우리나라는 1970년대 산업화 이후 수도권 인구가 급격히 증가하여 2004년에는 수도권 인구가 전체 인구 중 47.9%를 차지하게 되었다. 인구뿐만 아니라 기업, 공공기관, 금융 대출 등 전반적인 산업기반 역시 수도권에 집중되어, 수도권 과밀문제와 지역쇠퇴문제가 대두되기 시작했다. 이를 해결하기 위하여 정부는 2003년부터 국토를 수도권 집중구조 에서 지방의 성장거점으로 다극분산하는 정책을 추진하게 되었는데, 대표적인 정책이 공 공기관 이전을 통한 혁신도시 건설이다.
혁신도시의 목표는 수도권 집중을 억제하는 기존의 ‘소극적 지방육성정책’의 패러다임 을 전환하여, 적극적으로 지방의 발전자립 기반을 구축함으로써 국가균형발전을 도모하 는 것이다. 이전공공기관의 기능적 특성과 지역전략산업 및 혁신클러스터를 연계시켜 지 역별 특화 발전을 이끌어가려는 것이다.
공공기관 지방이전
공공기관 지방이전은 2003년 ‘국가균형발전을 위한 대구 구상’ 발표 이후, 2004년 「국가 균형발전 특별법」 제정과 2005년 ‘공공기관 지방이전계획’ 수립을 통해 이전대상 공공기 관과 시 · 도별 배치방향 등이 결정됨에 따라 본격적으로 추진하게 되었다.
공공기관 지방이전은 각 지방자치단체 및 공공기관 노조의 협조와 이해관계 조정이 필 수적인 만큼, 진행과정에서도 관계기관과의 지속적인 대화와 합의를 단계별로 거치면서 추진되었다. 정부와 12개 시 · 도지사 간 ‘기본협약’ 체결(2005년 5월), ‘노정 기본협약’ 체 결(2005년 6월), 정부-시 · 도-이전공공기관 간의 ‘이행 기본협약’ 체결(2005년 8월) 등 을 통해 협력적 기반을 구축할 수 있었다.
‘공공기관 지방이전계획’(2005년 6월)에 따라 수도권에 소재하는 공공기관 약 345개
혁신도시정책의 추진배경
혁신도시정책의
성과와 나아갈 방향
김규현 국토교통부 혁신도시발전추진단 부단장
공공기관 지방
이전 및 혁신도시
정책 추진경과
제471호 2021 January
혁신도시정책의
성과와 나아갈 방향
통 · 폐합 등을 거쳐 최종 153개 기관을 지방이전하였다.
공공기관의 시 · 도별 배치에서는 지역발전 정도를 감안한 형평성 원칙과 함께 공공기 관 지방이전이 지역발전에 최대한 기여할 수 있도록 효율성의 원칙도 고려하였다. 이에 따라 공공기관을 기능별로 분류하고, 지역별 특성화 전략과 연계된 기능군의 공공기관 배치가 결정되었다.
공공기관이 이전할 혁신도시는 ‘공공기관 지방이전계획’(2005년 6월)을 통해 대전 · 충 남을 제외한 10개 시 · 도에 건설하기로 결정하고, 시 · 도별 혁신도시 입지선정(2005년 12월), 혁신도시 지구지정(2007년 4월) 및 착공(2007년 9월~ )을 거쳐 조성되었다. 그 결과, 2012년부터 공공기관 이전이 시작되어 2019년 말까지 총 153개의 이전대상 공공기 관이 모두 이전을 완료하게 되었다.
<표 1> 공공기관 지방이전 주요 추진경과
연도 주요 내용
2003. 06. 국가균형발전을 위한 공공기관 지방이전 추진방침 발표
2004. 04. 「국가균형발전 특별법」에 ‘공공기관 지방이전’의 법적 근거 마련 2005. 상반기 국회 보고, 노조 대화, 공청회 등 광범위한 의견 수렴
2005. 05. 정부와 12개 시·도지사 간 ‘기본협약’ 체결 2005. 06. ‘노정 기본협약’ 체결
2005. 06. 국무회의 심의를 거쳐 ‘공공기관 지방이전 계획’ 수립 및 발표 2005. 08. 정부, 시·도, 이전공공기관 간의 ‘이행 기본협약’ 체결
2007. 01. 「공공기관의 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」 제정 2007. 04. 10개 혁신도시 지구지정 완료
2019. 12. 이전대상 공공기관 총 153개 이전 완료 자료: 김광익 외 2015.
<표 2> 시·도별 공공기관 이전 기능
구분 이전 기능
부산 해양수산, 금융산업, 영화진흥 등 대구 산업진흥, 교육ㆍ학술진흥, 가스산업 등 광주·전남 전력산업, 정보통신, 농업기반 등
울산 에너지, 근로복지, 산업안전 등 강원 광업진흥, 건강생명, 관광 등
구분 이전 기능
충북 정보통신, 인력개발, 과학기술 등 전북 국토개발관리, 농업생명, 식품연구 등 경북 도로교통, 농업기술혁신, 전력기술 등 경남 주택건설, 중소기업진흥, 국민연금 등 제주 국제교류, 교육연수, 국세관리 등 자료: 건설교통부 2005.
혁신도시 시즌 2
2005년부터 시작된 혁신도시 조성사업과 공공기관 이전이 완료됨에 따라 2018년, 정부 는 혁신도시를 조기에 정착시키고 국가균형발전의 신지역성장거점으로 육성하기 위하여
‘혁신도시 시즌 2’를 발표하였다. 혁신도시 시즌 2는 공공기관 이전 완료를 목표로 하였던 시즌 1의 추진주체나 정책 목표, 추진과제 등 각 분야를 대폭 업그레이드하여 장기적인 발전방향을 제시하였다.
혁신도시 시즌 2에는 시즌 1을 통해 조성된 혁신도시를 당초 목적대로 균형발전의 거점 으로 육성하기 위한 다양한 방안 이 제시되어 있다. 먼저 이전공 공기관이 지역발전을 선도하기 위해 공공기관 채용인원의 30%
를 지역인재로 반드시 채용하도 록 하였고, 공공기관의 지역물품 우선구매 및 지역공헌사업도 추 진하기로 하였다. 또한 혁신도시 를 중심으로 산 · 학 · 연 클러스터 기능을 강화하기 위하여 이전공 공기관과 인근 대학을 연계한 오 픈 캠퍼스를 운영하고, 입주기업 의 임차료 · 부지매입비 지원 등 다양한 인센티브가 마련되었다.
둘째, 혁신도시별 테마에 맞
<표 3> 혁신도시 시즌 1과 시즌 2 비교
구분 시즌 1 (2005~2017) 시즌 2 (2018~2030)
추진주체 중앙정부(Top Down 방식) 지방정부(Bottom Up 방식)
정책비전 수도권 집중 완화 및 자립형 지방화 국가균형발전을 위한 신지역성장거점 육성
추진목표 공공기관 이전 완료 가족동반 이주율 제고, 삶의 질 만족도 향상, 지역인재 채용 확대, 기업입주 활성화
정책대상 수도권 소재 공공기관 혁신도시 이전공공기관, 지역주민,
지방대학생, 혁신도시 입주기업 등 추진과제 공공기관의 차질 없는 이전, 이전기관 종사자 지원,
수도권 종전부동산 매각
이전기관의 지역발전 선도, 스마트 혁신도시 조성, 산업 클러스터 활성화, 주변 지역과의 상생발전, 추진체계 재정비
자료: 관계부처 합동 2018.
<그림 1> 혁신도시별 특화발전 테마
강원 스마트 헬스케어
경북 첨단 자동차
울산 친환경 에너지 (해상풍력 등) 충북
태양광 에너지
전북 농생명융합
대구 첨단 의료융합산업
광주·전남 에너지 신산업
경남 항공우주산업
부산 첨단 해양신산업
제주 스마트 MICE
제471호 2021 January
공공기관의 특성을 살려 ‘스마트 혁신도시 선도모델’을 조성하고, 중앙부처 간 협업을 통 해 교육 · 의료 · 문화 · 복지 시설 등 도시 정주 인프라 투자도 확대해 나가기로 하였다. 지 역주민의 불편이 큰 교통여건을 개선하기 위하여 버스, 철도 등 대중교통 운행을 확충하 고, 이전공공기관 직원의 가족동반 이주를 촉진하기 위한 지원책도 추진되었다.
셋째, 혁신도시가 지역산업의 클러스터가 될 수 있도록 각 시 · 도별 국가혁신 클러스 터 육성계획을 수립하고, 혁신도시와 주변의 산업단지 · 연구개발특구 · 경제자유구역 등 산업거점을 연계하기 위한 지원사업이 지역별로 추진되었다. 혁신도시의 투자유치를 촉 진하기 위해 입지규제 최소구역으로 지정하고, 혁신도시별로 ‘혁신도시발전지원센터’를 구축하여 기업 · 대학 · 공공기관 간의 협력활동을 강화하였다.
넷째, 혁신도시와 주변 지역의 상생발전을 위해서는 지방대학 육성 네트워크를 구축 하고, 공공기관과 연계한 구도심 재생사업도 적극 발굴하기로 하였다. 또한, 지역별 상 생발전 기금을 조성하여 혁신도시의 개발이익이 주변 발전의 성과로 확산될 수 있도록 하였다.
다섯째, 이러한 정책과제를 체계적으로 수행하기 위해 5년 단위의 ‘혁신도시 종합발 전계획’(2018~2022)을 수립하고, 혁신도시별로 지역산업과 연계한 특화발전 테마를 선정하여 구체적인 중장기 발전방안을 제시하였다.
혁신도시정책의 성과
혁신도시 시즌 1을 통해 공공기관 이전을 완료(2019년 12월)하고, 혁신도시 내실화를 위 한 시즌 2(2018년 2월~ )가 추진됨에 따라 정주인구와 입주기업이 지속적으로 증가하 는 등 지역발전 효과가 점차 가시화되고 있다. 먼저 혁신도시에는 2020년 6월 현재 7만 7937호의 공동주택이 공급되어 정주인구가 약 21만 4천만 명으로 증가하여, 당초 혁신도 시 계획인구 대비 약 80%를 달성하였다. 입주기업도 지속적으로 확대되어 2017년 412개 사에서 2020년 6월까지 1577개사가 입주하여 3.8배가 증가하였다.
또한 이전공공기관의 지역발전 기여도 역시 지속적으로 확대되고 있는데, 2019년 말 기 준 지방세수는 4228억 원, 지역물품 구매액은 1조 2659억 원, 지역인재 채용률은 25.9%
를 각각 달성하고 있다. 공공기관 직원의 가족동반 이주율도 2015년 48.5%에서 2020년 6월에는 65.3%로 증가하여 빠른 속도로 혁신도시에 생활터전을 이루어가고 있다.
산업 분야에서는 2018년 전체 혁신도시에 인근 산단 등과 연계한 국가혁신 융복합단 지를 지정하였고, 이후 혁신도시별 특화발전 테마에 맞춰 규제자유특구(5개소), 연구 개발특구(3개소) 등 각종 특구 13개소를 지정하여 지역산업발전을 위한 기틀을 조성하 고 있다.
혁신도시정책의
성과 및 진단
혁신도시정책 과제
혁신도시는 산 · 학 · 연 클러스터 부지를 중심으로 공공기관과 지역대학, 민간기업의 집 적과 연계가 이루어져야 한다. 그러나 아직은 클러스터의 분양된 용지 중 다수가 미착공 되는 등 실입주가 저조하고, 기업입주도 중 · 소기업 위주로 이루어지고 있어 지역산업의 발전을 선도할 앵커(anchor)기업 유치가 무엇보다 중요한 과제로 제시되고 있다. 특히 혁신도시의 가장 큰 장점인 이전공공기관의 역량을 활용하여 지역산업 발전을 선도하고 혁신도시를 활성화시키는 노력이 필요하다. 또한, 지속적인 정주여건 개선에도 불구하고 아직은 종합병원이나 학교, 교통시설이 부족하고, 구성원의 젊은 연령을 고려한 보육 · 가 족시설도 확충이 필요한 상황이다.
클러스터 중심의 지역산업 생태계 구축
무엇보다도 클러스터가 지역산업 혁신의 거점이 될 수 있도록 기업 · 지방자치단체 · 공 공기관 · 대학 등 각 혁신 주체들이 연계하여 활동할 수 있는 환경이 조성되어야 한다.
이를 위해 클러스터에 다양한 기업 및 연구활동을 지원할 수 있는 공간을 구축하고, 입 주기업에 대한 지원도 보다 확대하여 기업 수요를 창출할 수 있는 매력적인 공간으로 조 성해야 할 것이다. 특히 이전공공기관이 가진 데이터, 네트워크, 장비, 기술력 등의 역 량을 입주기업과 공유하고 창업 · 기업교육에도 활용하는 등 공공기관을 중심으로 혁신 도시가 활성화될 수 있는 다양한 사업들을 지역별 특색에 맞는 형태로 발굴하여 추진할 계획이다. 정부에서 2021년 국비 485억 원을 들여 지원하는 ‘공공기관 혁신도시 활성화 협업과제’가 그 대표적인 사례이다. 또한 혁신도시가 지역균형 뉴딜의 거점이 될 수 있 도록 공공기관 뉴딜사업과 지방자치단체에서 추진하는 사업을 연계하는 방안도 추진할 예정이다.
주민 삶을 혁신하는 주거환경 조성
공공기관 직원의 가족동반 이주율을 높이고, 우수 인재를 유인할 수 있도록 혁신도시의 정주여건 수준은 수도권과 경쟁할 수 있는 수준으로 높아져야 한다. 교육, 문화, 교통 등 기본적인 생활 인프라를 충분히 확충하여 젊은 도시구성원의 수요를 충족시키고, 나 아가 이를 활용할 수 있도록 공유 모빌리티, 스마트시티 기술 등을 적용하는 스마트 라 이프를 구현해 나가야 할 것이다. 정부는 총 2746억 원(국비 1054억 원)을 투입하여 혁 신도시별로 보육 · 문화 · 여가시설이 집약된 복합혁신센터 11개소를 건립하고 있으며,
혁신도시정책
추진방향
제471호 2021 January
혁신도시별 수요가 많은 어린이 · 가족 특화 생활 SOC를 건설하기 위하여 국비 405억 원 을 2021년에 지원할 계획이다. 뿐만 아니라 스마트시티 기술을 접목한 생활환경 조성을 위해 혁신도시별 특성에 따라 자율차, 전기차, 친환경 에너지 등 신기술을 적용해 나갈 예정이다.
지역혁신 거버넌스를 통한 지속가능한 성장 모델 구축
공공기관 이전을 완료하고, 모든 혁신도시 조성공사가 준공됨에 따라 혁신도시의 관리 권한은 대부분 지방자치단체로 이관되었다. 이에 따라 혁신도시 정책이 성공하기 위해서 는 지방자치단체를 중심으로 한 공공기관, 지역대학 및 기업이 거버넌스를 구축하여 지 역의 경쟁력을 높이기 위한 방안을 찾고, 협력하는 것이 무엇보다 중요할 것이다. 이를 위해 정부는 혁신도시별 거버넌스 역할을 하는 ‘혁신도시 발전지원센터’를 설립하여 기업 유치, 창업지원 및 지역특화발전 지원 등의 사업을 추진토록 하고 있으며, 혁신도시 지원 사업의 지속가능한 재원을 확보할 수 있도록 기금조성 의무화도 추진하고 있다.
혁신도시 정책의 성공은 혁신도시의 성장이 주변 지역의 발전으로 이어져 상생할 때에 비로소 가능할 것이다. 앞으로도 정부는 혁신도시의 성공을 위해 지자체, 공공기관과 함 께 지속적인 지원정책을 추진해 나갈 계획이다. 그러나 무엇보다도 지방자치단체 스스로 공공기관과 인근 대학, 기업과의 연계를 강화하고 도시별 특화발전을 위한 구체적인 방 안을 모색하는 것이 중요할 것이다. 결국 혁신주체 간 연계와 협업의 효과를 극대화하는 것이 혁신도시를 만든 목적이자 성공의 열쇠가 될 것이기 때문이다.
건설교통부. 2005. 공공기관 지방이전 계획.
관계부처 합동. 2018. 「혁신도시 시즌 2」 추진방안. 2월 2일, 보도자료.
김광익, 이동우, 권영섭, 김형진, 박경현. 2006. 공공기관 지방이전 및 혁신도시 건설백서 연구. 세종: 국토연구원.
참고문헌
