일본 다마뉴타운 첫마을 재건축사업의 추진경위 및 특징

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일본 다마뉴타운 첫마을 재건축사업의 추진경위 및 특징

김중은｜국토연구원 책임연구원

머리말

1966년, 일본 정부는 도쿄올림픽(1964) 전후 소 위 고도성장기에 나타난 대도시권의 주택난을 해 소하기 위해, 도쿄 중심에서 1시간 통근거리(약 25~40km)에 34만 명(면적 2,892ha, 분당신도 시 면적의 약 1.5배)의 인구를 수용할 수 있는 일

본 최대 규모의 교외 계획주거단지, 다마뉴타운 (多摩^{ニュータウン})을 계획했다. 1971년 3월 26 일, 다마시(多摩市) 스와(諏訪)·나가야마(永山) 단지에 2,680호, 1만 3천 명의 입주로 시작된 다 마뉴타운의 개발은 1970년대 두 차례의 석유파 동과 1990년대 초반 버블경제의 붕괴 이후, 등으 로 인해 사업 진행에 차질이 빚어졌다. 인구의 노 령화 및 도심회귀현상 등으 로 인해 교외주택수요가 감 소하기 시작하자, 1990년대 후반부터는 공공에 의한 주 택공급 비중을 줄이기 위해 미분양 토지를 민간에 저렴 한 가격으로 매각하기 시작 하였고, 결국 2006년에 이 르러 사업 주체인 도시재생 기구(최초 개발 당시 일본주 택공단)가 뉴타운 개발사업 의 중단을 선언하기에 이르

<그림 1> 다마뉴타운의 첫 입주를 알리는 신문기사

출처: 読売新聞. 1971년 3월 26일자 석간.

사업인 다마뉴타운 개발은 당초 계획인구에 도달 하지 못한 채(당시 인구 약 20만 명) 40여 년 만에 막을 내리고 말았다.

앞의 신문기사에서도 알 수 있는 것처럼, 다마 뉴타운 개발 초기만 해도 모든 편의 시설이 갖추 어져 있는, 전원과 어우러진 주거단지에서 아파트 라는 현대적인 주거형태에 거주하는 것이야말로 당시 도시민들에게는 선망의 대상이었다. 20~30 대 초반의 젊은 세대들이 도쿄로부터 이주하였는 데, 이들 대부분은 도쿄에 직장을 가지고 출퇴근 하는 중산층이었다. 하지만 1970년대 개발된 다 마뉴타운 초기 입주 단지들은 물리적 환경의 개선 이 뒷받침되지 않은 채 인구의 노령화가 급속히 진행되어 빈 집과 빈 점포가 증가하는 등 사회적 인 문제로 대두되기 시작하였다(우리나라에 소개 된 다마뉴타운의 부정적인 측면은 이들 초기 입주 단지에서 나타나는 현상이라 할 수 있을 것이다).

이 글에서 살펴보고자 하는 ^‘스와 2정목(諏訪2 丁目) 주택단지^’는 이러한 변화과정을 겪은 대표

기 위해 다마뉴타운 내에서 최초로 공공분양 아파 트 재건축이 시행되는 지역이기도 하다. 지금부터 재건축조합 발족(1988)부터 도쿄도에서 재건축 인가(2011)를 받기까지, 열악한 주거환경 개선을 위해 추진된 23년간의 스와 2정목 주택단지 재건 축 추진과정과 함께 현재 진행 중인 재건축사업의 특징을 살펴보기로 한다.

스와 2정목 주택단지의 현황

앞에서 언급한 대로 스와 2정목 주택단지는 1971 년 입주가 시작된 다마뉴타운 최초의 주택단지 스 와·나가야마지구의 일부분으로, 전체 부지면적 은 약 6.4ha(2번지 약 2.2ha, 4번지 약 4.2ha)이 며, 철근 콘크리트 구조의 5층 공동주택 23동으로 구성되어 있다. 건축밀도는 용적률 50%, 건폐율 10%로 당시 지정된 도시계획〔^‘1단지의 주택시설 (1^団地の住宅施設)^’〕상 최대의 밀도를 활용하여 건설되었다. 주택형태는 형평성을 고려하여 640

<그림 2> 다마뉴타운 단지별 최초 입주 시기

주: 5, 6번이 스와·나가야마단지.

출처: 東京都 多摩ニュータウン大規模住宅団地問題検討委員会 회의자료.

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가구 모두가 전용면적 약 46m²(평면은 3DK)의 남향으로 설계되었다.

인구 구성상 입주 초기에는 20~30대가 압도 적으로 많은 젊은 주거단지였으며, 도쿄도 내에서 차남이나 3남 가구들이 다수 이주한 것으로 파악 된다. 가구당 인원수는 1975년 평균 3.55인에서 2009년 3월 현재 2.0인으로 대폭 감소하였는데,

이는 다마시 평균 2.2인보다 낮은 수치다.

주택 소유형태는 2009년 3월 현재 총 640가구 중 418가구가 자가, 179가구는 임대, 나머지 43 가구는 공가(빈 집)인데, 열악한 주거환경 때문에 재건축 직전까지 임대 및 공가의 비율이 점점 늘 어나는 상황이었다.

스와 2정목 주택단지의 재건축 경위

스와 2정목 주택단지의 재건축이 처음 으로 논의된 것은 입주로부터 17년이 경과한 1988년이다. 재건축 논의가 불 거진 이유는 주택이 협소하여(3DK 평 면에 전용면적 46m²) 자녀의 고등학 교 입학 시점에 공부방을 확보하기가 어려웠고, 도시계획상 용적률 제한으 로 인해 주차장 등 단지 내 필요시설 을 추가로 확보하는 것이 불가능하였

<그림 3> 스와 2정목 주택단지 위치도

출처: 多摩市. 2011. 8. 30.

구분 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

0 - 4세 20.3% 11.9% 10.0% 7.6% 5.3% 4.8% 4.5%

5 - 9세 12.9% 14.4% 9.1% 7.9% 6.0% 3.7% 3.1%

10 - 14세 5.3% 8.8% 9.6% 7.5% 5.7% 4.3% 2.2%

15 - 19세 1.9% 3.8% 6.8% 8.7% 6.5% 4.2% 4.2%

20 - 24세 2.4% 3.0% 3.8% 6.1% 7.8% 6.0% 4.7%

25 - 29세 9.4% 6.8% 7.4% 5.3% 7.4% 8.5% 7.0%

30 - 34세 19.3% 14.7% 10.9% 8.0% 7.7% 8.5% 10.1%

35 - 39세 13.8% 14.1% 13.9% 9.9% 6.6% 6.9% 6.4%

40 - 44세 6.8% 9.4% 9.2% 12.0% 8.2% 5.2% 5.6%

45 - 49세 3.1% 5.5% 6.9% 8.3% 10.7% 7.6% 4.4%

50 - 54세 1.5% 3.0% 4.7% 6.6% 8.2% 10.5% 7.9%

55 - 59세 0.7% 1.6% 3.0% 4.8% 7.4% 9.8% 10.3%

60 - 64세 1.1% 0.8% 1.7% 3.1% 5.2% 7.8% 10.5%

65+ 1.4% 2.1% 2.9% 4.2% 7.3% 12.2% 19.1%

<표 1> 스와 2정목 연령별 인구구조 변화

출처: 각 연도 국세조사.

기 때문이었다. 1990년 당시 주택·도시정비공단 (당초 사업시행자, 구 일본주택공단)에 단지의 재 생과 관련하여 재건축, 증축, 수선의 3개 방안 중 어느 것이 적절한지 자문을 요청했는데, 이 중 증 축은 도시계획법상 불가, 수선은 건물이 노후화되 어 불가능하다는 의견을 통보받았다. 이 자문결과 에 따라 1991년, 관리조합 정기총회에서 ^‘재건축 위원회 규칙(建替え委員^会規則)^’을 채택하고 정 식으로 재건축 방식을 검토하기 시작했다. 그해, 관리조합은 재건축 추진을 위해 도쿄도와 다마시 에 도시계획 지정 사항[1^団地の住宅施設]에 대한 완화를 요청하였으나, 법률이 변경되지 않는 이상 어렵다는 답변을 받았다(재건축을 위해서는 30년 이 경과해야 하나 당시 20년밖에 경과하지 않았 기 때문임). 도시계획 변경이 법적으로 불가하다 는 통지를 받아 재건축 방식의 정비가 불가능해지 자, 1994년부터 2년에 걸쳐 다시 민간에 사업방 식 조사를 의뢰하여 ^‘등가(等價)교환사업^’ 방식을 전제로 한 48충 초고층 아파트 건설안을 제안받게 되나 이 방식 또한 결국 실현되지 못했다.

재건축사업이 여러 가지 이유로 인해 장기화

유로 재건축을 제기했던 조합원들 중, 가처분 소득이 있는 사람들은 당시 주 택정책이 임대에서 분양아파트로, 분 양아파트에서 단독주택으로의 이주를 장려하는 흐름이었기 때문에 대부분 단독주택으로 이사를 하고 말았다. 하 지만 나머지 주민들의 경우, 버블붕괴 이후 경기 하강국면이 지속됨과 더불 어 금전적인 문제 등으로 인해 다른 지 역으로의 이사도 어려워지게 되어 노 후되어가는 주택에서 계속해서 살아 갈 방안을 고민해야 하는 상황에 처했다. 결국 건 물의 노후화 문제를 해결하기 위해 임시방편으로 1997년에 주거단지의 대규모 수선을 실시했는데, 이를 담당한 3개 시행사 중 1개 회사가 바닷모래 를 사용하여 건물 안전검진을 다시 받는 등의 우 여곡절도 겪게 되었다.

1995년 한신(阪神)·아와지(淡路)대지진(일 명 고베대지진)을 계기로 내진문제 등을 포함한 건물의 안정성에 관한 문제가 사회적으로 대두되 자 재건축에 관한 법 개정 움직임이 나타기 시작 했다. 1998년에는 다마 출신 도의원 2명이 다마 뉴타운의 장래에 대해 도쿄도에 강하게 대책을 요 구한 결과, 도쿄도가 ^‘다마뉴타운 집합주택의 재 건축에 관한 지침(多摩ニュ^ータウンにおける集 合住宅の建替えに係わる指針)^’을 제정하여 이후 주거단지 재건축이 용이하게 되었다. 이와 같은 변화에 맞추어 그해 주택·도시정비공단에 재건 축 컨설팅을 재차 의뢰했고, 그 결과 단지를 3개 구역으로 나누어 정비하는 방안이 제시되었다. 이 방안의 골자는 주거단지를 우선 재건축구역과 일

출처: 多摩市. 2011. 8. 30.

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부 수선만 하는 구역, 우선 매각하여 재건축 자금 으로 활용할 구역으로 구분하는 것인데, 구역을 나누는 형평성 문제도 있고 도시계획상 하나의 지 역을 3개로 구분하는 것이 현실적으로 불가능했 기 때문에, 2001년 총회에서 주민의 85%가 찬성 했음에도 불구하고 추진되지 못했다.

재건축사업의 본격적인 실마리는 2002년 시행 된 ^‘아파트재건축 원활화법(マンション建替え円 滑化法)^’의 제정과 ^‘구분소유법^’의 개정을 통해 이 루어졌다. ^‘아파트재건축 원활화법^’을 통해 주민 이 재건축사업의 주체가 되는 것이 가능해졌고, 같은 해 11월 개정된 ^‘구분소유법^’에서 재건축의 필요조건을 당초 주민 전원 동의에서 5분의 4 동 의로 완화함에 따라 주민 합의 형성이 용이해졌 다. 여기에 도쿄도가 ^‘다마뉴타운 집합주택의 재 건축에 관한 지침^’에서 지구계획을 수립할 경우

용적률을 150%로 상향 조정할 수 있도록 허용함 에 따라 재건축사업은 더욱 탄력을 받게 되었다.

그러나 당시 부동산 경기가 좋지 않은 상황이어서 이를 시행할 개발업자가 없어 재건축이 바로 추진 되지 못했다.

2003년 다시 실시된 재건축 설문조사에서 주 민의 70%가 재건축을 희망하고, 70%가 자기부담 으로 재건축을 하겠다는 적극적인 의향을 나타냈 다. 이에 힘을 얻어 그해 다시 내진진단을 실시하 여 건물에 보강이 필요하다는 결과를 통보받고, 외부에 내진보강계획 수립을 위탁했다. 2004년 에는 관리조합 총회에서 재건축 추진을 위한 특 별 결의가 채택되었고, 조사연구비 차원에서 ^‘다 마시 우량건축물 등 정비사업보조금^’ 교부가 결 정되었다. 또한 2006년에는 다마시가 도쿄도 지 침을 근거로 ^‘스와단지 지구계획(諏訪^団地地^区計

<표 2> 스와 2정목 주택단지 재건축 주요 경위

연도 주요 경위

1988년 재건축에 관한 관리조합 발족

1995년 민간 개발업자가 초고층 아파트 건설 제안(실현되지 않음) 1998년 주택·도시정비공단(구 일본주택공단)에 재건축 컨설팅 위탁

2001년 도시기반정비공단이 3개 구역으로 나누어 시행하는 재건축 구상을 제안(실현되지 않음) 2002년 ‘아파트재건축 원활화법’ 제정 및 ‘구분소유법’ 개정

2003년 건물 내진검진조사 실시

2004년

●‘재건축 추진결의’가 관리조합총회에서 결의됨

● 기본구상안 수립

● 다마시 우량건축물 등 정비사업보조금 교부 개시 2006년 ^● 기본계획안 수립.

● 당초 도시계획(1団地の住宅施設) 폐지, ‘스와지구 지구계획’ 결정(다마시) 2007년 ^● 사업협력자, 사업컨설턴트, 설계컨설턴트 선정

● 설계 등의 제3자 검토기관으로 ‘마을만들기 디자인 회의’ 발족

2008년 미국의 서브프라임 모기지론 사태로 경제 상황이 악화되어, 2008년으로 예정되었던 재건축 의결집회를 연기하고 새로운 사업 원칙을 결정(환원율, 시설계획, 사업수지 등)

2010년 ^● 임시총회를 개최하여 일괄 재건축 결의(3월)

‘아파트 재건축 원활화법’● 을 근거로 한 재건축조합 설립 인가 2011년 ^● 도쿄도의 재건축사업 승인(11월)

● 재건축 공사 착공(12월) 2013년 사업 준공(예정)

設]을 폐지하여 용적률 상향 조정이 가능하게 되 었다. 2007년 3월, 관리조합 임시총회에서는 ^‘제 3차 재건축 기본구상안^’을 채택하고 ^‘사업협력자 선정 전문위원회^’를 조직하여 사업협력자(개발업 자)를 모집하였다. 또한 전문가 및 지역 NPO 등 이 참가한 ^‘마을만들기 디자인회의^’를 조직하여 계획의 방향을 결정하고 계획의 객관성, 공평성 을 확보하기 위해 노력했다.

2008년 미국의 서브프라임 모기지 사태로 인 해 사업의 진행이 잠시 주춤했으나, 주민들의 활 발한 움직임으로 인해 2010년 3월 28일 임시총회 에서 전면 재건축에 대한 주민 92%의 찬성을 얻어

의 2가 찬성요건인데, 전체 23개 동 중 6개 동에서 100% 찬성하는 등 전체 요건을 만족함) 2011년 11월 10일, 마침내 23년간의 기나긴 추진과정 끝 에 도쿄도로부터 재건축사업 인가를 받게 되었다.

스와 2정목 주택단지 재건축 계획의 특징

스와 2정목 주택단지는 작년 말 승인된 재건축사 업을 통해 총 주택수의 경우 1,249호로 당초보다 약 두 배, 용적률은 약 네 배(190%) 정도 증가된 다. 주택의 규모도 계층의 다양성을 도모하고자 43∼98m²로 다양하게 공급되고, 주거동도 당초 5층 23개 동에서 11층 및 14층 7개 동 으로 구성된다(<표 3> 참조).

앞에서 언급한 대로 용적률을 상 향 조정하기 위해 수립한 ^‘스와지구 지 구계획^’에서는 건축물의 최고 높이를 35m로 제한했는데, 다만 상한의 1.5 배를 넘지 않는 범위 내에서 일정한 조 건을 만족하는 경우, 시장(市長)이 높 이제한 완화 특례를 인정하도록 되어 있다. 사업시행자는 이와 같은 특례조 항을 활용하여 용적률을 추가로 이용 하기 위해 ① 건물의 장수명화를 위한

<표 3> 스와 2정목 주택단지 재건축 계획의 주요 지표

구분 재건축 전 재건축 후

총 주택 수 640호 1,249호

호당 주거면적 46m² 43∼98m²

구조·규격 지상 5층 23동/철근 콘크리트조 지상 11·14층 7개 동/철근 콘크리트조

연면적 약 34,000m² 약 122,000m²

부지면적 약 64,000m² 약 64,000m²

<그림 5> 스와 2정목 재건축사업 조감도

출처: 多摩市. 2011. 8. 30.

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층고 확보 필요, ② 입주자의 수요를 만족시키기 위 해 최대한 남향의 주택 건설 필요, ③ 양호한 주거 환경을 위해 인동간격을 최대로 유지하여 그 사이 의 공간을 단지 내 시설로 확보, ④ 보차분리를 통 해 재해 시 원활한 대응이 가능한 공터의 확보 등 다섯 가지 이유를 들어 높이제한에 대한 특례를 다 마시에 요청하였다. 다마시는 이 요청에 대해 ① 노 령자 지원 서비스 거점시설 확보, ② 육아지원 서 비스 시설 확보, ③ 환경을 배려한 설계, ④ 지역 차 원에서 공헌할 수 있는 방재대책, ⑤ 방범상 문제

가 있는 지역의 제거 및 개선, ⑥ 부지 내 단차 해 소(무장애화) 등을 특례 인정 조건으로 제시하였 다. 현재 진행 중인 재건축 계획에는 높이제한 완화 를 위해 다마시가 제시한 조건들을 이행하기 위해

<표 4>와 같은 요소들을 단지설계에 반영하였다.

스와 2정목 재건축 계획 수립과정의 교훈

대내외적 사회·경제적 여건으로 인해 재건축조 합 발족부터 사업 승인에 이르기까지 비록 23년

<표 4> 높이제한 완화 특례의 조건 및 단지설계 반영내용

특례 인정 조건 새로 설치되는 시설 배치도

① 노령자 지원 서비스 거점시설 확보

● 노령자를 위한 복지시설

● 외래 의원

● 편의점

● 커뮤니티 카페

② 육아지원 서비스

시설 확보 어린이집

③ 환경을 배려한 설계

● 사면림의 보존 및 활용

● 자연에너지의 이용

④ 지역 차원에서 공헌할 수 있는 방재대책

언덕 위의 광장

⑤ 방범상 문제가 있는 지역의 제거 및 개선

● 중앙 관통통로의 정비

●2번지와 4번지 간의 연락교

● 주동 내 엘리베이터를 통한 단차 해소

● 단차 부분에 슬로프 설치

⑥ 부지 내 단차 해소(무장애화)

⑦ 기타

● 카 셰어링(car sharing)

● 주민농원

● 놀이터

택단지에서 재건축이 가능했던 이유는 다음과 같 은 장점을 가지고 있었기 때문이다. 우선 물리적 으로 단지 전체가 같은 평면 및 규모의 주택으로 구성되어 주민 간의 권리조정이 용이했으며, 낮 은 건축밀도(건폐율 10%, 용적률 50%)로 인해 사 업의 수익성이 보장될 수 있었다. 또한 주변의 양 호한 자연환경과 교통여건으로 인해 쾌적한 주거 환경의 요건을 갖추어 개발업자가 사업 참여를 결 정하는 데 유리하게 작용하였다. 한편 임기가 2년 (연임 가능)인 이사회를 한 번에 정원의 절반씩 교 체하여 사업의 연속성이 보장되도록 하였고, 여러 차례에 걸친 주민의견 수렴과정에서 반대 주민에 대해서도 개방적인 자세를 유지하였으며, 개발업자 인 ^‘도쿄건물(東京建物)^’이 회사의 이익만 추구하지 않고 지역을 위한 사명감을 가지고 사업에 참여하 였다는 점들도 운영적인 측면에서 장점이었다.

스와 2정목 재건축사업은 일본 고도성장기의 산물이라 할 수 있는 다마뉴타운 내에서 최초로 이루어진 분양 아파트단지의 재건축이라는 측면 에서 의의를 찾을 수 있다. 다마뉴타운같이 고도 성장기에 건설된 대규모 교외 주거단지의 경우, 계획 당시 노령인구를 배려한 설계가 이루어지지 않았기 때문에(예를 들어, 엘리베이터가 없는 5층 주거동, 구릉지에 공동주택단지 건설, 수퍼블록으 로 계획된 간선도로망으로 인해 자동차를 이용하 지 않고서는 쇼핑 등이 어려운 점 등), 최근 초고 령사회를 맞이하여 노령자들을 위한 도시기반시 설 확보 및 개선에 어려움을 겪고 있다. 이러한 점 들을 극복하기 위해, 스와 2정목 재건축사업에서 살펴본 바와 같이 재건축사업을 활용하여 공공이 건축행위 완화를 조건으로 노령자 관련 시설들을

물론 스와 2정목 주택단지가 재건축 승인에 이 르기까지의 과정은 그동안 우리나라의 재건축 관 행과 비교하여 상이한 점이 많다. 우리나라에서는 지금까지 저층 아파트단지의 취득은 자산증식을 위한 방편으로 인식되어왔다. 5층짜리 아파트가 20층, 30층의 고층아파트로 둔갑하는 과정에서, 그에 따라 발생하는 우발이익은 대부분 개발업자 와 주민들에게 돌아갔을 뿐, 주변지역을 비롯한 도시 전체에는 밀도증가로 인한 기반시설 부족 등 의 문제점을 안겨준 것이 사실이다. 1990년대 초 반 입주가 시작된 분당, 평촌 등의 수도권 1기 신 도시들도 어느덧 20여 년을 맞고 있다. 인구저성 장 추세로 인해 부동산에 대한 수요가 감소하고 부동산 가격이 하락하는 상황에서 재건축 및 리노 베이션 등을 통해 자산증식을 도모하기는 더더욱 어려워지고 있다. 오히려 노후화된 주택을 개선하 기 위한 비용을 자신이 직접 부담해야 할 시기가 조만간 도래할지도 모른다. 점차 단순한 경제적 논리만으로는 재건축이 추진되기 어려워지는 상 황에서, 다마뉴타운 스와 2정목 주택단지 재건축 사업은 인구저성장기 및 고령화시대에 점차 수요 가 감소하는 교외지역의 대규모 주거단지의 물리 적 재생방향을 보여준 사례로서 의의가 있다고 볼 수 있다.

참고문헌

加藤輝雄. 2011. “多摩ニュータウン初の大規模一括建替え実現へ~諏 訪２丁目住宅の取り組み~”. 多摩ニュ^ータウン^研究 no. 13.

pp80-91.　

多摩市. 2011. 12. 諏訪2丁目住宅建替事業.

多摩市. 2011. 8. 30. 多摩ニュータウン諏訪・永山地区住宅市街地総合整 備事業の^概要.

東京都　多摩ニュ^ータウン大規模住宅^団地問題^検討委員^会 회의자료.

読売新聞. 1971년 3월 26일자 석간.