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한반도 개발협력 핵심 프로젝트의 추진을 위한 남북협력 및 국제협력과제

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한반도 개발협력 핵심 프로젝트의 추진을 위한 남북협력 및 국제협력과제

- 부문보고서1 -

임강택, 장형수, 김석진, 서보혁, 이기동, 임을출, 조봉현

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Ⅰ. 서론 1

Ⅱ. 한반도 미래 여건변화 전망 7

1. 동아시아를 둘러싼 주요 이슈 9

1) 동아시아 맥락에서의 미중관계 9

2) 동아시아의 주요 이슈 18

3) 한반도의 주요 이슈 33

2. 향후 전망 42

1) 동아시아 및 한반도 정세 전망 42 2) 동북아 여건 변화가 남북관계에 미칠 영향 55 3) 동북아 여건 변화가 남북경제협력에 미칠 영향 56

Ⅲ. 북한의 정책변화 전망과 남북협력 시나리오 61

1. 북한의 정책변화 전망 63

1) 전략적 노선으로서의 병진노선의 채택 배경과 특징 63

2) 북한의 대남정책 전망 65

3) 북한의 경제정책 전망 69

4) 북한의 국내 정치 안정성 전망 72 2. 한반도 주변정세와 정책변화에 따른 시나리오 75 1) 시나리오 ① : 핵무력 강화 지속 및 경제발전 추진 77 2) 시나리오 ② : 핵무력 강화 지속 및 경제발전 유보 78 3) 시나리오 ③ : 핵무력 강화 중단 및 경제발전 추진 78 4) 시나리오 ④ : 핵무력 강화 중단 및 경제발전 유보 79

3. 시나리오별 남북협력 추진방향 79

1) 기본 전략 79

2) 시나리오별 추진방향 80

3) 소결 84

Ⅳ. 한반도 개발협력 핵심 프로젝트 추진을 위한 남북협력 과제 87

1. 목표 및 추진전략 89

C O N T E N T S

차례

(6)

1) 비전 및 목표 89

2) 추진전략 90

2. 핵심 프로젝트 추진을 위한 남북협력 실천 과제 94 1) 남북당국 간의 협력체계 구축 94

2) 범정부적 추진체계 구축 103

3) 핵심 프로젝트의 로드맵 작성시 고려사항 104 3. 남북협력 추진의 장애요인과 극복방안 109

1) 남북협력의 장애요인 109

2) 장애요인 극복방안 111

Ⅴ. 국제협력의 여건 분석 115

1. 국제협력의 방식 117

2. 국제협력 여건 조성을 위한 기본적인 전제조건 118 1) 전제조건 1: 북한 핵문제의 해결 과정 진입 118 2) 전제조건 2: 국제사회의 대북제재 완화/해제 122

3. 상황별 국제협력 여건 분석 126

1) 핵심 프로젝트의 추진 관련 상황 설정 126 2) 소극적 개발협력 상황에서의 국제협력 여건 128 3) 적극적 개발협력 상황에서의 국제협력 여건 130

Ⅵ. 초국경 국제협력사례와 정책적 시사점 133

1. 초국경협력의 개념과 의의 135

2. 초국경협력의 사례 검토 136

1) 동북아 초국경협력 사례 136

2) 광역메콩강유역개발사업(GMS) 사례 148

3. 평가 및 시사점 158

1) 동북아 초국경협력의 평가 및 시사점 158 2) GMS의 평가 및 시사점 163

Ⅶ. 국제협력에 있어서 ‘프로그램형 접근’의 개념과 사례 167

1. ‘프로그램형 접근’ 개요 169

1) ‘프로그램형 접근’의 개념과 적용 현황 169 2) ‘부문 전체적 접근’과 부문 개발 프로그램 176

2. ‘프로그램형 접근’ 적용 사례 181

(7)

1) 탄자니아 도로 개발 사례 181 2) 베트남 교통 인프라 개발 사례 188

3. 북한에 대한 시사점 198

Ⅷ. 한반도 개발협력 핵심 프로젝트의 추진을 위한 국제협력 과제 203 1. 핵심 프로젝트 추진의 주요 요소 205

2. 실천과제 206

1) 북한의 개발협력 역량 강화 206 2) 북한의 국제금융기구 가입 지원 208 3. 핵심 프로젝트를 위한 국제협력 추진체계 209 1) 국제협력 추진체계 관련 기존연구 209 2) 소극적 개발협력 상황에서의 국제협력 추진체계 210 3) 적극적 개발협력 상황에서의 국제협력 추진체계 214

4. 핵심 프로젝트를 위한 재원조달 216

1) 현재 상황에서의 재원조달 216 2) 소극적 개발협력 상황에서의 재원조달 216 3) 적극적 개발협력 상황에서의 재원조달 218

Ⅸ. 결론 221

1. 주요 연구결과 223

1) 남북협력의 과제 223

2) 국제협력의 과제 224

2. 향후 정책과제 226

1) 동북아 지역외교의 재구성을 통한 균형성 회복 226 2) 한반도 정세를 결정하는 변수들의 안정적인 관리 226 3) 국제적인 지역협력과 남북협력의 균형 및 조화 226 4) 신뢰구축을 통한 남북협력의 한계 극복 227

참고문헌 229

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| 표 | 차 | 례 |

<표 2-1> 발전 전력량 구성 비율의 국제 비교 30

<표 3-1> 언론에 보도된 6·28 신경제관리체계의 내용 70

<표 3-2> 정책 변화 시나리오의 기본구도 77

<표 3-3> 시나리오별 주요 추진방향 84

<표 4-1> 한반도 개발협력 추진의 비전과 목표 90

<표 4-2> 북한이 추진하고 있는 14개 경제개발구 107

<표 4-3> 북한의 투자 장려 및 금지 부분 108

<표 4-4> 남북 경제협력의 장애 요인 111

<표 6-1> 북중 접경지역 개발 현황 143

<표 6-2> GMS 경제벨트 현황 150

<표 7-1> 개별 프로젝트 접근법과 ‘프로그램형 접근’ 비교 172

<표 7-2> 주요 개도국 대상 원조에서 ‘프로그램형 접근’ 적용 비중 (2010년) 175

<표 7-3> 탄자니아 1차 통합 도로 프로젝트 공여자별 재원 분담 상황 183

<표 7-4> 탄자니아 1차 통합 도로 프로젝트 중 세계은행 지원사업 결과 185

<표 7-5> 탄자니아 2차 통합 도로 프로젝트 공여자별 재원 분담 상황 186

<표 7-6> 탄자니아 2차 통합 도로 프로젝트 중 세계은행 지원사업의 주요

내역 및 비용 187

<표 7-7> 탄자니아 2차 통합 도로 프로젝트 중 간선도로 개발 상황 188

<표 7-8> 베트남 개발협력에서 부문 프로그램과의 일치성 현황 (2005년) 190

<표 7-9> 베트남 개발협력에서 교통 인프라 부문 지원액 규모와 비중 추이 192

<표 7-10> 1990년대 베트남의 주요 교통 인프라 개발 프로젝트 194

<표 7-11> 베트남 교통 파트너십 그룹의 공여자 간 역할 분담 (2002년) 195

<표 7-12> 베트남 교통 인프라 발전 추이 198

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| 그 | 림 | 차 | 례 |

<그림 2-1> 아시아 주요 국가들의 국방비 추세 24

<그림 3-1> 북한의 경제개발구 지정 현황 72

<그림 4-1> 남북 고위급 회담의 체계도 97

<그림 4-2> 북한의 경제건설계획 10개년 분야 105

<그림 6-1> 두만강개발계획과 광역두만강개발계획의 비교 138

<그림 6-2> 메콩강 유역의 위치 및 관련 국가들 150

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chapter 1

서론

(14)
(15)

C | H | A | P | T | E | R | 0 1

서론

본 연구의 모체가 되는 과제인 ‘통일시대를 향한 한반도 개발협력 프로젝트 선정 및 실천과제 연구’는 통일시대를 향한 한반도 개발협력 핵심프로젝트(이하 핵심 프로젝트)를 선정하고 이것을 ‘프로그램형 접근(program-based approach)’으로 추진하는 것을 목적으로 하고 있다. 핵심 프로젝트를 발굴하기 위해서는 한반도 미래 여건이 어떻게 변화할 것인지에 대한 전망을 바탕으로 남북협력과 국제협력을 추진하기 위한 정책방향을 설정하는 것이 필수적인 과제 이다. 그동안 북한지역을 개발하기 위한 다양한 경제협력프로그램이 제시되었음 에도 불구하고 제대로 추진되지 못했던 이유는 북한의 정치·경제적 상황과 남북관 계 및 한반도 주변정세가 예측하지 못한 방향으로 전개되었기 때문이라고 할 수 있다.

따라서 본 연구에서는 한반도를 둘러싸고 있는 국제적 정치·외교 환경의 특징과 장단기 변화 전망을 기초로 동아시아지역의 경제협력 추진 환경을 예측하는 것을 일차적인 연구 목표로 삼고자 한다. 한반도를 둘러싼 동북아시아지역의 정치·외교 환경은 최근 G2로 부상하고 있는 중국의 영향력 증대를 주요 특징으로 변화가 진행되고 있으며, 중국과 미국의 이 지역에 대한 영향력 강화를 겨냥한 전략적인 행보가 향후 정세에 중요한 변수로 작용할 것으로 예상된다. 이외에 한반도 주변의 경제협력 환경은 기본적으로 중국과 일본의 경제성장 전략과 그 실적에 영향을 받을 것으로 예상되며, 북한 핵문제의 처리과정에도 많은 영향을 받을 것으로 보인다.

(16)

북한지역의 개발협력을 위한 국제사회와 주변국들의 관심이 지난 10여 년 동안 지속적으로 이어져 왔음에도 불구하고 별다른 성과를 거두지 못한 원인 중에서 가장 근본적인 것은 북한 스스로 이를 위한 내부 환경을 조성하지 못하였기 때문이라고 할 수 있다. 국제사회와 주변국의 북한에 대한 개발협력이 효과적으로 실행되기 위해서는 북한경제의 작동체계가 효율성과 자율성을 중시하는 방향으 로 변화해야 할 필요성이 큰 것으로 평가되고 있기 때문이다. 북한은 김정은 체제가 출범한 이후 다양한 변화를 시도하고 있는 것으로 관찰되고 있는데, 본 연구에서는 북한당국의 최근 변화가 국제사회 및 주변국와의 경제협력을 활성화하는 데 필요한 환경을 조성하는데 기여할 것인지에 대해 살펴보고자 한다.

본 연구의 일차적인 목표는 한반도 주변정세의 변화가 남북관계 및 남북경제협 력에 어떤 영향을 미칠 것인가를 객관적이고 체계적으로 전망하는데 있다. 남북관 계는 일차적으로 북한의 대남·대외정책의 특성, 북핵문제의 처리과정을 둘러싼 국제사회의 협력 가능성, 남북당국의 대화와 협력 의지 및 실천 능력 등에 의해서 결정될 것으로 전망되며, 남북경제협력은 남북관계의 개선 및 신뢰구축 과정에서 점진적으로 증대될 것으로 예상된다.

이와 함께 김정은 체제의 경제개혁 및 대외개방 관련 정책의 추진 여부가 우리의 대북한 개발협력의 실행에 직접적으로 양향을 미치게 될 것이다. 이런 점에서 북한의 대내외 경제정책의 변화 가능성을 전망하는 작업이 매우 중요할 것으로 판단된다. 또한 북한의 핵문제가 동북아를 포함한 남북관계에 지대한 영향을 미치고 있다는 점에서 군사안보정책의 변화 가능성도 남북협력 가능성과 속도에 영향을 미치는 주요 변수로 작용할 것으로 판단된다. 이러한 점들을 종합적 으로 고려하여, 본 연구에서는 북한의 핵 관련 정책과 경제정책에서의 선택을 최대한 단순화시켜서 북한의 정책적 선택을 시나리오로 구분하여 접근하고자 한다.

이를 토대로 북한 정책의 변화 가능성을 전망할 것이다.

또한 이러한 전망을 기초로 본 연구가 지향하고 있는 핵심 프로젝트 선정 및 실천과제를 도출하기 위한 남북협력 및 국제협력 과제를 모색하고자 한다.

특히 본 연구에서는 모체가 되는 연구에서 제시하고 있는 핵심 프로젝트를 남북관

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계 및 국제관계의 틀에서 어떻게 실천해 나갈 것인지를 중심으로 협상단계별 전략 수립 및 이행 방안을 제시하고, 이와 함께 핵심 프로젝트 실천의 핵심개념인 프로그램형 접근의 개념과 사례도 소개하였다.

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chapter 2

한반도 미래 여건변화 전망

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(21)

C | H | A | P | T | E | R | 0 2

한반도 미래 여건변화 전망

1. 동아시아를 둘러싼 주요 이슈 1) 동아시아 맥락에서의 미중관계

동아시아는 지리적으로 동남아시아와 동북아시아로 구성되어 있다. 두 소지역 은 공통적으로 경제적 상호의존성이 증가하면서 동아시아 전체의 경제적 역동성 을 이끌고 있다. 정치군사적 측면에서 동남아는 갈등이 크지 않는 반면, 상대적으 로 동북아에는 여러 정치군사적 갈등이 존재하고 있다. 그래서 동남아는 아세안 (ASEAN: 동남아국가연합)이라는 역내 다자협력체를 운영하고 있는데 비해, 동북아에서는 제도적 수준의 다자협력이 정립되어 있지 않다. 경제공동체로 나아 가고 있는 동남아에서 향후 5년 내 예상되는 가장 가시적인 변화는 2015년 12월 31일 출범할 ASEAN공동체의 구축이다. ASEAN공동체는 정치안보공동체, 경제공동체, 사회문화공동체의 3대 축으로 이루어질 것이다. 동북아시아는 경제 협력의 기조가 강조되는 가운데서도 영토·영해와 과거사 문제를 둘러싼 관련국 간의 마찰과 갈등, 나아가 지역패권을 둘러싼 주요국 간의 견제 및 갈등이 동시에 증가하고 있다. 부상하는 중국과 기존 패권국 미국의 경쟁이 겹쳐 동북아지역은 미래 예측이 가장 어려운 지역 중의 하나로 분류할 수 있다.

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(1) 미국의 동아시아 전략

① 패권 유지와 중국 견제

2013년부터 시작된 오바마 행정부 2기는 미국의 주도적 지위를 유지하기 위해 기존의 포용과 견제를 결합한 복합적 대중국 전략을 추구할 것으로 예상된다.

미국은 중국을 견제하고 지역안정자로서의 역할을 강화하기 위해 아시아 우선정 책을 지속적으로 추구할 것이다. 이를 위해 미국은 지속적으로 군사력을 재배치하 고 한국, 일본과 동맹을 강화하려고 노력하면서 동북아지역에서 보다 적극적인 외교적·경제적 개입을 추구할 것이다. 하지만 미국은 중국의 위협인식을 지나치게 강화시켜서 본격적인 군사력 경쟁을 촉발하는 것은 방지하기 위해 역내 군사력 강화의 속도와 수준을 조절하고자 노력할 것이다. 이와 동시에 미국은 중국을 국제사회로 통합시키고 군비증강의 동기를 최소화하기 위해 광범위한 영역에서 중국과의 협력을 모색할 것으로 전망된다. 미국은 이러한 복합적 동북아 전략을 통해 지역안정의 공공재를 제공하는 한편, 중국을 자제시키고 동맹국들에 대한 신뢰를 강화함으로써 자신의 주도적 지위와 이에 기초한 지역질서를 유지하려 할 것이다.1)

미국의 지역전략은 전통적으로 다자협력보다는 일방적 접근 혹은 동맹관계를 활용한 양자적 접근을 선호해왔다. 그렇지만 최근에는 비용과 효율성의 측면에서 다자적 접근을 보조 수단으로 활용하기도 한다. 가장 대표적인 예로, 부상하는 중국을 견제하기 위해 일본, 한국, 필리핀, 베트남, 싱가포르를 중심으로 남쪽으로 호주, 뉴질랜드, 서남쪽으로 태국, 인도 등 동맹·우방국들과 군사협력을 강화하고 있다. 여기에 더하여 미국은 6자회담과 아세안안보포럼(ARF)에 참여하고 있다.

경제문제에 대해서도 미국은 양자관계를 선호하고 있지만 아태경제협력회의 (APEC)에 참여하고 환태평양동반자협정(TPP)을 추진하며 중화경제의 팽창을 견제하고자 한다. 오바마 행정부는 중국의 부상을 자국에 대한 도전으로 인식하면 서 ‘아시아로의 회귀(Pivot back to Asia)’라는 말로 아태지역에 대한 전략적 1) 최우현·조양현. 2013. “동북아”. 중기국제정세전망 2013-2017. 국립외교원 외교안보

연구소. p.40.

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중요성을 표현한 바 있다. 오바마 대통령은 이라크, 아프가니스탄 전쟁 종식 이후 아태지역에서 미국의 주둔과 임무에 최우선순위를 두겠다고 밝혔다. 오바마 는 미국의 경제력 약화에 따른 군사비 축소 방침에도 불구하고 그것이 아태지역에 대한 지원 삭감이 아니라고 밝혔다. 미국의 대중국 포위는 이제 수사가 아니라 구체적인 정책으로 나타나고 있다. 대표적인 전략이 2011년 11월 오바마 행정부 가 중국 연안의 영해·영공을 감시하는 함대를 배치하여 중국을 군사적으로 포위하 는 정책을 선언한 것이다.2)

미국과 중국은 경제적 상호의존도가 높아지고 있는 반면, 정치군사적 측면에서 는 상대적으로 갈등의 우려가 커 보인다. 미국은 동맹·우방국들과 함께 중국의 정치군사적 부상을 견제하기 시작하였다. 특히, 일본과의 미사일방어망 사업과 일본의 군사력 증대 지지가 주목할 만하다. 경제적 상호의존도 양국 간 무역수지 불균형으로 갈등의 소지를 안고 있다. 그렇기 때문에 미국과 중국이 형성하고 있는 G2라는 것도 양국 간 근본적 불신과 장래 갈등을 봉합하거나 지연시키는 것으로 볼 수도 있다.

② 대외정책의 국내정치화 현상

2013년 들어 미국의 동아시아전략은 국내정치의 국제화 현상을 잘 보여주고 있다. 오바마 행정부 2기가 출범한 2013년 들어서도 건강보험정책, 세금정책, 이민정책 등 주요 국내문제에 대한 오바마 행정부의 개혁조치와 그에 대한 공화당 측의 반대로 정치적 난항을 겪었다. 재선 직후 첫 의회 연설에서 오바마 대통령은

“적자를 줄이고 세금을 개혁하며 이민정책을 안정화하고 수입석유로부터 독립화”

하는 등 다각적인 개혁정책을 추진해나갈 것임을 천명하였다.3) 그러나 오바마 행정부의 개혁정책, 특히 국가부채 한도 조정을 둘러싼 정부와 공화당 간의 갈등은 10월 들어 16일간 연방정부 업무의 부문중단(shutdown) 사태를 초래하고 국가부

2) James Petras. 2011. “Obama Toward Military Confrontation on Frontiers of China

& Russia”. The 4th Media. December 9, 2011.

3) Barack Obama. 2013. “Remarks by the President in the State of the Union Address”.

The White House. February 12, 2013.

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도 위험 직전 상황까지 이르게 되었다. 이런 국내정치적 갈등은 오바마 대통령의 재선 직후 의회 연설에서 밝힌 국민통합과는 거리가 멀었고 국민들의 정치 불신을 불러일으키기에 충분하였다. 양측은 연말까지 달성할 국정운영 과제로 장기적인 재정 안정화 방안 마련, 이민개혁법안 통과, 농장지원법안 통과 등 세 가지에 합의하였다.4)

실제로 미국 경제의 약화 및 국내정치적 갈등은 미국의 대외정책에도 영향을 미치고 있다. 오바마 대통령은 시리아 사태에 대해 군사적 개입 의지를 밝혔지만 부정적인 여론조사 발표 이후 러시아와의 협상을 통해 외교적 접근으로 선회하였 다. 거기에는 이라크, 아프가니스탄 개입 경험에서 보듯이, 군사적 개입이 미국경 제의 회복에 악영향을 끼칠 수도 있다는 우려가 작용한 것으로 볼 수 있다. 사실 오바마 행정부는 1기때부터 전임 행정부의 무리한 군사적 개입을 정리하고 국내경 제 회복에 역점을 두기로 하였다. 오바마 행정부 1기 후반 들어 ‘아시아로의 회귀’를 밝힌 것도 중국 견제와 함께 부상하는 아시아 경제에서 경제적 회복을 추구한다는 전략이 작용하였기 때문이다. 의회연설에서 오바마 대통령은 아시아 를 두 차례 언급하였는데, 모두 다 독자적인 대아시아 외교안보정책이라기 보다는 국내정책의 연장선상이거나 전반적인 세계정책의 일부로서 다뤄지고 있다. 오바 마는 연설에서 증대하는 아시아 시장에서 미국의 수출 증진과 고용 창출을 위한 환태평양파트너십(TPP) 협상 완성과 미국이 자유의 수호자로서 유럽에서 아시 아까지 강력한 동맹의 지주로 남을 것이라는 입장을 천명하였다.

미국은 경제 회복과 세계적 지도력 유지를 위해 국내 개혁과 세계경제(특히, 아시아경제)에의 개입을 두 축으로 삼을 것이다. 이를 위해 미국은 자신의 우위 하에서 중국과 협력관계를 발전시키는 방향으로 미중관계를 확립하려고 한다.

지난 2013년 6월 7~8일 미 캘리포니아 서니랜즈에서 오바마 미 대통령과 시진핑 (習近平) 중국 국가주석이 가진 정상회담에서 오바마 대통령은 중국과 새로운 유형의 관계 형성을 위해서는 중국이 기존 국제체제의 규범과 규칙을 따르는 것이 중요하다는 점을 강조하였다. 같은 맥락에서 톰 도닐런(Tom Donilon) 국가 4) 매일경제신문. 2013.10.21.

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안보보좌관은 정상회담 직후 가진 브리핑에서 미중관계가 불필요하게 전략적 라이벌 관계로 악화되지 않도록 하는 것이 새로운 유형의 관계의 근간이라고 설명하였다. 정상회담에서 미중이 협력적 관계 구축을 천명한 것은 힘의 우위를 유지하고 있는 미국의 현상유지 전략과 미국의 견제를 약화시키려는 시진핑 정부의 접근이 맞닿은 결과이다.5) 그러므로 양국의 이 같은 이해관계가 상호 존중되는 한 양국관계는 협력적 양상을 이어갈 것이고, 그렇지 않을 경우는 갈등이 일어날 수 있다. 어느 경우든 미중관계는 한반도 정세에 영향을 미칠 것이다.

(2) 중국의 동아시아 전략

① 지속적 성장을 위한 미국과의 협력

한편, 중국의 시진핑 정부는 기존의 경제발전을 위주로 한 전략을 지속적으로 추구할 것으로 전망된다. 심각한 대내적 도전을 극복하고 경제발전을 지속하기 위해 안정적인 대외환경의 조성과 유지에 집중할 것이고, 이를 위해 미국과의 협력관계를 강화하기 위한 노력을 계속할 것으로 보인다. 따라서 새로운 중국 지도부는 미국의 힘의 우위에 대한 평가를 기초로, 미국에 대한 직접적인 군사 도전은 가능한 한 피하고자 노력할 것이다. 2009년 이후 중국의 공세적 외교정책 이 가져온 미국의 대중국 견제 강화와 주변국들과의 관계악화로 인한 전략적 손실을 경험한 중국은 불필요한 분쟁을 자제하고 협력 강화를 위한 노력을 배가할 것이다. 물론 새로운 중국 지도부가 권력 공고화 과정에서 정치적 이유로 영토문제 등 민족주의 감정과 관련된 민감한 사안에 대해서는 상당히 강경한 태도를 취할 가능성이 있다. 하지만 전임 후진타오 정권에 비해 강력한 권력기반을 가질 것으로 예상되는 시진핑의 지도력 하에서 중국 지도부는 보다 합리적인 전략적 이익에 기초해 미국과 주변국들과의 관계개선을 위해 노력할 것으로 예상된다. 요컨대, 중국은 미국의 자국에 대한 경계심을 희석시키면서 경제발전과 군사기술 현대화 를 중심으로 점차 강대국으로 부상하려는 장기적 세력균형 전략을 추구할 것으로

5) 최우선. 2013. “미중관계의 동향과 전망”. 주요국제문제분석 2013-28. 국립외교원 외교안보 연구소(2013.10.1). pp.4~5.

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전망된다. 또한 중국은 경제적 의존관계를 이용한 외교적 영향력 확대 노력을 강화하면서 전통적인 국가이익인 주권과 영토권을 수호하려 할 것이다.6)

한편, 비동맹외교를 구사해온 중국은 ‘아세안+3(한·중·일)’를 통해 동아시아 지역질서 구축에 적극 나서고 있다. 폭넓고 강력한 중화경제권을 활용해 중국은 이 지역에 대한 경제패권을 확립하고 미국의 견제를 돌파하고자 한다. 중국은 팽창하고 있는 경제력을 바탕으로 동아시아 국가들에 대한 ‘매력 공세’를 전개하는 한편, ‘사활적 이익(vital interests)’에 대해서는 군사력을 투입할 의지를 드러내 고 있다. 중국이 해양대국을 천명하며 해상군사훈련에 나서고 있고 러시아 등 주요 국가들과의 전략적 협력관계 강화를 통해 미국의 견제에 적극 대응하는 것도 이와 무관하지 않다. 상하이협력기구(SCO), 6자회담 등에서 볼 수 있듯이, 중국이 다자협력을 자국의 이익 실현을 위한 보조수단으로 활용하고 있는 것은 미국과 같다. 여기에 4강의 이익이 교차하고 있는 동북아시아에서 양국의 이해관 계는 더욱 응축되어 있다. 말하자면 미중관계는 서로가 ‘생존권역(lebensraum)’

으로 인식하고 있는 동북아에서 충돌할 가능성이 있는 것이다.7)

중국은 지속적인 경제성장과 그에 힘입은 군사력 증강에도 불구하고 미국의 패권적 지위에 도전하는 현상변경을 추구하지 않고 있다. 오히려 중국 지도부는 2010년 말 미국과 주변국의 견제 강화로 인한 외교적 손실과 힘의 열세에 대한 보다 현실적인 평가를 바탕으로 정책조정을 결정하고, 2011년 1월, 2013년 6월 미중 정상회담과 잇단 경제전략대화 등을 계기로 미국과의 협력을 추구해왔다.

시진핑 새 지도부가 미국에 제시한 ‘신형대국관계’라는 것도 미국의 힘의 우위를 인정하면서 지속적인 경제성장, 국제적 영향력 강화, 그를 통한 중국의 세계적 지위를 미국으로부터 인정받으려는 외교적 수완으로 보인다. 2013년 6월 캘리포 니아 미중 정상회담에서 시진핑 주석은 미국의 지위에 도전하지 않을 것이고 협력적인 정책을 추진할 것이라는 인식을 강화시키기 위해 전반적인 관계의 틀과 실질협력의 기반을 형성하기 위해 노력하였다. 미래비전으로 제시된 중국의

6) 최우현·조양현. “동북아”. pp.40~41

7) 이희옥. 2010. “중국의 부상과 미·중관계의 새로운 변화”. 외교안보연구 제6권 제2호. p.40.

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신형대국관계론은 자신의 국제적인 위상을 높이면서도 미국에게 협력적인 현상 유지 국가로서의 의도를 각인시키는 데 방점을 두었다는 분석이다.8) 미국의 우위를 인정하는 대신 자국의 역량 확대를 추구하는 중국의 ‘화평굴기(和平堀起)’

식 접근은 미국의 ‘재균형(rebalancing)’9) 전략에 대한 신중한 대응에서도 알 수 있다. 시진핑 정부는 미국 및 주변국들과 불필요한 갈등이나 과도한 영향력 행사보다는 협력관계 확대에 역점을 두면서 국제적 영향력을 제고하고 있다.

사회주의 중국이라도 국가발전전략을 안정적으로 추구하고, 특히 대외적으로 국가이익을 효율적으로 투사하기 위해서는 대내적 안정, 즉 권력과 대중의 통합이 필수조건이다. 이를 위해 중국은 경제개혁·개방의 확대에 따라 사회주의이념이 퇴색하는 현상에 대응해 민족주의를 동원해왔다.10) 최근에도 중국 공산당은 당 중앙위원회가 발행하는 잡지 구시(求是)에 마오쩌둥의 10대 시절을 다룬 애니메이션 “마오쩌둥이 어렸을 때”를 제작 배포하고, 기자 25만여 명에 영유권문 제 등을 소재로 반일교육을 확대하는 한편, 정부에 비판적인 인사들을 해임, 구속하고 있다.

이런 조치와 함께 중국이 국제무대에서 목소리를 높이고 군사력 증강에 나설 수 있는 데에는 지속적인 경제성장이 원동력이 되고 있다. 지역·계층 간 경제 격차와 산업별 불균등 성장, 그리고 세계경제의 전반적인 침체에도 불구하고 중국은 최근에도 경제성장을 이어가고 있다. 중국은 2013년 3분기 국내총생산이 7.8%의 성장을 보였다. 이는 2013년 들어 가장 높은 것이어서 중국 경제가 2분기 바닥을 다지고 상승추세로 돌아섰다는 낙관적인 평가가 확산되고 있고, 2013년 7.5% 성장 목표를 초과달성할 것이라는 전망도 고조되고 있다. 이런 성장세는 2012~13년 중국의 분기별 국내총생산(평균 7.7%)을 상회하는 것이다.

8) 최우선. 2013. 전게서. p.5.

9) Remarks by President Barack Obama. 2011. The White House. November 17, 2011.

10) 한석희. 2010. “21세기 중국 민족주의의 딜레마: 세계화와 실용주의적 민족주의의 상호관 계”. .신아세아 17권 1호. pp.83~102; 조경란. 2009. “중국 민족주의의 구조와 성격”. 시 대와 철학 제20권 4호. pp.199~230.

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② 미중 협력의 사각지대

앞에서 중국이 미국의 패권을 인정하고 미국과 협력하는 자세를 취하면서 자국의 이익과 영향력을 확대하려 한다고 말했지만, 그런 유연한 자세는 중국의 사활적 이익이라 간주될 수 있는 영토문제, 자원접근 문제에 있어서는 예외이다.

물론 사활적 이익에 대한 중국의 비타협적 자세가 미국과 주변국들의 의심을 사고 있는 것은 사실이다. 그러나 중국이 늘어난 경제·무역 이익의 수호 및 국가이 익의 세계적 투사를 위한 군사력 증강 노력을 늦출 것이라고 보는 것은 오판이다.

중국은 미국이 한·미·일 3국을 비롯한 아시아·태평양 전역에서 자국을 향한 포위전략 을 전개하고 있다고 판단하고 그에 상응하는 군사훈련을 벌여나가고 있다.

중국 해군이 2013년 10월 18일부터 11월 초까지 서태평양에서 원양 훈련을 감행하는 것도 그렇다. 이는 중국이 일본과 다투고 있는 댜오위다오 열도에 대한 긴장 조성과는 차원을 달리하고 있다. 이 원양 훈련에는 북해함대, 동해함대, 남해함대의 함정, 잠수함, 항공기 등 전력이 참가하고, 참가 전력이 홍군과 청군으 로 나뉘어 실전에 가까운 자유 공방전을 벌이는 방식으로 진행된다고 한다. 시진핑 체제 등장 이후 중국은 ‘해양 강국’ 구호를 내세우면서 해군의 활동 범위를 눈에 띄게 원양으로 넓히고 있다.

중국의 이와 같은 원양 해군훈련이 시진핑 체제 하의 화평굴기 전략의 지속 하에서 진행되는 것인지, 아니면 그 이탈인지는 단정하기 어렵다. 그러나 분명한 것은 중국의 경제력 증대와 군사력 강화는 긴밀한 관련성을 띠며 동시에 진행되고 있다는 사실이다.

(3) 미중관계의 불안정성

미중관계가 낙관과 비관, 어느 한쪽으로만 전망하기 어려운 것은 양국관계의 내용에 협력과 갈등의 측면이 공존하기 때문이다. 무정부의 국제질서 속에서 국가는 상대방에 대한 불신 속에서 생존을 추구하기 때문에 기본적으로 협력관계 는 한계가 있을 수밖에 없다. 더구나 패권을 다투는 국가들 사이에서 협력의 제한성은 더욱 두드러진다. 따라서 현재의 미중관계도 ‘제한적 협력’, 혹은 ‘협력

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속의 갈등’으로 규정하는 것이 사실에 더 부합한다. 이것은 두 가지 측면을 갖는데, 앞에서 언급한 패권 경쟁 관계에 있는 두 나라 사이의 협력이 제한적이라는 점과 앞으로 설명할 특정 지역에서 두 나라의 갈등관계가 뚜렷하다는 것이다.11)

냉전의 해체와 세계화가 거의 동시에 진행된 1990년대 들어 세계경제의 중심은 유럽에서 아시아로 이동하기 시작하였다. 그래서 미국과 유럽도 아시아태평양경 제회의(APEC), 아시아유럽정상회의(ASEM)로 각각 대응하기 시작하였다. 동 아시아 중에서도 한국, 중국, 일본이 속한 동북아시아는 역내 교역은 물론 세계경 제에서 차지하는 비중도 높은 역동적인 경제활동이 일어나고 있는 곳이다. 따라서 미중관계의 맥락에서도 동아시아는 두 나라의 경쟁이 치열하게 전개되는 지역이 고, 그 속에 한반도가 있으니 지정학적 의미와 함께 지경학적 측면도 함께 주목을 끌고 있다.

전략적 이해가 상호 교차, 중첩되어 있는 동아시아에 대한 미국과 중국의 지역전 략은 상대방에 대한 견제가 기본적인 분위기를 형성하고 있다. 동아시아는 4대 강대국이 대립하고 있고 거기에 분단 한반도가 지정학적 이해관계를 가중시키는 가운데 영토, 핵무기, 역사인식, 무역 등으로 역내 국가 간 이해관계의 방정식이 복잡한 상황이다. 그럼에도 이를 포괄할 역내 안보협력기구가 부재하고 패권국의 지도력이 행사되지 못하고 있다. 이 속에서 미중관계는 역내 복합적인 이해관계를 조정하거나 지역협력의 규칙을 제정하지 못한 채 자국의 이익을 투사해야 하는 입장에 처해있다. 동북아에서 미중관계가 협력의 창을 열기보다 갈등의 덫에 걸릴 가능성이 높은 구조적 이유가 여기에 있다.

향후 동아시아 국제정치질서는 부상하는 중국과 패권국의 지위를 유지하려는 미국 사이의 상호 경쟁과 협력의 조합에 의해 결정될 것이다. 단기적으로 양국관계 는 경쟁보다는 협력 양상이 우세하다. 전반인 국력의 차이, 특히 군사력 투사능력 과 연성권력에 있어서 미국의 우위가 뚜렷하고, 세계경제 회복 및 지역 안정화에 관한 양국 간 공통의 이해관계가 작용하기 때문이다. 경제적 상호의존과 그에 11) 서보혁. 2013b. “미중관계의 불안정성과 한반도 평화”. 내일을 여는 역사 52호(2013 가을).

pp.19~20.

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따른 역내 경제협력의 제도화 노력이 동아시아를 포함한 국제정치질서를 규정할 것이다. 물론 그 과정에서 역내 국가 간, 지역경제협력체 간 이해관계가 상충할 수 있어 그에 대한 조정 및 중재 기제가 작동해야 경제적 상호의존이 지역 및 세계의 안정과 공영을 가져올 것이다. 민족주의, 국가주의, 실지회복론 등 국내정 치의 대외적 영향에 대한 완충 노력도 같은 맥락에서 요구된다. 다만, 장기적으로 중국의 지속적인 경제성장과 미국의 경제침체가 계속되고 중국의 팽창 의지가 가시화 될 경우 양국관계는 동아시아는 물론 세계 질서가 예측가능하기 어려운 방향으로 전개될 수도 있다. 그런 상태에 이르기 전에 경제적 상호의존을 바탕으로 하고 국가 간 정치적·군사적 신뢰형성을 통해 역내안보협력체 형성이 이루어져야 할 것이다. 이런 전망과 과제는 동아시아에서 더욱 분명하게 확인할 수 있다.

2) 동아시아의 주요 이슈

전반적으로 아시아는 지속적인 경제성장과 정치군사적 불신이 공존하는 '아시 아 패러독스(Asia paradox)' 현상이 지속될 전망이다. 특히, 동아시아에서 경제적 상호의존은 중국을, 안전보장은 미국을 중심으로 형성되고 있는 이중구조가 나타 나고 있어서, 이러한 지역질서의 이중성·역동성은 미래에 대한 예측가능성을 어렵게 만들고 있다. 따라서 향후 동아시아 정세는 협력 속 경쟁 구도를 보이는 미중관계가 어떤 방향으로 나아가느냐에 따라 일차적으로 결정될 것이다.

(1) 정치군사적 불안정

① 역사 인식상의 대립

동아시아는 식민지 잔재 청산이 미흡한 가운데 국가 간 불신이 겹쳐 경제적 역동성에도 불구하고 역내 정치안보적 불안정성이 해소되지 않고 있다. 특히, 동북아 지역에서 지역공동체 구축 전망이 희박한 가운데 국가 간 갈등이 지속되고 있는 것은 냉전의 유산이 지정학적 요인과 결합하여 강하게 남아있기 때문이다.

유럽에서는 소련 해체 및 동구 공산국가 붕괴로 냉전이 종식되었지만 아시아에서

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는 공산주의국가들이 정치체제를 유지하고 있다. 이 가운데 중국은 여전히 공산당 일당지배체제를 고수하면서 북한을 지원하고 있다. 여기에 국가 간 상호불신이 복합적으로 작용하고 있다. 중국은 미국이 한국, 일본과 연합해 자신을 봉쇄하려 한다고 의심하고, 미국과 미국지지 세력과의 완충지대로 삼기 위해 북한을 비호하 고 있다. 이러한 전략적인 접근 때문에 중국은 한국, 일본, 미국과 더 가까운 관계를 만들지 못하고 있는지도 모른다. 한국과 일본은 중국이 사회주의 일당지배 체제를 유지하고 북한을 지원하는 태도를 견지하는 한 우방으로 받아들이려 하지 않을 것이다.

한국과 일본, 중국과 일본은 역사적 경험에 대한 인식 차이로 기본적으로 상호 불신의 감정을 지니고 있다. 과거사에 대한 일본의 불성실한 태도는 동북아 역내 신뢰조성을 방해하고 있다. 일본은 과거 식민통치로 아시아인들에게 미친 막대한 피해를 진정성을 담아 사과하고 보상 및 재발방지를 성실히 이행하지 않고 있는 것으로 평가되고 있다.12) 이는 과거 침략행위를 선명히 처리해 주변국의 불신을 제거한 독일과 대비되는 태도로 일본의 국제적 이미지를 훼손시킴은 물론 동아시 아 통합에도 역행하는 처사라고 할 수 있다. 국제질서 변화와 무관하게 일본 정치권에서는 과거 식민통치 기간 아시아인들에게 가한 고통을 인정하지 않고 오히려 미화하는 관성을 중단하지 못하고 있다. 이는 보수주의적 정치풍토에 비판적인 일본 대중들의 민주주의적 요구와 거품경제 몰락 이후 경제적 곤경에 따른 대중들의 불만을 허구적으로 해소시키는 정치적 필요 때문인지도 모른다.

물론, 한국과 일본도 2002년 3월 ‘한일역사공동연구위원회’를 발족하며 역사문 제에 대한 공동 연구와 토론을 펼쳐왔지만 2010년 2기 위원회가 활동을 마칠 때까지 양국은 심각한 견해 차이를 좁히지 못했다. 이런 현실은 2006년 1월 프랑스와 독일이 공동으로 ‘독일·프랑스 공동 역사교과서’를 발간한 것과 대조적 이다. 독일과 프랑스는 한국과 일본, 중국과 일본 못지않은 숙적관계였다. 그러나 2차 대전 이후 양국은 상호 경제협력과 지역통합에 발맞춰 관계를 발전시켜 12) 이상우. 2010. “2050년의 동아시아: 낙관적 비전과 넘어야 할 과제”. 신아세아 제17권 제2

호. pp.17~25.

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왔다. 위 공동 역사교과서는 2003년 1월 프랑스와 독일의 고등학생 500여 명이 처음으로 공동 역사 교과서의 필요성을 제기했고, 곧바로 양국 정상이 지원 의사를 밝히면서 공동 교과서 집필을 위한 협력이 시작돼 결실을 본 것이다.13)

독일과 프랑스의 사례는 민간의 요구를 정부가 수용해 민간 협력을 바탕으로 국가 간 공동의 역사인식을 이끌어낸 방식이다. 이를 벤치마킹해 볼 필요는 충분하 다. 그렇지만 새 내각 등장이나 다른 정치적 계기가 있을 때마다 일본 고위 정치인 들의 야스쿠니 신사 참배와 역사적 사실을 왜곡하는 발언은 원만한 경제 및 민간교류를 제약할 뿐만 아니라 미래지향적인 역내 협력구도 형성을 어렵게 하고 있다.

② 영토문제를 둘러싼 갈등

역사인식을 둘러싼 한중일 3국간 갈등이 역사적, 정신적 측면이라면, 영토문제 를 둘러싼 관련국들 간 갈등은 현실적, 물질적 측면이라 할 수 있다. 동아시아 미래는 영토문제에 달려있다는 주장까지 나올 정도로 영토문제를 둘러싼 갈등은 대단히 민감하고 합리적인 판단을 저해할 수 있다. 또 동아시아 영토문제는 그 수가 많고 관련국들도 많다는 점에서 복잡성을 보여주고 있다. 동아시아 영토문제 는 한일 간에 독도 영유권 문제, 한중 간에 간도 문제, 한러 간에 녹둔도 문제, 일러 간에 북방4도 반환 문제, 일중 간에 댜오위다오 열도 분쟁, 중국, 베트남, 필리핀 등이 연루된 남사군도 영유권 문제 등이 있다.14) 그리고 남북한 간에도 북방한계선(NLL) 일대 수역을 둘러싸고 영해권 논란과 물리적 충돌까지 일어났 다. 이들 영토문제는 기본적으로 동아시아가 국제법에 근거한 근대국제관계가 확립되지 않은 상태에서 전후 국제질서를 맞이한 데서 연유한다. 두 차례의 세계대 전을 전후로 관련 국가 간 국경선 획정이 불확실한 상태에서 국제질서가 강요된 결과이기도 하다. 그런 역사적, 국제정치적 배경에서 발생한 영토문제는 국내정치

13) “‘공동 역사 교과서’로 배우는 모두의 역사”. 한국교육방송. 2013.9.26. (검색일:

2013.10.22).

14) 유철종. 2006. 동아시아 국제관계와 영토분쟁. 삼우사.

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적 필요에 의해 호명되어 과장·왜곡되면서 안으로는 민주주의 발전을 제약하고 밖으로는 우호적 국제관계 형성을 저해하기도 하였다.

영토문제 해결 없이는 동아시아의 평화와 협력은 요원해 보인다. 그렇다면 영토분쟁에 많은 국가들이 연루되어 있는 현실을 고려할 때 동아시아의 평화와 협력은 어렵다는 비관적 전망이 우세해 보인다. 영토문제 주변에는 국가주의적 정서가 지배적이고 ‘고유영토’ 혹은 ‘영토고권’이라는 강경한 용어가 횡행하면서 이 문제는 합리적 해법과 협상의 가능성이 설 자리가 적어 보인다.

현실적 해결책에 관해 와다 하루키 동경대 명예교수는 “영토문제 논의에서도 정신 혁명이 필요하다”고 역설하면서 북방도서 문제를 예로 들며 영토문제 해결의 3원칙을 제시하고 있다. 그것은 첫째, 양국(일본과 러시아)이 문제와 관련하여 맺은 조약ㆍ협정ㆍ선언ㆍ공동선언을 중요하게 여기고 철저하게 살릴 수 있도록 지혜를 짜내는 것이다. 둘째, 문제가 되는 섬의 현재 상태, 즉 현상(現狀)과 섬 주민들의 생활은 되도록 변하지 않도록 유지해야 한다는 것이다. 셋째, 섬과 그 주변의 바다와 해저 자원을 폭넓게 생각하여, 대립하고 있는 일본과 러시아에 되도록 이익을 공평하게 안겨주는 방향으로 해결책이 발전되어야 한다.15) 이 세 가지 원칙은 NLL문제 해법으로 남북한에게도 적용해볼만한 가치가 있다.

위와 같은 영토문제 접근원칙 외에 보다 현실적인 접근은 2차 세계대전 후 유럽에서 국가 간, 진영 간 교류가 전후 질서의 현상유지를 전제로 이루어진 경험을 살리거나, 역내 영토문제 해결을 촉진하는 ‘정직한 중재자’(honest broker) 역할을 할 행위자가 있는 경우이다. 냉전기 유럽에서의 경험은 전범국 독일의 분단과 독일 일부 영토의 할양에 기초했다는 점에서 그 사례를 동아시아 영토문제에 기계적으로 적용하기 힘들지만, 국경불가침, 영토적 통합성 존중 등 헬싱키협정상의 국가 간 지도원칙은 계승할 가치가 높다.16) 둘째, 정직한 중재자의 등장과 그 역할의 인정을 바탕으로 영토문제의 원만한 해결은 현재

15) 임경택 역. 2013. 동북아시아 영토문제 어떻게 해결할 것인가: 대립에서 대화로. 사계 절. pp.26, 259~260.

16) 서보혁 편저. 2013. 유럽의 평화와 헬싱키 프로세스. 아카넷. pp.91~105.

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가능성이 높아 보이지 않는다. 동아시아 역내 국가들 중 영토문제에 연루되지 않은 나라가 없기 때문이다. 또 중재 역할은 관련 국제기구나 미국을 거론할 수 있지만 국제기구는 관련 국제법이 실지회복, ‘영토고권론’ 앞에서 무력하고 미국의 ‘정직한’ 중재 역할도 회의적이다. 미국이 수행하려 하는 역내 ‘정직한 중재자’ 역할은 미일군사동맹 중시로 인해 실현이 어렵고, 한·미·일 3국간 군사협력은 중국과의 군비경쟁을 초래해 역내 신뢰형성보다는 긴장을 격화시키고 있다.

③ 군비경쟁의 가열화

냉전의 해체에도 불구하고 동아시아에서 군비경쟁이 지속되고 있는 현상은 모순적인 현상으로 보인다. 거기에는 새로운 위협에 대한 군사적 대처 능력의 확보 필요성, 비전통적 분쟁 확산과 관련한 무기 거래의 증대, 강대국간 상호불신 지속에 따른 제한적 핵군축, 그리고 군산복합체의 이해관계 등이 작용하고 있다.

오늘날 미국의 군사비는 세계 10대 군사비 지출국 중 나머지 9개국을 합한 것보다 많아 세계 제일의 군사대국 지위를 유지하고 있다. 미국의 국방비 지출은 2012년 5.6% 축소되었는데, 이는 2011년 1% 축소에 이은 것으로 국방비 조정이 가시화되고 있음을 보여준다. 그럼에도 불구하고 미국의 국방비는 2012년 6,853 억 달러로서 압도적으로 세계 최대이다. 이 규모는 대테러전쟁을 개시한 2001년 국방비보다 69% 증가한 것이다.17) 미국 정치권에서 국방비 조정문제는 경제침체 와 패권국의 지위 유지 사이에서 뜨거운 이슈이다. 특히, 연방정부 재정적자 문제가 장래 국방비 결정에 큰 변수로 작용할 것이다. 세계경제 침체의 여파 속에서 미국의 국방비 증대는 유럽의 국방비 축소와 대비된다. 미국의 국방비는 2005~2011년에는 연평균 복합성장률(CAGR)의 3.6%, 2000~2005년 사이에 는 7.2% 증가하였다.18) 2050년이 되어도 미국 국방비는 세계 10대 국방비 지출국 중 나머지 9개국의 국방비를 상회하며 군사력 우위를 유지할 것으로

17) SIPRI Yearbook 2013. http://www.sipri.org/yearbook/2013 (검색일: 2013.10.23).

18) 유럽에서 국방비는 2006~2011년 –2.5%, 2001~2005년에는 –1.4% 증가하였다.

Joachim Hofbauer et al. 2012. Asian Defense Spending 2000–2011. A Report of the CSIS Defense-Industrial Initiatives Group(October 2012). p.44.

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예상된다. 미국은 아시아태평양 공동체의 일원임을 천명한 지 오래고, 최근에는 이 지역에 대한 군사적 비중을 높이는 소위 재균형(rebalancing) 전략을 추진하고 있다. 그것이 중국의 군사력 증대와 맞물리고 역내 우방·동맹국들과의 군사협력 확대의 형태로 전개되고 있다는 점에서 미국의 군사력은 여전히 동아시아 안보 환경의 제일 변수로 작용하고 있다.

또 하나 지적할 것은 세계에서 군비경쟁이 가장 심한 곳이 동아시아라는 사실이 다. 미국 워싱턴 소재 싱크탱크인 국제전략문제연구소(CSIS)는 2012년 10월 15일 공개한 보고서에서 중국, 한국, 일본, 인도, 대만 등 아시아 주요 5개국의 2011년 군사비 지출이 2,240억 달러로 10년 전인 2000년 군사비(1130억 달러) 보다 2배 가까이 증가했다고 밝혔다. 이들 5개국의 군사비는 아시아 전체 국방비의 87%에 해당한다.19) 특히, 중국의 군사비는 2013년 7,201억6,800만 위안(약 1,143억 달러)으로 책정됐다. 중국 재정부는 지난 2013년 3월 5일 개막한 전국인 민대표대회(전인대)에 이 같은 내용이 담긴 2013년도 예산안을 보고했다. 이는 2012년 집행된 국방예산 6,506억300만 위안보다 10.7% 증가한 것이다. 오는 2015년에는 중국의 국방비가 아시아 12개국(한국·북한·일본·인도·대만 포함)을 합친 것보다 더 많은 2,382억 달러로 늘어날 것으로 영국 군사정보 분석기관이 2013년 2월에 발표한 보고서를 통해 추정한 바 있다. 2012년 중국의 국방비는 미국(6,853억 달러)의 20% 수준인 것으로 평가되었지만 8년 후엔 미국 국방비의 44% 수준으로 격차를 줄일 것으로 예상된다.20)

동아시아 국가들의 군사비 증대가 군비경쟁의 형태로 나타나는 것은 이 지역이 전형적인 안보딜레마가 발생하는데 최적의 환경을 갖고 있기 때문이다. 여기에는 위에서 말한 식민통치 유산에 따른 국가 간 불신 외에도 민족주의의 고조도 한몫하고 있다. 동아시아 지역에 산재해 있는 영토·영해문제가 민족주의 감정과 결합하여 국가 간 갈등과 충돌을 초래할 가능성이 상존하고 있다. 일본의 주류 정치세력은 경제침체에 따른 대중적 불만을 극우 민족주의 정서로 억제할 필요성

19) Joachim Hofbauer et al. 2012. 전게서. pp.44.

20) 노컷뉴스. 2013.3.5; 세계일보. 2013.6.25.

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자료: Joachim Hofbauer et al. 2012. Asian Defense Spending 2000–2011. Center for Strategic and International Studies(October 2012). p.1.

<그림 2-1> 아시아 주요 국가들의 국방비 추세

을 인식하고 있다. 중국 역시 높아진 경제력과 국제적 지위에 편승해 영토, 역사인 식 등에 있어서 민족주의적 반응을 보이는 경향이 있다. 이들 두 국가의 정치세력은 경제침체, 정치적 자유 제한 등 대내적 문제를 완화시키고 정권의 통치 정당성을 확보하는 차원에서 민족주의를 동원할 유혹을 늘 갖고 있다. 만약, 중일 간 영토분 쟁이 대내적 문제 해소의 창구로 끝나지 않고 민족주의 대결로 나아갈 경우(혹은 그럴 가능성을 통제하지 못할 경우), 경제협력을 통한 지역협력의 제도화는 현실 화되기 어려울 수도 있다.

(2) 경제적 상호 의존과 경쟁

① 역내 경제협력의 확대

긍정적 측면에서 동아시아가 세계로부터 관심을 받는 가장 큰 이유는 동아시아 가 세계경제의 성장을 계속해서 견인할 가능성이다. 적어도 1990년대부터 지금까 지 중국의 경제성장을 바탕으로 동아시아는 세계경제의 성장을 이끌어왔다고 할 수 있다. 이와 관련, 단기적으로 동아시아는 경제성장이 지속될 것으로 보인다.

동아시아는 2013년 경제회복을 통해 대부분의 국가에서 2012년을 웃도는 성장률

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을 보일 전망인데, 세계경제의 완만한 회복과 중국의 성장세 지속에 따라 수출실적 의 회복이 기대되고 있다. 그러나 유럽의 경기 침체가 계속되고 신흥국 경제가 예전만큼의 고성장을 이룩할 수 없을 것으로 보이기 때문에 경제성장의 폭은 과거와 같은 고도성장을 보이기는 어려울 것이다. 그렇지만 내수는 일부 국가를 제외하고는 대체로 확대해 나갈 가능성이 높아 보인다. 2013년 초 한국, 대만, 홍콩 등은 3%대, ASEAN 국가에서는 4-6%대 성장이 전망되었다.

긍정적 측면의 두 번째 관심사는 경제협력이 제도화 되어 있는 동남아에 이어 동북아에서도 경제협력이 제도화될 것이냐 하는 점이다. 경제협력의 제도화 여부 는 역내 국가들 간의 경제협력의 안정성, 지속성, 예측가능성을 높여 지역 차원의 경제 발전을 보장하고 역외로부터의 투자를 유인하는 효과를 만들어낸다. 경제협 력의 제도화는 또한 정치군사적 측면에서도 갈등 요소의 억제 및 상호신뢰 증진에 기여함으로써 지역통합의 가능성을 높여줄 수 있다.

1990년대 이후 세계경제 성장의 동력이 동아시아라면, 동아시아 경제의 중심은 한·중·일 3국이라 해도 과언이 아닐 것이다. 이들 3국간의 경제협력이 활발하게 전개되면서 3국간 소지역 경제협력의 제도화가 추진되고 있다. 1980년대 이후 일본 기업의 적극적인 해외직접투자, 중국의 개혁·개방 진전, 한국경제의 꾸준한 성장, 그리고 세계경제의 글로벌화 등을 배경으로 한·중·일 3국간의 경제활동 및 민간교류가 급증하였다. 이러한 경제적 상호의존의 심화는 3국간 분쟁을 완화 하고 공동 이익을 확대하기 위한 동북아 경제협력의 제도화를 촉진시키는 요인으 로 작용했다고 할 수 있다. 그 결과가 한·중·일 정상회의의 정례화로서, 1999년 개최된 이래 3국은 현재 장관급 협의체 18개를 포함해 58개의 3국 정부 간 협의체를 운영 중이다. 특히 2008년 이후 매년 3국에서 윤번 개최되어 온 한·중·일 정상회의는 ‘동북아’ 단위의 최고위급 정부 간 협의체로 정착되어 가고 있다.21)

21) 국립외교원 외교안보연구소. 2013. 중기국제정세전망 2013-2017. p.44.

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② 경제 분야에서 전략적 경쟁

그렇지만 경제 분야에서 역내 상호 협력 및 발전 전망과 함께, 역내 정치군사적 불안정이 경제 분야에 미치는 영향을 동시에 파악하는 균형 감각이 필요하다.

역내 경제협력 방식을 둘러싼 국가 간 입장 차이, 특히 미국과 중국 사이의 역내 경제협력 전략에는 상호견제심이 작동하고 있다.

미국은 중국의 경제적 부상이 중국위협론의 물적 근거라는 판단 하에 역내 우방·동맹국들과 군사협력을 강화하는 동시에 다자경제협력을 확대하며 중국 견제에 나서기 시작하였다. 미국이 추진하는 제도에 기반을 둔 재균형전략22)은 이 두 축으로 전개되고 있는 셈이다. 이 중 다자경제협력을 통한 경제적 이익과 중국 견제를 동시 추구하는 구도가 미국의 동아시아정상회의(EAS) 참여와 환태 평양파트너십(TPP) 구상이다. TPP는 2006년 5월 싱가포르, 뉴질랜드, 칠레, 브루나이 등 4개국 사이의 협상으로 출범했을 때만 해도 주목을 받지 못했다.

그러나 2008년 미국이 참여를 밝히면서 유럽연합(EU), 북대서양자유무역지대 (NAFTA)와 어깨를 겨룰 다자무역협정으로 부상하기 시작하였다. TPP가 성공적 으로 출범할 경우, 전 세계 GDP가운데 약 25%를 차지하는 경제연합체가 탄생하게 된다. 이는 EU와 NAFTA의 경제력에 상응하는 수준이다. 그동안 19차례 협상을 거치면서 일본, 호주, 캐나다, 멕시코, 말레이시아, 페루, 베트남 등 참여국이 12개국으로 늘었다. 미국은 TPP를 성장하는 아시아태평양지역과 미국을 연결해 주는 고리일 뿐 아니라, 아시아태평양지역의 경제 통합을 위한 강력한 수단이라고 평가하면서 아시아 국가들의 참여를 촉구한 바 있다. 오바마 대통령은 2009년 11월 동경에서 행한 연설에서 "TPP가 광범위한 멤버십과 21세기 자유무역협정에 부합하는 높은 수준의 FTA를 지향할 것임"을 재확인하면서, 일본의 참여를 다시 한 번 요구했다.23) 이후 일본은 TPP 협상에 참여하기로 결정하였다. 미국은

22) Tan Seng Chye. 2012. “Changing Global Landscape and Enhanced US Engagement with Asia: Challenges and Emerging Trends”. Asia-Pacific Review 19:1. pp.108~129.

23) Remarks by President Barak Obama at Suntory Hall. 2009. The White House.

November 14, 2009; 이승주. 2013. “환태평양경제동반자협정(TPP)과 한국의 전략 적 대응”. 한국국제정치학회 2013 안보국방학술회의 발표논문집. p.161에서 재인용.

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TPP를 통해 역내 무역에서 점증하는 중국의 영향력을 제도적으로 견제하려는 전략적 입장을 취하고 있다.24)

한편, 중국은 미국, 일본, 호주 등이 추진하는 TPP를 우려 섞인 시각으로만 보고 있지 않다. 중국은 광범위한 화교경제권을 바탕으로 ASEAN 및 역내 국가들 과 자유무역협정(FTA)을 체결하는 한편, 동으로는 한국, 일본과 양자 혹은 삼자 간 FTA를 추진하며 경제적 이익 수호 및 미국의 견제에 적극적으로 대응하는 모습을 보여주고 있다. 중국은 이와 함께 2012년 11월 협상 개시가 선언된 역내포 괄경제동반자협정(Regional Comprehensive Economic Partnership: RCEP)에 도 긍정적인 태도를 보이고 있는데, 중국의 이런 태도는 중국과 일본 사이에서 이루어진 ASEAN의 중개자 역할이 계기가 되었다. 중국은 RCEP에 대해 긍정적인 입장을 표명함으로써 미국이 주도하고 있는 TPP의 잠재력을 약화시킬 수 있는 가능성을 모색하고 있다. RCEP은 ‘ASEAN+3+3’의 형태를 띠고 있는데, 2012년 8월 개최된 ASEAN+6 통상장관회의에서 협상 개시의 목표 시점을 2012년 11월 로 설정하였고, 마침내 한국, 중국, 일본, 인도, 호주, 뉴질랜드 등 ASEAN과 이미 FTA를 체결한 국가들이 RCEP 협상의 시작을 선언하였다.

TPP가 진전됨에 따라 중국은 2012년 11월 즉각적인 반응을 보였다. 역내 국가 간 경제통합에 초점을 맞춘 ‘지역경제일체화’를 우선 추진해야 한다는 것이 중국 정부의 입장이었다. 원자바오(溫家寶) 총리는 2012년 11월 동아시아정상회 의에서 지역경제 일체화를 실현하는 데 있어서 개별 국가들의 발전수준에 적합한 경로를 선택해야 한다고 강조하고, 이러한 관점에서 중국은 ASEAN을 지지하여 RCEP 협상에 적극 참여하겠다고 밝힌 바 있다. 중국 정부의 이런 반응은 미국이 중국을 배제한 TPP 추진에 맞서, 미국이 배제된 RCEP을 수용할 필요가 있었기 때문이다.25)

물론 상이한 지역경제협력 구도를 둘러싼 미국과 중국의 입장 차이를 과도하게

24) Michael Auslin. 2012. “Getting It Right: Japan and Trans-Pacific Partnership”.

Asia-Pacific Review 19:1. pp.21~36.

25) 이승주. “환태평양경제동반자협정(TPP)과 한국의 전략적 대응”. pp.165~166.

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부각시킬 경우 강대국간 '공동통치(condominium)'를 간과할 수 있다는 지적도 있다. 경제 분야에서도 미중간 전략적 상호견제는 과장되거나 심지어 '의도된 갈등'으로서 양국의 역내 관리라는 부수적 효과를 얻는 데 목적이 있다는 것이다.

가령, 미국은 남중국해 문제를 통해 필리핀과의 관계를 강화한다든지, 중국위협론 을 심리적으로 이용해 결과적으로 한미FTA와 일본의 TPP 참여를 이끌어냈다는 비판이 가능할 것이다. 중국 역시 ASEAN과의 FTA를 강화하고 한·중·일 FTA 체결에 강력한 의욕을 보이고 있다.26) 그럼에도 아시아의 식민지 및 냉전적 갈등의 유산과 정치군사적 갈등이 경제 협력을 제약하는 현실을 감안할 때 경제 분야에서도 미중간 견제가 작용하고 있음을 간과할 수 없을 것이다.

(3) 핵발전과 환경 위협

① 두 가지 ‘멜트다운’

2011년 일본 후쿠시마 원자력발전소 사고는 자연재해와 관리 소홀이 겹친

‘복합재난’이다. 이 사고는 일본 동북부 지역에 원자력 재해 난민과 피해지역을 발생시켰을 뿐만 아니라, 전 세계에 원자력 발전의 안정성과 원자력에너지 정책에 깊은 성찰을 던져주었다. 그럼에도 일본 정부는 사고 발생부터 지금까지 사고 실태에 대한 은폐, 축소, 늑장대응을 해왔고 현재에도 방사능 오염수가 흘러나오고 있다. 이는 근본적으로 일본 정부와 관련 기업(도쿄전력)이 원전산업을 안전성 강화보다는 경제성을 우선 추진해온 결과이다. 후쿠시마 사태는 비단 일본만의 문제가 아니다. 후쿠시마 사태에는 지속적인 지구의 훼손, 위험에 둔감한 에너지산 업계의 이윤 추구 등 복합적으로 빚어낸 결과물이다. 후쿠시마 사태와 같은 사고는 2차 세계대전 이후 미국 등 핵기술 선진국들이 핵무기 개발을 통제하고 원자력 기술을 우방국들에 판매해 이윤을 내는 정책 추진의 결과일 수도 있다. 미국 아이젠하워 행정부의 ‘원자력의 평화 이용’이라는 논리도 그런 것이었다. 일본은 미국의 비확산 및 원전 판매의 최우선 공략 대상이었다.

26) 박홍서. 2011. “미중 카르텔과 중국의 반TPP 정치학: 미국만큼 우리에게도!”. 코리아 연구원 특별기획 제36-3호.

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일본 원전 사태를 지속적으로 모니터링해온 장정욱 일본 마쓰야마대 경제학부 교수는 후쿠시마 원전 사태 발생의 구조적 배경으로 국책 원전산업을 민영화해 추진해온 제도적 문제점, 전력판매의 지역독점체제, 원자력마피아의 형성, 원자력 안전 신화 등을 꼽고 있다. 특히, ‘원자력마피아’라고 불리는 이익공동체는 연구비 와 기부강좌, 졸업생의 취직부탁 등을 기대하는 원자력 전공의 학자, 재직 중의 각종 접대, 퇴직 후의 재취업을 기대하는 관련부처의 공무원, 거대한 설비투자의 수주에 매달리는 건설ㆍ전기기기 등의 산업계, 전력업계의 막대한 광고비의 획득 을 목적으로 하는 언론, 정치헌금과 선거지원을 기대하는 중앙ㆍ지방의 정치인, 지속적인 지역독점체제의 유지를 노리는 전력산업계, 유리한 전기요금제도의 존재 덕분에 융자의 리스크도 없이 이익을 확실히 보장받는 금융ㆍ보험업계 등으로 구성되어 있다. 원자력마피아는 ‘원전 안전 신화론’을 유포하며 원전 반대 파를 소외시키는 한편, 상호이익의 유지 및 확대를 꾀하는 구조적인 형태를 강화하 여 원자력 발전을 적극적으로 추진해 왔다.27)

지금까지 일본 정부와 도쿄전력이 원전 오염수 유출을 막지 못하고 있는 것도 그런 원전마피아의 관료주의와 경제성 우선 논리 때문이라는 지적이 나오고 있다. 그레고리 야스코 전 미국 원자력규제위원회(NRC) 위원장은 지난 9월 24일 도쿄도 지요다(千代田)구에서 열린 외국특파원협회 회견에서 후쿠시마 제1 원전 오염수 문제와 관련해 “제어가 불가능하다”면서 “문제가 이렇게까지 악화했다는 게 놀랍다”고 말했다. 그는 방사능 오염수 유출은 사태 초기부터 알려진 문제였는데도 지금처럼 악화된 것은 일본의 대응이 지나치게 느렸기 때문이라는 점을 분명히 했다. 야스코 전 위원장은 “오염수 유출 사태로 원전운영 사인 도쿄전력의 대응 능력이 없다는 우려를 국제적으로 더 증폭시켰다”고 지적했 다.28)

그래서 후쿠시마 핵발전소의 멜트다운(meltdown)의 진짜 원인은 대지진이나 엄청난 쓰나미라기보다는 그 이전부터 진행된 일본 원전관계자들의 ‘도덕적 멜트

27) 장정욱. 2011. “후쿠시마 원전사고와 원자력의 미래”. 프레시안. 2011.8.18.

28) 프레시안. 2013.9.25.

(42)

국가

에너지원 일본 한국 미국 프랑스 독일

석탄 25% 40% 49% 5% 49%

석유 13% 6% 2% 1% 2%

천연가스 28% 19% 21% 4% 12%

원자력 26% 34% 19% 78% 22%

재생에너지 등 9% 1% 9% 12% 15%

<표 2-1> 발전 전력량 구성 비율의 국제 비교

다운’으로 볼 수도 있을 것이다. 멜트다운된 것은 원전의 노심만이 아니었다는 지적이 일본 내에서 나오고 있다. 도쿄전력의 경영진들, 이들을 감독하는 정부의 경제 산업성 관료들과 원자력안전위원회, 경제 산업성 보안원의 원전 전문가들, 제2차 세계대전 이후 일본을 덮친 최대급 재앙 앞에서 사태 수습보다는 책임회피 와 정쟁에 몰두한 정치가들이 모두 ‘멜트다운’ 상태였다는 것이다.29) 후쿠시마 사태는 무엇보다 일본의 시민사회, 특히 핵무기 반대와 원자력 발전 반대로 양분되 어 있던 평화운동을 하나로 묶어내고 있다.

그러나 후쿠시마 사태의 충격에도 불구하고 일본정부는 원자력 발전을 중단하 지 않고 복구 후 원자력 발전을 계속할 방침으로 알려졌다. 후쿠시마 사태는 부분적으로 나비효과를 발생시켜 독일이 원전 중단을 선언하였지만, 일본은 원자 력 발전을 계속하겠다고 밝히고 있다. 무엇보다 일본에서는 원자력이 에너지에서 차지하는 비중이 1/4에 해당할 정도로 중요하기 때문이다.

* 출처: 에너지·환경회의 중간 정리(2011); 진창수. 2013. 대지진이후 일본의 에너지 정책 변화: 원자력 발전의 정치적인 동학. 세종연구소. p.8.

일본 시민사회의 탈원전 여론과 달리 후쿠시마 사태 이후에도 경제계와 자민당 은 물론 민주당 내에서도 탈 원전에 적지 않은 반론이 제기되었다. 일본 경단련을

29) 한승동 역. 2013. 멜트다운: 도쿄전력과 일본정부는 어떻게 일본을 침몰시켰는가. 양철북.

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