새로운 지역산업 발전전략, 스마트 지역혁신생태계 구축*

산 업 경 제 분 석

KIET

새로운 지역산업 발전전략, 스마트 지역혁신생태계 구축 ^*

요 약

본 연구는 우리나라의 새로운 지역산업 발전전략으로 ‘스마트(지역맞춤형) 혁신생태계 구축에 기반한 네트워크 형 지역산업 육성’을 제안하고 있다. 이는 전세계적인 구조적 저성장과 4차 산업혁명 시대에 적극 대응하기 위 한 장소 기반의 지역산업 육성전략으로, 지역산업 육성의 기본 공간단위(지역산업권)를 토대로 소위 ‘스마트 지 역혁신생태계 구축’을 강조하는 것이다. ‘스마트 지역혁신생태계’는 지역산업권의 발전여건 및 전략에 적합하도 록 지역 혁신생태계(지식생태계와 비즈니스생태계의 유기적 연계)를 구축하는 것이며, 네트워크 허브 기능과 기 업가적 발견 프로세스의 결합을 통한 지역맞춤형 기업지원 플랫폼의 구축 및 운영을 핵심 과제로 제안하였다.

이러한 새로운 지역산업 육성전략은 먼저 지역맞춤형 내생적 지역발전을 통해 지역의 자율성 강화는 물론 지역 경제 차원에서 효율적인 지역산업 육성 메커니즘의 형성에 기여할 것이다. 둘째, 임계규모 확보가 가능한 기본 공간단위를 중심으로 혁신주체 간의 연계 및 협력, 그리고 연관산업의 융복합(연관 다양성) 촉진 등으로 지역산 업의 효율적인 구조조정과 신성장동력 창출에 기여할 것이다. 본 연구의 스마트 지역혁신생태계 구축과 네트워 크형 지역산업 육성 전략은 중앙과 지방 정부가 상호 역할 분담을 이루면서도 지역산업정책을 체계적으로 추진 하는 데 필요한 지역산업의 정책목표와 프레임워크를 제시한 점에서 정책적 의의가 있다. 본 연구는 스마트 지 역혁신생태계 구축을 위한 지역산업정책의 프레임워크로 4대 정책과제를 제안하고 있다; ① 지역산업 육성의 기본 공간단위로서 지역산업권 설정, ② 지역산업권별 대표산업 선정 및 육성(네트워크형 지역산업육성), ③ 시 장연계형 기업지원 사업모델 개편, ④ 기업지원 플랫폼 기반의 지역산업 거버넌스 구축¹⁾

* 본고는 김선배·이두희·김윤수·하정석(2016), 「스마트 특성화 기반의 지역맞춤형 지역산업 육성전략과 과제」, 산업연구원의 일부 내용 을 토대로 작성하였다.

전 세계적인 구조적 저성장과 4차 산업혁명 시 대를 맞이하여 산업 및 지역정책 패러다임이 변화 하고 있다. 산업정책은 기존 수직적 혹은 수평적 산업정책에서 개방형 산업정책으로 전환되고 있 다(Kuznetsov and Sabel, 2011). 개방형 산업정책 은 일정 공간단위에서 혁신주체 간의 연계-협력, 연관산업의 융·복합 촉진을 도모하는 것으로 개 방형 혁신 및 혁신생태계(Innovation Eco System) 구축을 강조하고 있다. 지역정책은 공간무차별 지역정책(Spatially blind Regional Policy)에서 장 소 중심의 지역정책(Place based Regional Policy) 으로 전환되고 있다(OECD, 2009). 장소 중심의 지역정책은 내생적 지역발전으로 개방형 산업정 책과 결합되어 스마트 특성화(Smart Specializa- tion) 전략의 이론적 배경이 되고 있다.

이러한 정책 패러다임의 변화에 따라 혁신생태 계 구축, 스마트 특성화 전략과 같은 장소 기반의 지역맞춤형 산업정책이 부각되고 있다. 이는 일 정 지역단위 혹은 클러스터에 속한 혁신주체 간 의 연계-협력 활성화, 전후방 연관산업의 융복합 촉진을 위한 것이다. 그리고 이를 통해 지역경제 의 발전 여건 및 혁신 역량에 적합한 지역맞춤형 지역산업 구조재편 및 지속가능한 발전을 도모하 는 것을 말한다.

한편, 우리나라 지역산업정책은 지역산업 육성 기반 조성을 통해 비수도권 지역이 제조업 거점으 로 발전하는 성과를 거두었으나, 2010년 이후 주력 제조업의 위기에 따라 산업구조조정에 직면하고 있다. 특히, 조선, 자동차 등 특정 산업과 특정 대기

업에 대한 의존도가 높은 비수도권의 지역경제는 주력 제조업의 위기에 따라 강력한 산업구조조정 이 요구되고 있다. 이로 인해 지속적인 지역산업정 책 추진에도 불구하고 수도권과 비수도권의 발전 격차는 줄어들지 않고 오히려 전산업의 취업자, 지 역내총생산, 제조업 부가가치 등에서 전국대비 비 수도권 비중이 감소 추세를 보이고 있다(산업통상 자원부, 2016; 한국개발연구원, 2012).

이에 따라 우리나라는 수도권의 연구개발 및 고부가치 서비스 기능과 비수도권의 제조업 생산 기능으로 구분되는 경제활동의 공간적 불일치로 인한 산업발전의 비효율성을 추론할 수 있다. 이 는 곧 4차 산업혁명 및 구조적 저성장 시대의 산 업육성에서 요구되는 장소 기반의 혁신생태계 구 축 및 스마트 특성화 전략 추진에 커다란 장애가 될 수 있다. 따라서 우리나라 지역산업정책은 지 난 20여년 동안 확충해 온 지역산업 육성기반을 토대로 지역 여건에 적합한 혁신생태계 구축을 통 해 효율적이고 가시적인 성과창출 방안을 적극 모 색해야 할 시점이다.

본 연구는 장소기반의 내생적 지역발전으로 구 조적 저성장 시대에 효율적으로 대응하면서 혁신 주체 간의 연계-협력과 연관산업의 융복합 촉진으 로 4차 산업혁명을 선도할 수 있는 새로운 지역산 업육성 전략을 모색하고자 한다. 이를 위해 지역 맞 춤형 지역산업육성 방안으로서 가칭 ‘스마트 지역 혁신생태계(Smart Regional Innovation Eco System : Smart RIES)’ 구축 방향을 설정하고 이를 체계적으 로 추진하기 위한 정책과제를 살펴보고자 한다.

1. 서론 : 연구배경 및 목적

본 절에서는 혁신생태계와 스마트 특성화 전략 의 이론적 논의를 토대로 가칭 ‘스마트 지역혁신 생태계’ 구축 방향을 살펴보고자 한다. 본고의 ‘스 마트 지역혁신생태계’는 지역산업의 효율적 육성 과 지속가능한 지역발전 도모를 정책 목표로 한 다. 여기서 스마트(smart)는 지역의 경제 및 산업 여건과 혁신역량, 그리고 지역발전 전략과의 적 합성을 추구한다는 점에서 ‘지역 맞춤형’을 강조 하는 것이다. 지역 혁신생태계는 일정 지역을 적 정 단위로 지식생태계와 비즈니스 생태계를 유기 적으로 연계·운영하는 효율적인 혁신생태계 구 축을 의미한다.

<그림 1>에서 제시된 ‘스마트 지역혁신생태계’

의 가로축은 지식생태계와 비즈니스생태계의 유 기적인 연계를 통해 기업 및 혁신 주체 간의 연계·

협력 촉진과 융·복합 신제품 개발을 강화하기 위 한 연계 및 중개 전략이 요구된다. 세로축은 지역 경제 여건에 적합한 혁신자원 발굴 및 사업 기획으 로 지역경제의 구조변화와 지속발전을 지향하는

지역맞춤형 전략이 필요하다. 이러한 관점에서 스 마트 지역혁신생태계는 지역의 여건 및 발전전략 (세로축)에 적합하도록 지역의 혁신생태계(가로 축)를 구축하기 위한 지역맞춤형 기업지원 플랫폼 의 구축 및 운영이 핵심 과제라 할 수 있다.

기업지원 플랫폼은 우선 혁신생태계 논의의

‘네트워크 허브’ 기능이 중요하다. 네트워크 허브 는 지식생태계와 비즈니스생태계를 유기적으로 연결하는 역할을 담당하여 지역산업 육성을 위한 기업지원의 총괄 지휘자로서의 컨트롤타워 기능 을 담당해야 한다. 특히 대기업-중소기업의 상생 발전과 지역 클러스터의 연계 촉진을 위해서는 중 개연구(Translational Research)와 지역 클러스터 의 공통기반기술(General Purpose Technology) 지원을 통해 실질적인 산학연 연계를 활성화시켜 야 할 것이다.

그 다음으로는 철저한 자기 검증을 통해 경쟁 력있는 지역자원 발굴과 상시적인 기업지원사업 기획을 위해 ‘기업가적 발견 프로세스(Entrepre-

<그림 1> 스마트 지역혁신생태계 구축 방향

자료 : 김선배 외(2016).

비즈니스 생태계 지식 생태계

지역의 발전 여건 및 혁신 역량

지역경제의 구조 변화와 지속발전 기업가적 발견

지역맞춤형 스마트 특성화 전략 네트워크 허브 사업화

촉진

2. 스마트 지역혁신생태계 구축 방향

neurial Discovery Process, EDP)’를 결합시켜야 한다. 지역 맞춤형 지역발전 및 혁신전략으로서 스마트 특성화의 가장 특징적인 핵심전략은 기업 가적 발견 프로세스(EDP)라 할 수 있다. 기업가적 발견 프로세스는 기회의 창으로부터 특성화된 다 양화에 기여하고 상업적 개발이 가능하여 새로운 시장 활동을 생성시키는 다양한 경제 분야에 걸 친 여러 지식 및 기술의 창의적인 조합을 찾아내 는 것을 말한다(Foray, D., David, P.A., Hall, B., 2009). 이는 곧 기업가¹⁾ 주도의 사업발굴이라기 보다는 기업가적 마인드를 가지고 철저한 자기 검 증을 통해 경쟁력있는 사업계획을 수립하는 것을 의미한다.

특히, Jaime del Castillo(2013)는 기업가적 발견 의 3대 진행단계와 4대 핵심 구성요소를 구체화시 키고, 지역경제 구조변화와 지속발전 목표 설정 이 중요함을 강조하고 있다. 즉, 스마트 특성화 전 략은 지역산업의 고도화, 지역산업의 다각화, 지 역산업의 새로운 품목 전이, 지역경제의 근본적 구조 개혁으로 이루어진 4가지 유형의 지역경제 구조변화와 지속가능한 발전을 도모하는 것으로 설명하고 있다(<그림 2> 참조).

먼저, 기업가적 발견의 3대 진행단계는 다음과 같다. 탐색(Process) 단계에서는 글로벌 차원의 기회의 창(산업 및 사업의 전망 및 유망 정도 진 단)과 지역 특화와 관련 분야의 다양성을 토대로 지역 특성화 분야에서의 다양화 전략(Specialised Diversification)을 지속적으로 탐색하게 된다. 구

1) 스마트 특성화 전략에서 기업가는 물론 클러스터 관련자, 과학기술파크 운영자, 기술지원센터, 사회 에이전시 등 기업가적 마인드를 가진 개인 과 조직이 모두 포함된다.

체화(Formalization) 단계에서는 모험적 사업가 (Entreprenuer)에 의해 다양한 솔루션의 창의적 결합을 통해 새로운 활동(사업) 계획을 구체화시 켜야 한다. 이 단계에서는 특화 분야에서의 다양 화 전략과 혁신 주체의 협력 가능성에 대한 지속 적인 피드백을 통해 기술의 융복합화 계획을 구체 화하는 것이 중요하다.

그리고 시책화(Initative) 단계에서는 투입영역 (인바운드)과 산출영역(아웃바운드)을 확대하여 연관 분야의 융복합 및 사업화 촉진을 위한 사업 계획을 이행하여 상업화를 촉진시켜야 한다. 이 단계에서는 기업은 특성화에 기초한 산-산, 산- 학 네트워크 전략이 요구되며, 공공부문은 개방 형 혁신 인프라의 구축 및 지원이 긴요하다. 기술 의 융복합화 계획의 구체화를 토대로 사업에 참 여할 혁신주체를 결집하여 상업화를 촉진시켜야 할 것이다.

또한 기업가적 발견의 4대 핵심 구성요소는 ‘기 회의 창’, ‘특화 분야에서의 기술적 다양화’, ‘기술 의 융복합’, ‘혁신 주체의 협력’으로 구분하고 있다.

첫째, 기회의 창이다. 이 단계에서는 글로벌 가 치사슬 차원에서 주어진 기회의 창으로 지역의 다 양한 비교우위 요소를 탐색하고 성장 유망성을 진 단하게 된다.

둘째, 특화 분야에서의 기술적 다양화이다. 이 단계에서는 지역의 특화 분야가 보다 비교우위를 갖고 경쟁력을 확보하기 위해서는 특화 분야에서 의 성장 유망한 기술적 도메인을 다양화키기는 것 이 중요하다.

셋째, 기술의 융복합 단계이다. 이 단계에서는 특화 분야의 핵심 기술과 성장 유망한 기술 도메

3. 스마트 지역혁신생태계의 구축전략 및 과제

인의 창조적인 기술적 융복합을 시도하는 것이다.

넷째, 혁신 주체의 협력 단계이다. 기술의 융복

합을 사업으로 추진하기 위해 산·학·연·관의 유 기적인 협력체계를 마련해야 한다.

자료 : Jaime del Castillo(2013)의 논의를 토대로 저자 작성.

지역경제 유형 지역의 발전여건 및 혁신 역량

기업가적 발견 진행 단계 (탐색 단계) (구체화 단계) (시책화 단계)

기업가적 발견 핵심요소 (기회의 창) (특성화 분야의 다양화)

(기술 융복합) (혁신주체의 협력)

지역경제 구조변화 및 지속적 발전

특화부문의 고도화 기존 산업부문의 고도화 및 정책수단 개선

특화부문의 다각화 기존 산업부문에 신규분야의 발굴 및 접합

신특화분야로의 전이 기존 특화산업의 연관 산업부문으로 전이

지역경제의 구조개혁 새로운 산업부문 창출로 지역경제의 근본적인 개혁

<그림 2> 기업가적 발견을 통한 지역경제 구조 변화 유형

(1) 지역산업권 기반의 네트워크형 지역산업 육성

지역맞춤형의 새로운 지역산업 육성전략으로 서 스마트 지역혁신생태계의 구축 및 운영을 위 해서는 지역산업 육성의 적정 공간단위에 대한 검 토가 요구된다. 먼저, 행정구역이 아닌 산업발전 의 임계규모 확보와 산업클러스터의 공간 생태계 형성 관점에서 지역산업 육성의 적정 공간단위가 필요하다. 또한 도시 및 지역계획에 의한 지역 및 도시발전 인프라 확충과 지역산업 육성계획에 의

한 지역산업 육성 추진을 위한 통합적 공간단위 가 요구된다.

이러한 측면에서 지역산업 육성의 적정 공간단 위로서 가칭 지역산업권을 설정하고 이를 기반으 로 광역적 혁신생태계 구축으로 중층 네트워크 구 조의 지역산업 육성을 도모할 필요가 있다. 일례 로 광역경제권과 같은 지역경제권역은 고유한 특 성을 지니는 소경제권(지역산업권)으로 다시 구 분되는 모습을 상정해 볼 수 있다. 그리고 지역 여 건과 지역산업 생태계 구축의 용이성을 고려하여 중앙정부가 주도하기보다는 광역 지자체(시·도)

에서 자율적으로 지역산업 육성 공간단위로서 지 역산업권을 설정해야 할 것이다. 이를 통해 각각 의 지역경제권역²⁾에서 중추 거점도시를 중심으 로 고유한 특성을 가지는 소경제권으로서 지역산 업권이 조화를 이루는 방식으로 스마트 지역혁신 생태계를 구축해 나가야 할 것이다.

(2) 지역산업권의 유형 구분 및 전략적 대표 산업 선정·육성

지역맞춤형 지역산업 육성을 효율적으로 추진 하기 위해서는 스마트 지역혁신생태계의 기본 공 간단위인 지역산업권별로 전략적 대표산업을 선 정·육성해야 할 것이다. 이는 먼저 ‘특화분야 내 의 다양화(Specialized Diversification)’를 통한 성

2) 일반적인 의미로 본다면 지역 경제권역은 주거와 생산 기능의 연계(통근 권), 제조업과 서비스업의 연계(경제권)와 같은 광역시(또는 대도시)와 그 주변지역이 결합된 형태의 광역도시권과 유사한 개념으로 볼 수 있다.

장 유망분야의 창조적 결합을 도모하기 위한 기업 가적 발견 프로세스를 효율적으로 작동시키기 위 해서 필요하다.

이를 위해서는 김선배 외(2016)에서 제시한 우 리나라 지역발전 유형을 고려하여 스마트 지역혁 신생태계를 구성하는 기본 공간단위인 지역산업 권을 중추거점도시권, 산업클러스터권, 지역생 활권의 유형별으로 구분하고, 지역산업권의 구 조변화 전략(고도화, 다각화, 전이, 근본적 개혁) 과 산업 유형(신성장산업, 기존 주력산업, 기반산 업 등)을 고려하여 공간유형별 전략적 대표산업 을 선정·육성하는 것이 요구된다. 이와 더불어 스마트 지역혁신 생태계 구축을 위한 공간 유형 별 대표산업 육성은 정책의 타깃을 명확히 정의 할 필요가 있다. 지금까지 대표산업 선정에서 지 원 대상을 KSIC 코드에 의해 정의된 산업에서 산 업 내 핵심품목 및 핵심기술로 명확히 정의할 필 요가 있다.

<그림 3> 지역산업권 중심의 네트워크형 지역산업 육성(안)

자료 : 김선배 외(2016).

주 : 각각의 도형 심볼은 유형별 지역산업권의 대표산업을 의미.

(3) 시장연계형 기업지원 사업모델 정립

지역의 혁신생태계가 효율적으로 작동할 수 있기 위해서는 기업지원의 수요와 공급의 효율 적 매칭이 중요하다. 현재 지역산업 육성을 위 한 기업지원 사업은 메뉴판 방식의 일회성 원포 인트 지원을 공모를 통해 지원하는 것이 보편화 되어 있다. 물론 수요조사를 토대로 기업지원 프 로그램(메뉴판)을 마련하여 제공하고 있으나, 실 제 사업 운영 단계에서 기업지원의 수요와 공급 의 미스 매칭으로 인한 비효율성 해소에는 한계 를 안고 있다. 또한 기업지원 프로그램들이 R&D 단계 이후의 제품들로 시장출시 전, 최종 시험 분 석 및 인증 등 사업화 직전에 있는 단계인 경우 사업화 지원 사업이 대부분을 차지하고 있어 기 업지원 프로그램의 부익부 빈익빈 현상이 나타 나고 있다.

이를 해소하기 위해서는 우선 기업지원의 수 요-공급 매칭을 위한 컨트롤타워 기능을 강화하 는 동시에 시장기능(민간부문)과의 연계를 통해 기업지원의 효율성을 제고할 필요가 있다. 예를 들어, HW 엑셀러레이터, 창업 컨설팅, 투자펀드 등과 같은 민간부분의 창업기획 및 투자 컨설팅 서비스와 연계하여 공공부문의 기업지원 프로그 램을 운영함으로써 기업의 지원의 효율성 및 패 키지형 지원의 실효성을 제고하는 것이다. 특히 상용화 플랫폼(컨트롤타워 기능)과 기업지원의 시장메커니즘을 연계하기 위해 HW 엑셀러레이 터를 활용하는 방안을 적극 고려할 필요가 있다.

HW 엑셀러레이터는 ‘스타트업 기업의 아이디어 를 곧바로 시제품 및 제품으로 연결’ 하기 위해 원 부자재 조달 네트워크에서 마케팅에 이르는 전 과 정을 지원하는 민간 창업기획 및 컨설팅 업체를 말한다.

자료 : 김선배 외(2016).

<그림 4> 시장연계형 기업지원 사업모델(안)

(4) 기술융합 및 기업지원 플랫폼 구축

스마트 지역혁신생태계의 효율적 운영을 위해 서는 기업지원 플랫폼 형태로 새로운 거버넌스 정립이 필요하다. 기업지원 플랫폼은 지역산업 육성 기획 및 조정기능, 공간 유형별 혁신자원 및 역량의 조사, 연관 다양성(Related variety)에 의 한 공간유형별 미래 성장동력 및 대표 산업 선 정, 네트워크 허브와 기업가적 발견을 통한 제조 업과 서비스업 융합 사업 발굴 등의 역할을 수행 해야 한다. 그리고 수행기관은 지역 내 관련 지 원기관, 대학 등이 경쟁방식으로 선정하는 것이 중요하다.

특히, 기업가적 발견 프로세스를 토대로 지역산 업의 구조조정 및 발전유형에 따라 차별화된 ‘기술 융합 얼라이언스’ 플랫폼이 구축이 요구된다. 지

역산업의 현대화 또는 구조고도화가 필요한 지역 에서는 ICT와 나노테크와 같은 ‘범용기술(GPT) 융 합얼라이언스’ 플랫폼을 구축하는 것이 효과적일 것이다. 지역산업의 다각화 전환이 필요한 지역의 경우에는 ‘연관기술(RT) 융합얼라이언스’ 플랫폼 을 구축하고, 산업 전환 또는 산업기반 전환이 필 요한 지역의 경우에는 미래 핵심기술이 될 ‘주요 실행기술(KET) 융합얼라이언스’ 플랫폼을 구축하 는 것이다(김선배 외, 2016).

(5) 향후 정책과제

이외에도 스마트 혁신생태계 구축을 통한 네트 워크형 지역산업 육성을 위해서는 다음과 같은 향 후 과제가 시급히 마련되어야 한다. 먼저, 각 지역 의 스마트 지역혁신생태계 구축 실행 계획의 점검

자료 : 김선배 외(2016).

<그림 5> 기업지원 플랫폼의 구성요소 및 기능

김선배 지역산업연구실·연구위원 [email protected] / 044-287-3076

<주요 저서>

•지역의 산업기술 혁신생태계 구축 방안(2015, 공저)

•「지역 특성을 고려한 지역별 창조경제 활성화 방안」(2014)

및 확인을 위해 지역산업 육성사업의 예산 지원 방식을 조건부(준) 포괄보조금 방식으로 전환하 는 방안을 검토해야 한다. 그 다음으로는 스마트 지역혁신생태계 구축을 위해서는 지역산업 지원

전문인력의 체계적인 양성이 요구된다. 이를 위 해 지역 대학과 중앙 전문기관과 연계한 지역산업 지원 전문인력 양성 프로그램을 마련하거나 특수 대학원 과정 개설을 적극 검토할 필요가 있다.