국 토 시 론
대규모시설 이전과 도시의 발전
안건혁｜서울대학교 지구환경시스템공학부 교수
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도시는 살아있는 유기체와 같아서 외부적 변화에 적응하기 위해 항상 변화하 며, 살아 움직인다. 한 시대에 긴요했던 토지용도와 건물도, 시대가 지나면 그 가치가 달라지게 마련이며, 때로는 필요없게 되어 사라지거나 새로운 용도로 바뀌게 된다. 지리학자들이 말하는 소위 기능의 천이현상이다. 우리 도시들도 알게 모르게 많은 변화를 겪어왔다. 지난 30여 년 사이에 단독주택들이 하나 둘 사라지고, 그 자리에 다세대 주택과 아파트 단지가 들어섰다. 도시 내 공장 들도, 지가 압박을 견디지 못해, 도시외곽으로 이전하거나 아예 비도시지역으 로 현 주소를 바꾸고 있다. 공장이 떠나간 자리에는 대개, 수익성 높은 아파트 단지나, 상업시설들이 개발된다. 토지와 건물에 대한 시장원리에 의해 도시의 기능들이 자연스럽게 새 기능으로 대체되는 것이다. 이러한 변화는 몇몇 대형 공장을 빼고는 그 규모가 작고 점진적으로 일어나기 때문에 사회적으로 별 관 심을 끌지 못했다.
그러나 현 정권이 들어 선 이후, 사회적 관심을 끌 만큼 규모가 큰 시설들의 이전계획이 속속 발표되어 왔다. 용산 미군기지 이전과 같은 대규모 군부대 이전이 전국에 걸쳐 이루어지고 있으며, 행정중심복합도시 건설로 인한 중앙 행정기관 이전과 혁신도시 건설에 의한 공공기관 이전이 계획단계를 넘어서 고 있다. 이들의 이전과 뒤따르는 이전부지 활용은 앞서 말한 주거지 변화나 공장이전에 따른 용도전환과는 몇 가지 점에서 차이가 있다. 첫째는 그 규모 가 매우 방대해서 도시에 큰 영향을 줄 수 있다는 것이고, 둘째는 이전부지의 소유가 대부분 공공이어서 이전부지 개발에 있어서 시장논리의 영향을 비교 적 적게 받을 수 있다는 것이다. 다시 말해서 이전부지를 잘 활용하면 도시발 전에 크게 기여할 수 있으며, 새로운 용도결정에 있어서도 사회적, 문화적 측 면이 더욱 중요하게 고려될 수 있다는 말이다.
한 가지 걸림돌은 대규모시설 이전에는 큰 비용 이 든다는 것이다. 정부는 이러한 시설 이전비용을 이전부지를 매각하거나 직접 개발을 통해 충당하려 고 한다. 별도의 예산확보가 어렵다보니 정부의 이 러한 시도는 어쩌면 당연한 것일 수도 있다. 정부의 이러한 구상은 대부분의 경우 지방자치단체나 시민 단체들의 반발에 부딪치게 된다. 이들은 이전부지를 무상으로 인수받기 원하며, 도시가 가장 필요로 하 는 공공공간 - 대개의 경우는 도시공원 - 으로 활용 해야 한다는 명분을 내세운다. 그러나 만약 이들이 토지를 중앙정부로부터 매입할 경우에도 마찬가지 로, 매입비용회수를 위한 개발을 시도할 것이 분명 하다. 어떻든 엄청난 돈이 관련되어 있는 만큼 이러 한 갈등은 정부의 노력에도 불구하고 쉽게 풀릴 것 같지 않다.
그러나 갈등해결의 열쇠는 오히려 쉽게 찾을 수 있다. 무엇보다도 먼저 이러한 시설이전이 본래 어 떤 이유에서 시작되었으며, 어떤 목적달성이 우선되 어야 하는가를 살펴보면 된다. 시설의 존재가 도시 의 경제적 발전을 막기 때문이라면, 이전 후의 용도 는 도시경제 발전을 위한 용도로 개발되어야 할 것 이며, 상징적 위치에 부적합한 용도가 문제라면, 이 전 후 상징적 용도로 활용하면 된다. 마찬가지로 시 설이전이 과밀된 인구를 분산하기 위한 것이라면, 이전부지를 새로운 인구유입을 초래하는 용도로 활 용해서는 안 될 것이다. 이러한 원칙만 지켜진다면 토지비용을 누가 얼마나 부담하느냐의 문제는 부차 적인 것일 수 있다. 즉, 새로운 용도와 이용가치를 산출한 후, 그 가치만큼 최종 이용자에게 부담시키 면 될 것이다.
새로운 용도가 공원과 도로처럼 공익시설인 경우 에는 이용자가 누구인가에 따라, 중앙정부와 지방자
치단체가 공익시설의 가치를 분담하면 된다. 문제는 새로운 용도가 주거나 상업용도처럼 수익성이 높으 며, 민간에게 분양될 경우에 발생하는데, 이때에도 용도 상향조정에 따라 발생하는 개발이익이 있다면, 이는 개발이익환수에 관한 기존 법규에 따라 전량을 정부와 지방자치단체가 나누면 될 것이다. 이 과정 에서 지방자치단체가 토지를 현 상태(대개 녹지지 역)로 인수한 후, 시간이 지난 후에 용도지역 변경을 통해 개발이익을 챙기려 해서는 안 될 것이다. 중앙 정부도 매각에 따른 이익이 발생했을 경우, 필요한 경비를 제하고 나머지를 해당 도시의 발전을 위해 사용하는 것이 그 시설이 있으므로 해서 고통받아 온 시민들에게 보답하는 길이며, 또한 정부와 지자 체, 정부와 시민단체 간의 갈등을 줄이는 길이 된다.
어느 경우가 되었든 간에 잊어서 안 되는 점은 대 규모시설 이전이 새로운 도시발전의 기회를 가져다 준다는 점이다. 이 기회를 적절하게 활용한다면, 이 전 목적을 달성하면서 동시에 도시발전도 이룰 수 있다는 것이다.
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