ⅴ
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
본 연구는 농촌지역의 특성과 문제점을 정책집행이 효율성을 확보할 수 있는 공간단위에서 정밀하게 파악하여 정책에 활용할 수 있도록 하는 지역진단지표체 계를 마련하고, 지역진단 결과를 바탕으로 하여 농촌의 지역특성에 적확(的確)하 게 적용될 수 있는 정책방안의 도출과 집행프로그램을 제시하고 있다. 본 연구는 총 8개의 장(章)으로 구성되어 있는데, 각 장별 핵심내용과 주요 연구결과를 요약 하여 소개하면 다음과 같다.
제1장 서 론
본 연구는 농촌의 지역특성이 제대로 파악될 수 있고 농촌 관련 각종 정책의 집행에 효과적으로 연계될 수 있도록 하는 지역진단 지표와 기준을 마련하고, 각 종 농촌 관련 개별 지역개발사업들이 갖는 특성과 효과 등을 고려하여 농촌지역 진단결과와 연계되는 정책수단이 마련되어 집행될 수 있도록 하는 정책적 활용 방안을 모색하여 제시하는 것을 목적으로 한다.
이에 본 연구에서는, 지역진단을 위한 지표 및 기준에 관한 관련 이론과 선행 연구의 검토, 그리고 국내외 사례에 대한 분석을 수행한다. 이를 바탕으로 지역 진단 지표 및 기준에 관한 안(案)을 마련하고 관련 전문가 및 담당 공무원 등의 의견을 수렴한다. 마련된 지역진단지표체계를 근거로 하여 현재 우리나라 농촌
ⅵ
관련 각종 사업들의 적합성을 평가‧분석한다. 그리고 농촌 현장에서의 정책 적합 성 평가와 분석을 위하여, 진단지표체계를 사례지역에 적용한다. 지역진단지표 체계와 정책분석 및 사례지역 적용결과를 바탕으로 하여 정책적 활용방안을 제 시한다.
본 연구를 수행함에 있어서는, 선행연구 및 관련 이론의 분석과 검토, 각종 통 계자료를 활용한 지표분석 및 사례지역에 대한 조사와 분석, 그리고 국내외 사례 에 대한 조사와 분석, 현지조사와 담당 공무원 및 전문가 의견 수렴, 외부 전문가 를 활용한 협동연구 등의 방식을 활용한다.
제2장 지역진단과 농촌문제의 식별
본 연구에서, 지역진단은 농촌지역의 현재 상황을 조사‧분석하고 다른 지역의 수준이나 적정 수준과의 점검‧대조를 통하여 현재의 문제점을 판단‧평가하는 것 으로 정의된다. 이러한 진단결과를 통하여 농촌지역의 정책적 대응과제를 파악 하는 것이 지역진단이 갖는 정책적 의의이다. 지역진단에 있어서는 진단지표의 구성이 핵심이다. 지표의 구성을 위해서는 우리나라 농촌지역에 대한 전반적인 조사‧분석을 통하여 현재 안고 있는 문제점을 식별하는 것이 필요하다.
현재 우리나라의 농촌지역은, 농수산물 시장 개방, 인구저성장, 경제구조 고도 화, 국민가치관의 삶의 질 지향성 고조 등 지역을 둘러싼 외적 요인의 변화가, 입지적 특성이나 지형적 요인, 그리고 지역자원의 부존성과 지역인재의 유무 등 과 같은 지역간 격차필터를 통하여, 기존 농림어업의 수익성, 아파트‧제조업‧음 식숙박업 등 도시적 공간수요의 입지패턴, 전원마을‧펜션‧농원‧팜스테이 등 도‧
농교류적 공간수요의 선별성 등이 농촌지역간에 서로 차별적으로 전개됨으로써 공간구조가 재편되는 구조적인 변화과정을 겪고 있다. 그 결과로, 정주인구의 과 소‧고령화, 농림어업 쇠퇴와 소득 수준 저하 및 경제구조 다변화, 그리고 도‧농 혼재공간 및 도‧농교류공간의 확산, 생활여건의 질적 수준 악화 등의 현상이 지 역간에 서로 다른 모습을 보여주고 있다.
농촌의 구조적 변화 메커니즘을 통하여 우리나라 농촌지역은 도(都)‧농(農)간
ⅶ 격차라는 문제와 함께 농촌지역 상호간의 농(農)‧농(農)간 격차문제를 안고 있음 을 알 수 있다. 따라서 농촌 문제에 대한 정책적 대응 역시 이원적으로 이뤄질 필요가 있다. 즉, 도‧농간 격차에 대해서는 농촌지역 전반에 대하여, 도‧농간 격 차해소 차원에서 종합적으로 접근하는 것이 필요하다. 반면에 농‧농간 격차에 대 해서는, 도‧농간 격차해소를 위한 종합적인 대책의 기반 하에, 특히 문제시되는 부문에 대하여 선별적이고 집중적으로 대처할 필요가 있다.
농‧농간 격차해소를 위한 선별적이고 집중적인 정책대응을 위해서는, 특히 문 제시되는 부분의 식별이 필요하다. 이를 위해서는 농촌지역을 중심으로 한 지역 진단지표가 필요하다. 농촌지역 전체에 걸쳐 체계적이고 객관적인 진단결과를 도출하고 이를 근거로 하여 정책적 대응방안을 모색함으로써 농촌 관련 정책의 실효성을 제고하기 위해서는 통일성과 객관성을 확보할 수 있는 진단지표의 개 발이 필요하다.
제3장 국내외 지표사례의 분석
지역진단이나 지역구분 혹은 지역특성 파악과 관련한 국내외 지표들은 그 목 적에 따라 크게 세 가지 유형으로 구분될 수 있다. 첫째, 정책이나 사업의 대상지 역 선정을 위한 정책지표이다. 여기에는 우리나라의 신활력지역 선정, 개발촉진 지구 선정, 오지‧도서‧접경지역 선정 등을 위한 지표가 해당된다. 일본의 변지 (邊地), 과소지역 선정, 진흥산촌지역 선정, 특정 농산촌지역 선정 등을 위한 지 표, 지역활력도 구성지표와 유럽연합(EU)의 조건불리지역 선정지표 등도 여기에 해당한다. 둘째, 지역개발사업이나 발전계획 수립을 위한 계획지표이다. 여기에 는 영국의 마켓타운 헬스체크가 해당된다. 셋째, 지역의 특성파악이나 특성별 유 형구분을 위한 연구지표이다. 여기에는 농촌지역 유형화 관련 지표, 지방자치단 체 경쟁력 지수 등이 해당된다.
우리나라 정책지표의 경우, 일부 일본의 정책지표 역시 마찬가지로, 지역선정 을 위한 구성지표가 너무 단순하고 개별사업별로 독자적으로 설정되고 있다. 따 라서 정책적 대응과제의 지역간 특성차이를 제대로 반영하지 못하고 선정된 지
ⅷ
역이 중복되고 있다. 그리고 각종 사업대상지역 선정에서, 선정지표를 기준으로 하여 사업대상지역에의 포함여부만을 결정하는 이분법적 접근이 주류를 이루고 있기 때문에 선정지표를 통해 파악할 수 없는 지역문제가 간과됨으로써 사업대 상에 포함되지 않는 문제점이 노정되고 있다. 따라서 정책의 효과성 제고를 위해 농촌의 다양한 특성에 따라 정책이 수립‧집행될 수 있도록 정책지표의 종합화, 구체화가 필요할 것으로 판단된다.
국내외 지표사례로부터 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다. 즉, 지역관련 지 표는 지표분석이나 진단결과의 활용목적에 따라 지표의 내용과 구성을 달리 하 고 있으며, 정책지표는 정책이나 사업대상 지역의 중복성을 배제하기 위하여 기 존의 지표사례에서보다는 지표의 내용이나 구성을 다양하게 할 필요가 있다. 그 리고 정책지표의 경우, 특별히 지형적 조건이나 경작지 규모 등을 명시하지 않는 경우, 절대적인 기준이 존재하는 것이 아니라 전국평균 등 상대적 수준을 기준으 로 하여 대상지역을 구분하는 것이 바람직하다.
제4장 지역진단 지표와 기준의 설정
농촌지역간 격차해소와 관련한 농촌문제의 식별에 대한 논의를 중심으로 하 고, 국내외 사례분석, 전문가‧일선공무원의 의견수렴 결과 등을 종합적으로 고려 할 경우, 농촌 지역진단체계는 다음과 같이 구성할 수가 있다. 즉, 농촌지역의 진 단부문은 인구사회, 산업경제, 공간입지, 생활여건으로 구성할 수가 있다.
인구사회부문은 인구정주성과 인구활력성의 진단항목으로 세분화할 수 있다.
여기서 인구정주성은 인구감소와 관련한 정책과제의 식별과 대응되며 인구활력 성은 인구구조 고령화와 관련한 정책과제의 식별과 대응될 수 있다. 산업경제부 문의 경우는 고용기반과 소득기반 항목으로 구성할 수가 있는데, 고용기반 항목 은 농촌 지역고용구조의 농림어업 편중성과 관련한 정책과제의 식별과 대응된 다. 소득기반 항목은 농어업소득의 상대적 수준 감소에 따른 정책과제의 식별과 대응될 수 있다.
공간입지 부문은 토지이용, 도‧농혼재, 도‧농교류, 접근성의 네 항목으로 구성
ⅸ 할 수가 있다. 토지이용 항목은 지역의 토지이용 상황 등과 관련한 토지이용의 경직성이나 무계획성에 따른 정책과제의 식별과 대응될 수 있다. 도‧농혼재 항목 은 도시적 토지수요의 무분별한 외연적 확산과 관련한 정책과제의 식별과 대응 될 수 있으며, 도‧농교류 항목은 도‧농교류공간에 대한 접근성과 기초환경, 토지 이용 등과 관련한 정책과제의 식별과 대응될 수 있다. 접근성 항목은 도시서비스 및 고속교통망에 대한 농촌지역의 낮은 접근성과 관련한 정책과제의 식별과 대 응될 수 있다.
생활여건 부문은 주거서비스, 교통편의, 정보기반, 기초환경, 의료‧복지, 교육, 문화‧관광 항목으로 구성될 수 있다. 주거서비스 항목은 주택의 양적 공급과 주 거편의성 등 주거서비스의 질적 수준과 관련한 정책과제, 교통편의 항목은 농촌 지역의 도로부족이나 굴곡‧비포장 등 도로여건과 관련한 정책과제의 식별과 대 응될 수 있다. 정보기반 항목은 컴퓨터, 인터넷 정보화 기반의 공급부족과 정보 화기기의 낮은 활용도 등과 관련한 정책과제의 식별에 대응될 수 있다. 기초환경 항목은 농촌지역에 대한 낮은 상‧하수도 보급 등 열악한 기초생활환경과 관련한 정책과제, 의료‧복지 항목은 농촌지역의 열악한 의료환경이나 노후생계의 불안 정성 등과 관련한 정책과제와 대응될 수 있다. 교육 항목은 농촌지역의 낮은 고 등교육서비스 기반, 공교육을 보완하는 사교육기능의 낙후성 등과 관련한 정책 과제와 대응될 수 있다. 문화‧관광 항목은 농촌지역의 열악한 문화예술 기반과 생활체육 기반, 그리고 지역문화재의 활용성 등과 관련한 정책과제의 식별에 대 응될 수 있다.
지역진단지표체계에 의한 각 항목별 진단결과의 판정기준은, 단기적 지향수 준, 중기적 지향수준, 그리고 장기적 지향수준으로 나눠진다. 여기서 단기적 지향 수준은 읍(邑)단위 전국평균 수준이나 면(面)단위 전국평균 수준 등으로 설정될 수 있다. 중기적 지향수준은 전국평균 수준이나 농촌지역의 전국평균 수준 등으 로 설정할 수 있다. 장기적 지향수준은 전국의 도시평균 수준이나 전국평균 수준 등으로 설정할 수가 있다.
본 연구에서는 농‧농간 격차에 따른 정책적 대응과제를 식별하는 것이 지역진
ⅹ
단의 주요 목적이기 때문에 지역진단결과가 단기적 지향수준을 하회하는 지표와 그에 대응하는 정책적 대응과제에 대처하는 것이 가장 우선적이다.
제5장 농촌 관련 사업의 진단지표체계 적합성 분석
농촌 관련 사업의 진단지표체계 적합성은, 각 사업별 사업목표와 구체적인 사 업내용 및 특성을 분석하여 진단항목과의 연관성 정도로 평가한다. 적합성비율 을 적합성의 정량적 척도로 하여 분석한 결과를, 진단항목별, 진단부문별로 구체 적으로 살펴보면, 다음과 같은 특징을 발견할 수가 있다. 먼저 지역진단지표체계 의 15개 진단항목 중 교육항목이 34.1%로 적합성이 가장 높다. 이에 이어 소득기 반과 문화‧관광 항목이 각각 25.8%와 25.3%로 적합성이 높게 나타난다. 그리고 의료‧복지 항목 24.7%, 기초환경 항목 22.9%, 도‧농교류 항목이 21.4%로 비교적 높은 적합성을 보여준다. 이에 비하여 토지이용과 접근성, 그리고 교통편의 항목 의 경우는 적합성이 각각 7.7%와 8.2%, 그리고 8.2%로 낮은 수준을 보여준다.
이러한 결과는, 최근 우리나라의 농촌 관련 정책에서 농촌지역의 삶의 질 향상 을 위하여 교육과 의료‧복지에 많은 관심을 보이고 있음을 증명하고 있는 것이 다. 또한 농촌의 소득기반확충 사업과 아울러 도‧농교류 및 문화‧관광사업에 대 한 정책의 비중이 높다는 것을 말해주는 것이기도 하다. 이러한 결과는 사업별 특성이, 교육과 의료‧복지의 경우는 단위목적사업의 형태가 대부분이며, 기초환 경 등은 여러 사업에서 복합적으로 시행되고 있음을 반영하는 것이기도 하다.
진단부문별 적합성 분석결과를 살펴보면, 진단항목별 평균값을 기준으로 할 경우, 생활여건 부문의 적합성이 19.7%로 가장 높다. 이에 이어 산업경제 부문이 17.3%, 인구사회 부문과 공간입지 부문이 각각 13.5%와 11.8%의 적합성을 보여 주고 있다. 우리나라 농촌 관련 사업은 전체적으로는 생활여건의 개선과 소득창 출에 관련한 사업에 대한 집중도가 높다는 것을 알 수 있다.
농촌 지역진단지표체계의 진단부문별로 각 항목의 적합성 분석결과를 살펴보 면, 또 다른 특징을 발견할 수 있다. 먼저 인구사회 부문의 경우, 각 항목의 적합 성이 전체 평균을 밑돌고 있어 농촌 관련 각종 사업에는 인구사회 부문과 관련한
ⅺ 사업이 비교적 적은 것으로 이해할 수 있다. 산업경제 부문의 경우는, 소득기반 항목의 적합성이 월등히 높게 나타나 산업경제 부문의 경우 소득기반 항목에 적 합한 사업들이 집중되어 있음을 알 수 있다.
농촌 지역진단지표체계의 공간입지 부문에서는 도‧농교류 항목에 대한 사업 적합성이 매우 높아 공간입지 부문의 경우 우리나라 농촌 관련 각종 사업이 도‧ 농교류 분야에 상대적으로 집중되어 있음을 알 수 있다. 생활여건 부문을 살펴보 면, 교육 항목에 대한 적합성이 극히 높은 가운데 문화‧관광 항목과 의료‧복지 항목, 그리고 기초환경 항목에 대한 적합성이 전체 평균을 크게 상회하고 교통편 의와 주거서비스, 그리고 정보기반 항목에 대한 적합성은 매우 낮아 생활여건 부 문의 경우 항목별 적합성이 양분되고 있는 모습을 보여준다. 이러한 결과로부터 우리나라 농촌 관련 각종 사업은 문화‧관광분야와 의료‧복지분야, 그리고 기초 생활환경 분야에 치중되고 있음을 알 수 있다.
제6장 지역진단지표체계의 사례지역 적용
인구감소가 상대적으로 낮은 도시 주변지역, 농경지 분포비율이 높은 전통적 인 농업중심지역, 산림지 분포비율이 높은 내륙산악지역, 그리고 연안‧도서지역 등 3개 군(郡)을 사례분석 대상으로 선정하고, 이들 사례 군의 읍(邑)과 면(面)을 대상으로 하여 지역진단지표체계를 적용한다. 이를 위하여, 먼저 사례지역 읍‧면 별 진단을 통하여 정책대응과제를 식별한다. 다음으로 현재 사례지역에 적용되 고 있는 농촌 관련 사업의 진단지표체계 적합성을 분석한다. 최종적으로, 두 분 석결과를 대조함으로써 현재 적용되고 있는 농촌 관련 사업의 정책과제 적합성 을 검토‧평가한다.
사례지역 정책 적합성 분석결과는 다음과 같다. 전체적으로 볼 때, 진단결과로 식별된 정책과제와 현행 사업들의 진단항목별 적합성 분석결과를 기준으로 할 경우, 정책대응과제와 실제 적용사업의 내용 간에 상당한 괴리가 발생하고 있다.
구체적으로, 도시근교 농촌사례지역의 경우, 생활여건 부문의 기초환경 항목, 주거서비스와 의료‧복지 항목, 그리고 산업경제 부문의 소득기반 항목에 대해서
ⅻ
는 높은 적합성을 보이는 반면, 인구활력과 도‧농교류, 그리고 교육 항목 등에 대해서는 적합성이 매우 낮은 실정에 있다. 이를 통하여 교통편의와 인구정주 항 목의 경우는 정책적 시급성이 그다지 높지 않은 사업들이 시행되고 있는 것으로 판단할 수 있다.
내륙산악 농촌사례지역의 경우, 진단지표체계의 도‧농교류와 의료‧복지 항목, 그리고 접근성과 교육 항목에 대해서는 비교적 현행 사업의 적합성이 높은 반면 인구활력과 도‧농혼재 항목, 정보기반과 문화‧관광 항목에서는 현행 사업의 적 합성이 낮은 경향을 발견할 수 있다. 이로부터 소득기반과 교통편의 항목, 그리 고 문화‧관광 항목에 대해서는 시급성이 상대적으로 낮은 사업들이 시행되고 있 는 것으로 판단할 수가 있다.
해안‧도서 농촌사례지역의 경우는, 진단지표체계의 공간입지 부문의 토지이 용과 도‧농교류 항목, 그리고 생활여건 부문의 기초환경 항목에 대해서는 현행 사업의 적합성이 높은 반면 인구활력과 주거서비스 항목, 그리고 의료‧복지 항목 에 대한 적합성은 매우 낮다는 점을 발견할 수 있다. 이러한 결과는 교통편의와 문화‧관광 항목에 대해서는 상대적으로 시급성이 낮은 사업들이 시행되고 있음 을 말해주는 것이라 할 수 있다.
이러한 분석결과로부터, 지역이 안고 있는 정책과제를 객관적으로 식별해내 고, 그러한 정책과제에 적확하게 대응하는 정책수단의 마련과 집행이 필요하다 는 것을 재삼 확인할 수가 있다. 즉, 여기서의 분석결과로부터 기존 사업에 대한 예산을 정책적으로 시급한 다른 부문으로 전환하는 것만으로도 정책의 적확성 (的確性)이 상당히 제고될 수 있을 뿐만 아니라 사업비의 투자효율성, 나아가 정 책사업 자체의 효율성이 제고될 수 있다는 것을 알 수가 있다.
제7장 지역진단 지표‧기준의 정책적 활용과 정책방안
지역진단지표체계와 농촌 활성화 방안의 정책적 활용은 다음과 같이 크게 세 가지로 구성된다. 첫째, 지역진단지표체계를 바탕으로 하여 각 진단부문과 항목, 그리고 진단지표별 정책적 대응방안을 제시하는 것이다. 이것은 전체적으로 농
ⅹⅲ 촌 활성화 방안을 구성하게 된다. 그리고 이러한 농촌 활성화 방안은, 지역진단 지표체계를 통해 식별한 정책적 대응과제에 대하여 정책처방전으로서의 기능과 역할을 가지며, 진단결과에 의해 식별된 각 지역별 정책적 대응과제에 대한 정책 대응방안을 선별적으로 선택할 수 있는 메뉴에 해당된다. 여기에서는 먼저 4개 진단부문별 농촌 활성화의 기본방향을 제시한다. 그리고 이러한 기본방향에 의 거하여 각 진단항목과 진단지표에 대하여 정책적 대응방안을 구체적으로 제시하 고 있다.
둘째, 사례지역별 농촌 활성화 방안의 제시이다. 여기서는 대표적인 사례지역 을 중심으로 하여 앞에서 도출한 정책적 대응과제에 적용되는 구체적인 정책방 안을 제시하는 것이다. 위의 농촌 활성화 방안이 모든 정책적 대응과제에 적용될 수 있는 메뉴라면, 여기서의 사례지역 정책대응방안은 사례지역의 진단결과에 적확하게 대응되는 정책처방전, 즉 지역맞춤형 정책대응방안이라고 할 수 있다.
그리고 이러한 지역맞춤형 정책대응방안은 우리나라 전체 읍‧면지역을 대상으 로 하여 제시될 수가 있다.
셋째, ｢농촌 진단‧활성화 프로그램｣의 제시이다. 농촌 진단‧활성화 프로그램 을 통하여 “지역진단지표체계의 구축 → 정책적 대응과제의 식별 → 농촌 활성 화를 위한 정책처방전의 제시, 그리고 이러한 정책처방전에 의거하여 읍‧면 단위 의 구체적인 시행계획을 수립하여 집행”하는 정책적 활용방안의 제도적 기반이 구축될 수 있다.
본 연구에서의 ｢농촌 진단‧활성화 프로그램｣은 “지역진단‧정책방향, 읍‧면계 획 수립‧확정, 그리고 계획집행‧성과평가”라는 세 부문 내지는 단계과정으로 구 성된다. “지역진단‧정책방향” 단계에서는, 본 연구에서의 지역진단지표체계를 기준으로 하여 읍‧면 단위 농촌지역을 진단하고, 진단결과에 의해서 식별된 읍‧
면 단위 농촌지역의 정책적 대응과제를 도출한다. “읍‧면계획 수립‧확정” 단계 에서는, 중앙 차원에서의 진단결과와 정책처방에 의거하여 읍‧면 단위의 세부 시 행계획 수립을 위한 읍‧면 단위의 현황조사와 분석 및 자체진단이 실시된다. “계 획집행‧성과평가” 단계에서는, 앞에서 확정된 읍‧면 단위 세부시행계획을 실제
ⅹⅳ
로 집행하고, 계획집행과정에서 지속적으로 문제점과 집행성과를 모니터링하여 계획에 다시 반영하는 절차를 유지한다.
제8장 결 론
우리나라의 현행 농촌 관련 각종 사업이나 정책의 실효성을 제고하기 위해서 는, 마을들이 하나의 생활권을 형성하는 읍‧면소재지나 장터소재지를 중심으로 하는 소(小)생활권 단위의 정책사업 추진이 필요하다. 그리고 농촌지역의 소생활 권은 각기 서로 다른 다양한 지역적 특성을 보유하고 있다. 따라서 정책의 실효 성 제고를 위해서는 농촌지역의 소생활권을 단위로 하여 지역을 진단하여 지역 이 안고 있는 정책적 대응과제를 식별해내고, 이에 대응하는 지역맞춤형 정책방 안을 강구하여야 한다. 여기서 소생활권 단위의 농촌 진단은 국가나 광역자치단 체 혹은 기초자치단체 차원에서 수행되는 것이 바람직하다. 즉, 거시적 차원에서 지역을 객관적으로 진단‧평가하여 지역의 정책과제와 정책적 대응방안을 제시 하고, 이에 입각하여 읍‧면 등 소생활권에서의 구체적인 정책수단을 지역주민과 전문가, 관련단체 등이 서로 머리를 맞대어 만들어 내는 것이 효율성을 제고할 수 있을 것이라 판단된다.
지역발전방향으로서의 정책과제와 정책적 대응방안에 기초하여 중앙정부는 사업비 예산을 배분하고, 배분된 예산의 구체적인 집행은 소생활권 단위의 농촌 활성화 세부시행계획에 폭넓은 재량권을 부여하는 것이 바람직하다. 여기서 사 업비 집행의 효율성은, 해당 지역의 정책과제 개선정도 등을 기준으로 하고 지역 진단과 연계하여 사후에 정량적으로 평가할 수 있을 것이다.
본 연구에서 제시한 지역진단지표체계와 농촌 진단‧활성화 프로그램은 이러 한 과정에서 크게 활용될 수 있을 것으로 기대된다.
￭색인어 _ 농촌진단지표, 농촌문제 식별, 농‧농간 격차, 적합성, 농촌활성화
