손학기 ㅣ 석현덕 ㅣ 김명은
Classification of Mountain Village Areas and Policy Tasks Focused on Terrain and Population Changes
한반도 산지지형과
인구변화를 고려한
산촌유형구분과 정책과제
R
819 l 2017. 10. l
연구 담당 손학기︱연구위원︱연구 총괄 석현덕︱선임연구위원︱제4장(산촌지역 유형구분과 정책과제) 집필 김명은︱연구원︱제2장(산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계) 집필 연구보고 R819 한반도 산지지형과 인구변화를 고려한 산촌유형구분과 정책과제 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2017. 10. 발행인︱김창길 발행처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인쇄처︱세일포커스(주) 02-2275-6894 I S B N︱979-11-6149-085-4 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다. 이 도서의 국립중앙도서관 출판예정도서목록(CIP)은 서지정보유통지원시스템 홈페이지(http://seoji.nl.go.kr)와 국가자료공동목록시스템(http://www.nl.go.kr/kolisnet)에서 이용하실 수 있습니다. (CIP제어번호 : CIP2018000470)
i
머
리 말
산촌은 한편에서는 인구의 과소화가 반대편에서는 귀농·귀촌 인구의 증 가가 일어나고 있다. 또 지속가능한 산촌을 위해 도시와의 산림휴양치유 수요 연계가 필요한가 하면 반대로 핵심 생태축과의 연계도 중요하게 다루 어지기도 한다. 이처럼 산촌 내에는 지역별로 다양한 정책 수요가 있기 때 문에 지역 특성에 맞춘 정책 수행의 필요성이 높아지고 있다. 하지만 이러한 지역 맞춤형 정책을 어디에서 수행해야 적재적소에 적용 되는 지는 명확하지 않다. 특히 우리나라 산촌지역은 자연환경 및 사회경 제환경의 다양성이 높기 때문에 체계적이고 합리적인 지역 맞춤형 정책을 수립하기 위해서는 산촌의 국지성은 최소화하면서 정책과 밀접하게 연관 된 의미 있는 지역 특성이 최대로 드러날 수 있도록 상세한 산촌지역 유형 구분이 더욱 필요하다. 이 연구는 산지지형 및 인구, 읍·면소재지와 배후 법정리 공간연계 등을 고려한 산촌지역 유형구분 제시를 통해서 산촌의 지역 특성을 반영하면서도, 제2차 산촌진흥기본계획과 일반농산어촌사업 등의 정책에서 요구하는 의 미 있는 특성을 도출하여 지역 맞춤형 산촌정책을 구현하고자 노력하였다. 아무쪼록 이 연구 결과가 향후 지역 맞춤형 산촌정책을 추진하는 데 올 바른 정책방향을 제시하고, 필요한 기초자료를 제공할 것으로 기대한다. 끝으로 연구 환경이 열약한 산촌 분야의 연구를 진행하기 위해 노력한 연 구진과 위탁 연구진에게 감사의 마음을 전한다. 앞으로 이 연구 결과를 통 해서 산촌의 지역 특성에 맞는 맞춤형 정책이 적재적소에 이루어질 수 있 기를 기대해 본다. 2017. 10. 한국농촌경제연구원장 김 창 길iii
요 약
연구 배경 ○ 제2차 산촌진흥기본계획과 일반농산어촌개발사업 등 최근의 산촌정책 은 지역맞춤형 정책과제 시행을 요구함. - 산촌정책이 시행되는 지자체 입장에서는 중앙정부가 구상하는 모든 과제 를 나열식으로 제시되는 것이 아니라, 지역에 특성에 따라 역량을 집중할 수 있는 소수의 정책과제 제시를 요구함. - 산림청 등의 중앙 정부는 수립된 정책이 어느 지역에서 효과적으로 시행되 고, 반대로 정책의 사각지역은 없는 지 등의 정책 모니터링 기능이 필요함. ○ 하지만 우리나라 산촌지역은 지형에 의해서 자연환경과 사회경제환경 이 다양하기 때문에 지역맞춤형 정책 시행을 위한 지역 특성 파악과 유 형화가 어려운 것이 현실임. - 우리나라 산촌은 지역별로 산의 규모, 계곡과 능선의 배치 등의 자연환 경이 다양한 특징을 가지고 있고, - 또 인구감소가 크게 일어나 지방소멸을 걱정하는 지역이 있는가 하면 반대 로 귀산촌으로 인구가 증가하는 등 다양한 사회경제환경도 가지고 있음. ○ 따라서 체계적이고 합리적인 지역맞춤형 산촌정책을 수립·시행하기 위 해서는 산촌의 지형 등 자연환경과 인구 등 사회경제환경을 고려하여 산촌지역의 특성과 유형구분을 하고, 유형에 따른 정책과제를 도출하는 것이 필요함. 연구 목적 ○ 본 연구는 지역마다 다양한 속성을 가진 산촌에 우선적으로 필요한 정 책을 적재적소에 시행하기 위해서 한반도 산지지형과 인구변화를 고려 하여 산촌유형을 구분하고, 유형과 관련된 산촌지역 정책과제를 도출하 는 것을 목적으로 함.iv 연구 방법 ○ 산촌진흥기본계획과 일반농산어촌개발사업 등에 대한 문헌조사를 통해 서 지역맞춤형 정책 수행이 요구되는 정책 과제를 도출하였으며, 기존 산촌지역 유형화의 현황과 한계를 도출하기 위해서 선행 연구를 검토함. ○ 산촌지역의 특성을 산지지형 특성, 읍·면소재지와 배후 법정리의 공간연 계특성, 인구 및 사회경제특성으로 나누고, 이들 특성이 산촌지역에서 차 이가 나게 되는 과정을 문헌조사를 통해서 밝히고 부문별 특성을 도출함. ○ 산촌지역의 특성을 지역 단위로 도출하기 위해서 인구주택총조사 자료, 토지특성 자료, 지형자료 등의 공간자료를 산촌의 공간 단위인 읍·면 단위로 집계하는 등 자료가공과 시각화를 수행함. ○ 지역 특성을 요약하기 위해서 R환경에서 FactoMineR 패키지의 PCA 명령을 이용하여 주성분을 구하고, HCPC 클러스터 분석을 수행함. ○ 산촌생태마을사업, 백두대간보호지역, 자연휴양림 등 기존 산촌 관련 사업 대상지를 이용하여 ‘36+1‘ 입체적 산촌 유형구분 내에서 이들 지 역의 분포를 비교하는 등 새로운 산촌 유형구분의 특성을 도출 ○ 유형별 지역맞춤형 산촌 정책과제를 도출하기 위해서 지역맞춤형 산촌 정책 과제와 산촌 유형구분과의 관계를 이용하여 지역맞춤형 산촌정책 지도를 제작함 산촌정책의 현황과 지역 맞춤형 추진의 필요성 검토 ○ 제2차 산촌진흥기본계획과 일반농산어촌개발사업의 지역 맞춤형 산촌 정책 추진을 위해서 정책에서 요구하는 지역 특성을 도출함 - 제2차 산촌진흥기본계획은 전체 20개의 추진과제 중에서 8개가 지역 특성에 기반을 두고 추진되어야 할 과제로 분석되었으며, 지역 특성으로는 인구변화, 토지이용·접근성, 배후지 규모가 도출됨. - 일반농산어촌개발사업은 공간규모별로 추진할 수 있는 사업의 종류를 나누 고 있으며, 사업의 실효성을 높이기 위해서 배후마을과의 공간연계를 고려 하여 사업이 진행되도록 유도하는 지역 특성을 가지고 있음.
v 정책 유형 산촌진흥기본계획의 추진과제 일반농산어촌개발사업 산촌지역특성 귀산촌 1-2. 산촌마을의 생활환경 관리 강화(활성화 마을) 4-4. 산촌특구 조성을 통한 정주공간 마련·제공 4-5. 도시 청년·은퇴세대의 귀산촌 붐 조성 - 인구변화 과소화 산촌 4-3. 주민 행복서비스 향상으로 삶의 질 제고 기초생활인프라 (농촌빈집정비) 인구변화 1-2. 산촌마을의 생활환경 관리 강화(쇠퇴마을) 산림휴양치유 3-3. 산림복지시설과 연계한 장기체류형 마을 조성 - 접 근 성 · 토 지 이용 핵심생태축보전 1-3. 산림생태계 보전 및 산림재해 예방 강화 - 접 근 성 · 토 지 이용 공모형 산촌개발 1-4. 산림바이오매스 에너지 이용 활성화 농촌중심지활성화사업 배후지 공간 규모와 공간 연계정도 4-2. 산촌개발사업 규모 확대 및 추진방식 개편 창조적마을만들기 (마을단위, 권역단위) <지역 맞춤형 산촌정책 유형별 정책과제> 지역 맞춤형 정책추진에 있어 선행 산촌 유형구분의 한계점 ○ 선행 산촌 유형구분은 산촌진흥기본계획이나 일반농산어촌개발사업의 지 역맞춤형 정책 추진에서 요구되는 수준의 상세한 산촌 유형구분을 제시 하지 못하고 있고, 정책과의 연계성도 떨어지는 한계가 있음. - 기존 산촌 유형구분은 산촌을 ‘경작이 어려운 중산간 지역’과 같이 농 촌의 일부로 유형구분, 또는 산촌을 농촌과 분리된 별도의 공간으로 구분하지만 유형I(인구밀도와 대지비율이 높음), 유형II(산림비율과 고 령인구비율이 적음) 등과 같이 구분하여 정책과의 연관성이 떨어짐 산촌의 한반도 산지지형과 인구관련 특성 분석 ○ 산촌지역 산지지형 특성 요약 - 산촌의 형성과정 검토를 통해서 산촌지형 특성 도출을 위해 표고와 도 시접근성 등 6개 관련 변수 선정 - 자료의 주요 특징을 도출하기 위해서 PCA 분석을 시행하고, 그 결과 를 이용하여 계층적 클러스터링과 k-means 클러스터링 기법이 결합된 FactoMineR 패키지의 HCPC(Hierarchical Clustering on Principal Components) 함수를 수행하여 4개의 클러스터를 구분
vi
<산지지형 클러스터 분석 결과>
- 산지지형 특성은 원격 고산악 산촌, 고산악 산촌, 저산악 산촌, 근교 저산악 산촌의 4 종류로 요약
vii ○ 읍·면소재지와 배후 법정리의 공간연계 특성 요약 - 읍·면소재지가 배후 법정리와 강하게 공간연계가 되는 경우는 읍면소재지 를 중심으로 마을간의 유기적인 연계가 가능하며, 반대인 경우는 마을의 파편화로 소멸 가능성이 높은 독립된 마을이 모여 있는 읍면임 (A) (B) 자료: 직접 작성. <읍·면 내 산촌 촌락의 중심지와 배후지 공간구조> - 도로망과 물줄기에 의한 공간연계특성 자료를 사용하여 PCA 및 HCPC 분석을 수행하여 산촌지역을 3종류의 클러스터로 구분 - 읍·면소재지와 배후 법정리 간의 공간연계 특성은 강 공간연계, 중 공 간연계, 약 공간연계로 요약 <읍·면소재지와 배후 간의 법정리 공간연계 특성의 공간분포>
viii ○ 산촌지역 사회경제 특성의 요약 - 산촌의 인구변화 현황 검토를 통해서 과거에서 현재로의 인구증감률, 현재를 보여주는 인구밀도와 고령화율, 그리고 현재에서 미래를 보여 주는 지방소멸지수 등 인구변수와 논밭면적비 등 사회경제 변수를 도출 <산촌지역 사회경제 특성 변수의 상관분석 결과> - 산촌지역 사회경제 특성은 사회경제적 변수로 PCA 및 HCPC 분석을 수행하여 인구감소 경향, 인구유지 경향, 인구증가 경향으로 요약 <산촌지역 사회경제 특성의 공간분포>
ix 산촌지역 유형구분 ○ 지역별로 다양한 상황에 놓인 산촌지역의 특성을 최대한 도출하기 위해서 산지지형 특성, 사회경제특성, 읍·면소재지-배후지 공간연계특성 등 산촌 의 특성분석 결과를 입체적(xyz축)으로 결합하여 3차원 산촌 유형구분 - 산촌지역 유형구분은 인구변화 특성 3개, 산지지형 특성 4개, 공간연계 특성 3개로 전체 36개이며, 여기에 섬을 포함하여 총 ‘36+1’개로 구분. 산촌지역은 전체 466개에서 육지 452개와 섬 14개로 구성 <‘36+1’ 입체적 산촌지역 유형구분 개념도> 사회경제 특성 산지지형 특성 공간연계 특성 사회경제 특성 산지지형 특성 공간연계 특성 사회경제 특성 산지지형 특성 공간연계 특성 인구 증가 (75) 원격 고산악 (16) 약(4) 인구 유지 (205) 원격 고산악 (53) 약(15) 인구 감소 (172) 원격 고산악 (3) -중(5) 중(7) 중(1) 강(7) 강(31) 강(2) 고산악 (21) 약(6) 고산악 (72) 약(14) 고산악 (29) 약(10) 중(7) 중(23) 중(3) 강(8) 강(35) 강(16) 저산악 (10) -저산악 (49) 약(17) 저산악 (76) 약(19) 중(4) 중(20) 중(28) 강(6) 강(12) 강(29) 근교 저산악 (28) 약(5) 근교 저산악 (31) 약(5) 근교 저산악 (64) 약(12) 중(10) 중(9) 중(21) 강(13) 강(17) 강(31) 소계 452 도서지역 14 총계 466 <‘36+1’ 입체적 산촌지역 유형구분 결과>
x 지역 맞춤형 산촌정책과 산촌지역 유형과의 관계 ○ 지역 맞춤형 산촌정책 영역과 산촌지역 유형과의 관계를 이용하여 귀산 촌 등 지역 맞춤형 산촌정책 시행이 필요한 지역을 지도로 제작함. 지역 맞춤형 산촌정책 ‘36+1’ 입체적 산촌지역 유형 사회경제 특성 산지지형 특성 공간연계 특성 귀산촌 1순위: 인구증가 경향 2순위: 인구유지 경향 1순위: 근교저산악 1순위: 공간연계 강 2순위: 공간연계 중 과소화 산촌 1순위: 인구감소 경향 1순위: 원격고산악 2순위: 고산악 1순위: 공간연계 약 2순위: 공간연계 중 산림휴양치유 산촌 1순위: 인구감소 경향 2순위: 인구유지 경향 1순위: 고산악 2순위: 저산악 1순위: 공간연계 강 2순위: 공간연계 중 핵심생태축 보전 산촌 1순위: 인구증가 경향 1순위: 인구유지 경향 1순위: 원격고산악 2순위: 고산악 1순위: 공간연계 약 2순위: 공간연계 중 공모형 산촌개발 모두 해당 모두 해당 농촌중심지활성화사업: ‘공간연계 약’ 배제 창조적마을만들기: ‘공간연계 강’ 배제 <지역 맞춤형 산촌정책 영역과 산촌지역 유형과의 관계> <지역 맞춤형 산촌정책 지도>
xi 지역 맞춤형 산촌정책 추진을 위한 정책과제 ○ 지자체의 정책과제 - 우선 추진 정책과제(1순위)가 있는 지자체는 우선적 시행이 필요 - 일반농산어촌개발사업 등 공모형 산촌개발을 추진할 때 산촌지역의 공간연계 관계를 고려하여 사업의 실효성을 높일 필요성이 있음 ○ 산림청의 정책과제 - ‘36+1’ 입체적 산촌지역 유형(군)별로 새로운 산촌정책 개발이 필요 - 기존의 산촌정책을 임업특성 등 추가적인 지역특성을 이용하여 개별지 역별로 고도화할 수 있는 모델 개발이 필요 - 도서 산촌에 대한 산촌정책 개발이 필요 ○ 농림축산식품부의 정책과제 - 산촌유형 구분을 농촌 전역으로 확대하고, 이를 이용하여 일반농산어 촌개발 사업 등에 대한 모니터링을 강화할 필요가 있음 - 저출산 고령화에 따른 빈집 문제 등의 과소화에 대한 모니터링이 필요 연구의 한계와 향후과제 ○ 기대효과 - 지자체가 해당 지역의 특성에 따라 지역 역량을 집중할 필요가 있는 산촌 정책과제 발굴을 할 수 있는 지역 맞춤형 산촌정책 지도를 제시 - 산림청 등 중앙정부가 수립한 산촌정책이 어느 지역에서 효과적으로 시행되고, 반대로 정책 수행의 사각지역은 없는 지 등의 정책 모니터링 을 강화할 수 있는 수단을 제시 - 지역 맞춤형 산촌정책 수행에 필요한 산촌지역 특성 분석 및 유형화 방 법을 체계적으로 제시 ○ 향후 과제 - 농산촌의 과소화 문제를 해소하기 위한 기초 연구로 ‘과소화 농산촌의 집락구조의 특성분석과 대응전략’ 연구가 필요
xii
ABSTRACT
Classification of Mountain Village Areas and Policy
Tasks Focused on Terrain and Population Changes
Background & Purpose of ResearchThe Second Mountain Village Development Project and the Rural Development Project require the implementation of regional customized policies considering the geographical characteristics of Korea's mountain villages. But because of various geographical and social conditions in the mountainous regions, it is difficult to implement customized policies to suit the circumstances. So a detailed classification of mountain areas is needed to establish a rational regional policy. The purpose of this study is to clas-sify the mountain village areas considering the mountain topography and population, the location of the municipality and the location of surrounding villages, and to suggest a customized mountain village policy through type classification.
Method of Research
The characteristics of the mountain village areas are divided into the characteristics of mountainous terrain, the spatial linkage characteristics of the municipal and suburban areas, and the population and socioeconomic characteristics. Through the literature survey, we identify the process by which these characteristics are different in the mountain villages and draw the characteristics of each category.
To summarize the regional characteristics, we use the factoMineR pack-age in the R environment to obtain the principal components through the PCA command and perform HCPC cluster analysis. Before applying the customized policy according to the type, the characteristics of the new mountain village type classification were derived from the ancillary materials.
xiii
Research Results and Implications
In order to maximize the characteristics of the mountain villages in vari-ous situations by region, we classified the mountain village types by com-bining the analysis results of the mountain village characteristics on the xyz axis. The mountain village types are divided into 36 + 1 clusters by combining 3 population change clusters, 4 mountain clusters, 3 locality centric clusters and island. A total of 466 mountain village areas consist of 452 land areas and 14 islands.
These mountain village types have the advantage of elaborating the poli-cy object. Five polipoli-cy areas are derived based on the mountain village types. Type A requires a policy for supporting urban people's settlement in mountain villages. Type B requires a policy for shrinking mountain villages. Type C requires a forest healing recreation policy for townspeople. Type D requires a policy for scaling up eups (towns) and
myeons (townships). Type E requires a policy for restoring eco-networks.
These five policy areas are linked to the Second Mountain Village Development Project and the Rural Development Project.
Researchers: Sohn Hakgi, Seok Hyundeok, Kim Myungeun Research period: 2017. 1. ~ 2017. 10.
xv
차 례
제1장 서론 1. 연구 배경과 필요성 ··· 1 2. 연구 목적 ··· 3 3. 선행연구와의 차별성 ··· 3 4. 연구 범위 ··· 4 5. 연구 내용 및 방법 ··· 5 제2장 산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계 1. 산촌정책의 현황과 지역 맞춤형 추진의 필요성 검토 ··· 9 2. 선행 산촌 유형구분 연구 현황 ··· 22 제3장 산촌의 한반도 산지지형과 인구 관련 특성 분석 1. 개요 ··· 29 2. 한반도 산지지형과 산촌의 지형 특성 분석 ··· 31 3. 읍·면소재지와 배후 법정리의 공간연계 특성 분석 ··· 40 4. 산촌 관련 인구 및 사회경제 특성 분석 ··· 50 5. 소결 ··· 59 제4장 산촌지역 유형구분과 정책과제 1. 산촌지역 유형구분과 유형의 특성 평가 ··· 61 2. 지역 맞춤형 산촌정책과 산촌지역 유형과의 관계 ··· 69 3. 지역 맞춤형 산촌정책 추진을 위한 정책과제 ··· 77 제5장 기대효과와 향후 연구과제 1. 기대효과 ··· 79 2. 연구의 특징과 한계 ··· 81 3. 항후 과제 ··· 81xvi
부록
1. 산촌지역 유형구분 결과 ··· 83 2. 일본의 집락구조에 기반한 중산간지역 과소화 대책 ··· 94 참고문헌 ··· 97
xvii
표 차례
제1장 <표 1-1> 산촌 구분지표 변화에 의한 산촌지역 비중 변화 ··· 4 제2장 <표 2-1> 제2차 산촌진흥기본계획의 비전과 목표 ··· 10 <표 2-2> 제2차 산촌진흥기본계획의 전략별 중점 추진과제 ··· 11 <표 2-3> 제2차 산촌진흥기본계획 中 지역 맞춤형 수행이 필요한 추진과제 ··· 13 <표 2-4> 제2차 산촌진흥기본계획에서 요구하는 지역 맞춤형 산촌정책 요소 ··· 14 <표 2-5> 현행 일반농산어촌개발사업 내 산림휴양치유마을조성사업의 내용 ··· 16 <표 2-6> 창조적마을만들기사업 단계와 관련 사업의 내용 ··· 18 <표 2-7> 일반농산어촌개발사업에서 요구하는 지역 맞춤형 산촌정책 요소 ··· 21 <표 2-8> 지역 맞춤형 산촌정책 유형별 정책과제 ··· 21 <표 2-9> 선행연구의 산촌 구분(농촌의 일부) ··· 24 <표 2-10> 선행연구의 산촌 유형구분(산촌의 임업적 특성) ··· 25 <표 2-11> 선행연구의 산촌 유형구분(입지 특성 기준) ··· 26 <표 2-12> 선행연구의 산촌 유형구분(산촌사업 기준) ··· 27 제3장 <표 3-1> 선행연구에서 산촌 유형화에 활용한 변수 ··· 30 <표 3-2> 농촌-산촌의 산지지형 특성 평균값 ··· 35 <표 3-3> 근교 저산악 산촌 속성 ··· 37 <표 3-4> 저산악 산촌 속성 ··· 38xviii <표 3-5> 고산악 산촌 속성 ··· 38 <표 3-6> 원격 고산악 산촌 속성 ··· 39 <표 3-7> 농촌-산촌의 공간연계 특성 평균값 ··· 46 <표 3-8> 강(强) 공간연계 특성 산촌의 속성 ··· 48 <표 3-9> 중(中) 공간연계 특성 산촌의 속성 ··· 48 <표 3-10> 약(弱) 공간연계 특성 산촌의 속성 ··· 49 <표 3-11> 농촌-산촌의 인구 특성 평균값 ··· 54 <표 3-12> 농촌-산촌의 경제 특성 평균값 ··· 55 <표 3-13> 공시지가 평균값 ··· 55 <표 3-14> 인구감소 경향 산촌의 속성 ··· 57 <표 3-15> 인구유지 경향 산촌의 속성 ··· 57 <표 3-16> 인구증가 경향 산촌의 속성 ··· 58 제4장 <표 4-1> 사회경제 특성-산지지형 특성에 의한 산촌 유형구분 ··· 63 <표 4-2> 공간연계 특성-산지지형 특성에 의한 산촌 유형구분 ··· 63 <표 4-3> 사회경제 특성-공간연계 특성에 의한 산촌 유형구분 ··· 63 <표 4-4> ‘36+1’ 입체적 산촌지역 유형구분 결과 ··· 64 <표 4-5> 산촌 유형구분(산지지형-공간연계)에 따른 산림생태마을조성사업의 현황 ··· 66 <표 4-6> 산촌 유형구분(산지지형-사회경제)에 따른 산림생태마을조성사업의 현황 ··· 66 <표 4-7> 산촌 유형구분(공간연계-사회경제)에 따른 산림생태마을조성사업의 현황 ··· 66 <표 4-8> 산촌 유형구분(산지지형-공간연계)에 따른 백두대간보호지역 현황 ··· 67 <표 4-9> 산촌 유형구분(산지지형-사회경제)에 따른 백두대간보호지역 현황 ··· 67
xix <표 4-10> 산촌 유형구분(공간연계-사회경제)에 따른 백두대간보호지역 현황 ··· 67 <표 4-11> 산촌 유형구분(산지지형-공간연계)에 따른 자연휴양림 현황 ··· 68 <표 4-12> 산촌 유형구분(산지지형-사회경제)에 따른 자연휴양림 현황 ··· 68 <표 4-13> 산촌 유형구분(공간연계-사회경제)에 따른 자연휴양림 현황 ··· 68 <표 4-14> 지역 맞춤형 산촌정책 영역과 산촌지역 유형과의 관계 ···· 73 <표 4-15> 지역 맞춤형 산촌정책 우선 추진 산촌지역(1순위) ··· 74 <표 4-16> 지역 맞춤형 산촌정책 우선 추진 산촌지역(1~2순위) ··· 74 부록 <부표 1-1> 사회경제·산지지형·공간연계에 의한 산촌지역 유형구분 ··· 83 <부표 1-2> 사회경제-산지지형에 의한 산촌지역 유형구분 ··· 86 <부표 1-3> 산지지형-공간연계에 의한 산촌지역 유형구분 ··· 89 <부표 1-4> 사회경제-공간연계에 의한 산촌지역 유형구분 ··· 91 <부표 2-1> 일본의 과소화 대책의 발전과정 ··· 94 <부표 2-2> 일본 과소지역 집락구조의 특성 및 대응전략 ··· 96
xx
그림 차례
제1장 <그림 1-1> 연구 흐름도 ··· 8 제2장 <그림 2-1> 일반농산어촌개발사업의 신청 및 사업성 검토 절차 ··· 18 <그림 2-2> 일반농산어촌개발사업의 중심지-배후지 관계 ··· 19 <그림 2-3> 농촌중심지활성화사업의 공간연계 개념 ··· 20 제3장 <그림 3-1> 한반도 산지지형과 인구변화의 산촌과의 관계 ··· 29 <그림 3-2> 경동성 요곡 융기 후 1, 2차 산맥의 형성과정 ··· 31 <그림 3-3> 한국과 일본의 산지 취락 입지 특성 비교 ··· 32 <그림 3-4> 미시적으로 본 수전 입지의 확대 과정 ··· 33 <그림 3-5> 산촌지형 특성의 구성요소(표고와 시간거리) ··· 34 <그림 3-6> 지형 특성 공간분포 ··· 35 <그림 3-7> 산지지형 특성 변수 간 상관관계 분석 결과 ··· 36 <그림 3-8> 산지지형 클러스터 분석 결과 ··· 37 <그림 3-9> 산지지형 특성 요약의 공간분포 ··· 39 <그림 3-10> 공간 조직화의 6단계 과정 ··· 41 <그림 3-11> 읍·면 내 산촌 촌락의 중심지와 배후지 공간구조 ··· 42 <그림 3-12> 도로망을 이용한 공간연계 특성 측정 예시 (10개 중 8개, 80) ··· 44 <그림 3-13> 물줄기를 이용한 공간연계 특성 측정 예시 (10개 중 5개, 50) ··· 45 <그림 3-14> 도로망과 물줄기 공간연계 특성 공간분포 ··· 46 <그림 3-15> 도로망과 물줄기 공간연계 특성 자료의 상관분석 결과 ··· 47xxi <그림 3-16> 도로망과 물줄기 공간연계 특성 클러스터 분석 결과 ···· 47 <그림 3-17> 강(强) 공간연계 특성 산촌의 예: 강원도 평창군 방림면 ··· 48 <그림 3-18> 약(弱) 공간연계 특성 산촌의 예: 경상북도 안동시 남후면 ·· 49 <그림 3-19> 읍·면소재지-배후 법정리 공간연계 특성의 공간분포 ··· 50 <그림 3-20> 우리나라 총인구 및 인구성장률(1965~2065년) ··· 51 <그림 3-21> 우리나라와 일본의 도시화율(1950~2050) ··· 52 <그림 3-22> 인구의 사회학적 이동 ··· 52 <그림 3-23> 산촌 사회경제 특성의 구성요소 ··· 54 <그림 3-24> 산촌지역 사회경제 특성 변수의 상관분석 결과 ··· 56 <그림 3-25> 산촌지역 사회경제 특성 클러스터 분석 결과 ··· 57 <그림 3-26> 산촌지역 사회경제 특성의 공간분포 ··· 58 제4장 <그림 4-1> ‘36+1’ 입체적 산촌지역 유형구분 개념도 ··· 62 <그림 4-2> 지역 맞춤형 산촌정책과 산촌지역 유형과의 관계 개념도 ··· 69 <그림 4-3> 지역 맞춤형 산촌정책 지도 ··· 76 부록 <부도 2-1> 일본 과소지역 집락 재배치 관련 논의 및 대책 ··· 95
서 론
제
1
장
1. 연구 배경과 필요성
제2차 산촌진흥기본계획과 일반농산어촌개발사업은 산촌지역의 최소한 의 삶의 질을 유지하기 위해 전체 지역에 모두 시행해야 하는 정책 영역과 함께 지역 특성과 연계해서 지역 맞춤형 정책 영역이 존재한다. 이 지역 맞 춤형 정책 영역은 ‘과소화/귀농·귀촌/도시의 산림휴양치유 수요와 산촌연 계’, ‘국가 핵심생태보전축과 산촌의 연계’, ‘공간규모와 연계를 고려한 사 업규모 설정’ 등이며, 지역 특성에 따라 적재적소에 적시성을 가지고 정책 시행을 요구하고 있다. 이러한 상황에서 일반농산어촌개발사업의 창조적마 을만들기사업 발굴과 수행을 위해 창의성을 발휘해야 하는 개별 산촌지역 차원에서는 해당 지역이 어떠한 특성을 가지고 있고, 벤치마킹을 위해 어떤 지역과 유사하거나 상이한가를 파악할 필요가 있다. 또 산촌지역 전체를 대 상으로 정책을 집행하는 산림청 등의 정책 당국은 과소화나 귀농·귀촌 등 지역 맞춤형 정책요소를 어느 지역에 우선 적용할 것인가 또는 국가 차원의 최소한의 삶의 질 관점에서 정책의 사각지대가 발생할 가능성이 높은 지역 이 어디인가 등을 파악할 필요가 있다. 그리고 성공사례를 확산하기 위해 유사한 특성이 있는 지역을 확인하고, 반대로 실패사례를 억제하기 위해 실 패지역의 지역 특성과 사업과의 연관성 등을 조사할 필요가 있다. 그렇지만 우리나라 산촌지역은 자연환경 및 사회경제환경의 다양성이 높아 체계적이고 합리적인 지역 맞춤형 정책을 수립하기 위해서는 산촌의2 서론 국지성은 최소화하면서 정책과 밀접하게 연관된 의미 있는 특성을 최대로 드러낼 수 있는 상세한 산촌지역 유형구분이 필요하다. 먼저 대표적인 자 연환경인 우리나라 지형은 일본에 비해 산도 아니고 들도 아닌 비산비야 (非山非野) 지역이 많아 정치·사회·기술환경에 따라 산촌이 발달할 수 있 는 자연환경 조건을 갖추고 있다. 이러한 환경 조건에서 산촌은 인간의 생 존에 필수적인 물을 중심으로 입지가 결정되며, 물의 흐름을 결정하는 계 곡과 능선의 규모와 배치에 의해서 촌락의 규모와 위치가 결정된다. 이러 한 이유로 산촌은 지역별로 해발고와 배후산지의 높이, 계곡과 능선의 배 치 등의 자연환경이 다양한 특징을 가지고 있다. 다음으로 산촌은 계곡과 능선의 발달 정도에 따라 촌락의 규모가 10호 미만에서 수백 호까지 다양 하며, 인구감소가 크게 일어나 지방소멸을 걱정하는 지역이 있는가 하면 귀산촌으로 인구가 증가하는 지역도 존재한다. 그리고 경사지에 위치하기 때문에 농경지와 단기임산물 생산기반 확보 용이성도 지역적 차이가 큰 사 회경제적환경을 가지고 있다. 하지만 맞춤형 산촌 관리를 위해 선행하여 수행되어야 할 산촌지역 유형 구분 관련 선행연구는 미진한 측면이 있다. 선행연구는 산촌지역 특성이 지역경제적 변수 위주로 단순하게 파악되어 자연환경과 정책환경의 변화 로 인한 산촌지역 다양성을 담지 못하는 한계가 있었다. 구체적으로 지금 까지의 산촌 유형구분은 농촌의 한 부분으로 산촌을 파악하거나 산촌지역 내에서 산촌의 임업적 특성을 중심으로 파악하여 산촌의 산지지형에 의한 자연환경과 인구변화 등 사회경제환경, 그리고 일반농산어촌사업 등 정책 환경 변화에 의한 다양성을 담지 못한 측면이 있다. 따라서 2018년, 산촌진흥기본계획이 시작되고 산촌지역 일반농산어촌사 업인 산촌휴양치유마을사업이 본격적으로 시행되는 시점을 맞이하여, 산촌 지역의 체계적이고 합리적인 지역 맞춤형 정책을 수립하고 시행하기 위해 서는 유형화를 통해서 산촌의 국지성은 최소화하면서 정책과 밀접하게 연 관된 의미 있는 특성을 최대로 드러낼 수 있는 상세한 산촌지역 유형구분 이 필요하다.
서론 3
2. 연구 목적
이 연구의 목적은 지역마다 다양한 속성을 가진 산촌에 우선적으로 필요 한 정책을 적재적소에 시행하기 위해서 한반도 산지지형과 인구변화를 고 려하여 산촌유형을 구분하고, 유형과 관련된 정책과제를 도출하는 것이다. 구체적으로는 첫째 지역 맞춤형 산촌정책과 관련된 산촌의 특성을 한반도 산지지형과 인구변화를 통해서 도출하고, 둘째 이 특성이 지역 맞춤형 정책 과 연계될 수 있도록 입체적으로 결합하여 산촌지역 유형을 구분하며, 셋째 산촌지역 유형구분과 지역 맞춤형 산촌정책 과제와 연계방안을 제시한다.3. 선행연구와의 차별성
기존의 산촌지역 유형구분과 관련된 연구는 주로 지역 사회경제적 변수 를 중심으로 산촌의 임업적 특성 파악을 목적으로 다수가 이루어졌다. 또 산촌지역 특성의 발생과정을 검토하지 않은 상태에서 기존 조사된 통계자 료를 이용하여 피상적인 특성을 도출하는 한계가 있었다. 따라서, 이 연구는 다음과 같이 선행연구와 차별성이 있다. 첫째, 산촌진 흥기본계획과 일반농산어촌개발사업 등 지역 맞춤형 정책에서 요구하는 산촌의 특성을 단순 통계로 제시하는 것이 아니라 개별 특성의 형성과정 및 자료분석을 통해서 상세히 제시하였다. 둘째, 산지지형 특성, 사회경제 특성, 읍·면소재지-배후 법정리 공간연계 특성을 3개 축으로 하는 상세한 산촌지역 유형구분을 하고, 유형을 토대로 산촌진흥기본계획과 일반농산어 촌지역개발의 지역 맞춤형 산촌정책을 제시한다.4 서론
4. 연구 범위
이 연구의 시간적 범위는 인구주택총조사가 이루어진 2015년을 기준으 로 하고, 인구증감률 등 시계열 비교를 위해서는 2005년 관련 자료를 수집 하였다. 자료에 따라 2015년 시점의 자료가 없는 경우는 최신 시점의 자료 를 수집하였다. 이 연구의 공간적 범위는 ｢산림기본법｣ 제3조의 2에 의한 ‘산촌’을 대상 으로 한다. 동법에서 산촌은 ‘산림면적의 비율이 현저히 높고 인구밀도가 낮은 지역’으로 정의된다. 산촌지역 구분 기준은 동법 시행령 제2조에서 ‘행정구역면적에 대한 산림면적의 비율이 70% 이상이고, 인구밀도가 전국 읍·면의 평균 이하이며, 경지면적의 비율이 전국 읍·면의 평균 이하인 읍· 면으로 규정된다. 산촌 구분 기준이 시기에 따라 변동하는 전국 읍·면의 평균을 사용하기 때문에, 2003년에는 2001년 기준 시점으로 인구밀도 111인/ ㎢ 이하, 경지율 21% 이하인 읍·면을 산촌으로 지정하였고, 2014년에는 2012년 기준 인구밀도 106명/㎢ 이하, 경지면적 비율 19.6% 이하’인 읍·면 을 산촌으로 지정하였다. 연도 산촌 구분지표 면적(천 ha) 행정구역 수 2003년 전국 산촌기초조사 (’01년 기준) 임야율 70% 인구밀도 111인/㎢ 이하 경지율 21% 이하 4,569 (58.5%) 119개 시·군 508개 읍·면 4,972개 법정리 2014년 전국 산촌기초조사 (’12년 기준) 임야율 70% 인구밀도 106인/㎢ 이하 경지율 19.6% 이하 4,364 (43.6%) 109개 시·군 466개 읍·면 4,052개 법정리 자료: 산림청 내부자료(2017). <표 1-1> 산촌 구분지표 변화에 의한 산촌지역 비중 변화서론 5
5. 연구 내용 및 방법
5.1. 연구 내용
문제 제기 차원에서 제2장에서는 산촌정책의 현황을 검토하여 모든 산촌 에 적용되는 산촌정책과 지역특성에 맞추어 정책수행이 필요한 지역 맞춤형 산촌정책 영역을 도출하였다. 그리고 지역 맞춤형 산촌정책을 수행하는 데 필요한 지역특성 요소를 도출하였다. 이어서 지역 맞춤형 산촌정책을 수행 함에 있어서 기존 산촌 유형구분이 어떠한 자료와 절차를 통해서 이루어졌 으며, 그 결과가 지역 맞춤형 산촌정책 추진에 있어 유효한가를 검토하였다. 제3장에서는 지역 맞춤형 산촌정책을 위해 필요한 지형특성을 한반도 산지지형과 인구변화를 중심으로 파악하였다. 첫 번째로 산촌의 형성과정 에서 산지지형의 역할을 도출하고 산촌 특성을 파악하기 위한 변수를 설정 하였다. 그리고 선정된 변수를 대상으로 PCA 분석과 클러스터링 분석을 통해서 특성을 도출하였다. 두 번째로 산촌의 기본 공간 단위인 읍·면에서 소재지와 배후 법정리 간의 공간연계성을 파악하기 위해서 도로망과 하천 망을 이용하여 읍·면소재지의 중심성을 파악하였으며, 선정된 변수를 대상 으로 PCA 분석과 클러스터링 분석을 통해서 특성을 도출하였다. 세 번째 로 산촌의 사회경제 특성을 파악하기 위해서 인구의 과거·현재·미래변화 경향과 농경지의 면적비나 공시지가 등 사회경제적 변수를 도출하였다. 그 리고 선정된 변수를 대상으로 PCA 분석과 클러스터링 분석을 통해서 특 성을 도출하였다. 그리고 제4장에서는 도출된 특성을 토대로 사회경제 특성·산지지형 특 성·공간 연계특성을 입체적으로 결합하여 ‘36+1’ 입체적 산촌유형을 구분 하고, 지역특성을 매개로 지역 맞춤형 산촌정책과 관계를 도출하였다. 이 를 통해서 지역 맞춤형 산촌정책 지도를 제작하였다. 마지막으로 지역 맞 춤형 산촌정책 추진을 위한 정책과제를 도출하였다.6 서론
5.2. 연구 방법
문헌 조사를 통해서 지역 맞춤형 산촌정책 영역을 도출하기 위해서 일반 농산어촌의 3대 특징과 산림휴양치유마을사업의 내용 등 산촌지역 개발사 업의 내용을 검토하였고, 선행 산촌 유형구분 연구의 현황과 한계를 검토 하였다. 또 산지지형, 읍·면소재지와 법정리의 공간구조, 인구변화의 경향 등에 대한 문헌검토를 통해서 산촌의 특성을 이론적으로 검토하였다. 그리 고 일본 중산간지역 과소화 대책을 진주경상대 김의경 교수의 원고를 통해 서 검토하였다. 산촌지역의 특성을 도출하기 위해서 인구주택총조사 자료와 공간 자료를 수집하고, 산촌의 공간 단위인 읍·면 단위로 집계하는 등의 가공을 하였다. 산촌의 공간 단위인 읍·면의 행정경계는 2005년과 2015년 인구주택총조사의 행정경계가 실제 지형과 불일치한 면이 있어 2017년 기준 도로명주소 전자 지도의 행정구역경계를 사용하였다.1 인구주택총조사의 행정경계가 도로명주 소의 행정경계와 불일치하고 별도의 변환 코드가 없기 때문에 GIS의 공간조 인을 이용하여 가장 가까운 행정경계로 변환하고 결과를 확인하였다. 이를 토대로 지방소멸지수, 인구증감률, 65세 이상 인구비, 인구밀도 등을 산정하 였다. 기타 수집된 자료가 2017년 행정구역 명칭과 다른 경우 인터넷을 검색 하여 일치하도록 수정·보완하였다. 그리고 최대 표고 등 고도와 관련된 자료 는 미국 USGS(지질조사국)에서 제공하는 SRTM 30m 자료를 사용하여 산정 하였다.2 산림면적비와 논밭면적비 등의 자료는 산림청 산지이용실태조사를 통해서 수집된 2015년 기준 공시지가 자료와 지적도를 결합하여 만들어진 지목 레스터 자료를 이용하여 읍·면 단위로 집계하였다. 이상의 자료의 수집 과 가공은 서울시립대 박찬 교수의 위탁연구를 통해서 수행되었다. 그리고 읍·면소재지에서 서울과 부산 등 대도시 및 시·도와의 거리산정 1 도로명주소 안내시스템(https://www.juso.go.kr: 2017. 10. 10.).2 미국 USGS 홈페이지 내 SRTM 자료(Shuttle Radar Topography Mission 셔틀 레이더 지형 미션) (https://lta. cr.usgs.gov/SRTM1Arc: 2017. 10. 10.).
서론 7 은 먼저 네이버의 OpenAPI(오픈 API)를 이용하여 해당 지역의 중심점 좌 표를 파악하고 네이버 지도의 길찾기 URL을 이용하여 시간거리를 산정하 였다. 중심점 좌표를 파악하는 과정에서 읍·면소재지의 주소가 바뀌는 등 의 이유로 정확한 중심점을 파악하지 못한 경우 읍·면의 중심점을 사용하 였다. 읍·면은 소재지가 명확한데 비해 법정리는 명확한 중심점이 없기 때 문에 네이버에서 제공한 중심점을 그대로 이용하였다. 읍·면소재지 중심성 을 파악하기 위해서 모든 법정리에서 해당 읍·면소재지와 함께 주변 인접한 5개 읍·면소재지를 선택하여 네이버 지도의 길찾기 URL를 이용 최단 거 리를 산정 후 결과를 비교하여 법정리에서 읍·면소재지 중심성 정도를 측 정하였다. 이상의 행정구역 중심점과 최단거리 산정은 경일대학교 안재성 교수의 원고를 통해서 수행하였다. 산촌지역의 특성을 파악하기 위해서 클러스터 분석을 수행하였다. 클러 스터 분석은 R 환경에서 FactoMineR(팩토마인R) 패키지3를 활용하여 수행 하였다. 과정은 먼저 PCA 명령을 통해서 주성분을 구하고, HCPC(hierarchical clustering on principal components, 주요 구성요소 계층 클러스터링) 명령을 통해서 먼저 계층적 클러스터를 하고 이 결과를 통해서 클러스터의 수를 정 한 다음 k-means(k-평균) 클러스터링을 통해서 최종 클러스터를 도출하였 다. 도출된 클러스터의 의미를 파악하기 위해서 산촌생태마을사업 수행지, 백두대간보호지역, 자연휴양림 등 부가자료를 이용하여 분포를 비교하였다. 이상에서 도출된 산촌의 특성을 바탕으로 산촌을 사회경제, 산지지형, 공간연계의 3대 축으로 결합하여 ‘36+1’개의 입체적 산촌유형을 구분하였 다. 그리고 유형별 특성을 도출하고 산촌과 관련된 지자체, 산림청, 농림축 산식품부 등의 주체별로 정책과제를 제시하였다. 3 R 프로젝트 홈페이지(https://cran.r-project.org/web/packages/FactoMineR/index.html: 2017. 10. 10.).
8 서론 한반도 산지지형과 산촌의 지형특성 읍면소재지와 배후 법정리의 공간연계 특성 산촌관련 인구 및 사회경제 특성 지역맞춤형 산촌정책 영역 도출 정책과 연관되지 않는단순한 산촌 유형구분 ‘36+1’ 입체적 산촌지역 유형 -귀산촌 -과소화 -산림휴양치유 -핵심생태축 -공모형 산촌개발 -사회경제 특성 -산지지형특성 -공간연계특성 -근교 저산악 -고산악 -고산악 -원격고산악 -공간연계 강 -공간연계 중 -공간연계 약 -인구증가 경향 -인구유지 경향 -인구감소 경향 <그림 1-1> 연구 흐름도
산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계
제
2
장
1. 산촌정책의 현황과 지역 맞춤형 추진의 필요성 검토
1.1. 제2차 산촌진흥기본계획의 지역 맞춤형 추진의 필요성 검토
1.1.1. 개요
제1차 산촌진흥기본계획(2008~2017)(산림청 2008)이 종결됨에 따라 산 림청은 2018년 시행을 목표로 제2차 산촌진흥기본계획(2018~2027)(산림청 2017)을 수립하고 있다. 이 계획의 비전은 “찾고 싶고, 살고 싶은 지속가능 한 산촌”으로 정하고 있다. 3대 목표는 첫째, 산촌을 생태적으로 건강하며 깨끗하고 아름다운 공간으로 보전·관리, 둘째 산촌 기반 휴양·생태관광 프 로그램 활성화를 통한 소득원 확대, 셋째 산촌을 도시 은퇴자와 귀촌인을 위한 제2의 삶터로 조성으로 하고 있다. 목표 달성을 위한 5대 전략은 생 태산촌, 풍요산촌, 휴양산촌, 행복산촌, 공동체산촌으로 하고 있다. 5대 전 략 아래로는 이 전략을 달성하기 위한 세부 추진과제가 제시되고 있다.10 산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계 비전 찾고 싶고, 살고 싶은 지속가능한 산촌 목 표 ◈ 산촌을 생태적으로 건강하며 깨끗하고 아름다운 공간으로 보전·관리 ◈ 산촌 기반 휴양·생태관광 프로그램 활성화를 통한 소득원 확대 ◈ 산촌을 도시 은퇴자와 귀촌인을 위한 제2의 삶터로 조성 전략 늘 푸르고 건강한 생태산촌 창의적인 융복합의 풍요산촌 정이 넘치고 찾고 싶은 휴양산촌 쾌적하고 활기찬 행복산촌 협력과 상생의 공동체산촌 자료: 산림청(2017: 23). <표 2-1> 제2차 산촌진흥기본계획의 비전과 목표
1.1.2. 지역 맞춤형 추진이 필요한 추진과제 분석
제2차 산촌진흥기본계획(2018~2027)의 전략별 추진과제는 20개가 도출 되었다. 이 과제 중에서는 모든 지역에 공통적으로 적용되는 과제가 있으 며, 반대로 지역 맞춤형으로 추진될 필요성이 높은 과제도 있다. 이하에서 는 전략별로 지역 맞춤형으로 추진이 필요한 과제를 검토한다. ‘늘 푸르고 건강한 생태산촌 전략’의 추진과제는 산림경관과 생태계를 보전·관리하고 순환형 에너지 이용체계 구축을 기본방향으로 하고 있다. 이 전략 중에서 1-2, 1-3, 1-4 과제가 지역 맞춤형 추진을 요구하고 있다. 1-2. ‘산촌마을의 생활환경 관리 강화’는 산촌마을별 발전 가능성에 따라 생활환경 인프라 지원을 포함하고 있다. 먼저 우수한 자연경관을 보유하면 서 귀산촌 인구 증가되는 발전 가능성이 높은 산촌 마을에 기초생활 인프 라를 확충할 수 있도록 우선지원하자는 과제이다. 그리고 고령화 등 인구 급감으로 공동화가 확실시되는 산촌마을의 황폐화된 미이용 주택·시설을 정리하고 활용대책을 마련하자는 것이다. 이 과제는 활성화마을과 쇠퇴마 을을 고려한 지역 맞춤형 생활인프라 지원이 필요하다. 1-3. ‘산림생태계 보전 및 산림재해 예방 강화’ 추진과제는 산촌 주변 산림생태계 현황조사 및 보전·복원 추진을 포함하고 있다. 이 부분은 산촌 주변 산림 내 보전가 치가 높은 공간과 생태자원을 조사하여, ‘산림소생물권 지정’ 등 보전 관리산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계 11 강화와 산림생태계 훼손지역 및 한계농지에 대한 생태적 복원 실시를 내용 으로 하고 있다. 이러한 과제는 백두대간이나 정맥 등 국가 핵심 산림생태 축 주변 산촌에서 우선적으로 이루어져야 할 필요가 있으며, 국고보조 및 지원금을 활용하여 유휴 한계농지를 산림으로 전환하는 등의 생태적 복원 등이 시급하게 요구된다. 1-4. ‘산림바이오매스 에너지 이용 활성화’ 추진과 제는 산림바이오매스 수집 확대 및 가공·이용 기반시설 확충을 주요 내용으 로 하고 있다. 이 과제는 숲가꾸기와 벌채를 통해서 수집된 산림바이오매스 를 수집하여 권역별 소규모 제재소를 설치하고 목재칩이나 펠릿을 제조하 는 것을 포함한다. 이때 배후 산촌마을에서의 산림바이오매스 수집가능성 을 고려해 적정 규모화가 되는 읍·면소재지에 제재소 설치가 필요하다. 5 대 전 략 20개 중점 추진과제 늘 푸르고 건강한 생태산촌 【환경·에너지】 1-1. 산촌경관자원 개발 및 가치 제고 1-2. 산촌마을의 생활환경 관리 강화 1-3. 산림생태계 보전 및 산림재해 예방 강화 1-4. 산림바이오매스 에너지 이용 활성화 창의적인 융복합의 풍요산촌 【경제·소득】 2-1. 청정임산물의 고부가가치화 및 경쟁력 강화 2-2. 산림경영 여건 개선 및 산촌 경영역량 강화 2-3. 산촌 6차 산업화 등 신규 비즈니스 육성 정이 넘치고 찾고 싶은 휴양산촌 【관광·휴양】 3-1. 산촌마을 생태·체험관광 자원 발굴 3-2. 산촌관광·휴양 프로그램 개발·홍보 3-3. 산림복지시설과 연계한 장기체류형 마을 조성 3-4. 산촌관광·휴양 서비스의 품질 향상 쾌적하고 활기찬 행복산촌 【정주·귀산촌】 4-1. 산촌생태마을 사후관리 강화 및 운영 활성화 4-2. 산촌개발사업 규모 확대 및 추진방식 개편 4-3. 주민 행복서비스 향상으로 삶의 질 제고 4-4. 산촌특구 조성을 통한 정주공간 마련·제공 4-5. 도시 청년·은퇴세대의 귀산촌 붐 조성 협력과 상생의 공동체산촌 【인력·거버넌스】 5-1. 산촌 리더 양성 및 마을 간 협력·공유 확산 5-2. 산촌마을 주민 간 유대·협력 강화 5-3. 지자체·지역주민 중심의 네트워크 활성화 5-4. 산촌정책의 체계적 추진을 위한 지원체계 정비 자료: 산림청(2017: 25). <표 2-2> 제2차 산촌진흥기본계획의 전략별 중점 추진과제
12 산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계 ‘창의적인 융복합의 풍요산촌’ 전략은 산림경영 여건 개선 및 6차 산업 화를 통한 산촌의 경쟁력 강화를 추진 방향으로 하고 있다. 이 전략은 산 촌 모든 지역에서 추진되어야 하기 때문에 지역 맞춤형으로 추진해야 할 과제는 없다. ‘정이 넘치고 찾고 싶은 휴양산촌’ 전략은 산촌체험관광과 도·농교류를 활성화시켜 산촌경제 발전을 도모하는 것을 추진방향으로 한다. 이 전략 중에서 3-3. 과제가 지역 맞춤형 추진을 요구하고 있다. 3-3. ‘산림복지시설 과 연계한 장기체류형 마을 조성’ 추진과제는 치유의 숲, 자연휴양림, 둘레 길 등 산림복지시설 인근의 산촌마을을 산림휴양 및 치유마을로 특화 조성 하는 것을 내용으로 한다. 이 과제는 2027년까지 20개소 설치를 목표로 하 고 있기 때문에 산림복지시설 인근의 산촌마을 중에서도 도시민의 수요가 있는 산촌지역을 우선해서 조성될 필요가 있다. ‘쾌적하고 활기찬 행복산촌’ 전략은 살기 좋은 정주기반과 귀산촌인을 위한 제2의 고향 조성을 추진방향으로 한다. 이 전략 중에서 4-2. 4-3. 4-4. 4-5. 과제가 지역 맞춤형 추진을 요구하고 있다. 4-2. ‘산촌개발사업 규모 확대 및 추진방식 개편’ 추진과제는 산촌개발사업(산림휴양치유마을사업)의 방향을 재정립하고 규모 및 사업내용 차별화를 주요 내용으로 하고 있다. 이 과제는 읍·면 단위 및 리 단위 등 규모별 산촌개발사업 모델에 따라 사 업을 추진하는 것으로 산촌지역의 특성에 따라 추진이 필요한 과제이다. 4-3. ‘주민 행복서비스 향상으로 삶의 질 제고’ 추진과제는 산촌주민 대상 의료서비스 접근성 및 전달체계 개선과 연계 교통서비스 제공 확대 등을 주요 내용으로 하고 있다. 이 추진과제는 산촌마을의 인구 규모에 따라 적정 서비스를 제공해야 하기 때문에 지역의 인구 및 변화 경향에 따라 추진할 필요가 있다. 4-4. ‘산촌특구 조성을 통한 정주공간 마련·제공’ 추진과제는 산촌 주변 국·공유림을 활용한 귀산촌인 생태주거단지인 ‘산촌특구’를 에 코빌리지 형태로 조성하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 이 추진과제는 도시민의 산촌 정착과 귀산촌인의 안정된 생활을 유지 및 증진을 목적으로 하기 때문에 도시 인근 산촌지역에서 추진할 필요가 있다. 4-5. ‘도시 청 년·은퇴세대의 귀산촌 붐 조성’ 추진과제는 귀산촌 정착교육 확대를 통해
산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계 13 산촌 정착률 제고를 주요 내용으로 하고 있다. 이 과제는 귀산촌을 희망하 는 도시민을 대상으로 이루어지기 때문에 도시 인근 산촌지역에서 추진할 필요가 있다. ‘협력과 상생의 공동체 산촌’ 전략은 산촌마을 리더 육성 및 역량 강화, 지자체와 지역주민 간 상생 협력 확대 등을 통해서 산촌 공동체의 지속가 능한 발전 도모를 기본방향으로 하고 있다. 이 전략은 산촌 모든 지역에서 추진되어야 하기 때문에 지역 맞춤형으로 추진해야 할 과제는 없다. 추진과제 필요성 지역 맞춤형 정책 영역 1-2. 산촌마을의 생활환경 관리 강화 활성화 마을과 쇠퇴마을에 맞는 생활인프라 지원 필요 귀산촌, 도시 접근성, 과소화 1-3. 산림생태계 보전 및 산림재해 예방 강화 핵심 산림생태축 주변 산촌지역에서 한계농지의 우선적 생태적 복원 필요 산림생태계 우수성 및 백두대간 인접성 1-4. 산림바이오매스 에너지 이용 활성화 배후 산촌마을과 연계한 적정 규모 재제소 설치 필요 배후 산촌의 적정 산림바이오매스 수집 규모(공간 연계성) 3-3. 산림복지시설과 연계한 장기 체류형 마을 조성 도시민 수요를 고려한 2027년까지 20개소의 장기체류형 마을 조성의 필요 산림복지시설 인접성, 도시 접근성 4-2. 산촌개발사업 규모 확대 및 추진방식 개편 산촌개발을 위한 일반농산어촌사업의 규모별 적용 필요 사업 규모 4-3. 주민 행복서비스 향상으로 삶의 질 제고 과소화 산촌 주민을 위한 의료 및 교통서비스 제공 필요 과소화 4-4. 산촌특구 조성을 통한 정주 공간 마련·제공 도시민의 산촌정착과 귀산촌인의 생활 안정 필요 귀산촌, 도시 접근성 4-5. 도시 청년·은퇴세대의 귀산촌 붐 조성 도시민의 산촌정착과 귀산촌인의 생활 안정 필요 귀산촌, 도시 접근성 자료: 직접 작성. <표 2-3> 제2차 산촌진흥기본계획 中 지역 맞춤형 수행이 필요한 추진과제
1.1.3. 소결
이상과 같이 제2차 산촌진흥기본계획(2018~2027)(안)은 전체 20개의 추 진과제 중에서 8개가 지역 특성에 기반을 두고 추진되어야 할 과제로 분석 된다. 그리고 추진과제에서 도출된 지역 특성은 크게 인구변화, 토지이용 과 접근성, 배후지 규모 등 3가지의 분야로 나눌 수 있다. 인구변화는 도시14 산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계 민의 귀산촌 증가와 마을의 과소화, 토지이용 및 접근성은 도시나 핵심생 태축으로의 접근성, 그리고 배후지 규모는 바이오매스 수집 규모와 사업의 규모가 있다. 지역 맞춤형 산촌정책 영역 추진과제와 관련성 산촌지역 특성 귀산촌 인구증가/과소화 1-2. 4-3. 4-4. 4-5. 인구변화 (활성화 마을 <--> 쇠퇴마을) 산림휴양·치유/산림생태계 보전 1-3. 3-3. 토지이용·접근성 (도시 접근성 <–-> 핵심생태축 접근성) 공모형 산촌개발사업 1-4. 4-2. 배후지 규모 (小 <- 산림바이오매스 수집규모 -> 大) (小 <- 사업규모 -> 大) 자료: 직접 작성. <표 2-4> 제2차 산촌진흥기본계획에서 요구하는 지역 맞춤형 산촌정책 요소 이처럼 제2차 산촌진흥기본계획의 20개 추진과제에서 8개는 지역 특성 에 기반을 둔 과제추진을 요구하고 있다. 이러한 지역 특성이 고려되지 않 으면 추진과제의 실효성을 담보하기 어렵다.
1.2. 일반농산어촌개발사업의 지역 맞춤형 추진의 필요성 검토
1.2.1. 개요
현재의 일반농산어촌개발사업은 2004년 농촌마을종합개발사업이라는 명칭으로 시작하였다. 2005년 36개 마을(법정리)을 대상으로 첫 사업을 추 진하였는데, 초기 사업은 동일한 생활권이나 영농권 등의 같은 특성을 가 진 인근의 3~5개 마을(법정리)로 구성된 소규모 권역을 주요 대상으로 하 였다(국승용 2016: 1). 2009년까지 농어촌지역의 개발사업은 농림수산식품 부와 행정안전부, 국토해양부를 중심으로 각각의 세부사업이 추진됨에 따 라 행정구역 단위 분산투자, 중앙부처의 과도한 간섭, 지역 간 유사·중복사산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계 15 업 추진 등의 문제점이 제기되었다(농림축산식품부 2016a: 321). 2010년부터는 농어촌개발사업을 포함한 지역개발정책의 문제점을 해결 하기 위하여 포괄보조금제도가 도입되었다. 기존의 200여 개의 지역개발사 업을 22개 단위사업으로 통합하여 지자체 예산 범위 내에서 지역개발사업을 추진할 수 있도록 자율성을 확대하였고, 이 가운데 농산어촌을 대상으로 한 사업은 농림수산식품부에서 관리하였다(농림축산식품부 2016a: 321). 이에 따라 기존 농어촌개발사업의 명칭도 일반농산어촌개발사업으로 변경 되고, 사업 유형도 ‘권역 단위 종합개발정비사업, 읍·면소재지 종합개발정 비사업, 신규마을 조성, 기초생활 인프라정비사업’ 등으로 다각화되었다. 2015년 이후로 일반농산어촌개발사업은 사업 취지와 목적에 맞추어 유 형을 재편하여 추진 중이다. 일반농산어촌개발사업의 목적은 인구유지 및 지역의 발전을 도모하고, 지역 주민의 소득 향상과 더불어 기초생활수준을 확충함으로써 지역주민의 기본적인 삶의 질을 보장하고 마을 단위 공동체 의 활성화와 지역사회를 건강하게 유지하는 것으로(농림축산식품부 2016a: 324), ‘농촌중심지활성화’, ‘창조적마을만들기’, ‘시·군 역량 강화’, ‘기초생 활인프라’ 등 4개 유형으로 개편되었다(농림축산식품부 2016b: 17-30). 농 촌중심지활성화사업은 농촌 중심지를 지역별 특성에 맞게 경쟁력을 갖춘 농촌 발전 거점으로 육성하고, 도시와 배후마을 사이를 연결하는 거점으로 지역생활권 구현의 중심 역할을 수행하도록 하는 것을 목적으로 하고 있다. 창조적마을만들기사업은 지자체의 자율성 및 창의성을 바탕으로 합리적 예산운영과 체계적 발전으로 살고 싶은 농어촌 마을을 조성하는 것을 목적 으로 한다. 기초생활인프라정비사업은 주로 기초생활기반 확충, 경관개선 기능을 위한 사업이다(농림축산식품부 2017b: 13-19) 한편 산촌지역은 산림청에서 1995년부터 낙후된 산촌지역의 소득 향상 과 삶의 질 향상을 위해 산촌개발사업을 추진하였으며, 2007년부터 산촌생 태마을조성사업으로 명칭 변경되었다(서정원 외 2015: 6). 산촌개발사업은 원활한 마을경영 및 소득사업 추진을 위한 마을주민의 역량 강화, 생산소 득기반 조성, 산촌체험시설 조성 등으로 주민 공동 소득 창출, 생활기반 조 성, 마을경관 개선 등으로 산촌지역의 생활환경 개선을 내용으로 한다. 하
16 산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계 유형 주요 내용 세부 지원 내용 주요 기능 농촌중심지 활성화1 농촌중심지인 읍·면소재지에 교육·복지·문화·경제서비스 공급기능 확충 배후마을로의 서비스 전달 활 성화 ① 통합지구: 읍·면소재지와 배후마을 포함 통합개발 ② 선도/일반지구: 중심지의 중심지기능 활성화, 배후 마을과의 네트워크화 기초생활기반확충, 지역경관개선, 지역 역량강화 창조적마을 만들기1 마을 단위 사업 - ① 종합개발, ② 공동문화·복지, ③ 경제(체험·소득), ④ 환경 (경관·생태), ⑤ 신규마을조성 - 산촌 기반사업〔공동문화·복 지, 경제(체험·소득), 환경 (경관·생태)〕 권역 단위 종합개발사업 - 농촌일반 종합개발 - 산촌 종합개발 ① 종합개발: 기초생활기반확충, 지역소득증대, 지역 경관개선, 지역역량강화사업 등 마을의 종합적 개발 ② 공동문화·복지: 지역공동체 활성화 및 복지 사각지대 해소를 위한 사업(기초생활기반확충, 지역역량강화) ③ 경제(체험·소득): 도·농교류 활성화와 특산물 부가 가치 제고사업(지역소득증대, 지역역량강화) ④ 환경(경관·생태): 경관 가꾸기, 생태계 복원 및 생 물다양성 유지를 통한 농촌 어메니티 증진사업(지 역경관개선, 지역역량강화) ⑤ 신규마을: 마을기반시설조성 및 기반조성계획 수립 ⑥ 산림휴양치유마을: 1개 이상 행정리를 대상으로 한 산림지역 특화사업(기초생활기반확충, 지역소득증 대, 지역경관개선, 지역역량강화) 기초생활기반확충, 지역소득증대, 지역 경관개선, 지역 역량 강화 <표 2-5> 현행 일반농산어촌개발사업 내 산림휴양치유마을조성사업의 내용 지만 산촌개발사업은 사업으로서 직·간접적인 긍정적 성과도 있었지만 지역 주민이 선호하는 생활환경개선사업의 위주로 추진되는 경향이 많아 투자의 효율성이 낮고 산촌의 정체성이 상실되는 문제점을 안고 있었다(서정원 외 2015: 15). 이러한 문제를 해소하고자 2010년 이후 기존 산촌생태마을조성 사업이 일반농산어촌개발사업에 통합되었다. 2017년에 들어서면서 산촌의 특성과 다양한 자원의 연계개발을 위해 일 반농산어촌개발사업에서 산촌 분야를 분리하여 지역 특성에 맞는 개발이 될 수 있도록 포괄보조금사업이 변경되었다(농림축산식품부 2016b: 14). 산촌을 대상으로 이루어지는 이 사업은 일반농산어촌개발사업의 큰 틀 내에서 임 산물 활용 지역소득증대사업, 숲체험프로그램 개발 등 산림의 성격이 강한 사업을 수행하도록 하였으며, 명칭은 ‘산림휴양치유마을조성사업’이다.사 업의 세부 내용은 산림건강시설(산림욕실, 족욕기 등 건강증진시설 및 프 로그램), 주민 및 방문자 편의시설(오두막, 쉼터, 대피시설, 안내시설 등), 삼림욕장 및 테마숲길(건강한 숲길, 얘기가 있는 숲길, 사랑의 숲길 등), 수 목의 정유(精油)를 활용한 체험생산시설 및 프로그램 등이 해당된다.
산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계 17 유형 주요 내용 세부 지원 내용 주요 기능 시·군 역량 강화1 시·군 창의 시·군 역량강화 ① 시·군 창의사업: S/W 중심의 주민 체감형 계획 수립 ② 시·군 역량강화: 공무원 및 마을주민 역량강화 위 한 S/W 사업(교육, 워크숍, 컨설팅), 마을만들기 프로그램 개발 및 운영, 마을·권역 간 네트워크 구 축, 마을홍보 박람회 비용 등 기초생활기반확충, 경관개선, 지역 역량 강화, 지역소득증대 기초생활 인프라2 농촌생활환경정비 농촌빈집정비 농업기반조성(기계화 경작로 확· 포장사업, 소규모 농촌용수개 발, 지표수 보강개발사업) ① 농촌생활환경정비: 마을기반정비, 경관개선, 문화 복지시설 및 편의시설 등 ② 농촌빈집정비: 빈집 철거 ③ 농업기반조성: 농로 확·포장, 수리시설 설치 및 보강 기초생활기반확충, 경관개선 주 1) 2018년도 일반농산어촌개발사업 설명회 자료 기준. 2) 2017년 농림축산식품사업시행지침서 내용 기준. 자료: 농림축산식품부(2016b; 2017a)에 기초하여 작성. (계속)
1.2.2. 지역 맞춤형 추진이 필요한 산촌개발사업의 특징 분석
산림휴양치유마을사업을 포함한 모든 일반농산어촌개발사업은 ‘지자체 의 창의성 존중’, ‘사업의 수월성 강조’, 그리고 ‘배후지 공간규모에 따른 사업 시행과 공간연계 강화’를 3대 특징으로 하고 있다. 일반농산어촌개발사업의 ‘지자체 창의성 존중’은 이 사업이 ｢국가균형발 전 특별법｣ 시행령 제43조에 따른 포괄보조금 지원 대상 사업이기 때문에 가능한 부분이다. 즉 지자체 예산 범위 내에서 창의적으로 지역개발사업과 그 세부내역을 정하도록 하고 있기 때문에 만들어지는 특징이다. 일반농산 어촌개발사업에서 시·군 역량강화사업 유형이 있고, 창조적마을만들기 사 업유형 내에도 필수 예비단계로 역량강화사업을 하도록 하고 있다. 이 과 정을 거치면서 지역의 창의성이 실제 사업으로 연결될 수 있도록 하고 있 다. 최근 들어 농촌중심지활성화사업과 창조적마을만들기사업에 대한 예산 비중이 증가하는 추세인 것(국승용 2016: 3)에서 지자체 창의성이 확대되 고 있음을 확인할 수 있다.18 산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계 단계 사업 내용 관련 사업 내용 예비 (필수단계) 역량강화 사전 역량강화 실시, 마을발전계획 수립 (→ 자체 사업 경험 축적) 진입 기반사업 (중규모사업) ‘창조적마을만들기’의 공동문화·복지, 경제(체험·소득), 환경(경관·생태)사업 및 산림휴 양치유마을*사업의 기반사업에 해당 발전 종합개발 (대규모사업) ‘창조적마을만들기’의 마을 단위/권역 단위 종합개발 및 산림휴양치유마을사업의 종합 개발에 해당 자립 활성화 사업 완료지구 활성화 지원(인성학교 등 활성화 S/W 추진) 주: 산림휴양치유마을사업의 경우, ‘예비’, ‘진입’ 단계를 이수하지 않아도 ‘발전’ 단계의 사업 신청이 가능함. 단, ‘진입’, ‘발전’ 단계의 사업 완료 후 ‘예비’ 또는 ‘진입’ 단계로 역행하는 사업은 신청 불가. 자료: 농림축산식품부(2016c: 42). <표 2-6> 창조적마을만들기사업 단계와 관련 사업의 내용 일반농산어촌개발사업의 ‘사업의 수월성 강조’는 사업의 성공적인 추진 을 위해서 사업 신청단계에서부터 농림부 등 정부기관을 통해 정책목표 및 성과지표 달성 여부 등을 측정하도록 하기 때문에 만들어지는 특징이다. 시·군 단위에서 신청서를 작성하면 시·도에서 신규사업성을 검토하고, 중 앙부처에서는 중복성 검토를 거쳐 대면 검토, 현장 검토 및 종합 검토를 실시한다(농림축산식품부 2016b: 10-15). 신규사업 신청양식 작성 제출 및 공문발송 (사업신청서, 예비계획서, 증빙자료 4부씩 발송) - 시·군 →시·도, 농식품부 - 시·군 →시·도, 산림청 - 시·군 →시·도, 해양수산부 신규사업성 검토 및 결과 공문 발송 - 시·군 → 농식품부 - 시·군 → 산림청 - 시·군 → 해양수산부 신규사업성 사전검토 (중복성검토, 단계별 지원체계 등) (농식품부, 해양수산부, 산림청) 대면검토, 현장검토, 종합검토 등 (농식품부, 해양수산부, 산림청) 시·군→시·도 → 농식품부 시·군→시·도 →산림청 →농식품부 시·군→시·도 →해양수산부 →농식품부 자료: 농림축산식품부(2016b: 15) 수정. <그림 2-1> 일반농산어촌개발사업의 신청 및 사업성 검토 절차
산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계 19 또 일반농산어촌개발사업은 성공적 수행을 위해 ‘배후지 공간규모에 따 른 사업 시행과 공간연계 강화’를 특징으로 한다. 먼저 이 특징은 일반농산 어촌개발사업의 종류가 시·군을 대상으로 하는 시·군 역량강화사업, 읍·면 소재지를 대상으로 하는 농촌중심지활성화사업, 개별 마을이나 몇 개의 연 합체를 대상으로 하는 창조적마을만들기사업으로 구성되는 것을 통해서 알 수 있다. 그리고 배후지와의 공간연계 강화 특징은 농촌중심지활성화사업과 창조 적마을만들기의 권역사업에서 찾을 수 있다. 먼저 농촌중심지활성화사업은 중심성 분석을 통해 중심성이 높은 지역은 거점기능 활성화 중심의 선도지 구로, 중심성이 낮은 지역은 기초인프라 중심의 일반지구로 추진한다. 그 리고 이 사업을 추진함에 있어 2018년 신규사업부터 ‘읍·면소재지와 배후 마을을 연계’한 사업과 ‘통합적 지역개발’ 사업을 강화하는 데 초점을 두고 있다(농림축산식품부 2016b: 3). 그리고 창조적마을만들기의 권역사업은 사업의 상승효과가 만들어질 수 있는 몇 개 주변 마을과의 연계를 전제로 이루어지는 사업이다. 선도 중심지 (시군소재지-면) 읍∙면 시·군 농촌중심지 활성화사업 (통합/ 선도/일반지구) 창조적 마을만들기 (마을 단위/ 산촌사업포함) 창조적 마을만들기 (권역단위 종합개발/ 산촌사업포함) 시∙군 역량사업 (타 사업으로 추진 가능한 사업은 제외) 배후 읍∙면 중심지 (읍면소재지-리) 중심지 (읍면소재지-리) 읍·면 마을(행정리) 자료: 직접 작성. <그림 2-2> 일반농산어촌개발사업의 중심지-배후지 관계
20 산촌정책의 현황과 선행 산촌 유형구분의 한계 <기존 사업- 기반시설투자 중심> <현행- 배후마을 고려, 집중+네트워크 구축> 자료: 농림축산식품부(2016c: 12-13). <그림 2-3> 농촌중심지활성화사업의 공간연계 개념 또한 농림축산식품부는 2018년 농촌지역개발정책의 세부과제 방향을 공 간특성을 고려한 맞춤형 지원으로 설정하고, 중심지, 과소화지역 특성에 맞는 사람 중심의 체감형 서비스 공급과 정주여건 개선과 산업 활성화를 패키지로 지원하기 위해서 공간 특성을 고려한 맞춤형 지원을 도입하고자 한다(김정욱 2017: 7). 그리고 농촌중심지체계상 구조 및 계층적 기능 다양 화에 대응하고, 거점지구 운영에 따른 시설집약화, 그리고 주변마을과의 연계 프로그램 운영을 강화하고자 한다.
