ISSUE PAPER 09-06
노동시장은 왜 유연해야 하는가
－노동시장 유연성의 국제 비교가 주는 교훈－
박 동 운 단국대 명예교수
노동시장은 왜 유연해야 하는가
－노동시장 유연성의 국제 비교가 주는 교훈－
1판1쇄 인쇄/ 2009년 6월 24일 1판1쇄 발행/ 2009년 6월 29일 발행처/ 한국경제연구원 발행인/ 김영용 편집인/ 김영용
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요 약 / 7
Ⅰ. 노동시장 유연성은 성장의 엔진 / 10
Ⅱ. 노동시장 유연성은 왜 중요한가? / 12 1. 노동시장 유연성의 등장배경 / 12 2. 노동시장 유연성은 왜 중요한가? / 14
Ⅲ. 노동시장 유연성은 어떻게 높일 수 있는가? / 18 1. 마거릿 대처의 노동개혁과 노동시장 유연성 / 18 2. 노동시장 유연성은 어떻게 높일 수 있는가? / 22
Ⅳ. 노동시장의 국제 비교 / 27 1. 노동시장 유연성 지표 / 27 2. 노동시장 유연성의 국제 비교 / 31
Ⅴ. 한국 노동시장 / 57
1. 노동시장 유연성의 국제 비교가 우리에게 주는 교훈: 요약 / 57 2. 한국 노동시장 / 60
3. 한국 노동시장은 어떻게 유연해질 수 있는가? / 71 참고문헌 / 75
Contents
간지
1)
*저자 소개 박동운(朴東雲)
전남대 영문학과를 졸업하고 미국 하와이대에서 경제학 석사 및 박사학위 를 취득하였다. 전남대 경영대 교수를 거쳐 현재 단국대 상경대학 경제학 부 교수로 재직중이다.
저서로는 최저임금제(공저, 1985), 한국기업과 고용창출(공저, 1990),
전환기의 중국경제(공저, 1992), 최저임금제도의 개선방향(1992), 노 동시장의 유연성(1997), 개방경제 거시경제론-이론과 정책(1999), 구조 개혁과 실업대책-OECD 국가들의 경험을 중심으로(2000), Q&A 형식으 로 엮은 시장경제 이야기(2001, 제13회 시장경제출판문화상 우수상 수 상), 시장경제인가, 반(反)시장경제인가-김대중 정부의 구조개혁 평가
(2002), 한국 노동시장, 지금 어디로 가고 있는가-<Q&A> 노동시장 유연 성의 국제 비교(2003), 경제사회 구조와 복지(공저, 2003), 대처리즘:
자유시장경제의 위대한 승리-구조개혁에 성공한 마거릿 대처 전 영국 수 상 이야기(2004, 제15회 시장경제출판 문화상 우수상 수상), 위기의 한 국경제 시장경제가 돌팔구다-국제 비교를 통해 본 한국경제의 과제와 방 향(2005), 대처리즘: 자유시장경제의 위대한 승리-구조개혁에 성공한 마 거릿 대처 전 영국 수상 이야기(2005), 21세기 한국-자유, 진보 그리고 번영의 길(공저, 2005), 경제정책의 방향을 돌려라-노무현 정부의 반(反) 시장정책, 비판과 대안(2006), 세상을 움직이는 힘-시장경제와 사람 사 는 이야기(2006), 2007 Q&A 시장경제 이야기(2006), 마거릿 대처 시장 경제로 영국병을 치유하다(2007), 희망한국 이야기 더 좋은 대한민국 가 꾸기(2007), CEO정신을 발휘한 사람들(2008) 등이 있다.
요 약
노동시장 유연성은 성장의 엔진이다. 현대 경제에서 사용자 는 자본, 경영, 토지 등과 같은 생산요소 사용은 유연하게 조 정할 수 있지만 노동만은 그렇게 하기가 쉽지 않다. 실제로 노 동은 어느 나라에서나 관행, 규제, 노사관계, 법과 제도, 정보 부족 등으로 그 사용을 유연하게 조정하기가 쉽지 않은 생산 요소이다. 2008년 미국발 금융위기 이전의 세계경제를 보면 노동시장이 유연한 미국, 영국, 뉴질랜드, 아일랜드는 경제상 황이 좋았지만 그렇지 않은 일본과 독일은 경제상황이 좋지 않았다.
노동시장 유연성은 마거릿 대처(Margaret Hilda Thatcher)가 1979 년 정권을 잡자마자 추진한 구조개혁 차원에서 논의할 필요가 있다. 마거릿 대처는 영국경제가 각종 규제, 법과 제도, 노조파 워 등으로 경직되어 있다는 사실을 깨닫고 구조개혁을 과감하 게 추진하여 성공했다. 마거릿 대처는 구조개혁의 일환으로 노동개혁을 추진했다. 마거릿 대처는 노동개혁을 통해 노조파 워를 무력화함으로써 노조천국 영국을 노동시장이 유연한 나 라로 바꾸는 데 기여했다.
노동시장 유연성 논의에서 대부분의 학자들은 노동시장 유 연성 제고의 필요성은 강조하면서도 제고방안에 관해서는 별 로 논의하지 않는다. 또 노동시장 유연성의 정의도 아직 명확 하게 내려져 있지 않다. 이 점을 감안하여 필자는 노동시장 유 연성이란 ‘경직된 노동시장에 경쟁원리를 도입하여 노동시장
이 균형을 유지하게 하려는 것’으로 정의하고, 노동시장 유연 성 제고 대상을 ‘임금, 고용, 법과 제도’로 나눈 다음 ‘제고 모 형’을 발전시킨 바 있다.
노동시장 유연성 수준을 나타내는 지표는 OECD 회원국의
‘고용보호’, 프레이저연구원의 ‘노동시장 규제’ 관련 ‘경제자유’, IMD의 ‘노동시장’ 관련 ‘국가경쟁력’이 일반적으로 사용된다.
이들 지표를 바탕으로 필자는 미국, 영국, 뉴질랜드, 아일랜드, 일본, 독일, 그리고 한국 노동시장의 유연성 수준을 비교했다.
그 결과는 다음과 같다.
미국은 시장경제로 출발한 나라여서 노동시장도 세계에서 가장 유연하다. 영국은 마거릿 대처가 노동개혁을 추진하여 성공한 결과 노동시장이 미국 다음으로 유연한 나라가 되었 다. 뉴질랜드는 100여 년 동안 유지되어 왔던 중앙집권적 노사 관계를 개혁함으로써 노동시장이 미국, 영국 다음으로 노동시 장이 유연해졌다. 아일랜드는 구조개혁 추진과정에서 정부 밖 에서 야당과 노조가 체결한 사회연대협약의 기여로 노동시장 이 유연해진 나라이다. 일본은 종신고용제도, 연공급 임금제 도, 해고를 기피하는 기업의 성향이라는 잘못된 노동관행 때문 에 장기불황을 경험했다. 독일은 사민당 집권 이후 사회주의 정책 실시로 노동시장이 지나치게 경직되어 저성장･고실업을 야기했다. 노동시장 유연성의 국제 비교를 바탕으로 평가한 결과, 노동시장이 유연한 미국, 영국, 뉴질랜드, 아일랜드는 경 제상황이 좋았고, 그렇지 않은 일본과 독일은 경제상황이 좋지 않았다.
한국은 독일 다음으로 노동시장이 경직되어 있는 나라다.
예를 들면 한국은 정규직 고용보호가 OECD 회원국 가운데 포
르투갈 다음으로 심하고, ‘노동시장 규제’ 관련 ‘경제자유’가 2006년 141개국 가운데 107위로 낮다(독일은 124위). 한국 노동 시장은 김대중･노무현 정부가 실시한 친노정책의 결과로 경직 되었다.
이명박 정부는 노동시장 유연성을 높여 경제를 살려야 한 다. 노동시장의 국제 비교가 주는 교훈은 ‘노동시장이 유연한 나라는 경제상황이 좋고, 그렇지 않은 나라는 경제상황이 좋지 않다’는 점이다. 한국은 노동시장 유연성을 높이기 위해 지나 친 정규직 고용보호를 완화하고, 비정규직보호법을 폐기처분 하고, 파견근로제를 전 직종에 걸쳐 확대 실시하고, 싸움만 일 삼는 노사정위원회를 폐지해야 한다.
Ⅰ. 노동시장 유연성은 성장의 엔진
2008년 미국발 금융위기는 세계경제를 삽시간에 침체의 늪 으로 빠뜨려 버렸다. 여러 국가는 구조개혁(structural reform)을, 많은 기업들은 구조조정(restructuring)을 추진하기 시작했다. 구 조개혁과 구조조정 추진과정에서 해고한파(解雇寒波)와 실업의 공포(恐怖)가 세계를 휩쓸고 있다. 마치 1970년대 1, 2차 국제석 유파동 직후 실업 증가에 속수무책이었던 유럽 선진국의 모습 을 보는 것 같다. 노동을 국가가 관리했던 사회주의 망령(亡靈) 이 부활할 것 같다. 노동을 특수상품(特殊商品)으로 우대했던 1990년 이전의 뉴질랜드 같은 나라가 탄생할 것 같다. 이 같은 흐름을 지켜보면서 다시금 “노동시장은 왜 유연해야 하는가?”
라는 질문이 떠오른다.
이 질문과 관련하여 세계경제의 흐름을 살펴보면 한 가지 분명한 사실이 발견된다. 노동시장이 유연한 나라는 경제상황 이 좋지만 노동시장이 유연하지 않은 나라는 경제상황이 좋지 않다는 사실이다. 일례로 세계경제가 전반적으로 호황기에 들 어선 1992년 이후 노동시장이 유연한 미국과 영국은 연평균 3%대 안팎의 성장률을 기록했으나 노동시장이 유연하지 않은 독일과 일본은 겨우 연평균 1%대 성장률을 기록했을 뿐이다.
이는 곧 노동시장 유연성은 ‘성장의 엔진’임을 시사한다.
한국 노동시장은 세계에서 가장 경직된 것으로 알려진 독일 보다는 다소 유연한 편이다. 한국 노동시장은 친노(親勞)정책을 편 김대중･노무현 정부 때 경직되었다. 한국 노동시장이 ‘기업 프렌들리’를 강조한 이명박 정부에서 유연해질 것인가는 두고 볼 일이다. 이런 점들을 감안할 때 다시금 “노동시장 유연성은 한국에서도 성장의 엔진 역할을 할 것인가?”라는 질문이 떠오 른다.
이 책은 2008년 미국발 금융위기가 세계경제를 삽시간에 침 체의 늪으로 빠뜨려 버린 상황에서 노동시장 유연성은 성장의 엔진이라는 점을 내세워 노동시장 유연성과 관련된 이슈를 논 의하기 위해 쓴 것이다. 노동시장 유연성은 왜 중요하고, 노동 시장 유연성은 어떻게 높일 수 있는지 논의해 보고, 노동시장 유연성의 국제 비교를 통해 노동시장 유연성이 한국에 주는 교훈을 살펴보고자 한다.
Ⅱ. 노동시장 유연성은 왜 중요한가?
여기에서는 노동시장 유연성의 등장배경을 살펴본 후 노동 시장 유연성은 왜 중요한가를 논의한다.
1. 노동시장 유연성의 등장배경
세계경제는 1973년과 1978년 두 차례의 석유파동을 계기로 성장, 실업, 인플레이션 등에서 대변혁을 겪게 되었다. 이 대변 혁이 바로 구조개혁의 등장배경이다. 따라서 노동시장 유연성 은 구조개혁의 등장배경을 중심으로 살펴볼 필요가 있다.
주요 선진국은 1970년대의 제1, 2차 석유파동 이후 저성장, 고실업, 인플레이션을 경험하게 되자 처음에는 실업률을 낮추 기 위해 고용안정에 관심을 두고 고용보호법을 도입했다. 이 무렵의 실업률을 보면 고용보호의 타당성을 인정하지 않을 수 없다. OECD 회원국의 평균 실업률은 1970년대 초에는 3.5%였 는데 1975년에는 5.1%, 1980년에는 5.6%, 그리고 1985년에는 1991년까지 포함하여 가장 높은 7.6%나 되었다. 1973년 제1차 석유파동 이후 10여 년이 지나 실업률이 2배 정도나 증가했으 니 어느 정부가 고용보호를 주요 정책과제로 내세우지 않았겠 는가.
그런데 선진국들은 1980년대 중반에 이르러서야 지나친 고 용보호는 실업을 감소시키기보다는 오히려 증가시킨다는 사실 을 깨닫게 되었다. 이를 계기로 선진국들은 1980년대 후반부 터는 성장률을 높이고 실업률을 낮추기 위해 고용보호를 완화 하기 시작했다. 고용보호 완화는 구조개혁 차원에서 살펴볼 필요가 있다.
최초의 구조개혁은 1979년에 집권한 마거릿 대처 전 영국 수상이 추진했다(박동운, 2004). 대처 수상은 영국경제가 각종 규 제, 법과 제도, 노조파워 등으로 경직되어 있다는 사실을 깨닫 고 구조개혁을 과감하게 추진하여 성공을 거두었다. 이와 때 를 거의 같이 하여 뉴질랜드에서도 롱이(D. Lange) 수상이 1984 년에 정권을 잡자마자 영국과 비슷한 내용으로 구조개혁을 추 진하기 시작했다(박동운, 2000). 뒤이어 아일랜드에서도 찰스 호 이(C. Haughey) 수상이 1987년에 정권을 잡자마자 영국과 비슷 한 내용으로 구조개혁을 추진하기 시작했다(박동운, 2009. 2).
영국에 이어 뉴질랜드와 아일랜드도 구조개혁에서 성공을 거두었다. 이를 지켜본 OECD는 1990년 구조개혁의 진전이 라는 보고서를 출간하여 구조개혁의 방향과 내용을 요약한 후 회원국들이 영국, 뉴질랜드, 아일랜드처럼 구조개혁을 추진할 것을 강력하게 권고했다(OECD, 1990). OECD는 보고서 발간 이 유로 “첫째, 회원국들이 추진한 구조개혁의 내용을 보고하고 둘 째, 다음 단계에서 추진되어야 할 구조개혁의 방향을 제시하며 셋째, 구조개혁에 관한 다각적인 감시가 구조개혁 추진에 기여 할 수 있다고 보기 때문”이라고 밝혔다. 구조개혁의 진전은 구조개혁에 관한 OECD의 최초 보고서다. 이 보고서에서 OECD가 권고한 구조개혁의 내용과 방향은 다음과 같다.
① 금융시장: 개방
② 해외직접투자: 장애요인 감축
③ 요소시장과 상품시장: 경쟁강화
④ 경쟁정책: 규제완화 및 철폐
⑤ 국제무역: 자유화
⑥ 농업: 보조금지급 폐지
⑦ 산업정책: 경쟁력 강화
⑧ 노동시장: 유연성 제고
⑨ 공공부문: 민영화
OECD가 회원국에 권고한 구조개혁의 내용은 9개 항목으로 구성되어 있는데 ‘노동시장 유연성 제고’는 여덟째 항목에 나타 나 있다. 이들 9개 항목을 보면 구조개혁이란 경제에 경쟁원리 를 도입하여 시장경제 활성화를 이룩하는 것임을 알 수 있다.
따라서 노동시장 유연성이란 고용보호, 각종 규제, 법과 제 도, 노조파워 등으로 경직된 노동시장에 경쟁원리를 도입하여 노동시장을 유연하게 하는 것이라고 말할 수 있다.
2. 노동시장 유연성은 왜 중요한가?
노동시장 유연성은 현대 경제에서 성장의 엔진이다. 현대 경제에서 사용자는 자본, 경영, 토지 등과 같은 생산요소 사용 은 유연하게 조정할 수 있지만 노동만은 그렇게 하기가 쉽지 않다. 실제로 노동은 어느 나라에서나 관행, 규제, 노사관계, 법과 제도, 정보 부족 등으로 그 사용을 유연하게 조정하기가
쉽지 않은 생산요소다.
노동시장 유연성이 무엇인가는 아직 명확하게 밝혀져 있지 않다. 그 이유는 노동시장 유연성의 정의가 단순하지 않고, 사 람에 따라 의미가 다르기 때문이다. 일반적으로 노동시장 유 연성은 유럽에서는 사용자가 마음대로 근로자를 해고하고 임 금을 삭감하는 의미로, 미국에서는 사용자가 근로자를 강하게 만들고 근로자로 하여금 노동이동을 쉽게 할 수 있도록 도와 서 기업과 근로자의 경쟁력을 높인다는 의미로 사용된다 (Brodsky, 1994). 따라서 노동시장 유연성에 대해 독일, 프랑스, 이탈리아 등 유럽의 반시장 국가들은 거부감을 갖지만 미국, 영국 등 시장경제국들은 호의적이다. 그러나 최근 유럽의 반 시장 국가들도 노동시장 유연성을 성장의 엔진으로 받아들여 가는 추세다. 프랑스는 2003년 8월 ‘노동시장 유연성’을 높이기 위해 해고를 쉽게 할 수 있도록 노동관계법을 개정했고, 2007 년 정권을 잡은 사르코지 대통령은 근로시간을 늘렸다. 2003년 슈뢰더 전 독일 총리는 ‘2010 아젠더’라는 독일경제 개혁에서 노동시장 유연성 제고를 주요 개혁과제의 하나로 내세웠다.
그동안 발표된 적잖은 저서와 논문들을 바탕으로 필자는 노 동시장 유연성을 다음과 같이 정의한다. 노동시장 유연성이란 생산요소인 노동을 효율적으로 사용하여 생산을 극대화함으로 써 실업을 해소하고 궁극적으로는 경쟁력을 높이려는 방안이 다. 만일 노동시장이 상품시장과 마찬가지로 균형을 쉽게 유 지할 수만 있다면 노동시장 유연성은 거론할 필요가 없을 것 이다. 노동시장은 현실적으로 제도, 관행, 노사관계, 정보 부 족, 규제 등으로 인해 균형을 유지하기가 쉽지 않다. 따라서 경직된 노동시장에 경쟁원리를 도입하여 노동시장이 균형을
유지하게 하려는 것이 노동시장 유연성 제고다(박동운, 2003). 이 는 곧이어 구체적으로 논의한다.
그렇다면 노동시장 유연성은 왜 중요한가? 다음과 같이 설 명할 수 있다(박동운, 1997).
첫째, 1990년대 전후로 사회주의가 붕괴하고, 1995년 1월부 터 WTO가 출범하고, 이어 정보통신기술이 빠르게 발달하여 세계는 무한경쟁 시대에 들어갔다. 이제는 산업혁명 이후 제 도, 관행, 노사관계, 정보 부족, 규제 등으로 인해 경직되어 온 노동시장도 경쟁원리를 바탕으로 운용되어야 한다.
둘째, 거의 모든 나라에서 일반화되어 있는 높고 지속적인 실업을 해소하기 위해서는 여러 가지 방안들이 모색되어야 하 지만 일차적으로는 노동시장이 균형을 유지해야 한다.
셋째, 오늘날 빠른 기술변화에 대처하지 못하면 기업이나 근로자는 경쟁에서 낙오하게 된다. 기술변화에 대처하기 위해 기업은 투자를 과감하게 늘리고 근로자를 훈련시키거나 새로 운 기술을 갖춘 근로자를 필요에 따라 채용해야 하며, 근로자 는 교육과 훈련을 통해 새로운 기술을 습득하여 적합한 일자 리를 자유롭게 선택할 수 있어야 한다.
넷째, 오늘날 기술발전, 국제화, 경쟁 심화, 수요 변화 등으 로 세계시장은 안정성을 유지하기가 쉽지 않다. 기업은 시장 이 불안할 때 이에 대처하기 위해 고용조정을 바탕으로 생산 조정을 해야 한다.
다섯째, 자본비용이 높고 자본소모가 빠른 환경에서는 자본 의 효율적인 사용과 비용절감은 기업 활동의 주요 목표다.
여섯째, 세계적으로 경제발전의 결과 소득이 증가하여 근로 자들은 여가를 선호하는 추세이다. 이러한 환경에서는 근로형
태가 정규근로 이외의 다른 형태로 다양하게 발전되어야 한 다. 근로자로 하여금 다양한 형태의 생활을 선택할 수 있게 하 기 위해서는 근로형태도 다양화되어야 한다.
일곱째, 기술발전은 지식･기술･정보 관련 서비스업에서는 빠른 속도로 새로운 직종을 창출해 가면서 저기술･노동집약적 제조업에서는 많은 일자리를 소멸시키고 있다. 이런 환경에서 는 노동력 수급이 적절하게 조정되어야 한다.
지금은 무한경쟁 시대이다. 무한경쟁 시대에서는 1등만이 살아남는다. 구조개혁과 구조조정은 세계 곳곳에서 더 이상 피할 수 없는 정부의 정책과제와 기업의 경영전략으로 부상하 고 있다. 이 결과 현재 세계적으로 새로운 패러다임은 ‘경쟁’이 고, 경제적인 측면에서 새로운 패러다임은 ‘시장경제 활성화’로 굳어져 있다. 따라서 원활한 구조개혁과 구조조정을 위해 노 동시장도 이제는 경쟁원리를 도입하여 유연성을 높여야 한다.
Ⅲ. 노동시장 유연성은 어떻게 높일 수 있는가?
여기에서는 영국 노동시장이 마거릿 대처가 추진한 노동개 혁을 통해 어떻게 유연하게 되었는가를 살펴본 다음 노동시장 유연성 제고방안을 논의한다.
1. 마거릿 대처의 노동개혁과 노동시장 유연성
마거릿 대처 전 영국 수상은 구조개혁을 추진하여 영국병에 신음하던 영국을 시장경제국으로 말끔하게 바꿔놓았다. 이 결 과 마거릿 대처는 초대 수상 로버트 월폴 경부터 현 수상 고 든 브라운에 이르기까지 280여 년 동안에 배출된 56명의 수상 가운데 이름 다음에 ‘ism(주의)’이 붙는 유일한 수상이다. 그래 서 마거릿 대처 수상의 통치철학은 ‘대처리즘(Thatcherism)’이라 고 불린다. 대처리즘에 힘입어 세계 역사는 1980년대부터 사 회주의에서 시장경제로 돌아섰다(박동운, 2007).
먼저 마거릿 대처가 노동개혁을 추진하게 된 배경부터 살펴 보기로 하자. 1970년대의 영국은 그야말로 ‘노조천국’이었다.
노조는 정책 내용에 따라 노동당, 보수당 할 것 없이 멋대로 정권을 갈아치웠다. 노동당 캘러헌 정권하에서 1978년 말부터 1979년 초에 걸쳐 자동차, 운수, 병원, 청소 노조가 연합해 일
으킨 노조파업은 ‘불만의 겨울(winter of discontent)’로 불리는 악 명 높은 노조파업인데, 이는 1970년대의 영국이 노조천국이었 음을 보여주는 대표적인 예다. ‘불만의 겨울’은 국민에게 참기 어려운 고통과 정부 불신을 안겨주었다. ‘불만의 겨울’이 지나 고 봄이 돌아오자 보수당 당수 마거릿 대처는 5월 총선거에서
‘노조천국 극복’과 ‘사회주의 추방’을 선거공약으로 내세워 승 리를 거두고 수상이 되었다.
대처는 1979년 5월 4일 수상에 취임하고 나서 한 달 후인 6 월에 관례에 따라 정부 대표와 노조 대표들을 수상관저에서 만났다. 회담 후 분위기가 나쁘지도 않았는데 역대 정권 때와 는 달리 공동성명서 하나 발표되지 않았다. 게다가 역대 정권 에서 매월 열리던 수상과 함께 하는 7월 모임은 언급하지도 않았다. 또한 대처는 7월 9일에 출간된 워킹페이퍼에서 노조 파워 무력화 계획까지 밝혔다. 이는 집권 두 달 만에 구체화된 대처의 노조파워 무력화 계획이었다.
그 후 대처는 집권 11년 반 동안 다섯 차례에 걸쳐 고용법 과 노동조합법 제･개정을 통해 노조파워를 무력화시켰다. 대 처가 1980∼1988년에 걸쳐 추진한 고용법과 노동조합법 제･개 정 내용 몇 가지를 들어보자.
◦1980년 고용법 제정
∙클로즈드숍제도(closed shop; 노조원만이 회사원이 될 수 있는 제도로 노조의 결속에 도움이 됨)의 지나친 보호조항 개정:
클로즈드숍을 채택할 때 비밀투표 의무화 ∙동정(同情)파업 불법화
∙동정파업을 주도한 노조간부에 대한 면책조항 삭제
◦1982년 고용법 개정
∙클로즈드숍제도 추가 약화: 5년마다 비밀투표를 통해 클로즈드숍 유지 여부 결정
∙노사분규 대상을 명문화하고 노조간부의 면책특권 제 한: 정치적 파업 등과 관련 시
◦1984년 고용법 개정 ∙노동조합의 면책특권 약화 ∙고용주의 명령권 강화
◦1984년 노동조합법 개정
∙노조파업 때 파업여부에 관한 사전투표 의무화 ∙노조간부는 5년마다 조합원의 비밀투표를 통해 선출되
도록 의무화
◦1988년 고용법 개정
∙노조의 면책특권 완전 박탈: 클로즈드숍에 대한 법적 보호규정 삭제
∙투표절차 엄격 규제
∙노조에 반대할 수 있는 개별근로자의 권리 확대
마거릿 대처가 추진한 고용법과 노동조합법 제･개정을 통해 추진한 노동개혁의 내용 가운데서 가장 인상적인 것은 노조의 결속 강화에 핵심 역할을 했던 클로즈드숍에 대한 법적 보호 규정이 단계적으로 약화되어 가다가 마지막에는 완전히 삭제 되어 버렸다는 점이다. 이렇게 하여 대처는 노조파워를 무력 화하는 데 성공했다. 이 과정에서 마거릿 대처는 ‘법과 원칙’을
철저하게 적용했다. 노조파워 무력화와 관련하여 마거릿 대처 가 당시 제왕 같던 노조위원장 아서 스카길(Arthur Scargill)과 363 일 동안 싸워 이긴 이야기를 소개한다.
1983년 6월 선거에서 대폭적인 지지를 얻은 대처는 1기에 마무리짓지 못한 정책과제에 손대기 시작했다. 이는 노조 대 책, 국영기업 민영화, 공영주택 불하, 조세체계 간소화와 세율 인하, 교육제도 개혁 등이었다.
대처가 집권한 지 5년쯤 지난 1984년 3월 6일 석탄노조는 파 업에 들어갔다. 같은 날 국영석탄공사 맥그리거 총재가 대처의 구조개혁의 일환으로 1985년 중에 채산이 맞지 않는 탄광 약 20개소를 폐쇄･통합하고 직원 2만 명을 감원한다는 계획을 노 조 측에 제시한 것이 파업의 발단이었다. 당시 영국의 국영석 탄공사는 1946년에 국영화된 후로 노조의 발언권이 강화되었 고, 무사안일의 무책임한 경영이 만연해 있었다. 석탄노조는 정부 조치에 반대하여 곧바로 파업에 들어갔다. 대처는 석탄노 조 파업이 장기화하리라고 예상하여 석탄을 몰래 수입해 놓는 등 대비책을 철저하게 마련했다. 이 파업은 구조개혁에 대한 반대를 넘어 대처의 정치철학에 대한 전면적인 도전이라는 것 을 대처나 노조위원장인 스카길 둘 다 잘 알고 있었다. 따라서 한 치의 양보도 있을 수 없었다.
스카길은 두 차례에 걸쳐 파업권 확립을 요구하는 노조원들 의 투표를 실시했으나 실패했다. 그러자 그는 각 지부가 일제 히 파업에 돌입하는 전국적 파업 전술을 채택했다. 그러나 생 산성이 높은 주(州)의 탄광노조원들의 반대로 탄광노조 17만여 명 가운데 5만여 명이 참여하지 않아 전국적인 파업은 이루어 지지 않았다. 이 결과 석탄노조가 363일 동안 이끌어오던 파업
은 1985년 3월 3일 스카길 위원장이 “여러분, 투쟁은 물론 계 속합니다. 그러나 파업은 끝입니다”라는 선언으로 드디어 끝이 나고 말았다. 스카길은 1974년 전국 탄광파업을 통해 당시 보 수당 히스 정권을 무너뜨린 ‘제왕’ 같은 노조위원장이었다. 그 러한 그가 ‘철의 여인’ 대처 수상 앞에서는 무릎을 꿇고 만 것 이다.
이처럼 마거릿 대처는 ‘법과 원칙’을 철저하게 적용함으로써 노동개혁에 성공하여 노조천국 영국을 노동시장이 유연한 나 라로 만들었다.
2. 노동시장 유연성은 어떻게 높일 수 있는가?
노동시장 유연성 논의에서 대부분의 학자들은 노동시장 유 연성 제고의 필요성은 강조하면서도 제고방안에 관해서는 별 로 논의하지 않는다. 그 이유는 앞에서 언급했듯이 노동시장 유연성의 정의가 아직 명확하게 내려져 있지 않을 뿐만 아니 라 그 의미도 학자에 따라 다양하게 풀이되고 있기 때문일 것 이다.
그런데 노동시장 유연성의 국제 비교에서는 노동시장 유연 성 제고방안이 언급되지 않으면 안 된다. 그 이유는 노동시장 유연성 제고방안은 다양한 데다 나라에 따라 그 적용이 다르 기 때문이다. 앞에서 정의한 대로 노동시장 유연성이란 ‘경직 된 노동시장에 경쟁원리를 도입하여 노동시장이 균형을 유지 하게 하려는 것’이라고 밝힌 바 있다. 노동시장이 균형을 유지
하게 하려면 조정대상이 무엇인가를 알아야 한다. 이 점을 감 안하여 노동시장 유연성 제고에서 필자는 조정대상을 ‘임금, 고용, 법과 제도’로 나눈다.
이제 조정대상을 중심으로 논의해 보자.
첫째, 조정대상이 임금인 경우는 임금조정이라고 하는데, 때 로는 임금 유연성이라고도 한다. 조정대상에 임금이 포함되어 야 하는 이유는 다음과 같다. 임금은 미국에서는 주로 시장원 리에 따라 결정되지만 독일에서는 단체협약을 통해 결정된다.
따라서 노동시장 유연성 제고를 위해 미국은 임금조정이 불필 요하나 독일은 필요하다. 일례로 아일랜드는 노사정 간에 체 결된 사회연대협약을 통해 노조의 요구로 15%나 되는 임금상 승률을 3% 이하로 조정함으로써 노동시장 유연성 제고에 성공 한 것이다.
둘째, 조정대상이 고용인 경우는 고용조정이라고 하는데, 때 로는 고용 유연성이라고도 한다. 고용조정은 양적 조정과 기 능적 조정으로 나누어지는데 고용조정은 모든 나라들이 활용 하는 노동시장 유연성 제고방안이다. 일례로 미국은 고용조정 을 통해 1979∼1995년간 4,300만 명이 해고된 기록이 있다.
셋째, 조정대상이 법･제도인 경우는 ‘정책적 조정’이라고 한 다.1) 정책목표가 고용안정인 경우는 여러 국가가 도입해 온 고용보호법이 그 대표적인 예다. 한국은 김대중 정부가 1998 년 2월 해고를 쉽게 하기 위해 정리해고법을 도입한 바 있다.
이처럼 노동시장 유연성 제고의 국제 비교에서는 임금조정, 고용조정, 법･제도조정 등이 모두 포함되어야 한다.
1) 필자가 처음으로 붙인 이름임.
필자는 오랫동안 노동시장 유연성 제고방안을 연구해 왔다.
여기에서 논의하는 노동시장 유연성 제고방안은 필자가 8년간의 연구를 통해 처음으로 발전시킨 것이다(박동운, 1997, 2004. 8). 이를 바탕으로 노동시장 유연성 제고방안을 논의한다(<표 1> 참조).
노동시장 유연성 제고는 정책목표, 정책수단, 정책방안으로 구성되어 있는데 다음과 같이 세 가지 면에서 접근할 수 있다.
첫째, 노동을 간접적으로 조정한다는 뜻에서 ‘간접적 조정’
(또는 임금조정)이라는 이름이 붙여졌는데, 그 내용은 노동비용 상승완화이다. 관련된 정책수단은 임금 상승완화와 후생복리 비 상승완화다. 예를 들면 노조 요구로 노동비용이 지나치게 상승할 경우 어떤 정책방안을 사용하여 노동비용 상승을 완화 한다면 고용이 증가할 것이다.
둘째, 노동을 직접적으로 조정한다는 뜻에서 ‘직접적 조정’
(또는 고용조정)’이라는 이름이 붙여졌는데, 이는 수량적 고용조 정과 기능적 고용조정으로 나누어진다. 수량적 조정이란 노동 을 양(量)적으로 조정한다는 뜻인데 관련된 정책수단은 노동이 동 촉진, 근로시간 조정, 근로관행 조정, 근로자 수 조정 등이 다. 예를 들면 경영이 악화될 때 사용자는 해고하거나 신규채 용을 삭감하거나 비정규직 재계약을 중지하는 경우다. 기능적 조정이란 노동을 기능(機能)적으로 조정한다는 뜻인데 관련된 정책수단은 근로조직 개편, 노동력 재배치 등이다. 예를 들면 경영이 악화될 때 사용자는 근로조직을 개편하거나 노동력을 재배치하는 경우다.
셋째, 노동을 노동정책 실시나 법과 제도 도입 및 개선을 통 해 정책적으로 조정한다는 뜻에서 ‘정책적 조정’이라는 이름이 붙여졌다. 관련된 예를 들면 경영이 악화된 상태에서 해고법
<표 1> 노동시장 유연성 제고 모형
자료: 박동운, ｢노동시장 유연성 제고 모형｣, 한국노동경제학회, 노동경 제논집, 제27권 제2호, 2004. 8, pp.117-138.
미비로 해고가 어려울 때 정부가 나서서 해고법을 도입하여 해고를 가능하게 해주는 경우다.
이처럼 노동시장 유연성을 높이기 위해 필자가 정리한 정책 수단은 간접적 조정, 직접적 조정, 그리고 정책적 조정 세 가 지인데 이는 <표 1>에서 보듯이 모두 11개 항목을 포함한다.
이들 11개 항목은 단위노동비용 상승완화, 비임금 노동비용 상 승완화, 노동이동 촉진, 근로시간 조정, 근로관행 조정, 근로자 수 조정, 근로조직 개편, 노동력 재배치, 소극적 노동시장 정책 실시, 적극적 노동시장 정책 실시, 법과 제도 도입 및 개선 등 이다.
마지막으로 정책방안을 보자. 정책목표를 달성하기 위해 정 책수단이 선택되면 정책수단은 보다 구체적인 형태를 취해야 되는데 이를 정책방안이라고 한다. 예를 들면 노동비용 상승 을 완화하기 위해서는 정책방안으로서 소득정책을 실시하여 임금 상승을 완화하거나 임금제도를 개선하거나 생산성 증가 를 실현하거나 노조와의 협의를 통해 후생복리비 상승을 완화 할 수 있다. 정책방안은 <표 1>의 오른쪽에 정리되어 있는데, 노동시장 유연성 제고를 위한 정책수단은 40여 가지에 이른다.
Ⅳ. 노동시장의 국제 비교
여기에서는 노동시장 유연성에 관한 지표를 소개한 후 이를 중심으로 미국, 영국, 뉴질랜드, 일본, 아일랜드, 독일의 노동시 장 유연성을 비교한다. 이들 국가들의 노동시장은 서로 다른 특징을 지니고 있어 노동시장 유연성의 국제 비교는 한국경제 에 적잖은 시사점을 준다.
1. 노동시장 유연성 지표
앞에서 언급한 대로 노동시장 유연성 정의는 명확하지 않지 만 노동시장 유연성 수준을 나타내는 데는 몇 가지 지표가 사 용되고 있다. 이는 OECD 회원국의 ‘고용보호’, 프레이저연구원 의 ‘노동시장 규제’ 관련 ‘경제자유’, IMD의 ‘노동시장’ 관련 ‘국 가경쟁력’이다.
(1) OECD 회원국의 ‘고용보호’
OECD는 1998년과 2003년 회원국의 고용보호 수준을 발표했 다(<표 2> 참조). 고용보호란 부당해고, 경제적 이유로 인한 해 고, 고충수당 지급, 해고 전 통보, 행정당국으로부터의 해고승 인 취득, 노조와의 사전협의, 채용상의 계약조건 이행 등 ‘해고
및 채용’과 관련된 사회조항이다.
<표 2> OECD 회원국의 ‘고용보호 수준’(2003년 순위)
전체
부문별
정규직 임시직 개별해고에 대한
집단해고의 어려움 1. 미국 (1)
2. 영국 (2) 4. 뉴질랜드 (3) 5. 아일랜드 (5) 9. 일본 (14) 12. 한국 (17) 19. 독일 (20)
1 (1) 2 (2) 8 (9) 7 (8) 16 (20) 16 (26) 23 (21)
1 (1) 3 (1) 11 (5) 6 (1) 11 (17) 17 (16) 18 (18)
10 (11) 10 (11) 1 (1) 6 (4) 2 (2) 3 (3) 21 (13) 주: ( ) 안은 1998년 순위이며, 수치가 작을수록 고용보호가 약함.
자료: OECD, OECD Employment Outlook, 1999, 2004.
OECD가 고용보호 평가에서 사용한 항목은 세 가지인데, 이 에 대한 평가를 바탕으로 고용보호 점수가 매겨졌고 국가 순 위가 결정되었다. 세 가지 항목은 다음과 같다.
▪정규직: 해고절차의 불편함, 해고상의 사전 통보 및 고충 수당 지급, 해고의 난이도
▪임시직(한국에서는 ‘비정규직’으로 사용됨): 계약직-계약 횟수, 파견근로-실시 여부
▪집단해고: 개별해고에 대한 집단해고의 난이도
앞으로 OECD 회원국의 ‘고용보호’ 순위를 사용하여 미국 을 비롯한 7개국의 노동시장 유연성 수준(Morin 등, 2001)을 비 교한다.
(2) 프레이저연구원의 ‘노동시장 규제’ 관련 ‘경제자유’
프레이저연구원은 1975년 이후 세계 여러 나라들의 ‘경제자 유’ 평점과 순위를 1997년부터 해마다 발표해 왔다. 프레이저 연구원의 ‘경제자유’는 경제자유에 관한 국가의 제도와 정책이 얼마나 일관성 있게 유지되어 왔는가를 측정하기 위해 고안된 것인데, 2006년의 경우 평가대상은 141개국이다(<표 3> 참조).
<표 3> 프레이저연구원의 ‘노동시장 규제’ 관련 ‘경제자유’
구분 1980 1985 1990 1995 2000 (123개국)
2003 (127개국)
2006 (141개국)(종합순위) 미국
일본 독일 영국 한국 뉴질랜드 아일랜드
7.7 8.0 3.3 6.7 - 6.6 6.6
7.7 8.1 3.3 6.8 - 8.0 6.6
7.7 7.2 3.5 7.2 3.6 10.0 6.5
7.5 7.5 3.6 7.2 4.4 10.0 6.7
7.2 (3위) 6.5 (11위) 2.9 (74위) 6.9 (5위) 4.2 (58위) 5.9 (21위) 5.3 (30위)
7.0 (10위) 6.3 (28위) 2.8(101위) 6.6 (19위) 4.1 (81위) 5.7 (38위) 5.4 (47위)
8.29 (2위) (8위) 7.50 (14위) (27위) 3.99 (124위) (17위) 7.42 (17위) (5위) 4.68 (107위) (29위) 7.75 (9위) (3위) 6.45 (47위) (10위) 주: 2006년의 (종합순위)는 ‘노동시장 규제’ 관련이 아닌 ‘전반적인’ 순위를
나타낸 것임.
자료: Fraser Institute, Economic Freedom of the World, Annual Report.
경제자유 측정에서 핵심요소는 네 가지인데, 이는 ‘개인의 선택, 자발적 교환, 시장에서의 진입과 경쟁의 자유, 타인의 침 입으로부터 개인과 재산의 보호’이다. 경제자유 측정에서 사용 된 큰 항목은 다섯 가지인데, 이는 ‘➀ 정부 규모 ➁ 법 구조 와 재산권 보호 ➂ 건전한 통화정책 ➃ 자유무역 ➄ 신용･노 동･기업규제’다. 또 5개의 큰 항목은 42개의 작은 항목을 포함 하고 있다.
여기에서 논의하는 ‘노동시장 규제’ 관련 ‘경제자유’는 항목
➄의 하나로, 여기에는 6개의 작은 항목이 포함되어 있다. 이 는 ‘최저임금, 채용･해고 규제, 중앙집중적 단체협상, 채용비용, 근로자 해고비용, 징집(徵集)’이다.
앞으로 ‘노동시장 규제’ 관련 ‘경제자유’를 사용하여 1980년 이 후 미국을 비롯한 7개국의 노동시장 유연성 수준을 비교한다.
(3) IMD의 ‘노동시장’ 관련 ‘국가경쟁력’
스위스 IMD는 1989년부터 여러 나라의 ‘국가경쟁력’을 발표 해 왔는데, 2003년부터는 측정 방법이 다소 바뀌었다. IMD의
‘국가경쟁력’ 측정에서는 2008년의 경우 선진국과 개발도상국 55개국이 대상이다(<표 4> 참조).
<표 4> IMD의 ‘노동시장’ 관련 ‘국가경쟁력’
구분 2003
(59개국) 2004 (60개국)
2005 (60개국)
2006 (61개국)
2007 (55개국)
2008 (55개국) (종합순위) 미국
일본 독일 영국 한국 뉴질랜드 아일랜드
5 18 13 17 19 18 7
18 46 51 45 36 30 14
17 38 41 39 26 19 20
21 31 40 34 43 26 8
20 22 24 29 28 26 6
17 (1위) 19 (22위) 29 (16위) 27 (21위) 32 (31위) 25 (18위) 12 (12위) 주: 2008년의 (종합순위)는 ‘노동시장’ 관련이 아닌 ‘전반적인’ 순위를 나타
낸 것임.
자료: IMD, IMD World Yearbook of Competitiveness
국가경쟁력 측정에서 핵심요소는 네 가지인데, 이는 ‘경제적 성과, 정부의 효율성, 기업의 효율성, 하부구조’다. 이들 네 가 지 핵심요소에는 2008년의 경우 모두 331개의 평가항목이 포
함되어 있다.
여기에서 언급하는 ‘노동시장’ 관련 ‘국가경쟁력’은 ‘기업의 효율성’ 항목에서 소항목으로 포함된 것으로, ‘노동시장’은 다 시 ‘비용, 노사관계, 기술 이용도’로 세분되어 모두 22개의 평가 항목이 포함되었다.
앞으로 ‘노동시장’ 관련 ‘국가경쟁력’을 사용하여 2003년 이 후 미국을 비롯한 7개국의 노동시장 유연성 수준을 비교할 것 이다.
2. 노동시장 유연성의 국제 비교
이제부터는 <표 2>∼<표 4>를 언급해 가면서 미국을 비롯 한 7개국의 노동시장 유연성을 비교한다. 노동시장 유연성의 국제 비교에서는 세계경제가 전반적으로 호황 추세를 나타내 기 시작한 1992년 이후의 성장률과 실업률을 주로 활용한다.
2008년의 금융위기와 관련된 경제 상태는 언급하지 않는다.
(1) 미국 노동시장
미국은 출발부터 시장경제를 지지했기 때문에 노동시장도 세계에서 가장 유연하고 친시장적이다. 미국이 시장경제국으로 출발한 배경을 살펴보면서 미국 노동시장의 특징을 논의한다.
만일 미국이라는 나라가 없었다면 세계는 과연 오늘날처럼 자유를 누릴 수 있게 되었을까? 그 대답을 시장경제로 출발한 미국의 발전과정을 통해 살펴본다(박동운, 2007).
미국은 1620년 영국에서 메이플라워(Mayflower)호를 타고 건 너간 102명의 청교도들이 세운 나라다. 미국은 이민 초기에는 사람들이 적어 타운제도(town system)를 실시했다. 타운제도란 촌락공동체로서 공동경작, 공동방목을 통한 소농민 개척을 위 한 공동조직이었다. 이 제도에서는 토지의 사적소유가 허용되 지 않았다. 그러나 인구가 증가함에 따라 1624년 공동체 구성 원들에게 경작지 1에이커씩이 분배되었다. 이어 1626년에는 각 호마다 20에이커씩이 분배되었다. 이런 식으로 토지는 계 속 분배되어 갔고, 결국 미국은 토지의 사적소유 확대를 통해 시장경제의 핵심원리인 사적소유제도의 기초를 마련하게 되었 다(고승제, 1992).
미국은 1776년 13개 주(州)가 연합하여 독립한 나라다. 건국 초기 미국을 지배한 사상은 ‘하나님 앞에서의 평등’이었다. 미 국은 청교도들이 세운 나라여서 ‘하나님 앞에서의 평등’ 사상 이 쉽게 뿌리내릴 수 있었다. 이 사상은 토머스 제퍼슨이 작성 한 미국 독립선언문의 첫 문장(“사람은 평등하게 태어났다”: Man is born equal)에도 잘 나타나 있다.
‘하나님 앞에서의 평등’ 사상은 노예제도와의 사이에서 꽤 오랫동안 충돌을 빚었다. 그 충돌은 1861년에 일어난 남북전 쟁을 통해 16대 대통령 링컨(Abraham Lincoln)이 해결했다. 이후
‘하나님 앞에서의 평등’ 사상은 ‘기회의 평등’ 사상으로 발전했 고, 이를 계기로 미국은 자유, 자유기업, 경쟁, 자유방임, 시장 경제를 강조하는 나라로 발전했다. 이 결과 미국은 세계에서 대표적인 시장경제국으로 자리를 잡았고, 19세기부터 20세기 를 거쳐 현재까지 시장경제에서만 볼 수 있는 카네기재단, 록 펠러재단, 포드재단, 빌게이츠재단 등 수많은 자선단체가 탄생
했다. 시장경제국 미국은 현재 GDP 면에서 세계경제의 약 27%를 차지하는 경제대국이고, 요지부동의 경제규모 1위인 G1 이다.
미국은 1992년 이후 경제가 좋은 상태다. 1992∼2007년간 미국은 연평균 성장률이 3.1%로 선진국 가운데서 가장 높은 편에 속한다. 실업률은 1992년에 7.5%였는데 지속적으로 감소 하여 2007년에는 4.6%를 기록했다. 미국경제가 왜 좋은 상태 인가를 노동시장과 관련지어 보자.
미국이 출발부터 시장경제국 위상을 지켜온 것처럼 미국 노 동시장도 시장원리에 따라 움직여 왔다. 그 대표적인 예가 임 금은 주로 경쟁원리에 따라 결정된다는 사실이다. 미국은 노 조조직률이 1964년에 29.3%였다가 지속적으로 감소하여 1984 년에는 19.1%, 현재는 13% 이내로 다른 선진국에 비해 매우 낮은 편이고, 노조파워 또한 강하지 않다. 이 때문에 미국은 임금이 주로 경쟁원리에 따라 결정되어 실질임금은 경기 상태 에 따라 상승하거나 하락한다. 다른 나라에서는 거의 찾아보 기 어려운 현상이다. 또 시장경제국 미국에서는 어느 나라보 다도 성과급이 일찍 도입되어 뿌리를 내릴 수 있었다.
미국 노동시장이 경쟁원리에 따라 움직인다는 근거는 <표 3>
의 프레이저연구원의 ‘경제자유’에서 찾아볼 수 있다. ‘경제자 유’는 시장경제 활성화 정도를 나타내는 바로미터로 활용된다.
미국은 2006년 ‘경제자유’ 종합순위가 141개국 가운데 8위로 대 표적인 시장경제국임을 알 수 있다. 더군다나 ‘노동시장 규제’
관련 ‘경제자유’는 역시 141개국 가운데 2위로 노동시장이 대 표적으로 친시장적임을 알 수 있다.
노동시장이 경쟁원리에 따라 움직이다 보니 고용보호가 심
할리 없다. 미국은 근로자의 안전, 건강, 고용의 형평 등과 관 련된 근로기준법은 엄격하게 지킨다. 예를 들면 어느 회사가 종업원에게 법정최저임금을 지불하지 않거나 채용에서 인종차 별을 한 사실이 밝혀지게 되면 그 회사는 가차 없이 법의 제 재를 받게 된다. 그러나 <표 2>에서 보듯이 미국은 세계에서 고용보호가 가장 약한 나라다. 미국에는 고용보호 조항이 하 나밖에 없다. 이는 1992년에 도입된 것으로, 종업원 100인 이 상을 고용하는 기업이 근로자를 해고할 경우 한국과 마찬가지 로 60일 이전에 해당 근로자에게 미리 통보해야 한다는 조항 이다. 이 조항 하나만 지키면 미국 기업은 근로자를 해고하는 데 아무런 걸림돌이 없다.
이뿐만이 아니다. 미국은 세계에서 유일하게 일시해고제도 (temporary lay-off system)라는 것을 갖고 있어서 사용자는 경영 상 태가 악화되면 아무 때나 고용자를 해고할 수 있다. 일시해고 제도란 경영 악화로 가동률이 떨어질 때 사용자가 입사기간이 짧은 근로자부터 일시적으로 해고하고, 경영 사정이 좋아지면 재취업시킨다는 제도다. 미국에서 일시해고제도가 폭넓게 활 용되고 있는 이유는 다음과 같다(Ehrenberg & Smith, 1988).
첫째, 경영 악화로 사용자가 임금 삭감을 제안하면 전체 근 로자의 소득이 감소하게 될 것이므로 노조는 최근에 입사한 근로자부터 해고되기를 바란다. 특히 노조는 임금 삭감의 경 우 정보 부족으로 자칫 속는다는 생각을 갖게 되므로 임금삭 감 대신 일시해고를 받아들이려고 한다. 둘째, 사용자는 근속 연수가 많은 근로자들에게 기업 특수적 인적자본에 이미 투자 를 했을 경우 이들 근로자들이 임금 삭감 때문에 다른 기업으 로 이동할 것을 우려하여 임금 삭감 대신 최근에 입사한 근로
자부터 해고시키기를 바란다. 셋째, 해고된 근로자는 실업보험 금을 받을 뿐만 아니라 다른 회사에서 마음에 드는 일자리를 찾을 수도 있어서 일시해고를 쉽게 받아들인다.
이처럼 미국은 고용보호가 약한 결과 노동시장 유연성이 높 고, 여기에다 일시해고제도까지 있어서 기업의 구조조정이 세 계에서 가장 쉽게 이루어지는 나라다. 일례로 미국은 1979∼
1995년간 4,300만 명이 실직한 기록을 갖고 있다. 또 1991년 이 후 대표적인 대량해고 사례는 GM 7만4천 명, IBM 6만3천 명, Sears 5만 명, AT&T 4만 명, Boeing 2만8천 명 등이다. 2008년 만 해도 GM은 자국과 외국에 있는 회사 종업원 수천 명을 해 고했다. 2008년 금융위기로 미국 기업들은 살아남기 위해 인 력을 큰 폭으로 감축했다.
미국 노동시장은 언급해야 할 특징이 또 있다. 미국은 노동 이동률이 세계에서 가장 높고, 장기실업률이 가장 낮다. 이는 미국 노동시장이 다른 나라에 비해 경쟁적이고 다이내믹하다 는 것을 뜻한다. 또 미국 노동시장은 파견근로, 파트타임근로, 계약고용, 기타 임시직 등 고용형태가 매우 다양하다.
지금까지 미국은 다른 나라에 비해 노동시장 유연성이 높다 는 사실과 그 이유가 무엇 때문인가를 살펴보았다.
그러면 미국의 높은 노동시장 유연성은 어떤 결과를 가져 왔는가? 앞서 언급한 대로 실업률과 성장률 두 가지 경제지표 를 다시 살펴보자. 미국은 실업률이 1992년에 7.5%였는데 최 근에 이르러 지속적으로 감소하여 2005년에는 4.6%까지 기록 했다. 뿐만 아니라 1992∼2007년간 연평균 성장률은 3.1%로 G7 국가 가운데 가장 높은 편이다. 이는 곧 미국경제에서는 노동시장 유연성이 성장의 엔진 역할을 톡톡히 했다는 것을
보여주는 증거다.
(2) 영국 노동시장
영국은 보통법(common law)의 전통을 가진 나라로 고용계약 은 사적계약으로 받아들여져 노동시장이 유연하다. 여기에다 마거릿 대처가 추진한 노동개혁이 영국 노동시장을 미국 다음 으로 유연하게 만들었다.
영국은 로마법의 영향을 직접 받은 유럽대륙과는 달리 앵글 로색슨족의 고유 제도를 기초로 독자적인 법제도를 형성한 나 라다. 예를 들면 영국은 순회판사가 전국을 돌아다니며 재판 을 하다가 일정시기에 모두 모여 판례를 교환하는 판례제도를 만든 것이다. 이 판례들이 성문법(成文法)이 제대로 존재하지 않던 시기에 바로 법적 효력을 갖게 되었고, 영국법의 시초가 되었다.
영국법의 시초가 된 보통법은 노동시장과 관련하여 중요한 내용 하나를 포함하고 있다. 그것은 곧 영국 사회에서는 전통 적으로 고용계약이 사적계약으로 받아들여지고 있다는 점이 다. 따라서 사용자가 경영상태가 악화되어 근로자와의 고용계 약 폐기를 원할 때 이는 수용되어야 한다는 관념이 전통적으 로 강하기 때문에 영국 근로자들은 해고를 당하는 경우에도 크게 거부감을 나타내지 않는다(박덕제, 2002). 이 때문에 영국은 다른 나라에 비해 해고가 비교적 쉽게 이루지는 나라다. 이는 영국 노동시장이 갖는 대표적인 특징 가운데 하나다.
그런데 영국의 노동시장 유연성 논의에서는 마거릿 대처가 노동개혁을 통해 노동시장 유연성을 높였다는 사실을 한 번 더 언급할 필요가 있다.
1970년대의 영국은 저성장･고실업･인플레이션의 나라였는 데 특히 집권정부는 노동당, 보수당 할 것 없이 노조파워에 골 머리를 앓았다. 한마디로 1970년대의 영국은 ‘노조천국’이었다.
노조는 정책 내용에 따라 노동당, 보수당 할 것 없이 멋대로 정권을 갈아치웠다. 1960년대 말 노동당 윌슨 정부로부터 보 수당 히스 정부, 노동당 윌슨 정부, 노동당 캘러헌 정부에 이 르기까지 영국의 정권 교체는 사실상 노조연합기구인 ‘노동조 합회의(TUC)’에 의해 결정되었다. 특히 1978년 말부터 1979년 초에 걸쳐 자동차･운수･병원･청소노조가 연합하여 일으킨 장 기파업은 ‘불만의 겨울’로 역사에 기록된 노조파업으로, 당시 영국이 ‘노조천국’이었음을 보여주는 대표적인 증거다. 이러한 상황에서 마거릿 대처는 앞에서 언급한 대로 노동개혁을 추진 했고, 뒤이어 보수당 메이저 정부와 노동당 블레어 정부도 노 동개혁을 계속 추진했다. 그 결과는 어떻게 나타났는가?
먼저 노조조직률의 빠른 감소를 언급할 필요가 있다. 마거 릿 대처가 추진한 노동개혁 이후 영국은 노조조직률이 크게 감소했다. 대처가 집권한 지 6년 후인 1985년 영국은 노조조직 률이 50.5%로 세계에서 가장 높은 나라의 하나였다. 같은 해 노조조직률은 미국 18.0%, 독일 39.8%, 일본 28.9%, 호주 45.0%, 대만 32.5%, 한국 12.4%였다. 그런데 영국의 노조조직 률은 대처의 임기가 끝난 1990년에는 43.4%로 감소했고, 뒤이 어 보수당 메이저와 노동당 블레어 정부에서도 지속적으로 감 소하여 2000년에는 15년 전보다 무려 21%포인트 감소한 29.5%
로 낮아졌다. 2000년 노조조직률은 미국 13.5%, 독일 35.3%, 일 본 21.5%, 호주 31%, 대만 30.3%, 한국 11.6%였다. 모든 나라에 서 노조조직률은 빠르게 감소해 왔는데, 영국처럼 감소폭이 큰
나라는 뉴질랜드를 제외하고는 찾아보기 어렵다. 영국은 2007 년 현재 노조조직률이 약 24%다.
영국은 고용계약이 사적계약으로 받아들여지는 나라인데다 대처의 노동개혁을 통해 ‘노조천국’ 악명도 벗고 나니 고용보 호도 약해질 수밖에 없다. <표 2>에서 보듯이 영국은 OECD 회원국 가운데 1998년에 이어 2003년에도 고용보호가 미국 다 음으로 약한 나라다. OECD 회원국 가운데 고용보호가 약한 나라는 미국, 영국에 이어 벨기에, 아일랜드, 뉴질랜드 순이다.
영국이 고용보호가 약한 이유의 하나는 영국이 OECD 회원 국 가운데 규제가 가장 약한 나라이기 때문일 것이다. OECD 는 1998년 회원국 21개국을 대상으로 7개 항목에 걸쳐 ‘정부규 제 정도’를 조사한 결과 영국이 6개 항목에서 1위를 차지하여 정부규제가 가장 약한 나라로 밝혀졌다. 이처럼 영국이 전반 적으로 규제가 약하다 보니 고용보호도 약할 수밖에 없을 것 이다. 영국에 이어 규제가 약한 나라는 아일랜드, 호주, 미국, 뉴질랜드 순이다.
여기에다 <표 3>에 따르면 영국은 2006년 영국의 경제자유 종합순위는 141개국 가운데 5위고, ‘노동시장 규제’ 관련 ‘경제 자유’는 141개국 가운데 17위로 높은 편이다. 이는 곧 영국이 세계에서 시장경제가 가장 활성화된 나라의 하나인 데다 노동 시장 역시 친시장적임을 나타내는 증거다.
또 <표 4>에 따르면 영국은 2008년 ‘노동시장’ 관련 ‘국가경 쟁력’이 55개국 가운데 중간 수준인 27위다. 선진국과 개발도 상국 55개국 가운데 27위이므로 세계적으로 비교적 높은 편에 속한다고 말할 수 있다. 2008년 영국의 국가경쟁력 종합순위 는 55개국 가운데 21위로, 낮은 편이 아니다.
영국은 고용패턴이 다양하다. 영국은 마거릿 대처가 파견근 로제, 탄력근로제, 파트타임근로제, 계약고용 등 근로형태 다 양화를 추진해 온 결과 현재 고용패턴이 미국처럼 다양하다.
영국은 또 OECD 국가 가운데 고용률(총인구에 대한 고용자 수 비 율)이 73% 정도로 스위스, 노르웨이, 덴마크, 스웨덴, 네덜란드 다음으로 높다. 노동시장이 경직된 이탈리아와 스페인은 고용 률이 각각 56%와 61% 정도에 지나지 않는다.
지금까지 영국은 다른 나라에 비해 노동시장 유연성이 높다 는 사실과 그 이유가 무엇 때문인가를 살펴보았다.
그러면 영국의 높은 노동시장 유연성은 어떤 결과를 가져왔 는가? 실업률과 성장률 두 가지 경제지표를 살펴보자. 영국은 실업률이 1992년에 9.7%였는데 최근에 이를수록 지속적으로 감소하여 2007년에는 5.4%까지 기록했다. 뿐만 아니라 1992∼
2007년간 연평균 성장률은 2.8%로 G7 국가 가운데 미국 다음 으로 높은 편이다. 이는 곧 노동시장 유연성이 영국경제에서 도 성장의 엔진 역할을 톡톡히 했다는 증거다.
(3) 뉴질랜드 노동시장
뉴질랜드는 노동자를 특수상품(特殊商品)으로 우대하는 나라 로 출발했기 때문에 1980년대 말까지 노동시장이 세계에서 가 장 경직된 나라였다. 그러다가 1991년 고용계약법을 도입하여 노동개혁을 과감하게 추진한 결과 노동시장이 미국, 영국 다음 으로 유연하게 되었다.
뉴질랜드는 영국인들이 ‘신이 내린 천국’을 건설할 목적으로 1800년대 초부터 뉴질랜드에 정착하기 시작하여 세워진 나라 다. 영국인들은 출발부터 뉴질랜드를 ‘노동자 천국’으로 건설해
갔다. 이러한 여건에서 뉴질랜드는 1894년 세계 역사상 처음으 로 최저임금제도를 도입했고, 같은 해 ‘노동자 천국’의 기반을 마련해 준 ‘산업평화와 중재에 관한 법(Industrial Conciliation and Arbitration Act of 1894)’을 도입했다.
이 법은 본래 항만노조의 격렬한 파업을 막고 ‘산업평화와 중재’를 목적으로 도입된 법이었다. 이 법은 노조에게 일정한 특권을 부여하는 대가로 파업을 불허하고, 그 대신 노동 관련 분쟁해결을 위한 분쟁조정기구로서 노동법정을 설치하게 했 다. 이 법은 노동문제를 보통법에서 분리하여 특별법으로 다 뤘다. 이 법을 기반으로 뉴질랜드는 중앙집권적 노사관계를 도입했다.
그런데 ‘산업평화와 중재에 관한 법’이 뒷받침되어 강성노조 는 오히려 ‘산업평화와 중재에 관한 법’을 무시하고 파업을 강 행하다가 1916년 노동당을 창설하여 1935년 집권에 성공했다.
노동당은 모든 노동자를 의무적으로 노조에 가입케 했고, 각종 사회입법과 사회보장제도를 도입했다. 이로 인해 노조의 권한 이 막강해졌다. 모든 노동자는 고용계약 체결 후 14일 이내에 노조에 가입해야 했고, 정부에 설립신고를 마친 노조는 해당 직종의 모든 노동자에 대해 독점적인 대표권을 갖게 되었다.
‘산업평화와 중재에 관한 법’ 도입으로 100여 년 동안 중앙집권 적 노사관계를 유지해 오던 뉴질랜드는 결국에는 경제 활력을 잃게 되어 구체제는 붕괴 위기에 직면했다.
설상가상으로 뉴질랜드경제는 1960년대에 들어와 영국경제 가 몰락하자 기울기 시작했고, 1970년대에 들어와서는 두 차례 의 석유파동을 겪고 나서 그만 활력을 잃고 말았다. 그 후 뉴 질랜드는 1984년 노동당 롱이(David Russell Lange) 수상이 정권을
잡자마자 영국의 마거릿 대처가 1979년에 추진했던 것처럼 구 조개혁을 추진하기 시작했다(이계식 외, 1998).
뉴질랜드의 구조개혁은 1984년에 정권을 잡은 노동당 롱이 정부에 이어 국민당도 추진했다. 구조개혁은 어렵지 않게 추진 되었지만 노동개혁은 노조의 정치적 영향력을 무시할 수 없어 성역(聖域)으로 남아 있었다. 노동개혁은 1, 2차 개혁은 실패로 돌아갔고, 1990년 국민당이 재집권한 후에야 본격적으로 추진되 었다. 국민당은 1991년 5월 15일 드디어 ‘고용계약법’(Employment Contract Act of 1991)을 도입하여 100여 년간 유지되어 오던 중앙 집권적 노사관계를 분권적 노사관계로 ‘혁명적으로’ 바꿔버렸 다. 이에 힘입어 노동개혁은 성공했다. 노동개혁의 성공 내용 을 요약한다.
▪고용계약은 고용주와 노동자가 자유롭게 체결하게 되었다.
▪고용계약에서는 법적 규제가 거의 없어졌다.
▪노조가 가졌던 의무가입규정과 독점적 교섭권이 폐지되었다.
▪노조는 특별한 경우가 아니고는 산업별･직종별 파업을 할 수 없게 되었다.
▪분쟁조정은 원칙적으로 자율적으로 해결하게 되었다.
▪단체협약의 포괄적 적용이 폐지되었다.
▪기업별 임금교섭이 가능해져 교섭에 수반되는 거래비용 이 감소했다.
▪노동을 더 이상 특별 상품으로 간주하지 않게 되었다.
▪노조파워 약화로 단체행동에 의한 파업이 크게 감소했다.
▪임금상승률이 낮아졌고 근로형태가 다양하게 되었다.
뉴질랜드 노동시장은 노동개혁을 통해 놀랄 만큼 변했다.
그 가운데 하나로 OECD 회원국의 ‘고용보호 수준’(<표 2> 참조) 을 보자. 뉴질랜드는 OECD 1998년 3위, 2003년 4위로 나타나 있다. 뉴질랜드는 미국, 영국 다음으로 노동시장이 유연하게 된 것이다. 뉴질랜드의 고용보호가 이렇게 약한 이유는 표에 나타나 있듯이 OECD 국가 가운데 대량해고가 가장 쉽게 이루 어질 수 있기 때문인 것으로 풀이된다.
어떻든 고용보호가 OECD 회원국 가운데 미국, 영국 다음으 로 약하다는 것은 뉴질랜드 노동시장이 얼마나 유연한가를 보 여주는 증거다. OECD는 한 보고서에서, 뉴질랜드 노동시장은 1980년대 중반까지 OECD 회원국 가운데서 가장 경직되었을 정도로 온통 규제로 범벅되어 있었다고 썼다. 이런 점을 감안 할 때 뉴질랜드의 낮은 고용보호 수준은 노동개혁의 성과가 얼마나 컸는가를 깨닫게 해준다.
노동개혁의 결과 1990년 이전에 노조천국이었던 뉴질랜드는 크게 달라졌다. 그 대표적인 예로, 노조직률 감소 추세를 보 자. 뉴질랜드는 노조조직률이 노동개혁 이전인 1988년에 44.7%였는데 1995년에는 21.7%로, 7년 만에 무려 23.0%포인트 나 감소했다. 노조조직률이 7년 동안 23.%포인트나 감소한 예 는 세계 어디서도 찾아볼 수 없다.
또 프레이저연구원의 ‘노동시장 규제’ 관련 ‘경제자유’를 보 면, 뉴질랜드는 2006년 141개국 가운데 9위다. <표 3>에 따르 면 뉴질랜드는 1980년 ‘노동시장 규제’ 관련 ‘경제자유’ 평점이 10점 만점에 겨우 6.6점이었는데 1990년2)에는 만점인 10점을
2) 1990년의 평점은 1986∼1990년간 5년간의 평균 점수임.
받았다. 2000년대 전반에 경제자유가 다소 악화되기는 했지만 2006년 141개국 가운데 9위는 매우 높은 순위다. 특히 뉴질랜 드의 경제자유 종합순위는 2006년 141개국 가운데 3위인데 이 는 뉴질랜드가 미국, 영국 정도로 시장경제가 활성화된 나라임 을 보여주는 증거다. 따라서 노동시장도 당연하게 친시장적일 수밖에 없다.
그러면 뉴질랜드의 높은 노동시장 유연성은 어떤 결과를 가 져왔는가? 실업률과 성장률 두 가지 경제지표를 살펴보자.
1992∼2007년간 뉴질랜드는 연평균 성장률이 2.8%로 G7 국가 가운데 미국 다음으로 높은 편이다. 뉴질랜드는 실업률이 1992 년에 10.3%였는데 최근에 이를수록 지속적으로 감소하여 2006 년에는 3.5%, 2007년에는 3.6%까지 기록했다. 2006년 뉴질랜드 의 실업률 3.5%는 OECD 회원국 가운데 가장 낮은 수준이었 다. 이는 곧 노동시장 유연성이 뉴질랜드에서도 성장의 엔진 역할을 톡톡히 했다는 증거다.
(4) 아일랜드 노동시장
아일랜드는 1987년 구조개혁이 추진되기 전까지는 규제가 심하고 노사분규가 심한 나라였다. 그런데 구조개혁 차원에서 정부 밖에서 노사개혁이 이루어짐으로써 ‘사회연대협약’이 체 결되었다. 아일랜드는 ‘사회연대협약’을 바탕으로 생산적 노사 관계가 정착하여 노동시장이 유연하게 된 나라다.
아일랜드는 제1, 2차 석유파동 후 경제가 빠르게 악화되었 다. 특히 제2차 석유파동 후 아일랜드경제는 1845∼1851년 7년 동안에 일어난 대기근(大飢饉, Great Famine)에 비유될 정도로 극
