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거버넌스와 주거복지

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정책과 시장

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KRIHS 국토연구원부동산시장 조사분석 여름호 _ 2015. 7 VOl. 10

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들어가는 글

저출산・고령화와 사회적 약자의 주거문제에 대한 논의가 우리사회의 화두가 된지 오래다. 하 지만 가시적인 성과는 없는 것 같다. 국가에서 복지예산을 늘려 사회적 안정을 도모한다고는 하 지만 복지가 좋아져서 생활이 나아졌다는 얘기는 듣기 힘들다. 정부의 정책만으로 급변하는 환경 하에서 발생하는 모든 문제를 해결하기 어렵다는 점도 이해하지 못하는 것은 아니다. 그래서 민 간부분이 주도적인 역할을 하는 자생적 복지나 복지공급주체를 다양화하는 등의 논의가 활발해 지고 있다.

이러한 논의 중의 하나가 거버넌스형 주거복지다. 즉, 주거복지와 거버넌스의 융합이며, 이 러한 시스템이 여러 지역에서 실험적으로 시도되고 있다. 예를 들면, 강원도 인제군의 고령자 집짓기 사업(사랑의 집)이나, 전라남도 장성군(사랑의 집) 및 영암군(달뜨는 집)의 고령자 공동 생활의 집 등이다. 이러한 사례는 주거복지서비스의 제공 및 운영에 거버넌스 원리를 적용한 것이다.

이 글은 지방정부차원에서 시도되고 있는 거버넌스형 주거복지모델의 사례를 살펴보고, 탑 다 운방식의 주거복지가 아닌 지역 내 내생적 주거복지의 실현을 위한 구성요소와 패러다임의 전환 방향을 제기한다.

거버넌스와 주거복지

거버넌스(governance)는 과거의 권위주의적인 정부나 일방적인 관계가 아니라, 정부와 사회가 상호작용하는 수평적 관계로 파악하며(Kooiman, 1993), 정부중심의 공적조직과 사적조직을 함 께 운용하는 것을 말한다(이성로, 2009). 이는 사회를 역동적이고 복합다양하게 보는 사고방식이 며 공동경영, 공동목표, 행동지침으로 다양한 사회문제를 해결하기 위한 사고방식이다.

주거복지의 패러다임 전환

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부동산시장 변화와 진단 심층분석정책과 시장지역 아파트 시장 동향지금 세계 부동산시장은?부동산시장 연구 동향

이러한 사고방식을 지역사회 이슈를 해결하기 위한 상호 의존성, 자원의 교환, 게임의 규칙, 자 율성을 특성으로 하는 조직과 국가 간의 네트워크로 정의하거나(Pierre, 1998), 참여와 분권적 네트워크로 보고, 다양한 이해관계자 간의 상호협력과 조정기제로서 파악하기도 하며(Frahm and Martin, 2009),1) 개방성과 투명성으로 이해하기도 한다(주성수, 2004; Rhodes, 2007).

그리고 거버넌스를 통해 풀뿌리 민주주의사고에 바탕을 두고 지역사회의 공동목표는 상향식으 로 접근(bottom-up approach)해야 한다(정규호, 2007; 주성수 외, 2008)는 시민의 적극적 태 도를 강조하는 견해도 있으며, 정부가 주도적 역할을 할 수 없는 영역에서 협력적 행동을 필요로 하는 문제를 다루는데 유용한 조정기제라 하여 소극적으로 해석하는 견해(라미경, 2009)도 있다.

따라서, 거버넌스는 정부와 시민간의 새로운 협력관계이며 상호 협력적 네트워크로 문제를 해 결하는 조정기제로 해석할 수 있다. 주거복지와 관련한 거버넌스를 실현하기 위해서는 개방성, 민간참여, 수평적 대등성 및 민관공동목표설정의 구성요소가 요구되며, 이러한 구성요소간의 상 호 협력적 체계가 이루어질 때 비로소 가능한 것이다.

거버넌스형 주거복지의 요소

주거복지란 여러 가지 의미로 정의되지만, 인간의 정신적 활동의 자유와 육체적 안전을 지켜주 며 가정의 행복을 확보해주는 장소로서 주택을 보장해 주는 기본적 수단이다(문영기 역, 1995).

이러한 의미의 주거복지를 실현하기 위해서는 주택의 물리적인 환경개선을 비롯한 지역사회의 총체적인 노력이 요구된다. 특히, 농산촌 과소지역의 주거문제는 주택의 물리적 환경이 열악하 고, 인구감소로 인한 기존 공동체의 소멸, 고령의 독거생활자의 증가 등으로 인해 주거복지의 사 각지대에 놓여 있다. 중앙정부를 비롯한 지역사회차원의 공동대응이 절실한 실정이다.

1)  Frahm, K.A. and Martin, L.L. (2009), “From Government to Governance: Implications for Social Work

장 희 순

강원대학교 부동산학과 교수

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이러한 관점에 입각해서 거버넌스형 주거복지의 실현을 위해 앞서 제시한 구성요소인 개방성, 주 민참여, 대등성, 그리고 민관공동목표에 대해 좀 더 구체적으로 알아 볼 필요가 있다.

첫째, 정책의 개방성이다. 중앙정부나 지방정부는 주택 및 주거복지 정책을 공개해야 할 책임이 있다. 정책의 공개는 투명성을 확보할 수 있고(최병대, 2003; 박희봉, 2002; Rhodes, 2007), 정 책결정과정에서 합의를 유도할 수 있다. 주거복지와 관련된 정보를 공개하고, 지역의 인적자원을 공유할 수 있는 시스템을 마련해야 하며, 주거복지참여자들에게 직・간접의 혜택이 공유될 수 있 다는 점을 주지시켜야 한다.

둘째, 지방정부와 지역주민 위상의 대등성이다. 문제해결에는 참여자의 수평적 네트워크 (Pierre, 1998; 이병수외, 2001; 김정렬 외, 2003 등 ), 즉 대등한 관계가 중요하며, 양질의 성 과를 얻으려면 상향식 접근의 거버넌스(정규호, 2007)가 특히 중요하다. 그동안 주거문제 해결 은 중앙정부의 일방적인 하향식 구조였다. 지방자치제의 실현과 함께 지방정부의 의사결정권한 이 증대하였으나, 주거문제는 정부책임이고 주민의 역할이 거의 없었기 때문에 주민의 의사는 크 게 반영되지 않았다. 그러나 시민사회의 성숙과 NGO, 시민단체 활동은 주민의 참여를 촉진하고 의사를 반영하는 등의 기회를 증대시켰다. 민관 동반관계와 수평적 관계(최병대, 2003; 박희봉, 2002)는 주거복지 문제해결의 사회적 일체감 형성에 중요한 요인이다.

셋째, 주민참여의 활성화다. 주거복지문제는 정부차원의 문제로 생각할 수 있으나, 경제수준과 시민의식 향상으로 인해 민간참여 환경이 양호하게 형성되었다. 시민사회는 정치, 경제, 문화 등 여러 요소의 조합으로 스스로 진화한다. 시민들은 주거복지와 관련하여 시민단체를 형성하여 지 속적으로 정부의 정책을 평가하고 의견을 제시한다.2) 정부는 이들의 지적재산을 적극 활용하여 정책에 반영하는 등 참여를 유도하는 등 이들의 활동을 활성화 시켜야 한다. 주민참여는 정책에 의견을 개진하는 것 뿐 아니라, 국제적인 민간조직 해비타트(habitat)와 같이 직접 집을 지어주 는 형태로도 발현된다.3) 주민참여를 유도하는 데에는 지방정부의 행정 및 재정의 적극적인 지원 의지도 중요하다(장희순 외, 2014). 따라서, 주민참여의 정도는 거버넌스형 주거복지의 실현을 위한 핵심적 요소다.

넷째, 민관의 공동목표 설정이다. 거버넌스는 민관공동의 목표설정이 중요하다(이성로, 1009;

강황선, 2003; 염일열외, 2003; 김형양, 2006).4) 인간의 능력은 개인차가 있기 때문에 주거복

2) 예로 주거복지연대, 경제정의실천시민연합, 토지정의시민연대 같은 것이다.

3)  해비타트(Habitat for Humanity)는 국제적인 NGO로 전 세계의 열악한 주거환경에서 고통 받는 사람들이 제대로 된 집에서 살 수 있도록 하는 것을 목표로 모든 사람들이 협력하여 도움이 필요한 가정과 함께 집을 짓는다. 이 기구는 80여 국가에서 활동하고 있으며, 1976년 활동을 시작한 이후 2014년까지 집짓기나 집고치기로 80만 채 이상의 집을 세우고, 400만여 명의 사람들에게 새로운 집에서 새 삶을 시작하도록 도왔다. 해비타트의 꿈은 전 세계의 빈민가를 없애고 모든 사람들이 아담한 집과 좋은 동네에서 살 수 있도록 하는 것이다(www.habitat.or.kr).

4)  최의수(2008), “지역사회복지의 로컬 거버넌스 영향요인에 대한 연구”, 한국지역복지학회지, 제24권, 한국지역사회복지학회. p.5 재인용.

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지는 인류가 지구상에 살아가는 한 실현해야 할 영원한 명제이다. 이러한 개인의 능력차를 오로 지 정부만의 책임으로 귀착시키는데 한계가 있고, 일일이 소외된 계층에까지 정부의 온기를 전달 하는데 무리가 있다. 따라서, 민간과 정부(지방정부)가 공동선의 실현을 위한 공동목표를 설정하 고, 민의 역할과 관의 역할을 분담하면서 사회적 책임을 다하는 것이 중요하다. 여기서 공동선은 국민의 주거권 실현이다. 이를 위해 민간도 스스로 자구노력을 해야 하며, 이때 정부와 민간은 공 동의 주거권 실현이라는 목표를 설정하고 공동으로 대처해야 한다.

거버넌스형 주거복지 사례

1) 강원도 인제군 ‘사랑의 집’

2013년 기준, 인제군의 인구는 약 3만 2천명이며, 이 중 국민기초생활보장수급자가 920가구 (1,320명)에 이르고, 이 중 50%는 읍・면 소재지 이외의 지역에 거주하고 있다. 과소지역의 노인 주거의 특징은 광역성과 원격성에 있으며, 동일의 예산과 서비스자원을 공급해도 복지서비스효 율이 매우 낮은 실정이다. 지역별로 산재한 독거노인 주택을 특정지역에 집중시키면 주거복지서 비스의 효율을 높일 수 있다(김승희, 2012).

인제군 ‘사랑의 집’ 사례5)는 위와 같은 취지에 부합한 입지를 물색하여 주택부지로 선정한 후, 인제군과 사단법인 문화도시연구소가 공동으로 2009년 서화면을 시작으로 4개 읍면에 ‘시랑의 집’을 건축하여 운영 중에 있으며, 2014년에 인제군 기린면에 완공했다.

‘사랑의 집’ 사업은 2009년에 서화면을 시작으로 4년간 매년 6호씩 총 24호를 지었고, 노인복 지법상 복지시설이 아닌 독거노인을 위한 공동임대주택으로 건립된 점이 특징이다. 이러한 특징 이 나타난 배경은 복지시설을 기피하는 농・산촌지역 노인들의 정주의식에 기인한 것으로 판단 되며, 농・산촌지역의 주거입지특성을 고려하여 주거모델로 제안된 것이다. 이러한 특성은 주거 단지 내 텃밭을 조성하여 로컬 푸드 연계로 능동적 복지실현을 위한 프로그램 운영과, 겨울철 난 방문제 해결을 위한 농촌형 저에너지주택의 개념을 적용한 것이다.

2) 전라남도 장성군

전남 장성군의 인구는 2014년 기준 46,278명에 이르고, 이 중 65세 이상 인구는 12,170명으로 약 26.3%에 이르는 초고령사회의 인구구조다. 인구의 절반수준이 읍・면 소재지 이외의 지역에 거주하고 있다. 장성군도 인제군과 비슷한 상황으로 지역별로 산재해 있는 독거노인의 주택을 특

5)  서화면 사랑의 집은 농촌형 저에너지 임대주택 모델의 최초 사례로 평가되고 있다(김승희, 2012, 강원도 고령자

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정지역에 집중시켜 복지서비스효율을 높일 목적으로 고령자 친화형 공동주택을 기획했다.

장성군 공동생활의 집은 ‘사랑의 집짓기’ 사업으로 시작하여, 총 사업비 33억 중 대한건설단체 총연합회에서 25억 원을 자재와 비용으로 충당해 주었고, 장성군은 8억 원 상당의 부지를 제공 하였다. 대지면적 2,640㎡, 연면적 2,119.46㎡이며, 1개동 4층의 연립주택 형태로 38가구를 입 주시켰다. 입주대상은 만 65세 이상 고령자로 국민기초생활 수급자이며, 5년 이상 장성군에 계 속 거주한 자로서 혼자 거동이 가능한 무주택 독거노인이 대상이다. 운영방법은 무상임대를 원칙 으로 공공요금만 입주자가 부담하는 형태다. 입주자들이 고령의 노인임을 고려하여 건물 내 승강 기, 경로당, 그리고 공동편의시설 등이 설치되어 있다.

3) 전라남도 영암군

전남 영암군은 2014년 기준 인구는 59,061명이고, 이 중 65세 이상 인구는 13,270명으로 전체 인구의 약 22.4%인 초고령 사회다. 2005년에는 관내 저소득층의 주거실태조사를 실시하였으며, 그 결과 고령자의 열악한 주거실태가 면면히 드러나게 되었다. 이를 계기로 2006년부터 2014년까 지 군에서 직영하는 무료임대주거지원사업인 ‘달뜨는 집’을 시행해 왔다. 이 사업의 특징 중 하나는 고령자의 거주를 집중시키되, 기존 거주지인근에 4-6호의 공동주택을 지어 거주시키는데 있다.

영암군의 ‘달뜨는 집’ 사업은 면단위 지역공동체의 보완사업으로 2006년 시작하여 2015년까지 10년 장기계획으로 진행해 왔다. 지금까지의 총 사업비는 24억 원으로 군비용으로 전액 조달하 였다. 사업실적은 11개 읍면 합산 부지면적이 7,933m2, 건축면적 1,726.m2이며, 1개동 4가구 규모의 단층형 다세대 형태다.

입주가구는 11개동 46가구이며, 입주대상은 1년 이상 영암군 거주자로서, 국민기초생활수급자 및 차상위 고령자 독거노인 등이다. 운영방법은 무상임대를 원칙으로 공공요금만 입주자가 부담 한다. 그리고 타 지역사례와 다른 독특한 부대시설인 소통사랑방을 세대공유공간으로 확보해주 고 지자체에서 관리하는 점이 특징이다.

사례의 시사점과 주거복지 패러다임의 전환

1) 사례의 특징과 시사점

위에서 3지역의 사례를 간략하게 살펴보았다. 3개의 지역 모두 거버넌스 형태를 취하고 있지 만, 지역별로 약간의 다른 특징을 보이고 있다. 인제군 사례는 기존의 정부주도형 주거복지 서비 스공급이라는 관점에서 벗어나, 지역사회에서 자발적으로 형성된 주거복지서비스공급방식으로 진행되었다는 점에서 거버넌스형의 주거복지서비스를 실현시켜 입주민의 만족도를 제고했다는

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데 의미를 찾을 수 있다.

인제군 ‘사랑의집’ 사업은 농・산촌에 산재해서 거주하고 있는 고령자들을 면(읍)사무소 인근에 집중 거주시키는 사업으로 입주자들은 교통・의료・행정서비스 등을 더 편리하게 누릴 수 있고, 행정주체도 서비스의 광역성과 원격성이 해소되어 효율적 행정서비스를 제공할 수 있게 되었다 는데 주목할 만하다.

장성군 사례의 경우 장성군(부지매입비 8억 원 제공)과 대한건설단체 총연합회(사업비 28억 원 모금)가 공동으로 주관하고, 지역 복지단체(재단법인 프란치스코회)가 위탁운영을 하며, 주민들 의 미용서비스, 목욕봉사, 부식제공 등의 자발적 참여가 이루어지고 있다. 이 사업으로 주거생활 에 어려움을 겪고 있던 무주택 독거노인에게 편안하고 따뜻한 보금자리를 제공하여 저소득 고령 자 주거복지 향상에 크게 기여하고 있으며, 공동체 생활로 외로움을 해소시키는 등 커뮤니티가 활성화되어 노인들의 주거만족도를 제고시키고 있다. 또한 인근병원(보건소・의료원)과 공동으 로 대응하여 거주자들의 건강상태를 확인하고, 긴급 상황 발생 시 의료서비스 제공이 용이하도록 한 점과, 주민의 자원봉사 참여로 목욕봉사나 건강프로그램 등을 제공하여 노인 주거복지 향상에 크게 기여하고 있다.

영암군 사례는 사업비 전액을 군비로 충당하였다는 점에서 인제군・장성군과는 차이가 있다.

영암군은 ‘희망복지지원팀’이라는 전담부서를 설치하고 ‘지역자활센터’를 지원・육성하고 있다.

이 지역자활센터는 저소득층 일자리 창출사업 및 창업 지원 사업을 수행하는데 달뜨는 집 건축에 지역주민을 참여시켜 고용을 창출시킨 점이 특징이다. 그리고 하나의 공동주택에 입주자들을 집 중 거주시키지 않고, 9개 읍면에 4~6세대의 공동주택 1동씩 공급하여, 당해 읍면에 거주하는 노 인 등을 당해 지역에 거주시켜 기존 커뮤니티와의 격리에 따른 불안감을 완화시키고, 나아가 고 령자와 더불어 한 부모세대(3호)나 다문화세대(4호)를 함께 거주시켜 세대통합 및 사회통합을 시 도했다는 점이 주목할 만하다.

이와 같이 정부주도형의 일방적인 주거복지서비스 공급형태보다, 거버넌스 형태의 지역밀착・

내생적 복지서비스공급이 노인의 주거생활 만족도나 정책의 효율성 면에서 더 나을 것이라 판단 한다. 이러한 관점에서 주거복지의 패러다임을 거버넌스 형태로 전환하기 위해서는 다음과 같은 점이 고려되어야 한다.

2) 주거복지정책의 개방성

지역의 주거복지 거버넌스의 성공적인 정착과 활성화를 위해서는 무엇보다도 핵심참여 주체로 서 지방정부가 거버넌스 관점에 입각하여 정책추진 의지를 갖는 것이 필요하다. 지방정부는 복 지서비스의 생산과 전달과정이 상의하달 내지는 일방통행방식에서 벗어나, 거버넌스의 관점에서 주거복지서비스 공급 주체 간 동반관계를 구축하고, 민간 복지자원의 동원 및 협력을 이끌어낼

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시스템의 구축과 복지문제를 공동으로 해결하기 위한 정책의지를 갖는 것이 중요하다.

사례에서 나타난 바와 같이, 인제군과 장성군은 독자적인 거버넌스형 주거복지서비스 모델로서

‘사랑의 집’ 사업의 추진계획을 공개하여 정책집행 시 참여자의 네트워크조성과 공동사업자 유치 와 민간기구의 협력을 이끌어 냈다. 영암군은 달뜨는 집 사업정책을 공개하고 자문위원회를 구성 하여 운영하는 등 추진의지 및 계획을 대내・외적으로 천명하고, 담당공무원의 헌신적이고 개방 적인 업무자세와 사업지역을 수시 방문 하면서 주민의견청취를 통한 해당 지역의 문제분석, 해당 지역 민간기관과의 유기적 협력관계 형성, 지역사회의 참여유도 등 다양한 역할을 수행한 점이 높이 살만하다. 제일 우선 과제로 주거복지의 패러다임이 전환되기 위해서는 주거복지정책의 개 방성 실현과 방향성을 제시해 주는 것이 필요하다.

3) 민관의 대등한 참여보장

거버넌스의 행위주체는 민・관・단체 등 다양하다. 이러한 다양한 참여자들의 참여방식이나 조 건 등에 대해 민관의 대등한 참여가 보장되어야 한다. 지방정부나 공공의 행태론적 입장에서는 민간부문을 종속적인 하위관계로 여기는 경우가 많았다. 이러한 시각에서 벗어나 상호 동반자적 관계의 정립이 요구된다.

사례에서도 나타난 바와 같이, 인제군・장성군의 ‘사랑의 집’ 사업은 참여행위자간 협력적 동반 자적 관계를 형성하고 호혜적 신뢰관계로 사업을 추진한 대표적인 사례다. 거버넌스의 중요한 특 성중 하나는 관련 참여자 간의 상호의존성이다(경제협력개발기구, 2004). 특히 상호의존성은 참 여자간 신뢰관계에서 생기는 활발한 의사소통이 지속적으로 가능한 정도를 의미한다. 영암군은 해당 지역 민간부문과 협력적 관계를 구축하고 지역자조(地域自助) 조직과 지속적인 소통으로 신 뢰관계를 형성시켜, 모든 과정에 민간부문의 적극적인 참여를 유도한 사례다. 인제군의 경우에 는 지역복지기관을 비롯하여 민간기업, NPO, 주민 등과 동반자적 협력체계를 구축하고, 참여자 들이 ‘사랑의 집’ 건설의 후원자 역할을 담당하도록 하여 지방정부와의 대등한 협력관계를 구축한 점이 주목할 만하다.

그리고, 민간부문의 참여는 부족한 복지예산을 보충하는 역할도 제공하고, 시설의 운영관리 및 시설사용자를 위한 다양한 프로그램의 개발, 주민모니터링과 주민협의체의 구성을 통해 민주적 인 거버넌스를 실현할 수 있다.

4) 공동목표 설정

거버넌스형 주거복지의 궁극적인 목표는 주거복지 수요에 대한 탄력적인 대응과 주거복지효 과를 극대화하는 것이다. 이를 위해서는 거버넌스 참여자간의 공동목표인식과 책임이 필요하 다. 인제군의 경우 사업의 성공을 위해 민간과 공동목표를 설정하고 세밀하게 사업을 계획하

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여 추진한 대표적인 사례다. 장성군은 주거안정이라는 민관의 공동목표를 설정하고, 운영관리 책임의 명확화와 시설사용자의 주도적인 관리시스템의 구축 및 종교단체에 의한 운영관리가 주목할 만하다. 영암군의 경우에는 주거복지서비스의 제공을 지자체의 책임으로 여기고 있지 만, 지역주민의 관심과 역량을 모으기 위해 노력한 점과 지역일자리 창출에 기여한 점 등이 주 목할 만하다.

나가는 말

중앙정부에 의한 상의하달식의 주거복지정책은 그 울림이 다한 듯하다. 물론 재정적인 여력의 부족을 포함해서 그렇다. 또한 공공주도의 주거복지정책 효율성도 말만 장밋빛이지 그 실체를 가 늠하기 어렵다. 이제는 민간부문의 역할을 중시해야 할 때다. 특히, 주거부문의 복지서비스는 다 양하고 문제도 복잡하다. 주택 내・외부의 물리적인 환경문제를 포함해서 지역 내 기존 커뮤니티 와의 조화, 재정적인 부담주체 및 부담수준, 복지서비스 제공주체의 운영투명성 등 해결해야 할 과제가 많다. 하지만, 사례에서 나타난 바와 같이, 지역구성원의 자발적인 참여유도를 위한 정책 의 개방성, 민관의 대등한 참여를 통한 상호협력 시스템의 구축, 지역문제를 공유하고 지역주민 의 주거권 보장을 위한 민관 공동목표의 설정과 공동인식의 전개 등이 기존 주거복지정책의 패러 다임을 바꾸는데 중요한 역할을 하는 요소라 생각된다. 퍼주기식의 복지정책에서 앞으로는 자생 적 복지가 실현될 수 있도록 민・관의 유기적인 협력시스템의 구축이 필요하다. 이것이 주거복지 의 패러다임으로 바뀌어야 할 거버넌스형 주거복지모델의 모습이다.

참조

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