바이든 행정부의 무역정책과 한국의 대응전략

바이든 행정부의 무역정책과 한국의 대응전략

21-11 KERI 정책제언

이 태 규

한국경제연구원 선임연구위원 (tklee@keri.org)

미·중 무역갈등의 본질은 단순히 무역불균형 해소를 위한 것만 아니라 경제적 손실을 감수한 세계패권경쟁이라 할 수 있다. 우리나라로서는 자유민주주의 국가 대부분이 속한 미 국 중심의 경제·정치 블록에서 이탈할 수 없기 때문에 중국 의존적 무역구조에서 야기되는 경제적 손실을 최소화하고 새로운 기회를 창출해야 하는 전략적 상황에 처해 있는 것이 다. 미국도 현재 국제무역 및 공급망 구조 하에서는 정책의 급격한 실행은 사실상 어려운 상태이기 때문에 우리나라는 미국 주도의 국제무역질서 재편 흐름에 적극적 동참(의사표 명)하면서 구체적 실행은 탈중국으로 인한 비용 최소화를 위 해 점진적으로 추진할 필요가 있다. 다자주의로의 복귀도 미 국의 현재 추구하는 국제질서 모습을 고려할 때 상당한 시간 이 소요될 전망이다. 우리나라로서는 다자주의 하에서 정해 진 원칙에 따라 세계시장에 제한 없이 접근하는 것이 가장 선 호되는 무역질서이므로 이 원칙의 설정(rule setting)에 우리 나라의 이해를 최대한 반영하는 것이 중요하다. 따라서 미국 과 지속적인 의견조율을 통해 미국이 동의하면서 우리나라

의 이해도 반영하는 원칙 도출이 필요하다. 미·중 패권경쟁 이 야기하는 비용을 최소화하기 위해서는 우리나라의 산업 경쟁력 제고가 필수적이며 이를 위해서는 공격적인 R&D 정 책이 필요하다. 현재 국제적으로도 불리하고 대기업에 대해 차별적인 R&D 세제 개선이 필요한 상황이다. 지원산업을 특 정화하는 산업정책에 미온적이었던 미국까지 본격적인 산업 정책을 추구함에 따라 국가 간 산업정책 경쟁은 더욱 격화되 므로 우리나라의 산업정책의 성과 창출이 중요해진 상황이 다. 산업정책이 제대로 성과를 내기 위해서는 산업정책 프로 세스 개선이 필요하다. 미국의 공급망 정책에 따라 제조기지 이전 투자를 추진할 경우 큰 규모의 투자비용과 새로운 불확 실성에 노출되므로 시장상황을 고려하여 점진적으로 추진할 필요가 있다. 특히 공급망 정비에 따른 risk/cost 관리 능력 이 부족한 중소기업의 경우 적절한 정부 지원을 통하여 공급 망 재조정을 도울 필요가 있다. 세계적 공급망 조정 과정에서 다른 기업에 의해 대체되지 않도록, 그리고 다른 기업(특히 중국 기업)을 대체할 수 있는 산업의 업그레이드가 필요하다.

특히 ATP(Advanced Technology Product) 수입 에서 미국은 중국을 배제할 가능성이 크므로 이 기 회를 활용할 필요가 있다. 또한 공급망 재편과정에

서 미국 공급망 강화 지원정책을 활용하여 공급망 정비에 따른 비용을 절감하고 새로운 수요창출을 기회로 삼을 필요가 있다.

Ⅰ. 논의의 배경

□ 2021년 1월20일 미국의 제46대 대통령으로 조 바이든(Joseph R. Biden Jr.)이 취임하면서 출 범한 새 행정부가 前 트럼프 행정부와 매우 다른 정책을 펼칠 것으로 예상되는 대표적 부문은 대 외정책 영역이라 할 수 있음

◦ 트럼프 행정부의 경우 특히 대외정책에 있어서 는 과거 미국의 방식과 달리 자국 이익을 위해 동맹국들에 대한 일방적 행보를 보여 왔음

◦ 이 같은 방식에 대해 바이든 대통령 및 민주당 은 물론이며 공화당 일부에서도 비판이 제기되 어왔기 때문에 바이든 행정부의 대외정책 추진 방식은 달라질 것으로 기대됨

□ 미국의 대외정책 중 무역정책은 미국 기업과 유권 자들의 경제활동에 상당한 영향을 미치는 동시에 미국의 중요 무역 파트너인 우리나라 경제를 좌지 우지하므로 우리 입장에서는 그 변화의 방향을 주 시해야 할 것임

□ 무역정책에 있어 바이든 행정부는 트럼프와는 달 리 다자주의(multilateralism)로의 복귀는 확실해 보임

◦ 즉 미국의 무역정책도 트럼프 행정부의 일방주 의(unilateralism)와는 달리 WTO나 다자 FTA를 통해 추진할 가능성도 상당히 있음

□ 한편 미국의 다자주의 복귀가 우리에게 이전 트럼프 행정부 때보다 더 나은 상황을 조성할지는 미지수

◦ 우선 트럼프 행정부의 변덕스러움을 상대하기 보다는 국제원칙에 입각한 무역환경이라는 측 면은 더 나은 상황

◦ 하지만 이 국제원칙은 새롭게 수립될 전망이며 이 과정에서 보다 더 보호주의적 환경이 조성 될 가능성도 큼

- 바이든 행정부도 WTO 개혁을 다자주의의 전제조 건으로 내세우고 있기 때문에 국제무역에 있어 새로운 원칙이 새워질 전망

- 새로운 국제무역 환경조성에까지 걸리는 시간은 상당히 길어질 수도 있으며 그 시기동안 트럼프 행정부 때보다 불확실성은 더욱 커지고 장기간 존속할 수 있음

□ 중국봉쇄라는 정책기조는 바이든 행정부에서도 변 함없이 유지될 전망이며 이 정책기조를 국제공조 를 통해 추진할 가능성이 크므로 한국은 트럼프 행정부 때보다 더 어려운 입지에 처할 수도 있으 며 운신의 폭도 좁아질 전망

◦ 게다가 전통적으로 민주당은 보호주의적 성향 을 보여주었기 때문에 국제무역의 원칙을 새롭 게 수립하는 과정에서 환경, 노동, 보조금, 지 적재산권 등과 관련된 강력한 보호주의적 조항 이 내포될 가능성이 큼

□ 앞으로 한국경제가 처할 국제무역환경은 매우 다 층적이며 복합적 구조가 될 전망이며 이에 어떻게 우리나라가 통상전략을 수립할 지가 매우 중요한 시점임

◦ 트럼프 행정부의 무역정책은 매우 단선적인 반

면 바이든 행정부에서는 매우 다선적·다층적 정책기조가 예상되므로 이에 대한 전략수립이 쉽지 않을 전망

◦ 미국은 대통령 선출과정에서 사실상 정치적 내 전에 가까운 혼란을 겪었고 코로나19로 인한 비상상황을 해소해야 하는 등 국내 사회통합과 경제안정이 우선과제이기 때문에 대외정책의 본격적 추진에는 다소 시간이 소요될 전망

◦ 우리나라로서는 그 만큼의 시간을 벌었기 때문 에 그동안 예상되는 국제무역환경 변화에 따른 치밀한 전략수립이 요구됨

□ 따라서 본 연구에서는 이 같은 다층적·복합적 무 역환경에서 우리나라의 이익을 극대화시킬 수 있 는 통상전략을 검토하고 시사점을 제시하고자 함

◦ 아울러 새로운 무역환경조성으로 영향을 받은 정도가 각 산업별로 다를 것으로 판단되므로 전체 통상전략과 함계 각 산업별 통상전략에 대한 시사점도 제시하고자 함

Ⅱ. 바이든 행정부의 무역정책

1. 바이든 행정부의 무역정책 공약

□ 대통령 선거 당시 바이든 후보 측의 통상 관련 공약은 매우 구체적이라기보다는 기본방향을 제시 하는 성격을 가졌음

□ 바이든 행정부의 통상 관련 공약의 기본방향은 다 음과 같음

◦ 동맹과의 관계개선 및 다자주의의 회복과 국제 기구를 통한 통상쟁점 해결

◦ 환경, 노동 등의 진보적 가치를 중요시하는 통 상정책 추구

◦ 중국의 경제적 확장 저지

◦ 국내 산업 및 기업을 우선시 하는 통상정책 추구

□ 바이든 행정부는 트럼프 행정부와 달리 자유무역 에 적극적으로 나설 것을 천명하고 있으나 민주당 의 전통적 지지세력을 고려하여 조건부적 또는 제 한적 자유무역을 추진할 것으로 예상

◦ 환경단체, 노동조합 등에 영향을 받는 민주당은 전통적으로 공화당보다는 자유무역에 대해 적 극적이지 않았음

◦ 하지만 트럼프가 공화당 출신 대통령으로서는 드물게 공화당의 자유무역 가치에 반하는 정책 과 언행을 해왔기 때문에 마치 바이든 행정부 는 자유무역에 대한 의지가 강한 것처럼 보이 나 기본적으로 민주당은 무역장벽 철폐를 전적 으로 지지하지 않은 지지세력의 영향을 받음

□ 또한 바이든 행정부는 통상문제를 집권 초기 중요 국정과제로 고려하고 있지 않기 때문에 미국의 통 상정책의 구체적 액션이 추진되는 데는 다소 시간 이 소요될 전망

◦ 코로나19로 인한 경제위기 수습 등 국내 경제 회복을 우선시하고 있으며 그동안은 트럼프의 보호주의적 정책의 과실을 향유하고자 할 것임

- 바이든 대통령은 선거 운동 당시 새로운 무역협 정을 당장 추진하기보다는 국내투자와 산업경쟁 력 확보를 우선시하겠다는 점을 분명히 하였음

□ 다만 무역통상법(Trade Act of 1974)에 의거 무 역대표부(USTR: Office of the United States Trade Representative)이 매년 의회에 제출하는 통상아젠다 및 연차보고서(Trade Policy Agenda and Annual Report)를 통해 향후 통상아젠다의 방향성을 알 수 있음

◦ 구체적인 내용은 이하 설명하되 기본적으로 트 럼프 행정부와 크게 다를 바 없는 보호주의적 무역정책 방향을 드러내고 있음

- “The President knows that trade policy must respect the dignity of work and value Americans as workers and wage-earners, not only as consumers.”(Fact Sheet: 2021 President’s Trade Agenda and 2020 Annual Report)

2. 바이든 행정부의 2021년 통상아젠다 내용

□ 2021년 3월 발표한 바이든 행정부의 2021년 무 역정책아젠다(2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report)는 9개의 우선적 정책아젠 다를 제시하고 있음

◦ 특기할 만한 사항은 ‘코로나19 사태 극복과 경제 회복’이라는 아젠다를 무역아젠다로 들고 나온 점인데 이는 국내 경제문제가 통상문제보다 우선 이라는 인식과 함께 무역정책을 국내 경제회복에 활용하겠다는 점을 명시적으로 나타내고 있음

◦2020년의 트럼프 행정부 무역정책아젠다와 비교 해보면(<표 1 참조>) 바이든 행정부에서는 선거공 약에서 예상되었던 바대로 환경, 인권, 다자주의 관련 아젠다가 포함되어 있는 점이 다른 점임

<표 1> 무역정책아젠다 2021년(바이든 행정부)과 2020년(트럼프 행정부) 비교

2021 무역정책아젠다(바이든 행정부) 2020 무역정책아젠다(트럼프 행정부)

∙ 코로나19 사태 해결과 경제회복(Tackling the COVID-19 Pandemic and Restoring the Economy)

∙ 노동자 중심의 무역정책(A Worker Centric Trade Policy)

∙ 지속가능한 환경 및 기후를 위한 국제공조(Putting the World on a Sustainable Environment and Climate Path)

∙ 인종평등과 소외계층을 위한 정책추구(Advancing Racial Equity and Supporting Underserved Communities)

∙ 위협적이고 불공정한 중국의 무역에 대한 종합전략 수립 (Addressing China’s Coercive and Unfair Economic Trade Practices Through a Comprehensive Strategy)

∙ 우방과의 협력강화(Partnering with Friends and Allies)

∙ 농·축·수산업 식가공산업 육성(Standing Up for American Farmers, Ranchers, Food Manufacturers, and Fishers)

∙ 공정한 경제성장 추구(Promoting Equitable Economic Growth Around the World)

∙규칙에 기반한 무역(Making the Rules Count)

∙ 중국의 불공정무역에 대한 대응(Standing Up to China’s Unfair Trade Practices)

∙ NAFTA를 보다 개선된 USMCA로 대체(Replacing NAFTA With a Modern and Balanced USMCA)

- 2020년 7월부터 USMCA(US-Mexico-Canada) 발효

∙ 일본과의 보다 공정한 무역추구(Fairer Trade with Japan)

∙ 미국의 무역법과 무역협정을 강하게 관철(Vigorously Enforcing Our Trade Laws and Trade Agreements)

∙ WTO 개혁(Leading Efforts to Change the World Trade Organization)

∙ 미국우선주의 무역확대(Expanding an America-First Trade Agenda) - 영국, EU, 케냐와의 균형 잡힌 무역협정 추진

자료: The Fact Sheet of President’s Trade Policy Agenda & Annual Report 2021, 2020 (USTR)

- 중국에 대한 대응과 국내 산업보호를 위한 아젠 다는 두 행정부 모두 공통적으로 추진

◦ 환경, 노동, 인권 등과 같은 가치를 중요시한다 는 것은 이전 정부보다 더 보호주의적 무역정 책을 펼 수 있다는 것을 의미함

- 무역자유화를 통한 세계화에 반대하는 전통적인 좌파의 입장은 자유무역이 환경, 노등 등과 같은 좌파의 가치를 훼손시킨다는 인식에 기반을 두고 있음

□ 보호무역의 수단으로 사용할 수 있는 환경, 노동, 인권 등 관련 무역정책에 대한 세부 정책방향은 다음과 같음

□ 우선 미국 자국은 물론 교역상대국에게도 노동자 의 이익과 소수자 인권향상을 추구

◦ 과거 무역정책들이 미국 내 노동자들에게 불리 한 의도치 않은 결과를 초래하였는지를 리뷰할 예정이며 무역정책 수립에 노동자 참여 보장

◦ 무역정책이 유색인종과 그들 공동체에 줄 수 있는 영향을 분석하여 신중하게 무역정책 추구

◦ 무역상대국들에게 강제노동, 노동착취 금지 등 의 노동자의 인권을 보장하는 높은 수준의 노 동여건을 요구하고 글로벌 공급망의 투명성과 책임성 보장을 요구

□ 기후변화에 대응하기 위해 교역상대국과 협의하 여 국제무역에 있어 지속가능한 시장과 규제환경 조성

◦ 무역상대국들에게 강한 환경표준(environmental standards)을 요구하고 지속가능한 기후달성을 위한 방향의 무역정책 추구

◦ 미국의 온실가스를 줄이고 2050년 온실가스 제 로를 달성하기 위한 무역정책 추구

- 탄소조정제도(carbon border adjustments)¹⁾ 도입 검토

◦ 기후 관련 기술혁신을 촉진하고 재생에너지 공 급망을 강화할 수 있도록 무역정책 추구

□ 한편 중국에 대한 압박도 늦춰지지 않을 전망이며 오히려 강화하는 방향으로 정책아젠다가 설정됨

1) EU에서 처음 제안한 개념으로서 ‘기후변화 대응이 적극적이지 않은 국가(less climate-ambitious country)로부터의 특정 산업의 수입품에 대한 과세제도’로 정의할 수 있음

◦ 트럼프의 일방주의에서 벗어나 다자주의로의 전환이 이루어지나 이 다자주의도 중국에 대한 압박을 위한 수단으로 활용

- 중국과의 일대일 구도에서 중국과 다자 간 대결 로 프레임 전환

◦ 우호적 교역상대국들과 협력하여 WTO를 개혁 하여 민주주의 가치 확보와 디지털경제를 통제 하기 위한 높은 수준의 국제무역기준을 확보 추진

- 다자주의를 통해 철강, 알루미늄 등 분야에서의 중국의 시장교란행위 차단

- 특히 인권이라는 가치를 위해 우방과의 협력을 통해 대중국 압박을 추진할 것을 천명²⁾

3. 바이든 행정부의 공급망(supply chain) 정책

□ 트럼프 행정부는 중국과 무역전쟁에 있어 관세를 주 무기로 썼다면 바이든 행정부에서는 여기에 추 가로 공급망 압박을 본격화하기 시작하였음

◦ 트럼프 행정부에서도 공급망 이슈를 제기하였 지만 바이든 행정부에서 행정명령, 법안 등을 통해 본격적인 공급망 압박을 시작하였음

□ 바이든 대통령은 지난 2월 행정명령(Executive Order 14017)을 내려 4대 핵심품목 및 6대 산 업의 공급망에 대한 조사를 지시하였음

◦ 공급망 행정명령의 목적은 미국의 경제번영과 국가안보를 위한 탄력적(resilient), 다변화 (diverse), 안전한(secure) 공급망을 구축하는데 있음

◦4대 품목 - 반도체 제조 및 패키징, 고성능배 터리(차량용 배터리 포함), 전략적 광물자원(희 토류 포함), 의약품 및 의약재료 –은 100일 간,

6대 산업 - 국방, 공중보건, 정보통신기술(ICT), 에너지, 운송, 농산물 및 식품 – 1년 간 기간 내 평가를 추진함

◦ 평가내용은 관련 분야의 제조 역량, 공급망 상 취약 부문, 적성국이 지배하는 재화와 소재 파 악, 핵심 재화와 소재의 대체 가능 여부, R&D 역량 등을 포함하고 있음

□ 6월에 발표된 이 행정명령에 따른 100일 조사 결과 4대 품목의 공급망 취약 주원인으로 미국의 생산능력 결여, 공급망의 지정학적 집중 등을 들 었음

◦ 대표적으로 미국은 세계 반도체 생산의 12%만 담당, 반면 대만은 20%, 한국 19% 등을 담당하 며 첨단반도체의 경우 92%를 대만이 생산

◦ 배터리 셀의 경우 75%를 중국이 생산하고 있으 며 의약품의 경우 인도와 중국의 세계 공급의 상당수를 점유

◦ 그 외 시장의 단기성과주의와 잘못된 인센티브 로 공급망에 대한 투자가 부족

◦ 경쟁국은 물론 동맹국에서도 적극적인 산업정 책을 펼침에 따라 상대적으로 미국의 산업지원 이 부족

◦ 주요 품목의 공급망에 대한 동맹국(또는 우호 국) 간의 국제협력 부족

2) 2021년 무역정책아젠다 보고서에서 명시적으로 “The Biden Administration will also coordinate with friends and allies to pressure the Chinese Government to end its unfair trade practices and to hold China accountable, including for the extensive human rights abuses perpetrated by its state-sanctioned forced labor program.”라고 기재

<표 2> 공급망 취약의 주 원인

원인 내용

부족한 미국 내 생산능력

- 중국의 WTO 가입 이후 사라진 미국 일자리의 25%는 중국이 야기한 것으로 추정 - 미국의 생산성 향상은 독일 등 주요국에 비해 정체

- 생산능력의 저하는 혁신역량의 저하를 야기

잘못된(misaligned) 인센티브와 단기성과주의(short-termism)

- 지속가능성, 장기 생산성, 질적 향상을 보상하지 않는 시장구조 - 단기성과를 중시하여 저임금-저숙련 노동에 의존

- 장기 회복력(resilience)에 대한 저투자(R&D, 생산공정에 대한 투자보다 주주 보상을 우선)

경쟁국과 동맹국의 산업정책 - 중국은 공정무역에서 벗어난 광범위한 산업지원을 지속

- EU, 대만, 한국 등 우호국들도 핵심산업에 대한 강력한 산업지원을 추구

공급망에 있어 지정학적 집중 - 저비용 생산 추구와 주요국의 산업정책으로 중요 공급망의 일부 국가 집중 현상 - 반도체의 대만 집중, 배터리 셀의 중국 집중, 의약품 원료의 중국, 인도 집중

제한된 국제협력 - 글로벌 공급망 회복력 강화를 위한 국제적 협력 부족

자료: 100일 조사 결과 보고서(The White House, June, 2021)³⁾, 저자 정리

□ 100일 평가에서 제안하는 정책적 기본방향은 전 략적으로 중요한 상품은 미국 내 생산을 장려하고 미국 생산이 어려운 상품은 국제협력을 통해 공급 망을 강화한다는 것임

◦ 이 같은 기본방향 하에서 해당 산업의 생산 및 R&D 지원, 인력확보, 등 다양한 정책아이디어를 제시(구체적 정책내용에 대해서는 부록 참고) - 반도체 생산과 R&D에 대한 최소 500억 불 투자,

전기자동차(EV) 수요 활성화를 위한 소비자 보조 금 및 세제 혜택, 차세대 배터리에 대한 투자, 신 약제조 및 공정개발에 대한 투자 등

- 미 공급망 강화를 위한 공공조달을 활성화하고 과학 및 기후 관련 R&D에 대한 정부 보조에 있 어 국내 생산 조건 강화

◦ 또한 중국 등에 의한 불공정 무역을 감시하기 위한 태스크포스 - 무역기동대(trade strike force) 창설을 제안하고 있음

- 특히 네오디미니움 자석(neodymium magnet) 수 입에 대해서는 무역확장법 232조 조사(미국 안보 에 위협이 되지는 조사) 여부 판단 제안

◦ 국제협력 강화를 위해 우호국 간의 ‘대통령 포 럼(Presidential Forum)’창설 및 개발금융지원을 제안

- 국제협력을 통한 공급망 회복력 강화를 위해 미 개발금융회사(Development Finance Corporation) 등의 정책금융지원 강화

□ 행정명령을 통한 즉각적 대응과 함께 법령을 통해 공급망 강화 프로그램 운용 추진

◦ 민주, 공화 양당이 초당적으로 추진하고 있는

‘Endless Frontier Act’(5월12일 상원 Commerce Committee 통과)에서는 「Supply Chain Resiliency Program」 운영을 법제화

◦ 상무부(Dept. of Commerce) 산하에 「Supply Chain Resiliency Program」을 설치하여 공급망 평가 및 강화를 지속적으로 추진

3) ｢Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth: 100-day Reviews Under Excutive Order 14017｣, The White House, June 2021.

<표 3> 공급망 행정명령 14017호 주요 내용

구분 품목과 산업 주요 평가내용

4대 핵심품목 공급망 평가(100일 간)

1. 반도체 제조 및 패키징 2. 고성능배터리(차량용 배터리 포함) 3. 전략적 광물자원(희토류 포함) 4. 의약품 및 의약재료

- 미국에 요구되는 제조역량 - 제조역량 미흡 부문 - 공급망 상 핵심취약 부문 - 물리적 및 지정학적 위험

- 적성국, 불안정한 국가가 지배하는 핵심 재화와 소재 - 핵심 재화와 소재의 대체가능 여부

- 필요 인력 수급 상황 - 관련 분야 R&D 역량

- 현재 공급망이 의존하는 교통시스템 평가 - 기후변화에 의한 공급망 위험요소 6대 산업 공급망 평가(1년 간)

1. 국방 2. 공중보건 3. 정보통신기술(ICT) 4. 에너지 5. 운송 6. 농산물 및 식품 자료: Executive Order 14017, Feb. 24, 2021

<표 4> Supply Chain Resiliency Program 개요

구분 주요 내용

임무

- 중장기 국가안보와 산업경쟁력 확보

- 민관 및 이해관계자 간의 협력을 통해 미국과 동맹국의 공급망 탄력성 강화 - 공급망 위기대응을 위한 연방정부, 지방정부, 노동조합 등 간의 협력 강화

활동

- 핵심 공급망 모니터링과 전략산업에 있어 공급망 취약점 파악 - 동맹국들과 협력하여 전략산업 공급망 취약점 보완 - 정부 부처간 협력을 통해 취약한 공급망에 대한 투자 확대 - 연방 및 지방정부, 산업 및 노동계 등 이해관계자 간 협력 강화 - 위기 시 가장 필요한 부분에 핵심자원 배분 지원

- 잠재적 위기에 대응한 컨틴젼시(contingency) 플랜 개발 - 동맹국이 전략산업을 지원할 수 있는 공급망을 갖추도록 지원

- 미국과 동맹국 기업에 전략상품이 공급될 수 있도록 협정 및 파트너쉽 체결을 지원

보고의무 동 법(Endless Frontier Act) 시행 후 180일 이내, 그리고 그 이후 최소 2년 간격으로 의회 관련 위원회에 보고 자료: Executive Order 14017, Feb. 24, 2021

□ 중국의 영향력을 제어하고자 하는 목적으로 초당 적으로 추진 중인 ‘Strategic Competition Act of 2021’에서는 미국의 공급망에서 중국을 배제 하는 각종 조치들을 포함

◦ 공급망 행정명령과 「Supply Chain Resiliency Program」 프로그램에서는 중국을 명시적으로 거론하지는 않았음

◦ 하지만 상기 법에서는 ‘중국’(People’s Republic of China)을 적시하면서 미국의 공급망에서 중 국을 배제하기 위한 활동을 지원

- 생산기지, 부품조달 등에서 중국의 영향을 벗어나 고자 하는 각종 기업의 활동을 지원

- ICT 분야의 공급망에서 중국 외 지역으로의 다변 화 지원

- 미국과 협력관계에 있는 국가들과 협력하여 공급 망 탄력성 제고

□ 이상의 미 정부의 행정명령과 각종 법안 추진내용 이 지향하는 바는 단순히 ‘공급망 강화’가 아니라

‘중국을 배제한 공급망 강화’임

◦ 위기에 취약한 공급망을 보완함에 있어 이미 확립된 가치사슬을 (중국과의 협력을 통해) 활 용하는 것이 아니라 중국을 배제하는 새로운 가치사슬을 구축하여 공급망 강화

◦ 이는 결국 중국을 미국의 공급망에 있어 위험 요소로 인식하는 것임

- 미국에 도전하는 패권경쟁자로서의 중국은 미국 이 추구하는 탄력적이고 안정적인 공급망에 위험 요소로 인식

Ⅲ. 탈중국과 미국의 무역전략

1. 탈중국(decoupling)의 조짐

□ 미국의 무역수지 적자 규모는 지속적으로 확대되어 왔으며 코로나19 사태의 충격으로 수출입이 급락 하였던 2020년에도 무역수지 적자는 증가하였음

◦2020년의 경제위기는 수출입 급락과 함께 무역 수지 적자도 크게 줄어들었던 2009년 글로벌 금융위기와는 달리 대조적 현상을 보인 사례임

- 2020년 미국의 무역수지 적자는 약 905십억 불 로서 이는 전년 대비 6.09% 증가한 수치이며 2919년에는 오히려 전년 2018년 대비 2.9% 감소 하였음

◦ 단, 무역수지 적자 증가속도는 최근 십여 년 동안 상당히 둔화된 편임

- 연평균 무역수지 적자 증가율: 1991~2000년 18.1%, 2001~2010년 5.58%, 2011~2020년 3.77%

□ 미국 수출입에 있어 중국 비중은 미·중 무역갈등 이 본격화 된 이후 줄어들다가 2020년에는 오히 려 증가

◦2018, 2019년 2년 연속 중국의 비중은 하락하 다 경제위기를 맞은 2020년에는 오히려 증가

□ 반면 무역수지 적자에서 중국 비중은 수출입 비중 증가에도 불구하고 2019, 2020년 2년 간 급락

□ 미국의 대중국 수출입 증가율은 그 변동성에도 불 구하고 추세적으로 보면 하락세를 보이고 있으며 2020년에는 수출증가율이 수입증가율을 압도하면 서 중국의 무역적자 비중도 급락

◦ 통상 미국의 대중국 수출입 증가율은 같은 방 향으로 움직이면서 서로 비슷한 수준을 기록해 왔으나 2020년에는 그 격차가 커져 대중국 무 역적자 비중도 하락

□ 미국 무역적자에서 가장 큰 비중을 차지하는 대중 국 무역적자 비중의 축소에도 불구하고 미국 무역 적자가 코로나19 위기에도 증가하였는데 이는 대 중국 무역적자가 중국 이외 무역적자의 증가로 대 체되었음을 의미

<그림 1> 미국의 수출입과 중국의 비중 추이

미국의 수출입과 무역적자 추이 미국 수출입에 있어 중국 비중

자료: 무역협회 무역통계

◦ 전체 무역적자 증가율, 대중국 무역적자 증가 율, 그리고 중국 제외 무역적자증가율을 비교해 보면 2018년 이후부터 상호 간 격차가 커지지 시작하였음

- 이전에는 세 변수 간의 격차가 크지 않았으나 2018년 이후 대중국 무역적자 증가율보다 전체 무역적자 증가율이 커졌고 특히 중국을 제외한

무역적자 증가율이 이들 두 증가율보다 훨씬 커 져 중국으로부터의 적자는 축소되는 반면 중국 제외한 그 외 국가로부터의 적자는 확대

◦ 결국 이는 미국의 탈중국 현상의 하나로 볼 수 있으며 그동안의 추세와 최근 미국의 정책동향 으로 볼 때 이 같은 현상은 점차 가속화될 것 으로 예상됨

<그림 2> 미국의 대중국 수출입 증가율과 무역적자 증가율

주: 점선은 선형추세선 자료: 무역협회 무역통계

<그림 3> 미국의 전체 무역적자 증가율과 대중국 무역적자 증가율

자료: 무역협회 무역통계

□ 미국의 주요 수입품 중 전자, 통신, 화학품에서 대중국 수입의 비중이 줄어들면서 탈중국 현상을 보이고 있으며 특히 최근 2-3년 간 이 같은 추 세가 뚜렷해짐

◦ 중국 수입비중이 높았던 전자부품, 통신기기, 화학품 등에서 특히 2018년을 기점으로 중국비 중이 하락하고 있음

- 단, 컴퓨터의 경우 70%가 넘었던 중국 수입비중 이 점차 하락해왔으나 2020년에는 오히려 상승하 였는데 이는 팬데믹 상황에서 컴퓨터 수요가 증 가한데 기인

□ 한편 코로나19의 영향으로 의료장비, 의약품 등 수입품에서는 오히려 중국비중이 최근 증가하였으 며 핸드폰의 비중도 최근 상승

◦ 의료장비, 의약품의 경우 그동안 특별히 탈중국 현상을 보이지 않았으며 최근 오히려 중국비중 이 상승함에 따라 미국의 의료 공급망 강화 차 원에서 이 분야를 주시하고 있는 상태

<그림 4> 미국 주요 수입품의 중국 비중(%) 추이

자료: US Census Bureau

2. 중국과의 무역분쟁에 대한 평가

□ 미·중 무역분쟁에 있어 미국의 강경한 입장의 표 면적 이유는 중국과의 무역으로 인한 제조업 일자 리의 감소임

◦ 중국과의 무역적자도 이유 중의 하나이지만 실 질적인 피해로 체감되는 일자리 감소가 보다 핵심적인 이유로 지목됨

◦1980~2000년 사이에 미국의 제조업 일자리는 2백만 개 가량 줄어들었으나 2000~2017년 사 이에는 5.5백만 개 감소⁴⁾

◦2000년 미 의회가 중국을 ‘Permanent Normal Trade Relations’(PNTR) 대상으로 승인하고 2001년 중국이 WTO에 가입한 후 중국으로부 터의 수입이 급증하면서 미 제조업 일자리가 급락하였다는 주장

□ 이는 단순히 정치적인 주장을 떠나 몇몇 연구에서 실증적으로 뒷받침하고 있는 상황

◦Acemoglu et al.(2016)는 1999~2011년 동안 중 국 수입품으로 인한 경쟁격화로 인해 제조업에서 2.4백만 개의 일자리 순손실에 있었다고 추정

◦ 한편 Scott and Mokhiber(2020) 연구에서는 2001~2018년 동안 중국과의 무역적자로 인한 일자리 손실을 3.7백만 개로 추정

◦Pierce and Schott(2016) 연구는 중국의 WTO 가입 전후, 그리고 미국의 중국의 PNTR 자격 승인 전후 비교를 통해 1992~2008 기간의 중 국 무역의 영향을 평가하였는데 2001년 WTO 가입 이후 1년 후 평균적으로 일자리 증가율을 3.4%p 감소시켰으며 6년 후에는 15.6%p 감소 시켰다고 추정

◦ 대표적으로 Autor, Dorn, and Hanson(2013)의 연구에서는 1990~2007년 기간 사이의 중국으 로부터의 수입이 일자리 감소와 함께 임금수준 하락을 초래하였고 이로 인해 정부의 보조금 지급도 증가하여 사회적 효율성을 저하시켰다 고 이 연구는 주장함

<그림 5> 미국에 대한 중국의 수입침투율과 제조업 고용비중

자료: Autor, Dorn, and Hanson(2013)

4) Charles, Hurst and Schwartz(2018)

□ 한편 미 제조업 일자리 감소의 주범이 중국이라는 주장을 인정하지 않은 연구도 다수 존재

◦ 중국 수출증가로 인한 미국 수출 제조업, 서비 스업의 일자리 증가를 고려하면 중국과의 무역 으로 인한 제조업 일자리 감소는 그리 크지 않 으며(Caliendo, Dvorkin, and Parro 2019) 순 (net) 일자리 손실도 30만개 정도에 그친다고 주장(Delong, 2017)

◦ 더 나아가 중국으로부터의 수입품이 초래할 미 국 내 일자리 부문은 저숙련, 저임금의 사라져 가는 산업의 일자리로서 중국이 아니더라도 다 른 나라에 의해 대체될 부문이며 종국적으로 없어질 수밖에 없는 일자리(Eriksson et al.

2019)

□ 또한 여러 연구는 중국과의 무역으로 인한 비용은 과대계상되고 혜택은 과소평가되고 있다고 지적

◦ 한 연구는 중국 수입품에 쓰는 1달러 중 56센 트는 결국 미국 기업과 노동자에 귀속된다고 추정(Hale et al. 2019)

◦ 중국과의 무역으로 인한 소비자 혜택, 낮은 물 가상승률, 경쟁압력을 통한 혁신제고 등의 긍정 적 영향을 포함시키면 중국과의 무역은 전체 사회후생을 증가시킨다고 지적(Bai and Stumpner 2019 ; Gutierrez and Philippon 2017 ; Caliendo, Dvorkin, and Parro 2019)

◦ 즉 일반균형(general equilibrium)의 관점에서 보면 중국과의 무역이 가져다주는 순 이익(net benefit)은 플러스(+)라는 주장

□ 한편 미국의 PNTR 승인과 관계없이 미국 제조업 의 일자리 감소와 중국의 세계시장에서의 부상 (rise)은 피할 수 없었을 것이라고 주장도 있음

◦Scott(2021)의 연구에서는 중국 외 다른나라로 부터의 수입증가와 기술발전 등 여러 요인들로 인해 제조업의 일자리 감소는 필연적이었으며 만약 미국이 중국에 대한 PNTR을 승인하지 않 았다하더라도 세계시장에서 급속히 증가하는 중국의 비중을 억제하기는 어려웠을 것이라고 진단

3. 국제질서재편을 위한 미국의 전략

□ 여러 연구결과를 볼 때 미국의 입장에서 중국과의 무역이 가져다주는 순효과에 대해서는 명확하게 판단하기 어려운 상태

◦ 순수한 경제결과만 보면 미국과 중국 간의 깊 은 경제적 연관성을 고려할 때 관세전쟁은 자 기 발을 쏘는 꼴(shooting one’s foot)이라는 평가가 다수

□ 중국과의 무역전쟁이 가져올 경제적 불확실성에도 불구하고 미국이 초당적으로 중국을 압박하는 이 유는 미·중 무역분쟁은 기본적으로 패권경쟁이기 때문

◦ 미국의 대중국 무역정책은 미국의 패권에 도전 하는 중국의 의지를 좌절시키는 도구

□ 2021년 1월 비밀해제된 미국의 전략문서⁵⁾에 따 르면 미국의 안보가 직면한 도전 중의 하나로 중 국의 영향을 명시적으로 적시하고 있음

◦ 이 문서의 핵심메세지는 인도-태평양 지역에서 중국의 영향력을 제어하여 중국이 세계적 영향 력을 키우는 것을 방지하는 것이 미국의 국가 안보를 위한 핵심전략이라는 것임

◦ 전체 문서 중 일부가 매우 예외적⁶⁾으로 빠르게 비밀해제되어 공개되었는데 그 이유에 대해서

5) ‘U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific’ declassfied by Assistant to the President for National Security Affairs: Robert C. O’Brien (1/5/2021)

6) 원래 해당 문건은 2018년 작성된 후 25년 후, 즉 2043년 비밀해제 예정이었으나 이례적으로 전체 중 일부분을 2021년에 비밀해제하였다.

는 트럼프 행정부가 중국견제라는 미국의 핵심 안보전략기조를 다음 정부에서도 유지해야 한 다는 메시지를 주기 위해 공개한 것으로 다수 가 해석하고 있음

- 지금까지는 바이든 행정부도 이 전략 노선을 고 수하고 있는 것으로 보임

◦ 미국의 이 안보전략의 최종 목적은 세계에서 가장 빠르게 성장하는 인도-태평양 지역에서 외교적, 경제적, 군사적 우위를 유지하는 것이 며 이를 위해 이 지역에서 중국의 영향력을 최 소화하고 북한의 군사적 위협을 제거하고자 함

◦ 이 전략에서 미국 외 가장 중요한 플레이어로 인도를 꼽고 있으며 인도의 군사력, 경제력 증 강을 통해 중국의 영향력을 상쇄하는 방안을 채택

- 인도에 더하여 일본과 호주의 역할을 강화하여 중국을 고립하는 전략을 취하고 있으며 이에 더 하여 한국과 아세안(ASEAN) 국가들의 협력을 통 해 이 지역의 경제적 자유와 안보를 확고히 하고 자 하고 있음

□ 한편 4월8일 미 상원 외교위원회(Foreign Relations Committe)에서는 ‘전략적 경쟁법

(Strategic Competition Act of 2021)’을 통과 시키고 상원에 회부할 예정

◦ 동 법은 상원의 민주당 메넨데스(Menendez)의 원과 공화당 리시(Risch) 의원이 발의하였으며 민주, 공화당 모두 전폭적 지지를 받아 위원회 를 통과

◦ 동 법은 오직 ‘중국에 대한 견제’를 목적으로 한 법이며 민주·공화 모두의 초당파적 (bipartisan) 정책 방향을 보여주고 있음

◦ 동 법의 주요 내용은 다음과 같음

- CFIUS(the Committee on Foreign Investment in the U.S.)에게 외국(중국)의 미국 대학(또는 고등 교육기관)에 대한 지원을 국가안보차원에서 검토 할 수 있는 권한을 부여

- 중국 신장 지역에서의 강제노동과 및 인권침해와 관련된 조직(사람)에 대한 제재 의무화

- 미국 증시에 상장된 중국기업의 미국 안보 위협, 인권 침해 등에 대한 감시

- 미국 기업의 중국 외의 공급망 다양화 지원 등

<표 5> 미국의 추구하는 인도-태평양의 전략적 모습

추구하는 인도-태평양 지역의 모습(Desired End States)

1. 북한은 더 이상 미국 또는 동맹국에 위협이 되지 않으며 한반도에 핵무기, 화학 무기, 사이버 무기, 바이오 무기가 없는 상황 2. 인도-태평양 지역에서 미국의 외교적, 경제적, 군사적 우위 유지, 그리고 이 지역의 대부분의 국가와 파트너쉽 유지

3. 미국과 이 지역의 번영과 안정을 가능케 하는 주권, 항해 및 비행의 자유, 무역 및 투자 기준, 개인의 권리와 법치 존중, 군사 활동의 투명성의 원칙을 옹호 4. 자유시장경제가 아시아의 주류이며 미국은 인도-태평양 지역과의 상호 작용을 통해 일자리와 성장을 창출

5. 지역 분쟁은 강제 없이 합법적으로 해결

6. 동남아시아는 강화된 동남아시아 국가 연합 (ASEAN)을 통해 비즈니스, 안보 및 시민 사회에서 더욱 긴밀하게 결합되고 미국 및 동맹국, 그리고 주요 파트너와 긴밀히 협력

7. 동남아시아는 비 ASEAN 국가의 최소한의 지원으로 테러 위협을 관리 가능

8. 안보 문제에 대해 인도의 주 파트너는 미국이며 해양 안보를 보존하고 남아시아와 동남아시아 및 기타 상호 관심 지역에서 중국의 영향력에 대응하기 위해 협력하며 인도는 중국의 국경 도발에 대응할 수 있는 능력을 유지

9. 인도는 남아시아에서 인도양 안보를 유지하는 데 주도적인 역할을 맡고 있으며 아시아와의 관계를 강화하며 이 지역의 미국 동맹국 및 파트너와의 경제, 국방 및 외교 협력을 확대

10. 미국과 모든 대륙의 미국 파트너쉽 국가들은 그들 국가의 주권을 훼손하려는 중국의 모든 활동에 저항 자료: U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific

□ 5월12일 상원 상무위원회(the Committe on Commerce)를 통과한 ‘Endless Frontier Act’

도 ‘Strategic Competition Act’과 보완관계를 가지며 중국견제를 위한 미국의 전략을 보여주는 입법 사례이며 향후 이 같은 중국견제용 입법은 지속될 것으로 보임

◦ 동 법 역시 민주, 공화 양 당의 의원들이 공동 으로 발의한 법으로 중국과의 과학기술경쟁에 서 앞서 나가기 위해 NSF(National Science &

Technology Foundation)에서 새로운 기술혁신 부서를 설치하여 10개 핵심 기술분야에 대한 집중투자하는 것이 주 내용

- 법 발의 시에는 5년 간 천억 불 투자를 계획하였 으나 법 논의 과정에서 400억 불로 투자 규모는 축소

- 특히 핵심 10개 기술 분야에 있어 ‘탄력적 공급 망과 위기대응 프로그램’을 신설하는 내용을 포 함하고 있음

- 상공부(Department of Commerce)는 미국 내

‘technology hub’의 육성을 추진

Ⅳ. 새로운 다자주의와 산업정책의 시대

1. WTO 개혁과 다자주의 무역환경의 영향

□ 바이든 행정부는 다자주의를 상징하는 대표적 플 랫폼인 WTO 개혁을 다자주의로의 복귀의 전제 로 삼고 있지만 아직 구체적인 행동을 취하지는 않고 있음

◦ 바이든 행정부 출범 직후 일부 언론을 통해 미 행정부 관계자는 WTO 개혁에 미국이 적극적으 로 개입할 것이라는 의견이 소개되었지만⁷⁾ 이 후 미 정부 차원의 개혁안을 공식적으로 제시 한 적은 없음

□ 특히 WTO의 핵심 역할인 무역분쟁 조정을 담당 하고 있는 상소기구(Appellate Body)가 미국의

주도로 기능이 정지된 이후 이 기구의 개혁을 위 한 미국의 구체적 행동은 없는 상태

◦ 미국은 상소기구의 전면적 개혁 필요성을 피력 하면서 2017년 중순부터 신규 상소기구 위원 선임을 거부하여 상소심 절차가 중지된 상황⁸⁾

- 상소기구 위원 7인 중 6인의 임기가 만료되었지 만 새로운 위원이 선임되지 않아 2019년 12월 11일부터 지금까지 사실상 WTO의 상소기능이 정지

◦ 마침내 2019년 12월 2명의 위원이 퇴임하면서 7인 정원인 WTO 상소기구 위원 중 현재 1명 (자오홍, 중국)만이 남은 상태

<그림 6> 상소기구(Appellate Body) 작동 개요

자료: KITA 통상리포트(2020)

7) ‘Washington says it’s ready to engage on WTO reform’(https://www.reuters.com/article/us-trade-wto-usa-idUSKBN29Y22R) 8) 상소기구는 7인의 위원으로 구성되며 위원은 WTO 회원국의 총의(consensus)로 선임되고 임기는 4년이며 한차례에 한해 연임 가능

□ 미국은 그동안 상소기구의 판정과 기구운영이 미 국 국익에 부합하지 않고 특히 중국의 불공정 무 역을 효과적으로 제어하지 못하고 있다고 평가함

◦ 반덤핑관세, 상계관세, 세이프 가드 등과 같은 미국의 무역구제조치에 대해 상소기구가 불리 한 판정을 함으로써 미국의 국내 산업 보호조 치가 제한받고 있다고 판단하고 있음

◦ 중국 정부의 적극적인 산업정책으로 불공정 무 역이 만연하고 있지만 상소기구가 중국의 이 같은 행동을 제어하지 못하고 있다고 미국은 진단

□ USTR 보고서⁹⁾를 통해 미국은 다음과 같이 상소 기구의 문제점을 제시

◦ 상소기구는 WTO의 규칙을 지속적, 반복적으로 위반하여 분쟁해결 시스템과 WTO의 역할을 전 반적으로 훼손하고 있음

- 상소기구는 분쟁 관련 보고서 제출기한을 반복적 으로 위반하고 위원의 임기 조항, 그리고 상소기 구의 권한을 제한하는 각종 조항들을 반복적으로 위반해왔다고 미국은 문제제기

◦ 상기의 규칙 위반에 더하여 WTO 협정 해석에 있어 오류를 범함으로써 회원국으로부터 상당 한 우려를 야기하고 WTO의 원칙을 훼손하고 있음

- 상소기구가 WTO 협정을 잘못 해석함으로써 중국 과 같이 비시장경제를 채택하고 있는 국가의 보 조금을 제한하기가 어려운 반면, 반대로 회원국 의 정상적인 무역구제조치에 대해서는 지나치게 엄격한 판단을 내리고 있어 불합리하다고 주장

<표 6> 미국이 제기하는 상소기구의 문제점 요약

분류 주요 내용

상소기구의 만성적 WTO 규칙 위반

- 상소기구는 분쟁 관련 보고서 제출기한을 명시한 조항인 17.5조를 반복적으로 위반해왔고 임기가 종료된 위원의 결정관 여를 허용하여 위원 임기 관련 조항 17.2조를 반복적으로 위반

- 상소기구는 분쟁 관련 패널이 시행한 조사결과와 법 적용을 다시 검토하는 권한을 가짐으로써 상소기구의 권한을 제한하 고 있는 조항 17.6조를 위반

- 상소기는 분쟁 해결이 필요하지 않은 문제에 대해 자문의견을 제시함으로써 ‘해석이나 법을 만드는 것’에 반대하는 3.7조 및 IX : 2조를 위반

- 상소기구는 패널의 조치가 만료된 이후 필요한 권고를 하지 않아 19.1조를 위반

- 상소기구는 각료회의, 총회, 분쟁해결기구를 포함한 다른 WTO 기구의 권한 내에 있는 문제에 대해 의견을 제시함으로써 상소기구의 권한을 남용

- 상소기구는 IX : 2조의 절차에 따르지 않고 WTO 협정에 대한 해석을 내림으로써 WTO의 규칙을 위반

상소기구의 WTO 협정 해석의 오류

- 상소기구의 '공공기관'에 대한 잘못된 해석은 WTO 회원국이 공기업을 통해 제공되는 무역 왜곡적 보조금에 대응할 수 있는 능력을 위협

- TBT 협정 및 GATT 1994에 따른 비차별 의무에 대한 상소기관의 해석은 국적에 따른 차별적 처우와 관련 없는 국내의 정당한 정책 목표를 훼손함

- 덤핑 마진을 결정하기 위해‘제로잉(zeroing)’사용을 금지하는 상소기구의 조치는 WTO 회원국이 국내 산업에 해를 입히 는 덤핑 수입품에 대처하는 능력 약화 초래

- 상소기구의 Out-of-Country 벤치마크 사용에 대한 엄격하고 비현실적인 테스트는 비시장경제의 공기업 보조금에 대처하 는 WTO의 능력 약화 초래

- GATT 1994의 XIX조 및 세이프가드 협정에 대한 상소기구의 비텍스트(non-text based) 해석은 WTO 회원국의 세이 프가드 조치 사용능력을 훼손함

- 상소기구의 보조금 협정에 대한 잘못된 해석은 중국과 같은 비시장(non-market) 국가의 덤핑과 무역왜곡을 조장하는 보조금에 대한 WTO의 제어 능력을 제한함

자료: USTR(2020), 저자 정리

9) ‘Report on the Appellate Body of the World Trade Organization’(USTR, Feb. 2020)

□ 무역정책에 있어 바이든 행정부는 트럼프와는 달 리 다자주의(multilateralism)로의 복귀를 공언하 고 있는 상황

◦ 즉 미국의 무역정책도 트럼프 행정부의 일방주 의(unilateralism)와는 달리 WTO나 다자 FTA를 통해 추진할 가능성도 상당히 있음

□ 한편 미국의 다자주의 복귀가 우리에게 이전 트럼 프 행정부 때보다 더 나은 상황을 조성할지는 미 지수

◦ 우선 트럼프 행정부의 변덕스러움을 상대하기 보다는 국제원칙에 입각한 무역환경이라는 측 면은 더 나은 상황

◦ 하지만 이 국제원칙은 새롭게 수립될 전망이며 이 과정에서 보다 더 보호주의적 환경이 조성 될 가능성도 큼

- 바이든 행정부도 WTO 개혁을 다자주의의 전제조 건으로 내세우고 있기 때문에 국제무역에 있어 새로운 원칙이 새워질 전망

- 새로운 국제무역 환경조성에까지 걸리는 시간은 상당히 길어질 수도 있으며 그 시기동안 트럼프 행정부 때보다 불확실성은 더욱 커지고 이 기간 이 장기간 지속될 수 있음

□ WTO 협정 위반 등 국제무역갈등 촉발 가능성

◦ 각국은 주요 제품 국산화 과정에서 수입대체보 조금을 금지한 WTO 협정 위반 여부를 둘러싸 고 분쟁 촉발 가능성

- WTO의 보조금 정의: 정부 또는 공공기관에 의한 아래 형태의 재정적 기여 또는 GATT 제16조의 의미의 소득 또는 가격 지지로서 이로 인해 혜택 이 부여되는 것

- WTO의 규제대상인 보조금은 ‘특정성¹⁰⁾’이 확인 되는 보조금으로 이 경우 금지보조금(수출보조금, 수입대체보조금)과 조치가능보조금으로 구분되며

조치가능보조금의 경우 WTO의 판정에 따라 피 해국에 대한 보상조치 또는 보조금 철폐가 가능

- WTO에서 허용하는 보조금의 경우에도 수입국의

국내 산업에 “심각한 부정적 효과(serious

adverse effect)”를 초래한다고 판단되는 경우 분 쟁의 가능성 있음

□ WTO를 중심으로 한 다자주의 복귀 지연될 가능성

◦ 트럼프 행정부와 달리 다자주의를 천명한 바이 든 행정부도 다자주의로의 복귀를 위해서는 WTO 개혁이 전제되어야 함을 주장

◦ 각국이 경쟁적으로 대규모 산업정책을 추진함에 따라 WTO 개혁을 자국에 유리한 방향으로 추 진하고자 할 것이며 이는 개혁을 지연시킬 것

- WTO 최종심 역할을 하는 상소기구(Appellate Body)의 기능 정지도 장기화될 가능성이 큼

◦ 향후 WTO 개혁과 관련하여 우리나라의 이해를 반영할 수 있는 전략 수립 필요

2. 산업정책의 시대: 미국의 변화

□ 미국이 본격적으로 산업정책의 기치를 내세움으로 인해 산업정책의 시대 도래

◦Chips for America Act, American Foundries Act 등 산업정책의 법적 토대도 구축

□ 과거 미국은 다른 나라의 특정 산업에 대한 산업 정책에 대해 비판적

◦ 특히 미국의 주류 경제학계는 정부의 직접적인 개입을 통한 승자선택(picking winners) 방식에 대해 매우 비판적이었음

□ 2000년대 부상한 Rodrik 등의 신산업정책 이론 가들은 기업의 혁신비용을 절감하는 (간접적) 산 업정책 방향(Rodrik, 2004, 2008)을 제시

10) 보조금을 특정기업 또는 산업에게 차별적으로 지급함을 의미

◦ 가령 2009년의 「미국 제조업 활성화를 위한 프 레임워크」에서도 제조업의 프로세스 각 단계별 로 비용 결정요인(cost drivers)을 분석하여 이 를 경감하는 정책을 추진

◦ 그 외 나노기술 등 신기술 개발을 위한 국가적 투자를 통해 기업의 기술혁신을 지원

□ 공급망 논란 이전부터 중국의 여러 형태의 대규모 산업정책에 맞서기 위해 2000년대 들어 주요 선 진국에서 산업정책이 부활

◦‘혁신성장’이 주요국의 성장아젠다로 등장하면서 기업의 혁신을 돕기 위한 여러 정책들이 추진

- 특정 산업에 대한 정부의 직접적 지원보다는 기업 의 혁신 프로세스를 지원하는 방식이 주를 이룸

□ 하지만 이제는 미국도 특정산업에서의 수입대체까 지 의도한 산업정책을 추진함에 따라 전 세계는 산업정책 경쟁에 진입

◦ 공급망의 재구조화 과정에서 기술자립을 강조 하고 있어 수입에 의존하는 핵심 상품의 국산 화 추진

◦ 공급망의 안정성 확보 및 핵심 산업의 해외의 존도를 줄이기 위해 각국은 산업정책을 대대적 으로 추진

◦ 미국의 잇따른 반도체산업 지원법 제안은 이 같은 산업정책의 추세를 보여주는 것이며 향후 반도체뿐만 아니라 국가전략 상 중요하다고 판 단되는 산업에 대해서는 국가적 차원의 지원이 계속될 것으로 전망됨

- 행정명령에 따른 미국 공급망 100일 평가 이후 관련된 후속 조치들이 계속 추진될 예정

- 가령 6월8일 미 에너지국(Department of Energy) 은 배터리 공급망 강화를 위한 R&D 지원, 금융 지원, 공공조달 촉진 등의 정책을 발표

<표 7> 최근 미국의 반도체산업 관련 법안 내용

분류 주요 내용

CHIPS for America

- 2024년까지 투자비의 40% 수준의 투자세액공제를 신설하고, 반도체 인프라 및 R&D에 228억 달러 지원 - 투자세액공제: 2024년까지 설치된 반도체 장비 또는 반도체 제조설비 투자 비용에 대해 40% 환불 가능한 투자세

액공제 지원

- 미국 내 첨단 파운드리 공장 건설을 지원하기 위해 총 100억 달러 규모의 연방프로그램 신설 - 美 반도체 기술 리더십 확보를 위해 연구개발에 총 120억 달러 지원

American Foundries Act of 2020

- 반도체 제조시설 및 R&D시설 건설･확대･현대화 150억 달러 보조금 지원 - 반도체 미세공정 R&D시설에 50억 달러 지원

- 지정된 국가기관에서 수행하는 반도체 관련 R&D에 50억 달러 제공 U.S. Innovation and Competition Act

(‘Endless Frontier Act’에서 명칭 변경) - 반도체 R&D를 포함한 국가 핵심 과학기술분야에 향후 5년간 1,100억 달러 지원

<표 8> 미 에너지국의 배터리 지원정책

분류 주요 내용

R&D 지원 - 미국 내 생산되는 배터리에 대해 2억 달러 규모의 R&D 자금 지원

금융지원 - 전기자동차용 배터리 생산 장려를 위해 ATVM(the Advanced Technology Vehicles Manufacturing Loan Program)을 통해 170억 달러 규모의 자금대여

공공조달 - 공공기관의 고정형 저장 배터리(stationary battery storage) 구매 촉진

3. 중국·일본·EU의 산업정책과 공급망 강화

□ 미국의 산업정책 드라이브와 글로벌 공급망 재편, 그리고 대중국 압박에 대응하여 중국, 일본, EU 등도 대규모 산업정책과 공급망 확보 추진

◦ 기본적으로 산업생산의 자급률을 높이고 공급망 에 대한 통제력을 높이는 방향으로 정책 추진

□ 이미 ‘제조 2025(MIC2025, Made in China 2025)’로 첨단 제조업 분야에서 강력한 산업정책 을 추진하고 있던 중국은 이에 더하여 반도체 분 야에 더욱 집중적 투자 진행

□ 중국 국무원은 2020년 7월 ‘신시대 반도체 및 소프트웨어 산업의 고품질 발전 정책’을 발표하여 미국의 압력에 대응한 반도체와 소프트웨어 분야 의 육성 전략 발표

◦ 반도체기업에 대한 세제혜택, 투융자 지원, 핵 심 기술의 R&D, 인재 육성 및 유치, 글로벌 협력 등을 포함

◦ 제2기 반도체산업 발전기금(国家集成电路产业投 资基金)을 2019년에 10월 총 2,042억 달러 규

모로 설립하였고, 2020년 6월부터 반도체 산업 에 대한 투자 진행

- 발전기금은 1기 1,387억 위안으로 조성되었고 (2014. 9) 55개 사업 프로젝트에 제조 65%, 설계 17%, 후공정 10%, 장비·소재 8%의 사업으로 구성

□ 미국 주도 하에 중국을 배제하는 방향으로 글로벌 무역체계(공급망 포함) 재편이 진행됨에 따라 중 국은 이에 대항하여 미국에 비우호적인 국가들과 연대 전략

◦ 경제개발 및 코로나19 백신지원을 통한 우군 확보, 기술 등 자립경제 구축, 미국 등 서방의 직접적 제재에 대한 맞대응과 러시아, 이란 등 국가들과 협력체계 추진

□ 몇몇 국가와의 연대와 함께 중국은 ‘기술자립과 공급망 안정’ 정책으로 압박에 대응

◦ 디커플링은 피할 수 없는 추세로 인식하고 해 외기술 의존도를 낮추려고 노력

◦ 중국 내에서 생산-분배-유통-소비 등이 완결되 는 산업사슬과 공급망을 구축하여 대외 의존도 축소 추진

<표 9> 미국의 대중국압박에 대한 중국의 대외 연대

분야 주요 내용

에너지

- 러시아산 석탄·천연가스 등 에너지 수입 확대를 위해 바이칼-아무르 및 트랜스 시베리아 철도망 현대화를 러시아와 공동으로 추진

- 서아프리카의 기니와 철광석 채굴 컨소시엄 구성, 향후 5년간 중동부 유럽산 농산품 $1,700억 이상 수입 등 원자재 공급선 다변화를 시도

투자

- 아르헨티나, 브라질 등 남미 주요국으로 일대일로 확장 모색

- 중국 국영 기업의 모스크바-카잔 고속도로 사업 참여 등으로 러시아와 인프라 협력 증진 도모

- 쿠웨이트(Kuwait Vision 2035), 사우디(Vision 2030) 등 중동 국가의 경제다각화(diversification) 계획에 적극 협력하 며 미국의 약화된 고리를 공략

- 현재 중국의 코로나19 백신지원국이 80개에 달하는 가운데 시노팜과 UAE의 G42가 최대 2억 회분 백신생산을 목표로 한 합작투자 발표 등 백신외교 전개

안보

- 남중국해 전술 강화로 서방의 아태지역 군사 관여에 대응하는 한편 라시아·이란 등과 군사결속을 강화 - 러시아와 코카서스·남중국해 등지에서 합동군사훈련, 군사기술지원 등 협력증가.

- 2021년 3월 외교장관회담에서 포괄적 파트너십 및 전략적 상호협력관계 심화 약속 자료: 이태규·임동원(2021)에서 요약, 발췌

◦ 미국으로부터 원천기술 공급 차단에 대비해 한 국, 일본을 포함한 RCEP 및 EU와의 협력 강화

- 특히, 미국을 견제대응하고 무역 영향력을 확보하 기 위해 RCEP을 주도하는 등 다자주의 무역채널 을 확장하고 있음

- 중국은 RCEP을 통해 일본, 한국을 비롯한 동남아 국가들과의 무역 연결을 강화할 수 있을 전망¹¹⁾

□ 미·중 패권경쟁은 장기전일 수밖에 없다는 인식 하에 ‘쌍순환’ 전략 추진

◦ 중국 내의 대규모 시장우위와 내수 잠재력을 발휘하여 ‘국내･국제쌍순환(国内･国际双循环)이 상호 촉진되는 신 발전 구도’ 구축(2020. 5. 중 앙정치국 상무위원 회의)

- 국내대순환(또는 내순환)은 △ 중국의 산업사슬과 공급사슬의 안정성을 확보하고 경쟁력을 제고, △ 새로운 성장 동력을 육성, △ 국내의 유효수요를 고도화

- 시장개방 확대와 주변국과의 경제통합을 가속화 함으로써 다른나라들이 중국과의 가치사슬이 연 계될 수밖에 없는 환경 조성

□ 제조업의 광범위한 분야에서 기술경쟁력을 갖추고 있는 일본은 특정 산업에 대한 집중지원보다는 미·중 무역갈등을 맞아 공급망 재조정에 정책의 우선순위를 두고 있음

◦ 특히 제조업 소재·부품·장비 영역에서 강한 경 쟁력을 가지고 있는 일본은 미국이 주도하는 글로벌 공급망 재조정 이니셔티브에 적극적으 로 참여

- 일본은 ‘제조업기반기술 진흥시책’ 백서를 매년 발간해오면서 제조업 관련 산업정책을 지속적으 로 추진해오는 등 글로벌 시장에서 산업경쟁력 우위를 유지하고 있는 중

- 이 같은 기술경쟁력을 바탕으로 미국이 주도하는 공급망 재편 과정에서 가장 선호하는 파트너로 자리매김

<그림 7> 중국의 쌍순환 전략 구조

자료: 과학기술&ICT 정책·기술 동향, No.178.

11) 2019년 기준, 중국의 수출에서 RCEP 참여 국가의 부가가치 기여 비중은 약 45%(홍콩 포함)에 이름

◦ 미국의 가장 강한 동맹으로 부상한 일본은 경제 와 안보를 일체화하는 통합적 산업정책을 추구

□ 일본은 코로나19로 드러난 공급망 취약점(부품조 달 애로, 중국 공장셧다운, 의료용품 수급불안 등) 해소를 위한 ‘서플라이 체인 안정화’ 정책을 발표

◦2020. 4월 발표한 ‘코로나19 대응 긴급경제대책’¹²⁾ 에 생산거점 다변화 및 국내 생산지원 내용이 포함

◦ 단순한 해외거점 폐쇄 및 국내 회귀 지원에서 나아가 생산거점의 다원화(분산)를 통한 중장기 적 외부 리스크 완화에 초점

◦2020년 총 2,435억 엔(2조 7,259억 원) 규모로, 일본 경제산업성에서 사업 위탁

- 일본 국내 생산공급망 강화(1차추경 2,200억 엔 + 예비비 860억 엔, 미즈호정보종합연구소 수탁)

- 해외 공급망 다변화 지원(총 235억 엔, JETRO 수탁)

□ 또한 특정국가에 생산거점 집중도가 높은 품목, 또는 국민 건강에 중요한 제품·부자재 산업군을 대상으로 일본 내 생산설비 도입을 지원

◦ 지원대상 기업의 자국 내 공장시설(건물 및 설 비), 물류시설(창고·배송센터) 및 이에 관련된 시스템(소프트웨어 등)의 취득비용 지원

- 업체당 지원한도는 150억 엔으로, 기업규모․유형 별 차등 적용(소요금액의 1/2~3/4)

□ 일본은 해외 생산기점으로 특히 ASEAN을 중요시하 며 중국에서 벗어나 ASEAN으로의 공급망 재편을 위 해 아세안 내 생산설비 도입과 컨설팅 비용을 지원

◦ 일본 해외법인의 아세안 국가 내 설비투자 비 용(토목․건축공사비, 기계장치 제작․구입비, 개조 비)을 지원

◦ 일본과 ASEAN 공급망 강화에 기여하는 사업 (① 공장설비 도입(제품개발형), ② 생산 프로세 스의 효율화·원활화 시스템 도입(밸류체인 고도 화형)의 실증조사 및 사업타당성조사(인건비, 사업비, 위탁비) 등 컨설팅 비용 지원

□ EU는 미래 핵심산업 全밸류체인에 걸쳐 자립화를 추진하기 위해 EU집행위 주도로 우선 반도체·배 터리 중심의 역내 공급망 구축 중

<그림 8> 일본의 국내공급망 강화 사업 체계(미즈호 예시)

자료: 미즈호정보종합연구소

12) 신종 코로나바이러스 감염증 긴급경제대책(新型コロナウイルス感染症緊急経済対*), 2020.4.20.