1. 시작하는말
우리나라는 1997년 말 경제위기로 인하여 사상 유 래가 없는 대량실업을 경험하였다. 외환위기 발생 이 전인 1997년 11월에 실업률은 2.6%, 실업자수는 57 만명이었으나, 1998년 7월의 경우, 실업률은 7.6%이 르렀으며, 실업자수는 165만명으로 폭증하였다. 그러 나 2000년 이후 정부의 실업정책과, 일시적 경기회복 등으로 인하여 실업률은 3∼4%대로 낮아졌으나, 그 내용을 살펴보면, 비정규직 근로자 증가, 장기실업자 증가, 청년 실업 급증 등의 문제는 오히려 악화되고 있는 추세이다. 이러한 현실에서 본 연구는 영국, 독 일, 미국 등의 OECD 주요 회원국의 청년층 대상의 적극적 노동시장정책(Active Labor Market
Policies) 프로그램을 분석하고 우리에게 주는 시사점 이 무엇인지를 찾고 있다.
최근의 발간된 ILO 보고서「Youth unemployment and employment : A global perspective」에 의하면 적극적 노동시장정책은 청년 실업을 줄이고 고용을 촉진하는 데 몇몇 성과를 거두었다고 평가하고 있다.
예컨대, 동 정책은 정규교육 및 훈련제도를 보완을 통 하여 청년 고용의 실패원인을 줄이거나, 또는 고용에 있어 불리한 여건을 가진 청년들에 대하여 정부가 적 극 개입하여 이들의 고용을 촉진하는 등의 정책이다.
본 연구는 OECD 회원국을 중심으로, 우리와 같 은 청년실업의 문제를 안고 있는 주요 선진국의 청 년층을 위한 적극적 노동시장 정책 프로그램을 소개 하고, 아울러 우리에게 주는 시사점을 도출하고자 한다. 본 연구의 구성은 다음과 같다. 제1장은 연구 의 배경 및 목적이며, 제2장은 적극적 노동시장정책 의 역사적 배경, 형성 요인 등을 소개하고 있다. 제3 장은 최근 영국, 미국, 독일 등의 최근의 고용동향 등을 소개하고, 제4장에서는 이들 국가의 청년층을 위한 적극적 노동시장정책 프로그램 및 지출규모 등 을 분석한다. 끝으로 제5장은 결론 및 정책적 함의 등을 제시하고 있다.
연·구·노·트
주요국의 적극적 노동시장정책
- 청년층을 중심으로 -
김 상 호
연구원 shkim@krivet.re.kr
동시장정책으로 명명되어 있지는 않았다. 적극적 노동 시장정책(ALMP)이라는 용어는 Gosta Rehn(1948) 과 Rudolph Meidner(1948)에 의해 처음으로 사용되 었다. 그 후(1960년 중반) 적극적 노동시장정책은 국 가정책의 명확한 한 분야로 인정되었다. 그 후 많은 학 자들에 의하여 경제적 성과와 실업에 있어 적극적 노동 시장정책이 주는 영향에 대한 논의 및 연구가 진행되어 지고 있다. Bellmann, Jackman 등은 실업에 있어 취
여와 같은 수동적 노동시장정책의 비중은 감소하고 있 으며, 반면 직업훈련과 같은 적극적 노동시장정책에 대 한 비중은 확대되고 있다. 이에 따라 관련 예산규모는 증가되고 있는 추세이며 우리나라의 경우도 예외는 아 니다. 그렇다면, 이러한 적극적 노동시장정책에 영향을 주는 요인들은 어떠한 것이 있을까? 다음은 적극적 노 동시장정책에 영향을 주는 제도적 요인들을 설명한 것 이다.
자료: Thomas Janoski, Explaining State Intervention to Prevent Unemployment : The Impact of Institution on Active Labour Market Policy Expenditures in 18 Countries, International Handbook of Labour Market Policy and Evaluation, 1996
[그림 1] 적극적 노동시장정책 지출관련 제도적 모형
연·구·노·트
적극적 노동시장정책에 영향을 주는 제도적 요인은 다음과 같다. 첫째 고용서비스 구조 및 권한, 둘째 노조 또는 직장협의회, 협약 등과 같은 기업 수준의 제도, 셋 째 교육제도 또는 복지국가관련 국가정책·제도 등이 며, 넷째 임금 및 거시경제 협상에 영향을 주는 관련 국 가 제도 등이 있다. 이러한 요인들은 적극적 노동시장정 책프로그램의 수 및 재정 등에 영향을 미친다. 다음의 [그림 1]은 적극적 노동시장정책에 영향을 주는 제도적 요인들을 횡단적 모형으로 구성하여 도시한 것이다.
3. 최근 OECD 주요 국가의노동정책
(1) 영국
영국의 경우 수동적 노동시장정책의 사용비율이 적
극적 노동시장정책의 사용비율보다 높다. 2000년의 전 체 GDP의 1.15%가 실업과 관련된 공공지출로 사용되 어졌으며, 이 가운데 적극적 노동시장 프로그램으로 사 용된 공공지출은 전체 GDP 대비 0.78%이다. 따라서 영국의 경우 수동적 노동시장정책에 사용된 공공지출 이 높으며, 이들 예산의 대부분은 실업급여에 사용되어 졌다. 미국의 적극적 노동시장프로그램의 대표적 서비 스는 공공직업안정서비스(Public Employment Service)이다. 영국의 경우 전체 적극적 노동시장정책 지출의 상당수를 이 부분에 지출하고 있다. 그 다음의 높은 프로그램은 청년실업대책과 관련된 예산이다. 영 국의 청년층관련 적극적 노동시장정책 프로그램을 소 개하면 다음과 같다.
영국은 1998년 1월 New Deal Package를 시범도 입하여, 4월에 전국적으로 확대하였다. 동 정책은 최
[그림 2] 영국 뉴딜의 청년 지원프로그램
다음과 같은 5가지 프로그램으로 나누어 서비스를 받 게 된다. 아래의 [그림 2] 뉴딜에서의 청년층을 위한 5가지 프로그램을 도해한 것이다.
야 한다.
(2) 미국
1.공공직업서비스 0.06 0.13 0.13 - - -
2.노동시장훈련 0.07 0.05 0.05 0.48 0.51 0.51
a)실업자 훈련 0.06 0.04 0.04 0.43 0.45 0.45
b)재직자 훈련 0.01 0.01 0.01 - 0.06 0.06
3.청년실업대책 0.12 0.13 0.15 0.96 1.02 1.02
a)취업애로 청소년 대책 0.01 0.02 0.04 - - -
b)인턴제도 0.11 0.11 0.11 0.96 1.02 1.02
4.보조금 지원취업 0.01 - 0.01 - - -
a)고용전환지원금 - - 0.01 - - -
b)채용장려금 - - - - - -
c)직접적 고용창출 0.01 - - - - -
5.장애자를 위한 실업대책 0.02 0.02 0.02 0.20 0.18 0.18
a)직업복귀 - - 0.01 0.12 0.10 0.10
b)장애자 근로지원 0.02 0.02 0.02 0.08 0.08 0.08
6.실업급여 0.78 0.63 0.56 10.42 10.23 10.22
7.조기퇴직자 지원 - - - -
계 1.15 0.96 0.92 12.08 11.97 11.96
적극적 대책(1-5) 0.38 0.33 0.36 1.66 1.74 1.74
수동적 대책(6 and 7) 0.78 0.63 0.56 10.42 10.23 10.22
GDP대비 공공지출 경제활동 인구 중 프로그램 참여비율 1997-98 1998-99 1999-00 1997-98 1998-99 1999-00 프로그램 구분
<표 1> 프로그램별 실업관련 GDP대비 공공지출비용 및 참여자 현황(영국)
(단위 : %)
자료 : OECD, Employment Outlook 2002.
연·구·노·트
미국의 경우 수동적 노동시장정책의 사용 비율이 적 극적 노동시장정책의 사용 비율보다 다소 높다. 2000 년의 전체 GDP의 0.42%를 실업과 관련된 공공지출 로 사용되어졌으며, 이 가운데 적극적 노동시장 프로 그램으로 사용된 공공지출은 전체 GDP 대비 0.17%
이다. 따라서 미국의 경우 수동적 노동시장정책에 사 용된 공공지출이 조금 높으며, 이들 예산의 대부분은
실업급여에 사용되어졌다. 미국의 적극적 노동시장 정 책 가운데 청년층을 위한 정책 및 프로그램을 분석해 보면 다음과 같다.
미국의 경우 청년층을 위한 실업대책 프로그램에 대 한 예산으로 2000년 현재 전체 GDP의 0.03%를 사용 하고 있다. 이렇게 사용되는 예산의 상당수는 취업애로 를 겪고 있는 청소년계층을 위한 프로그램으로 사용되
<표 2> 프로그램별 실업관련 GDP대비 공공지출비용 및 참여자 현황(미국)
(단위 : %)
1.공공직업서비스 0.06 0.06 0.04 0.04 - - - -
2.노동시장훈련 0.04 0.04 0.04 0.04 0.78 0.59 - 0.99
a)실업자 훈련 0.04 0.04 0.04 0.04 0.78 0.59 - 0.99
b)재직자 훈련 - - - - - - - -
3.청년실업대책 0.03 0.03 0.03 0.03 0.59 0.56 - 0.45
a)취업애로 청소년 대책 0.03 0.03 0.03 0.03 0.51 0.48 - 0.36
b)인턴제도 - - - - 0.08 0.08 - 0.09
4.보조금 지원취업 0.01 0.01 0.01 0.01 - - - -
a)고용전환지원금 - - - - - - - -
b)채용장려금 - - - - - - - -
c)직접적 고용창출 0.01 0.01 0.01 0.01 0.07 0.07 - 0.05
5.장애자를 위한 실업대책 0.04 0.04 0.03 0.03 - - - -
a)직업복귀 0.04 0.04 0.03 0.03 - - - -
b)장애자 근로지원 - - - - - - - -
6.실업급여 0.25 0.25 0.23 0.30 - - - -
7.조기퇴직자 지원 - - - - - - - -
계 0.42 0.42 0.38 0.45 - - - -
적극적 대책(1-5) 0.17 0.17 0.15 0.15 - - - -
수동적 대책(6 and 7) 0.25 0.25 0.23 0.30 - - - -
GDP대비 공공지출 경제활동 인구 중 프로그램 참여비율 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 프로그램 구분
자료 : OECD, Employment Outlook 2002.
이에 대한 해결방안을 강구하는 것이다. 후자는 청년층 인적자원의 개인적인 태도 또는 행동들에서 오는 문제 로 간주하여 접근한다. 예컨대 기초지식, 산술능력, 언
(Job-Start), 청년 훈련계획 등의 프로그램을 실시 하고 있다. 잡스타트는 미국의 13개 주에서 정규학업 을 포기한 17-21세의 청년층에게 제공되는 교육프로
1.공공직업서비스 0.23 0.23 0.23 0.23 - - - -
2.노동시장훈련 0.34 0.35 0.34 0.34 1.51 1.32 1.49 1.22
a)실업자 훈련 0.34 0.35 0.34 0.34 1.51 1.32 1.49 1.22
b)재직자 훈련 - - - - - - - -
3.청년실업대책 0.07 0.08 0.08 0.09 0.88 1.01 1.02 -
a)취업애로 청소년 대책 0.06 0.07 0.07 0.08 0.60 0.61 0.66 0.66
b)인턴제도 0.01 0.01 0.01 0.01 0.28 0.40 0.36 -
4.보조금 지원취업 0.39 0.40 0.32 0.25 2.01 0.32 0.32 0.32
a)고용전환지원금 - - 0.01 - - - - -
b)채용장려금 - - - - - - - -
c)직접적 고용창출 0.32 0.33 0.25 0.19 1.59 1.25 0.90 0.68
5.장애자를 위한 실업대책 0.25 0.27 0.27 0.29 0.30 0.32 0.30 0.30
a)직업복귀 0.10 0.12 0.11 0.12 0.30 0.32 0.30 0.30
b)장애자 근로지원 0.15 0.15 0.15 0.16 - - - -
6.실업급여 2.28 2.12 1.89 1.90 - - - -
7.조기퇴직자 지원 - 0.01 0.01 0.02 - - - -
계 3.56 3.44 3.14 3.13 - - - -
적극적 대책(1-5) 1.27 1.31 1.24 1.20 4.70 4.25 4.04 -
수동적 대책(6 and 7) 2.28 2.13 1.90 1.92 - - - -
GDP대비 공공지출 경제활동 인구 중 프로그램 참여비율 1998 1999 2000 2001 1998 1999 2000 2001 프로그램 구분
자료 : OECD, Employment Outlook 2002.
<표 3> 프로그램별 실업관련 GDP대비 공공지출비용 및 참여자 현황(독일)
(단위 : %)
연·구·노·트
그램으로 최소 200시간의 기본교육과 최소 500시간 의 직업훈련 등이 제공되는 프로그램이다. 청년 훈련 계획은 미국에서 취업을 보장받지 못한 청년을 구제 하기위해 제정된 프로그램이다. 이 프로그램들은 1960년대까지는 인력개발 및 훈련법 하에서 운영되 다가 그 후 1973년 제정된 통합고용 및 훈련법안에 의해 운영되었으며, 최근에는 1983년부터 JTPA제 도 하에서 현재까지 운영되고 있다. JTPA는 직업훈 련, 직무실습 그리고 청년 여름프로그램 등이 포함된 것이다.
(3) 독일
독일의 경우 수동적 노동시장정책의 사용 비율이 적극적 노동시장정책의 사용 비율보다 높다. 2000년 전체 GDP의 3.56%를 실업과 관련된 공공지출로 사 용되어졌으며, 이 가운데 적극적 노동시장 프로그램 으로 사용된 공공지출은 전체 GDP 대비 1.27%이다.
따라서 독일의 경우 수동적 노동시장정책에 사용된 공공지출이 매우 높으며, 이들 예산의 대부분은 실업 급여에 사용되어졌다. 독일의 적극적 노동시장 프로 그램의 대표적 서비스는 보조금지원취업과 실업자훈 련 등을 들 수 있다. 독일의 경우 전체 적극적 노동시 장정책 지출의 상당수를 이 부분에 지출하고 있으며
노동시장 프로그램과 관련한 정부지출은 영국, 미국, 일본 등과 비교하여 월등히 높은 편이며, 그 프로그램 수도 다양한 편이다.
독일의 경우, 대부분의 청소년들은 최소한 18세까지 일정 형태의 직업교육·직업훈련을 받는다. 그리고 이 들 중 대략 70%정도는 도제훈련을 받는다(Finegold and Grouch, 1994). 그러나 독일은 높은 사회보장지 출 비용 및 경제난으로 인하여 상당수 청소년들이 도제 장소를 구하지 못하고 있다. 독일정부는 도제장소를 구 하지 못해 어려움을 겪고 있는 청소년, 기타 실업상태 에 놓인 청소년들을 위한 교육훈련, 도제장소 창출에 대한 지원, 일자리 창출, 채용보조금, 사회적 모니터링 지원 등의 다양한 프로그램을 지원한다. 그러나, 독일 의 적극적 노동시장정책 프로그램의 핵심은 공공직업 서비스 및 훈련이라고 할 수 있다.
실제 독일의 실업대책 프로그램의 특성을 살펴보면, 상담과 지원이 다양하면서도, 철저하게 이루어진다는 것이다. 아래의 <표 3>을 살펴보면, 독일의 공공직업서 비스가 차지하는 예산비중이 다른 국가들과 비교하여 현격히 높음을 알 수 있다. 이는 청소년을 포함한 실업 자들이 노동시장에 진입하기 전, 또는 재취업 전에 각자 가 갖춘 조건과 자질, 소질을 기초로 그에 적당한 직업 을 선택하여 양성·전환교육·훈련을 받도록 도와주면 서 동시에 산업별 노동시장의 수급을 조정할 수 있기 때 독일정부는 도제장소를 구하지 못해 어려움을 겪고 있는 청소년, 기타 실업상태에 놓인
청소년들을 위한 교육훈련, 도제장소 창출에 대한 지원, 일자리 창출, 채용보조금,
사회적 모니터링 지원 등의 다양한 프로그램을 지원한다. 그러나, 독일의 적극적 노동시장정책 프로그램의 핵심은 공공직업서비스 및 훈련이라고 할 수 있다.
<참고문헌>
유길상 외, 실업자사회안전망의 국제비교, 한국노동연구원, 1998 이응석, 청년실업과 고용정책 : 국제적 시각, 한국산업인력공단, 2002 조우현, 노동경제학 이론과 개혁정책, 법문사, 2000
한국노동연구원, 고용보험동향, 한국노동연구원, 2001. 가을 황덕순, 사회안전망의 국제비교연구 : 미국, 2002
황덕순, 생산적 복지를 위한 노동정책 연구, 한국노동연구원, 2000
Derek Bosworth, The Economics of the Labour Market, Pearson Education Asia, 1996 ILO, Youth unemployment and employment : A global perspective. 2001
Morris, Comparative Economic System, 1998 OECD, Economic Outlook, 각년도 OECD, Employment Outlook 2002, 7 OECD, World Employment Report, ILO, 2001
Thomas Janoski, Explaining State Intervention to Prevent Unemployment : The Impact of Institution on Active Labour Market Policy Expenditures in 18 Countries, International Handbook of Labour Market Policy and Evaluation, 1996
본 장에서는 앞서 논의된 국제비교를 바탕으로 우리 나라에 있어서 함의 및 시사점을 찾고 있다. 최근 주요 선진국의 노동시장정책과 관련한 두드러진 특징은 청 년층 노동시장대책의 비중이 증가되고 있다는 것이다.
앞서 언급하였듯, 상대적으로 월등히 높은 청년실업을
건에 있는 청년층을 위한 정부의 조기개입정책 둘째, 교육훈련의 다양화 셋째, 노동공급이동을 위한 적극적 전략구사 넷째, 대규모 고용프로그램 다섯째, 듀얼시 스템(dual-system) 등과 같은 학교에서 직업세계로 의 원활한 이행지원 여섯째, 졸업자를 위한 사회안전 망 확대 등이다.
1) 본고에서는 각 정책 프로그램의 구체적 내용은 생략하고 있으므로 구체적 내용을 알고 싶으면, 참고문헌을 참조하기 바란다.
