韓․中 土地政策硏究
▶ 日 時 : 2006. 9. 26 (火) 09:30～18:00
▶ 場 所 : 國土硏究院 中會議室
主 催 : 韓國 國土硏究院
中國 浙江大學 東南土地管理學院
Workshop
• 09:30 ～ 10:00 개회사 및 연구진 소개 - 한국 : 최 병 선 국토연구원 원장
- 중국 : 우 츠 팡 절강대학 동남토지관리학원 원장 • 10:00 ～ 11:30 주제발표 및 토론
- 사회자 : 국토연구원
- 중국 신 토지이용 종합계획 정책 연구 (웨원저․우츠팡) - 기반시설부담금제의 도입과 정책과제 (정희남)
• 11:30 ～ 13:00 오 찬
• 13:30 ～ 15:00 주제발표 및 토론
- 중국 토지시장의 운영형태와 변화추세 (쟝원화)
- 주택 및 거시경제지표가 토지시장에 미치는 영향연구 (최수) - 중국의 도시계획 및 도시용지 개발체계 고찰 (박인성) • 15:00 ～ 15:30 휴 식
• 15:30 ～ 17:00 주제 발표 및 토론
- 토지시장 안정을 위한 부동산세제 정책 (지대식) - 중국 토지요소 시장화개혁의 회고 및 전망 (진상무) - 부동산투기대책의 내용과 시장효과 (손경환)
• 17:00 ～ 18:00 종합토론 및 향후 공동연구추진계획 협의 • 18:00 폐 회
Workshop Program
Workshop Program
• 09:30 ～ 10:00 開會辭 및 硏究陣 紹介 - 韓國 : 崔 秉 瑄 國土硏究院 院長
- 中國 : 吳 次 芳 浙江大學 東南土地管理學院 院長
• 10:00 ～ 11:30 主題發表 및 討論
- 司會者 : 國土硏究院 先任硏究委員
- 中国新一轮土地利用总体规划政策研究 (岳文泽․吴次芳) - 基础设施负担费用制度的导入和 政策课题 (郑希男)
• 11:30 ～ 13:00 午 餐
• 13:30 ～ 15:00 主題發表 및 討論
- 中国土地市场的运行态势与变化趋势 (蒋文华)
- 关于住宅与宏观经济指标对土地市场产生的影响研究 (崔寿) - 中国城市规划及城市用地开发体 (朴寅星)
• 15:00 ～ 15:30 休 息
• 15:30 ～ 17:00 主題發表 및 討論
- 保证土地市场稳定的房地产税制政策 (池大植) - 中国土地要素市场化改革的回顾与前瞻 (靳相木) - 地产投资对策的内容与市场效果 (孙炅焕)
• 17:00 ～ 18:00 綜合討論 및 向後 共同硏究推進計劃 協議
• 18:00 閉 會
차 례
1-1. 중국 신 토지이용 종합계획 정책 연구 ···1 절강대학교 웨원저(岳文泽)․우츠팡(吴次芳) 교수
1-2. 기반시설부담금제의 도입과 정책과제 ···21 국토연구원 정희남 연구위원
1-3. 중국 토지시장의 운영형태와 변화추세 ···39 절강대학교 쟝원화(蒋文华) 교수
1-4. 주택 및 거시경제지표가 토지시장에 미치는 영향에 관한 연구 ···67 국토연구원 최수 책임연구원
1-5. 중국의 도시계획 및 도시용지 개발체계 고찰 ···81 절강대학교 박인성(朴寅星) 교수
1-6. 토지시장 안정을 위한 부동산세제 정책 ···99 국토연구원 지대식 연구위원
1-7. 중국 토지요소 시장화개혁의 회고 및 전망 ···109 절강대학교 진상무(靳相木) 교수
1-8. 부동산투기대책의 내용과 시장효과 ···135 국토연구원 손경환 토지주택연구실장
目 彔
2-1. 中国新一轮土地利用总体规划政策研究 ···151 浙江大學 東南土地管理學院 岳文泽․吴次芳 敎授
2-2. 基础设施负担费用制度的导入和 政策课题 ···169 國土硏究院 郑希男 硏究委員
2-3. 中国土地市场的运行态势与变化趋势 ···183 浙江大學 公共管理大學 蒋文华 敎授
2-4. 关于住宅与宏观经济指标对土地市场产生的影响研究 ···205 國土硏究院 崔寿 責任硏究員
2-5. 中国城市规划及城市用地开发体 ···217 浙江大學 東南土地管理學院 朴寅星 敎授
2-6. 保证土地市场稳定的房地产税制政策 ···231 國土硏究院 池大植 硏究委員
2-7. 中国土地要素市场化改革的回顾与前瞻 ···239 浙江大學 東南土地管理學院 靳相木 敎授
2-8. 地产投资对策的内容与市场效果 ···265 國土硏究院 孙炅焕 土地住宅硏究室長
Ⅰ. 한 국 어 편
1-1. 중국 신 토지이용 종합계획 정책 연구 ···1 절강대학교 웨원저(岳文泽)․우츠팡(吴次芳) 교수
1-2. 기반시설부담금제의 도입과 정책과제 ···21 국토연구원 정희남 연구위원
1-3. 중국 토지시장의 운영형태와 변화추세 ···39 절강대학교 쟝원화(蒋文华) 교수
1-4. 주택 및 거시경제지표가 토지시장에 미치는 영향에 관한 연구 ···67 국토연구원 최수 책임연구원
1-5. 중국의 도시계획 및 도시용지 개발체계 고찰 ···81 절강대학교 박인성(朴寅星) 교수
1-6. 토지시장 안정을 위한 부동산세제 정책 ···99 국토연구원 지대식 연구위원
1-7. 중국 토지요소 시장화개혁의 회고 및 전망 ···109 절강대학교 진상무(靳相木) 교수
1-8. 부동산투기대책의 내용과 시장효과 ···135 국토연구원 손경환 토지주택연구실장
Ⅱ. 中 國 語 編
2-1. 中国新一轮土地利用总体规划政策研究 ···151 浙江大學 東南土地管理學院 岳文泽․吴次芳 敎授
2-2. 基础设施负担费用制度的导入和 政策课题 ···169 國土硏究院 郑希男 硏究委員
2-3. 中国土地市场的运行态势与变化趋势 ···183 浙江大學 公共管理大學 蒋文华 敎授
2-4. 关于住宅与宏观经济指标对土地市场产生的影响研究 ···205 國土硏究院 崔寿 責任硏究員
2-5. 中国城市规划及城市用地开发体 ···217 浙江大學 東南土地管理學院 朴寅星 敎授
2-6. 保证土地市场稳定的房地产税制政策 ···231 國土硏究院 池大植 硏究委員
2-7. 中国土地要素市场化改革的回顾与前瞻 ···239 浙江大學 東南土地管理學院 靳相木 敎授
2-8. 地产投资对策的内容与市场效果 ···265 國土硏究院 孙炅焕 土地住宅硏究室長
Ⅰ. 한 국 어 편
1-1. 중국 신 토지이용 종합계획 정책 연구 ···1 절강대학교 동남토지관리학원 웨원저(岳文泽)․우츠팡(吴次芳) 교수 1-2. 기반시설부담금제의 도입과 정책과제 ···21
국토연구원 정희남 연구위원
1-3. 중국 토지시장의 운영형태와 변화추세 ···53 절강대학교 공공관리대학 쟝원화(蒋文华) 교수
1-4. 주택 및 거시경제지표가 토지시장에 미치는 영향에 관한 연구 ···71 국토연구원 최수 책임연구원
1-5. 중국의 도시계획 및 도시용지 개발체계 고찰 ···99 절강대학교 동남토지관리학원 박인성(朴寅星) 교수
1-6. 토지시장 안정을 위한 부동산세제 정책 ···125 국토연구원 지대식 연구위원
1-7. 중국 토지요소 시장화개혁의 회고 및 전망 ···147 절강대학교 동남토지관리학원 진상무(靳相木) 교수
1-8. 부동산투기대책의 내용과 시장효과 ···175 국토연구원 손경환 선임연구위원
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
중국 신 토지이용 종합계획 정책 연구
차 례 1. 연구 배경 ···22. 과거 두 차례 토지이용 종합계획의 회고 ···3
1) 첫 번째 토지이용계획(1986~2000년) ···3
2) 두 번째 토지이용계획(1996~2010년) ···5
3. 신계획 관련 사전업무의 정책 분석 ···7
1) 신계획 관련 사전업무의 관련 정책 ···7
2) 신계획정책의 특징과 발전방향 ···15
4. 신규 토지이용 종합계획 정책에 대한 건의 ···17 절강대학교 웨원저(岳文泽), 우츠팡(吴次芳)
요 약
현재 중국은 상부에서 하부까지 토지이용 종합계획의 사전 작업을 진행하고 있다.
중국의 현재 토지이용 계획 전개 작업의 상황을 볼 때, 빠른 공업화 및 도시화 단계 있는 중국에 있어 자원 환경 및 발전 문제가 두드러지게 발생하고 있는 상황에서 정책 수단으로 만들어진 토지이용 종합계획은 장기적 측면에서 그 중요성이 두드 러지고 있다. 새로운 계획 중에서 경지와 기본 농지 보호, 건설 용지 규모 등 지표가 되는 분배정책은 이미 각 지방 정부의 중요 관심사가 되어 있다. 동시에 새로운 토 지이용 계획 정책을 장기적으로 어떻게 활용하여 토지 수요 공급 측면의 불균형 문제, 지방과 도시의 격차 해소 문제, 토지생태환경의 오염 문제 등의 문제를 해결 할 수 있는가에 대하여 각 지방이 관심을 쏟고 있다. 본문에서는 우선 중국의 과거 토지이용계획 진행 상황에 대하여 살펴보고, 과거 계획이 획득한 성과 및 잔존하고 있는 문제점에 대하여 고찰해볼 것이다. 그 다음 중앙 정부, 국토자원부가 내놓은 새로운 토지이용계획을 분석하고, 이러한 통지에 근거하여 새로운 토지이용종합계 획의 정책 대안 및 방향에 대하여 분석한다. 마지막으로 새로운 토지이용 종합계획 에 대한 정책 건의를 제안한다.
주제어 : 신 토지이용종합계획, 토지이용정책
1. 연구 배경
현재 중국은 상급부분에서 하급부분까지(국가-성-시-현-향) 모두 새로운 이 론의 토지이용 종합계획(토지이용 종합계획 개정편)의 사전 연구 작업을 진행 중이다. 토지이용 종합계획은 일정한 시간 및 공간 범위 내 토지 자원 및 경 제 및 사회 발전의 종합적인 필요성에 근거하여 토지이용에 대한 총체적인 계획을 진행하는 것을 가리킨다. 토지이용계획은 1950년대 구소련에서 중국으 로 도입되었고, 전국적인 범위에서의 토지이용계획 작업은 80년대 후반기에 전개되었고, 이번 계획전에 2차례의 전국적인 토지이용 종합계획이 있었다.
중국의 공업화와 도시화의 급속한 추세 속에서 자원, 환경 등 경제 발전과 관련된 여러 문제들이 나타나고 있는 상황에서 정책 수단으로 만들어진 토지
이용 종합계획은 장기적 측면에서 그 중요성이 두드러지고 있다. 토지 이용계 획이 경제의 거시적 조정 사항 및 생태 환경 보호 양 방면에 있어 중요한 작 용을 하고 있지만, 각 방면의 요소들에 있어 제약을 받고 있으며, 여전히 불 합리한 요소가 존재하고 있어 동시에 집행하기는 어려운 상황이다. 본문은 토 지이용 종합계획과 현재 중국사회 경제발전단계를 결합하여 과거 두 개의 계 획 및 신계획을 평가하고, 이를 통해 국가 정책 변화의 기반에 있어 새로운 토지이용 종합계획에 대한 정책 건의를 하고자 한다.
2. 과거 두 차례 토지이용 종합계획의 회고
1) 첫 번째 토지이용계획(1986~2000년)
중국 공산당의 제11차 3중전회 이후 중국은 경제체제 개혁을 실행하였으며 중국경제 발전을 적극적으로 추진하였다. 이에 경제의 급속한 발전에 따라 부 동산 문제가 나타나게 되었다. 이로 인해 1986년 중국은 국가토지관리국을 설 립하였으며 <중화인민공화국토지관리법>을 통과시켜 실시하게 되었다. 이 법 의 제15조는 “각급인민정부가 토지이용종합계획을 편제하고 상급 인민정부의 비준을 거쳐 집행한다”라고 명확히 규정하고 있다. 이에 첫 번째 전국적인 범 위의 토지이용계획을 수립하였고 기본계획은 1985년, 계획년도는 2000년까지 였으며 2020년과 2050년까지 전망을 하였다.
첫 번째 계획의 주요 특징은 다음과 같다. (1) 사회주의 계획 상품경제 하 의 서비스형 토지이용계획이다. 당시 중국은 계획적 성격을 띠는 상품경제 시 스템을 유지하고 있었다. 이러한 배경 아래에서 <국민경제와 사회발전 15년 계획 및 제 8차 5개년 계획>의 요강에 따라 편집, 저술했다. 이러한 배경을 바탕으로 나타나는 토지이용방침은 다음과 같다. 경지는 적극적으로 보호한 다. 필요로 하는 건설용지는 제공을 보장한다. 토지의 “개척”과 “절약”을 병행 하는 방침을 세운다. 총괄적으로 살피고 최선을 다해 정책을 진행하며, 토지
이용구조를 조정한다. (2) 계획을 제출하는데 있어 중점적으로 연구가 필요한 5개 부분은 다음과 같았다. 토지이용현황 연구, 토지식량생산 잠재력 및 인구 분담력 연구, 각기 다른 지역 경지 개발 작업의 기술경제 효율 및 이익 연구, 성진(城鎭)용지예측연구, 촌진(村鎭)용지예측연구 등이다. 또한 준비업무 진행, 토지이용문제 및 계획 목표, 편제계획 방안, 4단계의 기본 절차에 대한 심의 에 대하여 계획 보고하는 것 등의 업무를 동시에 진행한다. 계획을 실천함에 있어 종합 분석 결과 및 공공참여, 규정 방법 및 수학 모델, 컴퓨터기술 등 계획 방법들을 제시한다. (3) 중국 토지 이용 계획 편제에 있어 국가, 성, 시 (地), 현(区)로부터 향(鎭)에 이르는 기본적인 5단계 체계를 세우고 중국토지이 용 계획체계의 근간을 확정한다[1].
첫 번째 토지이용계획의 편제 및 실시는 각 분야 별 용지 이용에 있어 마 찰 부분을 해결하고, 경지를 보호하며, 토지자원을 합리적으로 개발 이용하는 데 있어 커다란 역할을 하였다. 그러나 본 계획을 실시하는데 있어 일련의 문 제가 발생하는 것을 피할 수는 없었다. 발생한 문제들에 대하여 나열해 본다 면 아래와 같다. (1) 계획이 만들어진 후, 계획의 실천이 효율적으로 이루어지 지 못했다. 토지이용계획의 대규모 실시는 80년대 이래 토지이용문제의 분출 에 대한 인식에 의해 이루어 졌으나 생소한 부분이라는 점과 사회적 인식이 부족하여 유명무실한 계획으로 여기는 지역도 있었으며, 어떠한 지역은 심지 어 경제 발전에 장애가 된다고 여기기도 하였다. 또한 계획의 사회적, 법률적 구속력이 높지 못하여 계획의 권위성이 떨어졌고, 계획 업무는 종종 경제사회 발전의 속도에 따르지 못하고 기타 계획에 뒤처지기도 하였다. 이에 이미 계 획 편제되었던 대부분 지역에 있어 심사작업이 제대로 이루어지지 않았으며, 법률 효력도 미비한 부분이 있었기에 기대한 만큼의 효력을 발휘하지 못하였 다[2]. (2) 계획의 과학성이 부족하였다. 당시는 계획 경제에서 계획성이 있는 상품경제로 이동하는 과도기적 단계였기 때문에 계획은 상당한 계획경제 색 채를 나타내지 않을 수 없었으며 이에 따라 시장 경제 체제에 대한 고려가 부족할 수밖에 없었다. 경제가 빠르게 발전해 가고 사회주의 시장 경제 체제
로의 변환 역시 가속화 되는 시점에서, 계획이 확정한 용지 지표, 구조 및 배 치 그리고 계획 실시를 위한 조치 등 각 부분은 모두 점차 새로운 시대의 추 세에 효과적으로 대처할 수가 없었다. 또한 토지이용계획의 이론 및 방법 체 계가 아직 완벽하게 갖추어져 있지 않았기 때문에 각 지역이 제도를 수립할 시, 통일되고 규범이 되는 모델을 만들어 내지 못하였다. 아울러 토지자원의 데이터베이스를 구축하려 하였을 때, 각각의 가구에 대한 데이터가 불분명하 였기 때문에 관련 데이터 구축이 부실하였다. 또한 계획관리 인원의 부족 역 시 중요한 문제점 중의 하나였다[3].
귄위성과 과학성이 떨어짐으로 인하여 계획 본연의 효력은 강하지 못하였 다. 이러한 계획은 연구에 편중되었고, 효력 있는 실행 수단이 부족하였다. 이 외에 거시적 측면의 계획이었기 때문에 직접적으로 현과 향에 대하여 계획을 실천함에 있어 부실한 면이 있었다. 또한 계획한 내용이 비현실적인 부분이 있어 중요한 부분에 대한 대처 능력이 떨어지는 부분이 있었다.
2) 두 번째 토지이용계획(1996~2010년)
1990년대에 진입한 이후, 특히 1992년~1993년의 "개발구 과열" "부동산 과 열" 등 경제 부분의 과도한 발전 이후 중국 토지이용 문제는 더욱 중요하게 부각되기 시작하였다. 이에 따라 토지이용계획에 대하여 새로운 요구 사항들 이 발생하게 되었다[4]. 중앙정부의 <경지 보호를 위한 토지관리 강화에 관한 통지> 정신과 1998년 수정한 <토지관리법>이 확립한 토지이용 종합계획를 실 천하고, 성향(城鄕) 토지이용의 전반적인 조정 업무를 강화하는 기반 위에서 전국적인 두 번째 토지이용계획이 만들어 지게 되었다. 계획을 요구한 시기는 1996년이며, 계획 이행기는 2010년, 전망은 2030년이다.
두 번째 계획의 주요 특징은 다음과 같다. (1) 사회주의 시장경제의 체제 아래에서 경지 보호를 주요한 목표로 삼는다. 본 계획은 사회주의 시장경제체 제를 배경으로 하여 국민경제와 사회발전 “9.5”계획 및 2010년의 장기 목표를
조화시키는 것을 목표로 한다. 현재 계획 목표, 토지이용 기본방침 및 계획지 표 모두 경지 보호를 중심으로 확정한다. (2) 토지지표에 지역구분의 방식을 첨가하는 토지이용계획양식을 수립한다. 지표에 토지 구분방식을 첨가하는 방 법을 채택함으로서 용지에 대하여 상에서 하까지 구분을 지어 통제한다. 주요 지표는 다음과 같다. 경지보유량, 기본농지, 비농업건설 점용경지, 토지개발, 토지정리 및 재간척 지표 등이다. (3) 도시 계획, 촌진(村鎭) 계획과의 협력을 중시한다. <토지관리법>에 의거하여 다음과 같이 규정한다. “도시의 총체적인 계획, 촌장(村庄) 및 집진(集鎭)계획은 마땅히 토지이용종합계획과 연계하여 진행해야 한다.” 각 지역은 토지이용계획 수립 중에서 법률 규정 및 용지표지 에 의거하여 도시, 촌진건설용지규모에 대한 엄격한 심사를 진행하고 건설용 지범위를 확정한다[1,3,4].
본 계획의 권위성과 과학성 그리고 운용성은 모두 크게 향상되었으며, 계획 은 토지 이용의 지도 및 통제 역할에 대하여 이미 효력을 발휘하였다. 물론 본 계획 역시 일련의 문제점들을 가지고 있었다. (1) 계획의 과학성 문제이다.
본 계획이 비록 엄청난 분량의 자료 연구 및 반복되는 논증을 거쳤다고는 하 지만 여전히 조사 연구에 있어 세밀하지 않은 부분이 있으며 방침의 논증역 시 초보적인 단계에 처해 있었다. 본 계획과 관련된 토지의 기본 데이터는 토 지이용현황 조사데이터를 사용하고 있었는데, 분류표준 및 통계 인구가 기타 부분과 일정한 차이가 있었으며, 이에 분석, 예측의 정확성에 영향을 끼쳤다.
경제 발전의 불확실성 역시 계획의 정확성에 일정한 영향을 미쳤다. 이외에 각 계획의 표준 규범이 아직 세워지지 않았으며 계획관련 인력의 능력 역시 높여야 할 부분이 없지 않았다. 이러한 부분은 모두 계획의 과학성에 영향을 끼쳤다. (2) 계획의 운용에 문제가 있었다. 본 계획은 원활한 실시를 중요하게 여겨 일련의 대책 조치를 제정하였다. 그러나 당시 상당 부분의 관리 제도는 만들어지지 못하였으며, 실질적인 성과를 이루지 못한 부분이 많았다. 법규, 규정의 정비 역시 완전치 않았다. 특히 <토지관리법>의 개정 이후 새로 만들 어진 일련의 규정 가운데 이를테면 계획 수정, 토지정리 부분 등에 있어 여전
히 법규 제정이 필요하였다. 또한 당시 중국 사회주의 시장경제 체제는 점진 적으로 벌전해가는 과정에 있기 때문에 거시조절 체계, 조정메카니즘이 아직 완전하게 갖추어져 있지 않았다. 아울러 계획을 실시하기 위한 사회적 환경 부분 역시 개선이 필요하며, 계획의 관리 수단 역시 낙후되어 있던 것이 사실 이다. 이에 계획의 올바른 실시에 있어 불리한 요인과 곤란한 문제점들이 남 아 있었다[3].
3. 신계획 관련 사전업무의 정책 분석
1) 신계획 관련 사전업무의 관련 정책
중국 경제의 지속적이고 빠른 발전 추세에 따라 토지 수급의 불균형 문제 가 날로 가속화 되었다. 21세기 초반, 두 번째 계획에서 목표한 수치들이 모 두 예상을 빗나갔다. 경지보유량 목표 수치를 예로 들면 2002년이 못 되어 전 국 20여 개 성의 경지보유량 목표 수치가 당초 계획했던 2010년에 훨씬 미치 지 못하였다. 비록 객관적으로 관련 요소들이 있기는 하지만 이미 현재의 계 획만으로는 토지관리 부분에 있어서 발생하고 있는 문제들을 풀어나가기 어 렵게 되었다. 새로운 계획은 "과학발전관"을 지도이념으로 삼아 사회주의의 시장경제체제를 지속적으로 정비하고 전면적인 샤오캉(小康）사회를 실현하 는 것을 목표로 전개되고 있다. 전국적인 토지이용계획이 진행되기 이전, 11 개의 전문적인 연구 및 2개 성급, 14개 도시급, 그리고 12개 현급 시범사전작 업이 이미 시작되었다[1].
(1) 현급 토지이용 종합계획 시범정책
2002년 6월 17일, 국토자원부는 "현급토지이용 종합계획개편 시범작업에 관 한 통지"를 공표했다. 이 통지에서 헤롱장(黑龙江)성 후란(呼兰)현, 상하이시
쟈딩(嘉定)구, 장쑤(江苏)성 장인(江阴)시, 저장(浙江)성 닝보 인저우(宁波鄞洲) 구, 푸젠(福建)성 푸지앙(普江)시, 후베이(湖北)성 우한(武汉)시 쟝사(江夏)구, 광동(广东)성 난하이(南海)시, 충칭(重庆)시 장진(江津)시, 스촨(四川)성 피현(郫 縣) 구이저우(贵州)성 준이(遵义）현, 산동성 환타이(桓台)현, 닝샤（宁夏） 회 족자치구 지역 등 12개 현(시, 구)를 국토자원부 현급 계획개편시범 단위로 지정하였다. 시범의 목적은 새로운 흐름 아래에서 업무 조직, 계획 방법, 그리 고 제도 개선 등의 방면에 있어 유익한 방식을 찾아 계획수립의 수준을 향상 시키고, 또한 전국적인 계획개편 업무 및 제정 관련 규범을 실시하기 위한 실 천 경험을 축적하기 위한 것이다[5].
시범의 주요 임무는 다음과 같다. (1) 이전의 계획수립 및 실천경험을 총괄 한다. (2) 신계획의 기본 철학 및 총체적 목표, 주요 임무를 연구, 제출한다.
(3) 계획조절의 조치와 진로를 모색한다. 사회주의 시장경제의 지속적인 발전 속에서 토지이용을 보다 효율적으로 할 수 있는 규칙을 찾고, 완전한 계획체 계, 계획내용, 그리고 정책 실시에 관한 의견을 제출한다. 또한 계획조절과 시 장조절, 토지용지 정책, 경제메카니즘 간의 유기적 결합을 실현하고 계획 실 시를 촉진한다. (4) 계획수립의 방법을 연구한다. 국내외 계획수립 경험을 살 피고 현 단계 중국의 상황과 발전추세에 부합하는 계획수립 방법을 제시한다.
즉, 공공참여, 시스템 공정 방법, 정보관리기술의 응용 등이다. (5) 계획성과를 완결한다. 규범과 실용규칙, 그리고 계획성과의 내용과 서술형식에 근거하여 연구, 분석을 진행하고 통일된 요구 사항을 제시한다.
시범의 요체는 현 종합계획의 종합성, 전략성이며 성향(城鄕)의 토지이용 발전방향, 규모, 배치의 종합조절 등에 대하여 계획을 강화한다. 경제사회의 빠른 발전 속에서 어떻게 농지를 보호하는 동시에 경제 발전용지를 확보할 것인가는 매우 중요한 문제이며, 다양한 방안의 비교, 선정과 공공참여를 순 조롭게 처리한다[6].
(2) 시급(市級) 토지이용 종합계획의 시범정책
2003년 6월 25일 국토자원부는 "시급 토지이용 종합계획 개편시범작업에 관한 통지"를 또한 발표하였다. 이에 허베이（河北)성 랑팡(廊坊)시, 랴오닝(辽 宁)성 다렌(大连)시, 지린(吉林)성 연변 조선족 자치구, 장쑤성 남통(南通)시, 저장성 항저우(杭州)시, 푸젠성 샤먼(厦门)시, 장시(江西)성 난창(南昌)시, 산동 성 앤타이(烟台)시, 허난(河南)성 안양(安阳)시, 후베이성 우한시, 후난성(湖南) 주저우(株洲)시, 광시(广西)장족자치구 위린(玉林)시, 쓰촨성 청두(成都)시, 구 이저우성 구이양(贵阳)시 등 14개 시(자치구)를 시급 계획개편 시범지역으로 삼았다. 시범계획은 2002년을 기준 시기로 삼고 2020년을 계획 목표년도로 하 며, 2010년을 중기 목표연도로 삼는다[7].
시급 시범 계획의 기본 원칙은 다음과 같다. (1) 기본 농지를 엄격히 보호 하고 비농업건설점용농지를 통제한다는 원칙. (2) 경지 보호 및 개발을 함께 병행하여 보호를 위주로 하되, 토지이용효율을 제고하는 원칙. (3) 각 부문, 각 지역 용지에 따라 종합배치 원칙. (4) 자연 생태 환경을 개선, 보호하고 토 지자원의 지속 가능한 이용을 보장하는 원칙. (5) 경지점용과 경지 개간, 개발 의 균형을 맞추는 원칙.
시급 계획 시범의 중요 내용은 다음과 같다. (1) 성급 계획의 요구와 해당 도시(지구)의 실정에 근거하여, 도시 경제구 건설, 중심도시와 중점 성진발전, 농업과 농촌의 발전, 자원환경보호, 국토 정리 등의 요구를 종합하며, 토지의 주요 용도 또는 기능에 따라 각 토지 이용지역을 분할하며 각 지역 토지이용 관리제도를 수립하도록 조치한다. (2) 시 지역의 중심도시 발전과 건설 개발 조건을 종합적으로 평가하여, 중심도시ㅜ발전전략과 공간활용 전략을 수립하 고, 합리적인 건설용지규모, 용지발전방향, 개발절차를 확정한다. 또한 토지용 도 관리제도의 요구에 따라 중심도시건설용지 범위를 확정하고, 중심도시와 도시외각을 결합하여 토지용도 구분작업을 진행한다. (3) 상급, 하급 계획의 협조, 연계의 필요성에 따라 현급계획의 중점 내용과 요구를 적극적으로 수용 한다.
정책은 몇 가지 주요한 문제에 대하여 구체적인 요구를 제안하였다. 예를 들어 경지보유량 및 기본농지 보호면적에 대하여 경지총량이 기본적으로 유 지되고, 또한 기본농지 보호면적이 감소되지 않도록 요구한다. 건설용지 면적 규모에 대하여는 국가 산업발전정책 및 현지 사회경제발전의 수요에 근거하 여 필요한 건설용지를 보장하며, 동시에 전체적인 흐름을 살펴 용지를 집약하 고, 건설용지규모를 엄격히 통제하는 방침을 세운다. 계획통제지표에 대하여 는 경지보유량, 건설점유 경지면적 및 기본농지 보호면적 그리고 성진건설용 지 규모 등 통제가 필요한 지표를 확정하고 기타 용지는 지도를 통한 조치를 사용할 수 있도록 한다. 이 문건에는 입찰방식을 통하여 계획수립의 기술 담 당 사업단위를 동시에 제출하였다.
(3) 토지이용 종합계획 실시평가와 사전조사연구 개편에 관한 정책
2004년 1월 국토자원부와 발전개혁위원회, 재정부, 건설부는 <토지이용 종 합계획개편작업에 대한 보고>를 국무원에게 상정하였다. 4월 국무원은 원칙적 으로 <문의>를 비준하였다. 그러나 상술한 시범 작업기간에 있어 도용(盜用) 토지의 무단 점유 및 불법 토지임대를 방지하고 일련의 사업과 지역 고정자 산투자의 과열을 억제하며 국민경제의 안정적 운행을 위하여 2004년 4월 29 일 국무원판공실은 토지시장의 정비와 토지관리를 엄격하게 실행하기 위한 통지를 공표하였다. 정비기간 중 각 지역은 반드시 기본농지 보호지역 조정을 위한 각종 계획을 개정해야 한다. 2004년 6월 21일 국토자원부는 "토지이용 종합계획 실시평가 및 사전조사 연구작업 개편에 관한 통지"를 발표하였다[8].
이 통지에서 각 지역으로 하여금 정비작업과 결합하도록 하였고, 토지이용 종 합계획의 실시, 강화에 대하여 일차적으로 구조적인 평가를 선행토록 하였다.
또한 해당정부로 하여금 신계획 개편 사전조사 연구작업을 진행하도록 하였 다[9].
계획실시평가에 대하여 계획의 집행현황, 계획실시의 효율, 계획의 사회적
영향 등을 주요 평가대상에 포함토록 하였다. 사전조사연구의 기본임무는 다 음과 같다. 사회, 경제발전의 용지수요 및 토지공급 능력을 심도있게 평가하 여 토지이용전략을 합리적으로 확정한다. 또한 위로부터 아래까지의 계획통제 및 지역분리 용도관리제도 그리고 정책기구 및 제도를 완전히 실시, 활용할 수 있는 의견 및 건의를 제출토록 하였다.
(4) 토지이용 종합계획개편 사전작업을 원활하게 이행하기 위한 정책
2005년 4월 국토자원부는 〔<토지이용 종합계획 개편작업을 조직, 전개하 기 위한 실시 의견>에 관한 하달, 공표〕를 국무원에 보고하였다. 국무원의 동의를 거쳐 국무원 판공실은 2005년 6월 4일 <토지이용 종합계획개편 사전 작업을 원활하게 처리하기 위한 국토자원부 의견>을 발표하였다(국무원 판공 실발표(2005)32호). 이 의견에서 계획개편 사전업무를 진행하기 위한 부서를 만들도록 하였으며 새로운 계획의 정식 개시를 선포하였다. 32호 문건 중에서 신계획에 대하여 아래와 같이 명확하게 서술하였다.
<1> 새로운 형세하에 토지이용종합계획을 정립한다.
새로운 토지이용 종합계획은 도시, 농촌건설, 토지관리를 위한 강요(綱要)의 성격을 갖는 문건이며, 토지용도관리제도를 실행한다. 또한 엄격한 토지관리 제도의 기본 수단을 실행한다.
<2> 신계획 사전작업의 주요목표를 달성한다.
과학적인 방법을 통하여 경제구조 조정 및 성장방식의 변화를 촉진하고, 경 제사회 전면에 걸쳐 협조를 통한 지속적 발전이 가능토록 한다. 세계에서 가 장 엄격한 토지관리제도를 실행하고, 토지이용방식을 조방(粗放)형으로부터 집약형으로 변모시킨다. 또한 낭비하는 것으로부터 절약하는 쪽으로 유도하 고, 토지공급정책을 느슨하게 펼치는 것에서 엄격하게 추진하는 것으로 바꾸 며, 예속성이 강하지 않은 관리에서 법과 법규에 의거한 관리로 바꾸도록 한
다. 이를 통해 토지이용 효율을 대폭적으로 제고하고 토지공급을 효율적으로 확보한다.
<3> 신계획 사전업무의 의의, 지도 방침 및 임무
계획사전업무를 추진하는 중요한 의의는 다음과 같다. 전통적인 토지이용 모델을 타파하며, 자원이 제한되어 있다는 현실 속에서 현재 경제, 사회발전 을 위한 합리적인 용지수요에 대하여는 원활한 공급을 보장한다. 경제, 사회 발전에 있어 지속가능한 토지 공급을 보장한다. 계획개편의 지도 방침은 다음 과 같다. 토지이용을 절약하고 경지를 엄격하게 보호하는 것을 기본 지도 방 침으로 삼는다. 계획개편의 명분하에 임의로 건설용지 규모를 확장하는 것을 막는다. 사전업무의 구체적 임무는 계획 실시에 대한 평가 및 기반 조사, 자 료수집, 과제 연구 및 토지이용 중점사업과 정책 건의의 논증 등의 작업을 올 바르게 진행하는 것이다.
<4> 신계획 중 토지이용 중대문제 연구
32호 문건의 중점은 엄격하게 경지를 보호한다는 것을 전제로, 엄중히 건설 용지를 통제하는 것이다. 이에 토지 이용에 있어 절약 및 집약을 핵심으로 하 고 각각 사전 작업을 이행한다. 특히 계획개편의 기본 원칙과 목표의 요구사 항을 지키도록 최선을 다하고 토지이용중대 문제에 관한 연구를 심도 있게 전개한다. 아울러 6대 문제에 관하여 핵심적인 연구를 진행토록 한다.
① 경지 및 기본농지 보호문제
경지, 특히 기본농지를 엄격하게 보호하는 것을 원칙으로 한다. 아울러 비 농업건설 점용농지를 통제하고 경지보호 및 점용과 보충의 균형, 품질제고를 실행한다. 목표는 계획개편 중에서 경지 및 기본농지 보호목표, 정책 건의를 제시하는 것이다. 연구 중점사항은 첫 번째로 변화된 현황 및 그 원인을 분석 하고 부문별, 지역별로 처리할 수 있는 의견을 제시하는 것이다. 두 번째, 각 기의 비농업건설이 농지를 최소 점용하거나 점용하지 않는다는 전제 하에 건 설 점용경지를 통제하는 조치를 제출한다. 세 번째, 환경을 위한 퇴경제(退耕 制)와 농업구조조정의 계획표준을 확정하여 생태 퇴경제와 경지보유량의 계
획목표를 제시한다. 네 번째, 유효경지면적을 증가토록 하고 완전한 경지 점 용, 보충의 균형을 제시하고, 토지개발, 정리, 개간의 조치를 추진한다.
② 토지이용에 있어 집약 및 절약 문제
건설용지 수요에 있어 토지의 집약적 이용수준을 높이는 것을 원칙으로 한다.
규모, 구조, 절차 등에 있어 각 부문, 각 종류 별 용지의 목표 및 정책 건의를 제시하는 것을 목적으로 한다. 각 부문별, 각 사업별 용지의 집약적 이용잠재 력을 분석하고 건설용지의 집약적 이용에 관한 계획지표체계를 중점적으로 수립한다. 용지의 집약 수준을 장기적으로 꾸준히 향상시키도록 하고 각 사업 별, 각 부문별 용지의 합리적 수요를 예측한다. 또한 용지의 비축량과 수요량 을 적절히 조절하는 조치를 취한다.
③ 도시, 농촌용지 구조 및 배치의 합리적 처리문제
이미 언급한 통제, 구조 및 배치의 고도화를 원칙으로 하며 목표 및 정책 건의를 조정하는 것을 목적으로 한다. 중요한 부분은 다음과 같다. 공업화, 도 시화 발전 방향 및 진행에 따라 경제, 사회발전과 자원 환경을 분석하여 도시 및 농촌 건설용지 수요를 예측한다. 도시, 농촌 용지 구조를 향상시키기 위한 조치를 취한다. 토지이용조정 및 건설용지 정리의 조치를 취한다.
④ 지역 토지이용의 총괄 문제
지역 간 협조 발전을 촉진하는 것을 원칙으로 하며, 지역이 합리적으로 분 업하고 협조, 발전토록 하는 것을 목적으로 한다. 이에 분류별 지도를 통한 계획조정 지표 및 목표, 정책 건의를 제시한다. 중점 사항은 다음과 같다. 국 가 중대 차원의 지역 발전전략을 위한 토지이용 조정지표 및 조치를 취하도 록 제시한다. 성 지역 범위 내 지역의 합리적 업무분담과 협조가 가능한 분구 (分區) 토지이용 조정지표와 관리, 제도적 조치를 제시한다. 분구(分區)에 있 어 거시적 조정 활동이 가능토록 하고, 중복 건설투자가 일어나지 않게 한다.
⑤ 토지이용과 생태환경 보호 문제
생태환경을 보호하고 개선하는 것을 원칙으로 한다. 환경보호 및 생태 환경 건설을 위한 토지이용 조정지표 및 정책건의 제시를 목적으로 한다. 중점 사
항은 다음과 같다. 자원 공급, 환경현황 등 제한적 요소를 분석하여 토지이용 방식을 연구하고 공간 활용이 생태 환경에 있어서 미치는 영향을 조사한다.
또한 다른 지역, 다른 부문의 친환경 토지이용 모델을 제시한다. 환경보호 및 생태건설의 토지이용 조정지표와 공간관리 통제조치를 제시한다.
⑥ 계획관리 보장조치의 강화문제
계획이 실효성 있게 추진되도록 정책, 제도, 기구 및 방법의 확보를 목적으 로 한다. 중점 사항은 다음과 같다. <토지이용계획조례>를 제정하고 현재의 법률 중 경지 및 기본농지 보호 관련 조항을 성실히 이행한다. 토지이용 년도 계획 및 건설사업 예비심사 관리 등을 성실히 실시한다. 계획관리 정보화를 이룩하여 계획관리의 기술수준을 향상시킨다.
<5> 사전작업 추진을 위한 구체적 조치
우선 현행 계획평가 업무를 잘 추진하고 계획 실행현황을 종결 짓는 것 이 외에 "네가지 사항에 대한 명확한 조사(四查清)“， “네가지 사항에 대한 대조 (四对照)“를 잘 추진해야 한다. 즉 계획기간 내에 새로운 건설용지 총량을 조 사하고 국민경제와 사회발전계획이 확정한 발전목표와 대조하여 조사를 진행 해야 한다. 유휴토지와 저효율 용지의 수량을 조사하여 계획 확정된 용지절 약 목표와 대조하여 조사해 보아야 한다. 경지 및 기본농지 보유량을 조사하 여 계획목표와 대조하여 조사해 보아야 한다. 위법용지 수량과 처리현황을 살 펴 위법용지 처리요구과 대조하여 조사해 보아야 한다. 이에 과거 정부의 편 제와 계획 실시에 있어 불완전하고 낮은 수준의 부분을 개선해야 한다. 정부 조직, 전문가 지도, 부서간 협력, 공공참여, 과학적 정책결정의 작업 방침을 지켜나가야 한다. 또한 업무의 질서를 세우고 시간에 따른 진척 현황을 명확 히 한다. 아울러 계획을 이끌어 가는 조직을 잘 세워가기 위해 계획편제기구 자질인증 작업을 진행하고, 계획 인원의 정치 및 업무 소양 배양 등 조직 발 전을 위한 지도를 지속적으로 펼쳐 나간다.
2) 신계획정책의 특징과 발전방향
2002년 이래로, 국토자원부, 국무원판공청은 신 토지이용 종합계획 사전업 무와 관련된 일련의 통지를 공포하였다. 앞에 언급한 통지는 중국의 차세대 토지이용계획정책의 특징을 반영한다. (1) 중요성 : 후진타오 국가 주석은 인 구자원환경 회의에서 “국가산업정책을 엄격히 실행하고, 절약, 집약적인 토지 사용을 해야 하며, 국토기획과 토지이용 종합계획은 경제구조 조정과 변화하 는 경제성장 방식 방면에 있어 조정 역할을 충분히 발휘할 것을 강조하였다.
또한 원자바오 총리와 정페앤 부총리 등에게 차세대 계획, 조정에 대해 수차 례 의견을 표시하는 등, 신규 토지이용 종합계획의 중요성을 강조하였다. (2) 과학성 : 앞에서 언급한 사전작업에서 불 수 있는 것은 다음과 같다. 신규 계 획이 전 관련 부문의 본격적인 시작이 아니라 사전조사, 문제연구 및 시험작 업 차원에서 이루어졌다는 점이다. 이는 각 지역의 집단적인 행동과 정확한 방향에 대한 파악이 어려워지는 것을 막을 수 있다. 사전 작업 중에서는 특히 기초 데이터조사를 중시하였으며, 지도, 토지 수, 실제 토지 모양이 일치하도 록 요구하였다. 현행 계획에 대한 평가를 실시할 시에는 "四查清“，“四对照
“를 실시하였다. 각 지역은 토지이용의 중요한 문제를 제기하여 전문적 연구 를 진행하는 것 외에, 자신이 속한 지역의 특징을 결합하여 관련 전문연구를 이행할 수 있었다. 또한 시범적으로 다른 범위를 선택하거나 기타국가의 경험 을 중시하였다. 이에 협력연구의 진행(예를 들어 광동 동왕시, 절강 가선현은 캐나다를 모범국으로 삼아 중국 계획의 자문역할을 하는 시범도시로 선정, 기 획자문 협력작업을 실시하였다.) 등의 부분에서 신규 계획이 과학적으로 이루 어 수 있도록 하였다. (3) 규범성 : 사전 작업의 많은 정책은 신규 계획이 보 다 규범 있게 이루어지도록 명확하게 요구 사항을 제시하였다. 예를 들어 32 호 문건 중에서 계획, 수정의 조건과 순서를 엄격히 집행할 것을 제시하였다.
규정에 의한 평가실시, 기초연구작업보고, 계획심사관에 보고한 동급의 국토 자원부 인증 후 수립작업을 진행할 수 있다. (4) 운용성 : 계획수립수단에 있
어 운용성을 강조 한 것 외에 한 가지 중요한 특징이 바로 법률작업을 강화 했다는 것이다. 모든 기획의 실시는 상응하는 법률규정 하에 이루어지며, 이 는 계획이 실시한 효과를 보장한다.
신규 계획 사전작업의 관련 정책은 신규 계획수립 가운데 토지이용정책의 발전방향을 반영한다.
(1) 보호 : 신규 계획 정책은 여전히 가장 엄격한 토지관리제도의 실현을 수차 강조하고 있다. 특히 기본 농지를 보호하는데 있어 신규 계획은 세계에 서 가장 엄격한 토지관리 방법을 실행하고자 한다. 이는 신규 계획이 관련 경 지와 기본 농지의 보호에 대한 관심이 약하지 않을 뿐만 아니라 한층 더 강 화할 것임을 설명해준다. 과거의 두가지 계획에서 보면 모두 경지와 기본농지 의 보호를 강조하였지만, 중국 경제가 빠른 속도로 발전하는 배경 하에서 정 책실시 효과는 높지 않았다. 대부분 지역의 경지와 기본농지의 보호 목표는 무산되었다. 때문에 신규 계획을 실시하는 중국은 반드시 경지와 기본 농지의 효과적인 보호문제를 주요 정책으로 내놓을 수 있어야한다.
(2) 절약 : 경지와 기본농지 보호라는 정책에 있어 중국의 동부 및 중부 대 부분 경제가 급속히 성장함에 따라 각 지역의 건설용지 부족 현상이 일어나 고 있는 상황에서, 절약, 집약적 토지 이용의 중요성은 더욱 커지고 있다. 절 약 및 집약적인 토지이용의 추진은 본 계획 정책 중에서 두드러지는 점이다.
중국경제는 20여 년간의 커다란 고속성장, 자원과 환경 문제가 증가하는 동시 에 효율성 역시 떨어지고 있다. 때문에 절약과 집약문제는 오늘날 중국 경제 가 당면한 중요문제이다. 이에 중앙 정부는 절약형 사회건설 정책의 필요성을 제기하였다. 토지 계획 상 과거에는 토지자원의 공급이 상대적으로 충분하였 다. 건설용지의 수요에 대한 공급에 문제가 없었다. 하지만 오늘날 토지부족 현상이 심각해짐에 따라, 건설용지 부족으로 이미 경제성장을 위한 토지부족 문제가 대두되고 있다. 때문에 국가가 엄격하게 경지와 기본농지 총량을 지키 고자 하는 상황에서 국가가 건설용지를 더욱 많이 획득한다는 것은 현실적으 로 어렵다. 반드시 절약, 집약적 토지사용에 노력을 기울이고 잠재력을 발휘
하여, 토지이용 효율을 높임으로서 건설용지 수요 문제를 해결해야 한다.
(3) 총체적인 계획 : 오늘날 중국의 경제사회 발전과정 속에서 당면한 일련 의 문제들은 모두 서로 밀접한 관계가 있으며, 중국 공산당의 16차 3중 전회 에서 통과한 (중앙중공의 사회주의시장경제체제 달성에 관한 결정) 중에 제기 된 전면적인 샤오캉 사회 건설 중, “5가지 전면적인 계획”을 관철시킨다. 즉, 종합적인 도시. 농촌간의 발전, 지역발전, 경제, 사회발전, 인간과 자연의 조화 로운 발전, 국내 발전과 대외개방을 말한다. 이 5가지 총체적인 계획은 중국 이 오늘날 사회경제, 일련의 문제를 해결하는데 특별한 의의를 가진다. 왜냐 하면 중국경제 발전은 오늘날까지 발전의 유무가 아니라 발전의 성과를 얻었 냐의 문제이기 때문이다. 더욱이 그 문제가 좋은 발전의 문제라면 중국경제의 전면적인 중상층 생활을 위한 평평한 길이 될 것이다. 그리고 토지문제는 중 국 사회 경제 발전이 당면에 모든 문제 중에 가장 집중적으로 풀어야 하는 문제 중 하나이다. 때문에 계획정책의 중요한 방향 하나는 바로 토지 이용문 제를 전면적으로 해결하는 것이다. 예를 들어, 전면적인 도시,농촌 발전의 객 관 수요를 위해서 우수한 도시,농촌 용지 기구와 배치가 요구된다. 동시에 종 합적인 지역토지 이용, 전면적인 토지이용과 생태환경건설, 토지이용계획과 국토도시계획, 포괄적인 각 수준별 계획이 필요하다.
4. 신규 토지이용 종합계획 정책에 대한 건의
(1) 현 상황을 근거로 계획 내용을 조정한다. 계획 관리 측면에 더욱더 주 의를 기울이고, 법률규정조례, 정책안내, 공동감독 등 관리통제체제를 중시한 다. 중국의 현 상황을 고려하여 우선 시장경제체제 개혁에 발맞추며 계획 관 리의 범위를 전면관리에서 공공관리로 바꾸고 관리의 심도와 효율성을 높인 다. 다음으로 과거의 기술 중심에서 기술과 제도의 결합 방향으로 나아간다.
세 번째로 자연조건을 고려하고, 경제적인 효율성, 환경 고려를 위주로 하는 지속적인 토지이용 방향을 주요 발전방향으로 삼는다.
(2) 강제성과 탄력성 지표의 결합, 토지수급를 조절한다. 경지보유량, 기본 농경지의 보호면적, 건설용 경지면적, 경지 충분면적 및 향,진 건설용지 등 강제성을 띄는 지표를 상대적으로 결합하여, 위에서부터 아래로 엄격한 통제 를 한다. 하지만 정부의 거시적 통제에 있어 융통성을 위하여 탄력성 지표의 적용도 필요하다. 예를 들어, 건설용 지역을 배치할 때 앞에 서술한 통제지표 는 일정의 예비수량을 가지고 있다. 예를 들어 15%의 예비지표를 설립, 동태 적 관리를 실시한다. 그밖에 경제방법을 운용, 토지수요조절을 진행한다[11].
(3) 과학적인 절약, 집약적 토지이용의 평가와 감시, 측정체계를 건립하여 계획의 운용효율을 향상시킨다. 절약, 집약적 토지이용정책은 신규 계획 목표 실현에 있어 아주 중요하다. 하지만 과학적, 합리적인 평가와 감시, 측정 체계 가 부족하다면 정책의 운용성이 부족하여 제대로 실시하기 어렵다. 상이한 토 지 유형, 상이한 지역, 상이한 경제발전단계에 대하여 각기 적합하고 실질적 인 집약이용 계획평가와 감시, 측정 지표체계를 수립해야 한다.
(4) 토지이용계획과 기타 계획 간의 연계를 강화하여 문제를 전면적으로 해 결한다. 신규 계획정책은 도시, 농촌간의 종합적인 용지구조와 배치문제를 크 게 강조하였다. 종합적인 지역 토지이용 계획문제, 종합적인 토지이용과 생태 환경건설문제 계획 등, 이러한 계획을 실행하고자 하면 토지이용종합계획, 지 역계획, 생태환경계획 등 각 계획 간 연계를 강화하는 것이 중요하다. 신규 토지 이용계획 정책 중 “토지계획은 모든 계획의 기초이며 어떤 계획도 반드 시 토지이용 종합계획과 연계하여 고려한다” 라는 기준 하에 정책을 펼치도 록 한다.
(5) 토지이용계획 기구 관련 자질인증제도 및 토지계획사 담당제도를 세운 다. 계획의 권위성을 보장받기 위해, 각 지역 별로 계획 수준이 크게 차이가 나는 문제를 극복하기 위해 반드시 계획 관련 인원의 업무수준과 직업도덕 수준을 높여야 한다. 오늘날 해외의 많은 나라의 경우 엄격한 계획 제도와 계 획사 담당제도가 있다. 중국에 있어 기타 영역, 예를 들어, 도시계획 부분은 이미 비교적 완비된 계획기구 자질인증제도와 계획사 담당제도를 구비하였다.
토지계획기구 자질인증제도와 계획사 담당제도는 매우 중요하다.
참고문헌
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[2] 왕완마오(王万茂). 토지이용계획. 베이징：中国大地出版社，1996.
[3] 정웨이웬(郑伟元). 밀레니엄시기의 토지이용계획：회고와 전망. 中国土 地科学，2000，14（1）：2-5.
[4] 우츠팡, 판원찬(潘文灿) 등. 국토계획의 이론과 방법. 베이징：科学出版 社，2003.
[5] 국토자원부：《현급 토지이용 종합계획의 개편 시범업무에 관한 통지》
（2002년6월17일）
[6] 자오저웬(赵哲远)，화웬춘(华元春)，우츠팡 등, 신규 토지이용 종합계획 수립에 관한 조사연구. 国土资源科技管理，2003，20（5）：9-15.
[7] 국토자원부：《시(지)급 토지이용 종합계획 개편 시범업무에 관한 통 지》（2003년6월25일）
[8] 국무원판공청：《토지시장 정리정돈과 토지관리의 엄격통제에 관한 통 지》（2004년4월29일）
[9] 국토자원부：《토지이용 종합계획 실시평가와 사전, 조사업무에 관한 통지》（2004년6월21일）
[10] 국무원 판공청：《转发“국토자원부의 토지이용 종합계획 개편 사전업 무 의견”의 전달에 관한 통지》（2005년6월4일）
[11] 리홍(李宏)，덩량지(邓良基)，장스롱(张世熔) 등.신규 토지이용 계획에 관한 몇 가지 사고--쓰촨성사례를 중심으로. 资源开发与市场，2005，21（
2）：107-110.
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
기반시설부담금제의 도입과 정책과제
국토연구원 정희남
차 례
1. 서 론 ···22 2. 기반시설부담금제 도입 및 운영의 기본원칙 ···25 3. 기반시설부담금제 운영방안 ···26 1) 부과대상 기반시설 ···26 2) 부담금의 배분과 사용 ···27 3) 부담금 부과대상 ···29 4) 부담금 산정 ···33 5) 부과주체 및 납부 의무자 ···39 6) 부과징수 절차 ···40 7) 부담금 산정방법 예시 ···42 4. 제도도입의 기대효과와 정책과제 ···44
요약
이 논문은 2006년부터 시행되는 한국의 기반시설부담금제를 소개하고 있다. 기 반시설부담금제는 기반시설의 설치나 정비를 필요로 하는 건축물의 신축 및 증 축행위에 대하여, 지구단위 수준의 개발에서 요구되는 도로, 공원 등 7개 필수 기반시설의 설치비 일부를 부과시키는 제도이다. 건축행위를 하고자 하는 자는 건축행위 허가시점을 기준으로 2개월 이내에 부담금을 납부하여야 한다. 기반시 설부담금은 기반시설 설치비와 용지비를 합산한 금액에 200제곱미터를 초과하 는 건축연면적(재건축은 기존 건축물의 연면적을 초과하는 면적)과 부담률 20%
를 곱한 금액에서 각종 공제액을 차감하여 산정한다. 징수한 부담금은 지자체와 국가에 70:30으로 배분하고, 기반시설의 설치 등의 용도로만 사용한다. 기반시 설부담금제는 기반시설 설치재원을 일부 확보할 수 있어 난개발을 예방하고, 기 반시설계획이 없는 개발은 허용하지 않는「무계획-무개발」원칙을 정착시키며, 대규모 개발사업 주변지역의 기반시설에 무임승차하였던 종전의 관행을 개선하 여 개발사업지구 내․외간의 형평성 제고에 기여할 것으로 기대된다.
주제어 : 기반시설부담금제, 도시개발 재원, 난개발 방지
1. 서론
선진사회를 대비하기 위해서는 대외경쟁력과 쾌적성을 모두 갖춘 살기 좋 은 도시공간을 충분히 공급하는 것이 필수적이다. 도시용지는 도시개발 과정 을 거쳐 대부분 비도시용지를 전환하여 공급된다. 도시개발은 도로․공원 등 도시기반시설의 신설 및 정비를 유발하는 반면, 기반시설의 설치 및 정비는 개발토지 및 부동산의 편익을 증진시켜 자산가치를 높인다. 따라서, 기반시설 설치로 인한 편익에 상응하여 기반시설 설치비용을 토지소유자 또는 개발자 에게 분담시킬 때, 도시개발 추진과정에서 요구되는 효율성과 형평성이 동시 에 충족될 수 있다. 이 때문에 대부분의 나라는 개발사업의 인․허가 조건으로 (개발사업지구 內․外의) 기반시설 설치 및 기부채납, 또는 기반시설 설치비용 의 납부 등을 제도화하고 있다.1)
중분류 소분류 사업방식 60년대 70년대 80년대 90년대 ‘00년대 비고
기반 시설 기부 채납 및 공공 감보
도시계획 사업
도시계획시설사업 (‘62) --- (구)조선시가지계획령(‘34) (구)도시계획법(‘62) (현)국토계획법(‘02) 도시개발사업 (‘62) --- (구)도시계획법(‘62)
(구)토지구획정리사업법(‘66) (현)도시개발법(‘00)
도시정비사업 (‘62) ---
(구)도시계획법(‘62) (구)도시재개발법(‘76)
(구)도시저소득주민의주거환경 개선을위한임시조치법(‘89)
(현)도시및주거환경정비법
개별법 상 개발사업
택지개발사업(‘80) --- 택지개발촉진법(‘80) 국민주택건설 및
대지조성사업(‘77) --- (구)주택건설촉진법(‘77) (현)주택법(‘03)
산업단지 개발사업(‘74) --- (구)산업기지개발촉진법(‘74) (현)산업입지및개발에관한법률(‘90) 지구단위계획에 의한 개발사업(‘00) ---- (구)도시계획법(‘00)
(현)국토계획법(‘02) 개발행위
허가 (형질변경)
일반 개발행위(‘62) --- (구)도시계획법(‘62) (현)국토계획법(‘02) 기반시설부담구역내 --- (현)국토계획법(‘02)
우리나라 역시 1960년대 경제개발 초기부터 기반시설 설치 및 기부채납, 기반시설 설치비용의 납부 관련제도 등을 도입 및 운영하고 있다(<표 II-1>).
개발사업 인․허가 과정에서 토지개발자에게 사업지구 안에 필요한 기반시설을 설치하고, 개발사업이 준공된 후 국가나 지방정부에 기부채납 하도록 하였다.
이들 시설을 이용하는 주변지역 토지소유자 또는 개발자에게는 기반시설 설 치비용을 분담시킬 수 있도록 다양한 형태의 부담금제도도 도입하였다. 그러 나, 부담금 산정방식의 복잡성과 불명확성, 이로 인한 부과대상자의 저항과 행정기관의 적용기피 등으로 기반시설 관련 부담금제가 유명무실화되어 실효 성이 크게 미흡하다.2)
<표 II-1> 기반시설 공급제도의 전개과정
1) 건설교통부. 2000.1. 「도시개발에 있어서 도시공공시설의 합리적 공급방안 연구」. 안양: 국토연구원.
정희남 등. 2006.1. 「토지관련 부담금제 개선방안 연구」. 과천: 건설교통부. 정희남 등. 2004.5. 「토 지규제개혁 추진과제」. 안양: 국토연구원. 정희남 등. 2003.12. 「토지에 대한 개발이익 환수제도의 개편방안」. 안양: 국토연구원. 지대식․김창현. 1995. 「공공시설부담금제의 도입에 관한 연구(Ⅰ)」.
안양: 국토개발연구원. Dresch C. & S. Sheffrin. 1997. Who pays for development fees and exactions. San Francisco. CA: Public Policy Institute of California.
2) 정희남 등. 2006.1. 「토지관련 부담금제 개선방안 연구」. 과천: 건설교통부. pp.89 -93. 정희남 등.
2003.12. 「토지에 대한 개발이익 환수제도의 개편방안」. 안양: 국토연구원. pp.92-107.
개발행위(‘02)
비용 부담
기반시설 관련 부담금
도로원인자부담(‘61) --- (현)도로법(‘61) 하수도원인자부담금
(‘66) --- (현)하수도법(‘66) 도시공원원인자
부담금(‘80) --- (현)도시공원법(‘80) 집단에너지 공급시설
건설비용부담금(‘87) --- (현)집단에너지사업(‘91) 지방자치단체공공시설수익
자분담금(‘88) --- (현)지방자치법(‘49) 산업단지시설부담(‘90) --- (현)산업입지및개발에관한법률(‘90)
교통유발부담금(‘90) --- (현)도시교통정비촉진법(‘86) 수도원인자부담금(‘91) --- (현)수도법(‘61)
과밀부담금(‘94) --- (현)수도권정비계획법(‘82) 유통단지시설부담금
(‘95) --- (현)유통단지개발촉진법(‘95) 학교용지부담금
(‘95) --- (현)학교용지확보에관한특례법(‘95) 2005.3.31일 위헌판결로 법 개 정후 재시행
도시개발공공시설관리자비
용부담금(‘00) ---- (현)도시개발법(‘00) 도시개발구역밖의도시개
발시설및추가설치비용부
담금(‘00) ---- (현)도시개발법(‘00) 광역교통시설부담금
(‘01) ---- ( 현) 대도시권광역교통관리에 관한특별법(‘97)
기반시설연동제(‘02) -- (현)국토계획법(‘02)
이러한 현실적인 문제를 방치할 수 없었다. 정부는 '05.8.31 부동산종합대 책을 발표하면서 기반시설부담금제 도입방안을 발표하였다. 이 방안을 구체화 한 ‘기반시설부담금에 관한 법률(안)’이 '05.9월 국회에 제출되었다. 이 법안 에 대한 공청회가 ‘05.11.11일 개최되어 관련 전문가의 의견을 수렴하였다.
최종 법률(안)이 ’05.12.30일 정기국회에서 통과되어, ‘06.7.12일부터 시행하 게 되었다.
이 논문은 계획적 개발을 유도하고 도시용지의 공급 확대에 기여할 수 있 도록 2006년에 도입된 기반시설부담금제의 내용을 소개하는데 일차적인 목 적이 있다. 이를 위하여 제2장에서는 기반시설부담금제 운영의 기본원칙을 약술하고, 제3장에서는 새로 도입된 기반시설부담금제의 내용을 소개하며, 제 4장에서는 기반시설부담금제의 파급효과와 향후 정책과제를 제시하고자 한
다.
2. 기반시설부담금제 도입 및 운영의 기본원칙
기반시설은 도시공간에서 일어나는 제반 활동이 효율적으로 추진되도록 지 원하는 시설이다. 기반시설 없이 생산, 유통, 소비활동 어느 하나도 제대로 일어날 수 없다. 기반시설은 주로 도시차원의 여러 활동을 지원한다는 측면에 서, 국가차원의 생산활동을 지원하는 자본재적 성격을 띠는 사회간접자본 (SOC)과는 개념상 다소 차이가 있다. 보통 기반시설은 SOC 구성요소의 하나 로 간주된다.3)
기반시설은 본래 지방정부가 제공해야 하는 공공재이다. 대부분의 나라에 서 기반시설은 지방정부가 현재 거주하고 있는 주민의 부담(지방세) 또는 앞 으로 거주할 주민의 부담(지방채)으로 이들 시설을 설치한다. 그런데, 기반시 설은 공공재이기 때문에, 비경합성 및 비배제성이라는 본질적인 특성을 가지 고 있다. 여기에서 비용부담의 주체와 무임승차자 문제, 난개발과 개발이익의 사유화 등 풀기 어려운 문제들이 비롯된다.4)
이러한 문제를 완화하기 위해 기반시설부담금제를 도입하였다. 기반시설부 담금제는 개발로 인해 야기되는 기반시설 설치비용을 수익자 및 원인자 부담 원칙에 따라 당해 개발행위자에게 부담시킴으로써, 기반시설 설치에 따른 편 익과 설치비용의 공평한 분담체계를 구축하기 위한 것이다.
기반시설부담금제도의 도입방안을 모색하는 과정에서 다양한 기본전제들이 고려되었다. 먼저, 사유재산권 보장과 사적 계약자유 원칙의 준수 등 자유시 장 경제질서의 근본은 훼손되지 않아야 한다. 도시개발 과정에서 발생하는 제 반문제를 해소하기 위해 정부의 개입이 불가피 하더라도, 정부개입은 도시토
3) 건설교통부. 2000.1. 「도시개발에 있어서 도시공공시설의 합리적 공급방안 연구」. 안양: 국토연구원.
p.31.
4) 김현아 등. 2004.12. 「지방공공재의 비용부담원칙에 관한 연구」. 서울: 한국조세연구원. 정희남 등.
2006.1. 「토지관련 부담금제 개선방안 연구」. 과천: 건설교통부. 조덕훈. 2002.8. “우리나라 대도시 주변부 택지개발규제의 문제와 개선방안 연구”. 서울대학교 대학원 박사학위 논문.
지 개발시장의 자율성을 존중하면서, 투명성과 안정성을 제고하고, 국제규범 (global standard)을 지향할 수 있어야 한다. 또한 기반시설 확보를 위한 정 부정책은 도시토지 개발시장에 적용되는 일반적인 규칙(rule of the games) 을 마련하되, 그 규칙은 가능한 한 모든 토지와 모든 지역에 보편적으로 적용 되어야 한다. 끝으로, 정부정책의 성패를 가름할 수 있는 요인 중 하나는 정 책의 신뢰성에 있기 때문에, 기반시설부담금 관련제도는 상당기간 일관성을 가지고 추진되어야 한다.
이와 같은 배경과 기본전제 아래 도입된 기반시설부담금제는 운영과정에서 몇 가지 기본 원칙들, 예컨대 제도운용의 형평성과 효율성 제고, 관련제도와 연계성 강화, 제도운영의 투명성 확보 등이 준수되어야 한다.
먼저, 제도운용의 형평성을 실현하기 위해서는 부담구역을 광역화하고 부 담대상도 원칙적으로 모든 개발(건축)행위로 하여야 한다. 제도운용의 효율성 을 담보하기 위해서는 징수한 부담금이 기반시설 설치에만 사용하도록 하여, 난개발을 방지하고 삶의 질 향상과 경쟁력 제고에 기여할 수 있어야 한다.
둘째, 관련제도와 연계성을 강화해야 한다. 납입한 기반시설부담금은 유관 부담금 등에서 공제함으로써 이중 부담 가능성을 해소하고, 소유자 전체 부담 은 크게 늘지 않으면서 정책 실효성은 제고하도록 유도해야 한다.
끝으로, 제도운영의 투명성이 확보되어야 한다. 이를 위해서 기반시설부담 금 부과내용과 부담수준 등을 사전에 명확하게 제시하여 국민의 예측가능성 을 제고하고, 기반시설 부담을 둘러싼 협상과정이 투명해지도록 해야 한다.
3. 기반시설부담금제 운영방안
1) 부과대상 기반시설
국토계획법상 기반시설은 <표 II-2>와 같이 53개에 달한다. 이 중에서 개 발사업자가 부담해야 하는 기반시설은 원칙적으로 지구단위 수준의 개발에서
