국가 재난관리 상호협력체계

됨담담

국가 재난관리 상호협력체계

플~.Ll밭세 이영재 (동국대학교 교쉬

한상준

((특)기업재해경감협회)

L 서 ^로

조선시대의 “향약(鋼約)은 지방주민의 상부상조와 미 풍양속의 배양을 위하여 만든 규약으로 주자학의 전래와 더불어 우리나라에 소개되었고， 이태조가 1398년 그의 향리인 풍패향에 대한 ‘향언 41조’를 신설하고 이를 다시 증보하여 향읍에 공포·실시한 때부터 비롯되었다고 할 수있다

이후 중종때 조광조 퉁의 진언에 따라 “여시향약(呂~

쩨約)"이 전국 각지에 공포되어 보급되었는데 여시향약 의 내용은 덕업상권(德業뼈떼IJ)， 과실상규(過失相規)， 예속 상교(禮싸相交)， 환난상흘(웰、跳相‘l血)의 4가지를 덕목으로 삼았다. 이외에도 이황의 예안향약과 이이의 해주향약 퉁이 우리나라의 실정에 맞도록 조정·보완되었는데 이러한 향 약중 “환난상흉”의 정신은 재난수습을 위하여 주민 모두 가 힘을 모아 재난에 대처하는 주민협동정신 이었다 1)

근대적으로 보면 1967년 2월 28일 풍수해대책법이 제

제2권 제4호 2009던 12월

정되면서， 시군구의 장에게 재해를 예방하거나 경감하기 위하여 필요한 응급조치를 실시하도록 하고， 지정행정기 관의 장은 시 군 구의 장이 요청할 경우 응급조치를 실시 하거나 협력하도록 하였다 2)

또한 제 34조(응원등)에서 시 ·군·구의 장이 응급조치 를 위하여 필요한 때에는 다른 구·시·군의 장에게 관계공무 원의 파견이나 기타의 응원을 요청할 수 있도록 규정하 였고， 응원에 종사하는 자는 그 응원을 요청한 시·군·구의 장의 명령에 따라 응급조치의 실시에 종사하도록 하였다.

40여년전부터 협력의 필요성을 법으로 제정하여 공공 기관에게 시행하도록 하였으나， 최근 일어난 북한 황강 댐 방류로 인한 소중한 인명피해를 볼 때 법령제정만으 로는 한계가 있음을 보여주고 있다

따라서 본 연구는 국가 재난관리 상호협력체계 구축을 법령제정으로 끝나는 행정정책이 아니라 재난관리책임 기관들간의 실질적이고 구체적인 상호협력체계를 마련 하는 필요성의 연구에서 시작되었다

1 1.재난환경의 변화

최근의 자연재해는 지구온난화에 의한 기상환경의 변 화로 과거 태풍·호우 동의 전형적인 기상재해요인에서 예측이 어려운 게랄라성 국지적 집중호우로 전환되어 발 생빈도가 높아지고 있는 실정이다.

또한 80년대 이전까지만 해도 1.2차 산업중심 사회구 조에서 80년대 중반 이후 급속한 산업화와 도시화 진행 동 고도산업사회로 사회환경이 변화하면서 재난발생을 초래하는 위험적 요소가 급증하게 되었다-

최근 10년간 발생한 대규모 재난을 보면， 이러한 시대 적 변화를 감지하고 재난에 대처하는 정부의 재난관리 정책의 유연성과 재난발생시 현장의 초동대처가 얼마나 중요한 지를 말해주고 있는 것으로， 태풍 루사·매미， 서

1)2008년 재난연강에서 발춰1 ， 소방방재청

2)풍수해대책법 [법률 제1894호，

1 967. 2

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8

, 제정] 제26조 (응급조치)，

1 995 . 1 2.6

자연재해대책법으로 전부 개정

3

해 훼리호 침몰， 삼풍백화점 붕괴， 성수대교 붕괴 및 동 해안 산불， 팝 둥에서의 비행기추락， 대구지하철 참사，

숭례문방화소실， 태안 허베이스트리트호 유류오염사태 등과 같은 재난을 통해 반증되고 있는 것이다.

따라서 현대의 재난발생은 대형화와 복합화의 성격으 로 나타나게 되면서 한 기관의 대처만으로는 한계가 있 으며， 재난에 대응하는 기관들간 또는 민간 대응력과의 역량결집을 통하여 재난에 대처하는 국가 재난관리정책 의 변화를 요구하고 있다.

최근에 발생한 북한의 황강댐 방류로 인한 임진강에서 여가를 즐기던 민간인 인명피해 참사는 재난관리책임기 관들의 상호협력 재난관리 문화인식이 얼마나 열악한 수 준인지를 보여주는 한 예가 될 것이다.

특히 21세기 들어오면서 소득수준의 증가와 교통환경의 발달로 여가 선용의 시간적·공간적 범위가 확대되고， 공 사장 안전사고， 가정용 가스폭발， 도로교통사고 등과 같 은 생활 주변의 재난 발생률은 날로 높아지고 있으며， 산 업시설의 대형화집중화·노후화， 다중이용시설의 증가，

환경오염·철도-항공사고 개연성의 증가， 도시화로 인한 생활공간의 밀집화는 재난발생시 그 피해 규모를 더욱 크게 될 것으로 예상된다.

이와 같은 재난환경에 대비한 국가의 재난관리 정책방 향은 재난관리 인력과 장비의 전문·고도화와 병행하여 공공기관 상호간 뿐만아니라 민간과 상호협력하는 재난 관리체계를 마련해야 할 것이다

川. 국가 재난관리 상호협력체계 구축의 필요성

2009년 9월 6일 새벽 5시 15분경 북한의 황강댐 방류 로 인한 임진강 수위상승과 함께 발생한 인명피해는 재 난관리책임기관들간 상호협력하여 통합상황관리체제를 구축하였다면 발생하지 않았을 인재 아닌 인재로 볼 수 있다.

우리나라는 그동안 다변화된 재난환경에 대처하기 위해 수많은 법률제정과 정책제도들을 추진하여 왔으며， 2004년 재난관리 전담기관으로 소방방재청을 출범하여 오늘에 이르고 있다.

또한 2008년 정부조직법 개정과 함께 행정자치부가 행 정안전부로 개칭되면서 재난안전에 대한 총괄부처로서 의 위상을 강화하는 정책들을 추진하고 있으나， 아직도 재난발생 현장에서는 재난대응에 참여하는 기관들간 상호 유기적으로협력하여 대응하는모습은미흡하기만하다.

현대 사회의 재난은 그 다양성과 복잡성으로 인해 한

4

두 부서나 기관의 능력으로는 감당하기 어렵고， 여러 관 련 기관간의 정보공유와 협조·지원이 반드시 필요하게 되며 사전에 이에 대한 대비를 충분히 하여야만 재난을 사전에 예방하고 대비할 수 있을 뿐만 아니라， 재난발생 시에도 효율적인 대응이 가능하게 되어 재난으로 인한 피해를 최소화할 수 있다.

재난의 발생환경은 일반적 행정환경과 달리 불확실성

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ncertainty), 상호작용성 (lnteraction), 복잡성 (Complexity)이 라는 특징 을 가지 고 있다(Louise K.Comfort.op.cit. pp 6~8)

이러한 재난의 특성으로 인해 행정체계가 처리해야할 업무를 사전에 전부 파악하는 것은 불가능하기 때문에 재난에 관한 정보의 상호 공유와 관련기관간의 유기적인 협조체제는 더욱 더 필요하게 된 것이다 3)

IV.

국가 재난관리 상호협력의 정의

표준국어대사전에 의하면 협력(찌거)이란 “힘을 합하 여 서로 도움” 이라고 하며， 상호(相互)란 “상대가 되는 이쪽과저쪽모두”라고정의하고 있다.

따라서 상호협력(相互協力)을 국어사전적 정의에 따라 조합하여 표현하면 “상대가 되는 이쪽과 저쪽 모두가 힘 을 합하여 서로 도움” 이라고 할 수 있으며， 재난관리에 있어서 상호협력은 재난관리책임기관이 서로가 가진 재 난관리 역량과 재난관리 자원을 바탕으로 발생한 재난에 대처하기 위하여 서로 돕는 것으로 이해할 수 있다.

“주민통합서비스실현을 위한 민관협력체계 모형 개발 (2007)" 연구보고서 에 따르면 “협 력 ( collaboration)"이 란 각각의 조직들이 조직적 자율성을 유지하면서 공유된 자 원을 가지고 어떤 서비스나 프로그램을 제공하기 위하여 함께 결합하는 것으로， “네트워크나 조합 퉁이 모두 협 력 을 목적으로 설립된다는 것을 의미하며 하나의 협력체계 안에서 같은 지역 안에 위치해 있는 두 개 이상의 조직들이 특정 프로그램이나 서비스를 설립하고 제공한다는 동의 를 바탕으로 공동의 목적을 성취하기 위하여 상호 협력 하게 된다”고 정의하고 있다 4)

앞서의 사전적 의미나 선행연구를 고려해 볼 때， 국가 재난관리 상호협력은 “국가가 수행하는 재난관리활동에 있어서 재난관리책임기관이 보유한 재난관리 역량과 재 난관리 자원을 재난관리책임기관 내부 조직들 사이에서，

3)심재강， 통합방재상황관리와 방재정보시스댐에 관한 연구， 서울시 립대， 2002 인용

4)이태수 외， 주민통합서비스실현을 위한 민관협력체계 모형개발， 행 정자치부， 한국보건복지인력개발원， 2007, p6 인용

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재난관리책임기관들 사이에서 또는 재난관리책임기관과 민간분야간 서로 도움을 주고 받도록 하는 미리 정해진 약속 또는 업무”로 정의를 내릴 수 있다.

즉 재난이 발생하기 전 예방·경감활동에서， 재난이 발 생하였을 때 대응활동에서 그리고 재난사태 종료 후 수 습복구 활동을 할 때 공공과 민간부문이 서로 유기적 협 력관계를 통하여 재난관리 활동을 하는 것으로， 재난관 련 법령에서 재난관리책임기관들에게 수행하도록 하고 있는 긴급지원계획에 의한 긴급지원기능5)과는 출발점부 터가다른것이다.

국가 재난관리는 사전에 계획하고， 교육과 훈련을 통 해 준비하며， 재난발생시 즉시적으로 대처하는 상호협력 체계를 통해서 국가적 재난대응 역량은 극대화될 수 있 는것이다

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국가 재난관리 상호협력체계 기본구조

본 연구를 수행하면서 해외사례로 2005년도부터 추진 되 어온 국제재 난관리 표준제정 활동(ISO/TC223)

W

^G3 활 동결과， 미국 국가사고관리시스댐이IMS)의 다기관조정체 계 α1ACS)， 미국의 재난관리지원협약(EMAC) 제도 그리고 국내사례로 자연재해대책법과 국가위기관리지침에서 제

시하는 11개 긴급지원기능， 2차례에 걸친 재난관리책임

기관들의 관계기관 회의결과 재난관리분야 실무담당자 인터뷰를 통해서[그림 1 ]과 같은 국가 재난관리 상호협 력체계 기본구조(Framwork)를 도출하였다.

또한 상호협력체계에 대한 관리활동으로 민간분야에 서 뿐만아니라 정부 공공정책 품질관리활동에서도 가장

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그립 1. 국가 재난관리 상호협력체계 기본구조

5)자연재해대책법 및 국가위기관리지침에서 ”개 긴급지원기능을 제 시하고 있으나， 기능분류체계도 서로 다르게 되어 있다

제2권 제4호 2009던 12윌

많이 활용되고 있는 방법론으로 PDCA 사이클을 적용하 였다.

국가 재난관리 상호협력체계 기본구조는 상호협력체계 적 용시기， 상호협력 대상기관， 상호협력 조정분야， 상호협력 관 리활동，상호협력기능，상호협력 가동절차로구성되어 있다

1. 상호협력제계 적용시기

국가 재난관리 상호협력체계 적용시기는 재난 前， 재 난 時， 재난 後로 구분하였으며， 이는 국가 재난관리활동 영역과 대조해 볼 때 재난 前은 국가 재난관리활동 중 재난예방·대비단계， 재난 時는 재난대응 단계， 재난 後는 재난복구 단계에 해당된다.

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그립 2. 국가 재난관리 상호협력체계 적용시기

국가 재난관리 상호협력체계는 재난발생시 빠른 시간 내 즉시 대응을 위해 평상시에도 정보공유， 예-경보 협력 체계， 교육과 훈련 등에서 상호협력 활동이 이루어져야 할 필요가 있기 때문에 예방경감활동에도 적용하는 것으 로하였다.

2.

상호협력 대상기관

상호협력 협약을 체결하여 상호협력체계를 구축하는 대상범위를 역할과 책임의 범위를 명확히 제시하기 위하여 재난관리책임기관들을 중앙행정기관， 광역자치단체， 기 초자치단체， 유관기관(또는 공공기관)， 민간협 력 기구로 분류하였다.

3.

^{상호협력 조정분야}

상호협력 조정분야는 다수의 기관들이 참여하여 재난 대응하는 재난현장에서 가장 많이 제기되는 문제점을 고 려하여 검토한 결과 인력， 시설， 장비물자， 커뮤니케이션，

상호협력행정으로 크게 분류하였다.

즉 재난대응시 다수기관들과의 상호협력을 추진할 때 조정해야 되는 분야를 크게 분류한 것으로 이러한 범주 안에서 조정활동이 이루어진다.

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그립 3 상호협력 조정분야세부내용

4.

상호협력기능

상호협력기능은 현재 시행되고 있는 긴급지원기능과 상호연계성을 고려하여， 각 기능별로 세부내용을 상호협 력조정분야와 연계되도록 하였다.

또한 도출된 기능을 관계기관 회의 및 재난관리 실무 자 인터뷰를 통하여 표현상， 내용의미 전달상 오류가 없 도록 수색구조·구급， 의료방역서비스， 재해구호， 사회질 서유지， 복구서비스， 재난현장 환경정비， 국민생활필수기 능， 재난수습， 자원봉사관리 9대 기능으로 분류하였다.

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그립 4 상호협력기능과기능별 세부내용

5. 상호협력 관리활동

상호협력체계가 즉시적으로 이루어지고， 교육훈련 또 는 재난대응시 발생된 문제점을 도출하고 개선 보완할 수 있도록 관리활동 체계를 제시하였다.

이러한 평가환류활동을 통하여 국가적인 재난관리 상 호협력체계 완성도를 높여 국가 재난대응역량을 강화하 도록한것이다.

6

PDCA 사이클

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그림 5. PDCA 사이클과 ISOITC223 PCMS 비교

PCMS(Preparation Continuity Management System)은 국제 재난관리표준 제정활동(ISOπC223)에서 표준관리 모델로 제안된 것으로 계획수립， 실행， 점검， 조치의 4단계로 구 분되며，PDCA 사이클 체계를 따르고 있다.

표 1. ISOfíC223 POV1S 세부내용 구분 세부내용

-조직 전체의 정책과목적에 따라서 결과를 계획수립 (Plan) 이행하도록 위험관리 및 연속성 개선에 관련 -관리시스템구축 된 연속성 정책，목적，목표，통제관리，프로

세스및업무절차를구축 실행 (Do)

-연속성정책，통제관리，프로세스및 업무절 - PCMS 이행과

운영 차의 이행과운영

점검 (Check) -연속성 목적과정책에 대한성과모니터링 및재검토

PCMS 모니터링

-재검토를위한관리 결과물보고 및재검토

-교정과개선을위한활동인가및 결정 조치 (Act) -업무연속성 정책 및 목적과PCMS범위에 대 -PCMS 유지관리 한재평가/재검토결과물에 기초한예방，교 및개선 정활동에 의한유지관리 및 개선

6. 상호협력 가동절자

상호협력 가동절차는 상호협력체계가동， 재난자원요청， 자 원가동， 정산의 4단계로 이루어지며， 이러한 상호협력 가동절 차는크게지원요청과지원그리고정산절차로크게 분류된다.

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그립 6. 요청 및 지원에 대한 절차

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그림 7. 소요비용 정산을 위한 절차

또한 상호협력체계 총괄기관인 행정안전부의 역량을 넘어선 경우 중앙재난안전대책본부 차원에서도 활동할 수 있는 절차체계를 제시하였다(그림 6, 그림 7).

VI.결 ^로

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본 연구는 국가적으로 재난관리활동시 재난관리책임 기관들이 유기적인 협력체계를 통하여 재난대응역량을 강화하고 어떠한 재난유형에도 대처할 수 있는 재난관리 책임기관의 역량을 극대화하는 데 필요한 국가 재난관리 상호협력지침(안)을 제시하는 데 목적이 있다.

궁극적으로 재난관리활동은 지휘 ·통제·상호협 력 ·협 의 조정의 4가지 속성을 기반으로 기관간 정보공유체계를 통하여 성숙도를 높일 수가 있는것이다.

따라서 국가재난관리기준을 개발하고 그에 따른 각 분 야별 세부지침의 하나로 상호협력지침(안) 연구는 국가 재난관리체계를 획기적으로 개선할 수 있는 연구시작단 계로서 시사하는 바가 매우 크며， 향후 지휘통제， 교육훈 련， 평가환류 동의 지침도 마련하는 후속연구도 보다 빠 르게 진행될 필요가 있다.

또한 2010년도에는 2차 국가안전관리기본계획 시작년

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그림 8. 재난대응 프로세스

도로서 새롭게 출발하는 국가안전관리계 획 에 본 연구결 과가 반영되어야 하며， 국가재난관리에 대한 공통된 시 각과 인식을 함께 하기 위해서는 국가 재난관리 기준과 원칙을 제시할 수 있는 재난교리에 대한 개발연구도 필 요하다.

잡고문헌

소방방재청， 재난연감， 2008‘

심재강， 통합방재상황관리와 방재정보시스댐에 관한 연구， 서 울시립대， 2002.

이태수 외， 주민통합서비스실현을 위한 민관협력체계 모형 개 발，행정자치부

한국보건복지인력개발원， 2007

표준국어대사전

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풍수해대책법 [법률 제 1894호， 1967. 2.28, 제정] 제 26조 (웅급 조치)， 1995. 12.6 자연재해대책법으로 전부 개정.

ISOπC223 CD22320 Societa1 security -Comrnand and contro1

,

infonnation, coordination and cooperation for emergency management - Requirements

,

2009.

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