1판1쇄 발행/ 2012년 12월 26일 발행처/ 한국경제연구원
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공공개혁
Ⅰ. 공기업 개혁과 민영화 ···6 숭실대학교 조성봉
Ⅱ. 지방재정건전성 강화 방안 ···58 한양대학교 주만수
기업·시장제도
Ⅲ. 선순환구조를 위한 공정거래 및 대기업 정책 ···122 한국경제연구원 김현종
Ⅳ. 중소기업 부문의 경쟁력 향상 ···204 한국경제연구원 이병기
Ⅴ. 중소․중견기업 성장을 위한 제도개선 방안 ···260 한국경제연구원 김영신
Ⅵ. 대․중소기업 간 관계 개선을 위한 규제정책의 문제점과 개선 방향 307 한국경제연구원 신석훈
Ⅶ. 규제개혁의 실효성 제고 방안 ···360 한국경제연구원 이선화
숭실대학교 조성봉
1. 서론: 문제의 제기
□ 우리 경제의 구조적이고 질적 개선을 위해서는 국민경제에서 차지하고 있는 정부부문의 역할을 줄이고 정부의 지나친 시장개입을 줄여 시장경 제의 창의력과 자율성을 제고해야 함
□ 정부부문의 역할을 줄이기 위해서는 정부가 시장에 직접 개입하는 진입 및 가격규제를 줄이는 규제개혁과 함께 규제개혁을 우회하면서 시장에서 직접 참여자로서 역할을 담당하는 공기업 개혁과 민영화가 중요함
○ 일반적인 민영화의 목적은 공공부문의 조직 극대화 특성과 경쟁 의 부재로 인한 비효율성을 없애고 공기업에 적용되는 연성예산 제약의 문제(Soft Budget Problem)를 방지하기 위함이나,
○ 우리나라의 경우는 이에 더하여 공기업을 통하여 집행되는 정부 의 불합리한 규제와 경영개입에 따른 문제점을 근본적으로 차단 하기 위해서 민영화가 필요
□ 성공적인 공기업 민영화와 공공부문 개혁을 추진하기 위해서는 공공부 문의 문제점과 함께 공공부문에 대한 본질적이고 구조적인 변화가 필요 하다는 문제의식이 선행되어야 함
○이런 점에서 차기정부의 공기업 개혁과 민영화가 지분․자산 매각 건수 몇 개, 경쟁도입 또는 통폐합 건수 몇 개와 같은 식의 성과 중 심으로 나타나는 것은 바람직하지 않음
○이보다는 공공부문의 질적인 개선이 실질적으로 이루어지고 있는 지, 장기적인 공공부문 개혁의 청사진을 제시하고 이에 대한 달성 이 어느 정도 추진되고 있는지를 살펴보는 종합적인 설계와 점검 이 필요
2. 공기업 민영화와 개혁: 현황과 문제점
□ 역대 정부 공기업 민영화와 개혁에 대한 평가
○김영삼 정부는 저조한 계획대비 실적을 올렸으며, 노무현 정부는 공공부문의 구조 조정과 민영화는 거의 추진하지 않았고 경영평가 와 소비자만족을 의식한 외적 포장에 치중
○이명박 정부는 의욕적으로 출발하였으나 촛불시위 이후 민영화와 같은 개혁적 과제를 대폭 삭제하고 그 추진 실적도 미흡함. 또한 공공요금 규제와 국책사업 추진으로 공기업의 부채가 급증하였으 나 공기업 노조에 대한 원칙적 대응으로 단체협약을 개선한 실적 이 있음
○김대중 정부는 대형 공기업 8개를 민영화하고 주요 공기업 3개를 부분 민영화하는 등 역대 정부 중 가장 두드러진 공기업 개혁성과 를 보임
□ 반복되는 용두사미식 개혁
○역대 정부는 초기에는 과감한 공기업 개혁과 민영화 계획을 제시 하다가 중반 이후부터는 그 목표나 성과가 현저하게 축소
○이는 강력한 대통령의 추진력이 요구되는데 정권 후반부에 나타나 는 레임덕 현상으로 이를 효과적으로 추진하는 것이 어려워 나타 난 현상
○또한 노조 및 공기업 임직원의 지속적인 반대와 함께 정부부처의 이해문제와 공무원의 영향력 축소에 대한 저항감이 작용
○공기업 개혁과 민영화는 단임 5년 대통령제 하에서는 쉽게 추진되 기 어려운 본질적 속성을 가짐
□ 공기업 개혁의 문제점
○공기업 개혁의 중단과 후속 작업의 불발
－한 정부에서 시작된 장기적인 민영화 및 개혁 프로그램이 그 다 음 정부에서 중단되는 경우가 많음
－사례: 철도공사 민영화와 경쟁도입, 전력산업의 경쟁도입과 구 조개편
이명박 정부에서도 전력산업 개혁이 후퇴하였고 가스산 업도 경쟁도입에 실패
○역대 정부에서 단속적으로 진행된 공기업 개혁과 민영화는 이와 함께 수반되어야 하는 제도적 성숙을 동반하지 못하고 있음
－정부가 가격기구에 개입하여 시장에서의 자원 배분을 왜곡한 사례
∙발전부문 경쟁 도입 이후 개설된 전력시장에서 도매 전기요 금 수준을 낮추는 방안을 검토함으로써 민간 발전사업자의 진입을 방해
∙전기요금을 낮게 규제함으로써 상장사인 한전의 손실을 초래 하여 주주들의 손해배상 소송의 원인을 제공
∙2004년 이후 국제유가가 급등했음에도 불구하고 실질 전기요 금은 하락하도록 규제하는 등 불합리한 에너지원 간 교차보 조와 지원을 통해 정전사태와 같은 에너지자원의 왜곡과 수 급문제를 초래
□ 공기업의 자율성 결여
○우리나라는 다른 나라에서는 유래를 찾아볼 수 없을 정도로 공기 업의 자율성이 제약되어 있음
－외국에서는 정부가 공기업의 주주 역할만 담당하지만 우리나라 에서는 일상적인 경영개입과 규제 수행
－ 공공기관 운영에 관한 법률 에서 공공기관의 정관, 이사회, 임 원, 예산회계, 경영목표, 경영실적 평가, 경영지침 등을 상세하게 규정하고 있어 사실상 공기업이 자율성을 구체적으로 실현할 수단 이 없음
－각 주무부처와 감사원의 감사, 국회의 국정감사, 경영평가, 사장 평가, 고객만족도․청렴도․혁신 평가 등으로 인해 공기업의 자율 성은 크게 훼손됨
○공기업 사장의 임기가 3년이며 1년을 단위로 연임될 수 있어서 공 기업 경영의 자율성과 연속성도 크게 제한됨
□ 공기업 개혁과 민영화 과정에서 소비자 역할에 대한 인식 부족
○5년 단임제 대통령제 하에서는 장기적이고 지속적인 추진이 요구 되는 공기업 개혁과 민영화 계획은 성공적으로 마무리되기 어려운 한계를 가짐
○정부의 지속적이고 장기적인 하향식 민영화 추진이 어렵다면 소비
자와 시장의 힘에 의한 경쟁도입과 민영화를 추진하는 것이 바른 방향
○정보통신산업과 전력산업의 비교
－정보통신산업의 경우 소비자 선택이 발생하는 단말장치에서 기 술혁신이 나타나서 경쟁도입과 민영화에 대한 압력으로 전개됨
－전력산업의 경우 발전경쟁 → 도매경쟁 → 소매경쟁의 순으로 구조개편을 진행하여 소비자의 직접적 선택과 무관한 상류산업 중 심으로 경쟁이 도입되어 시장의 자연적인 개혁과 민영화 압력이 낮았음
○공기업 개혁과 경쟁도입 나아가서 민영화의 수순은 소비자에게서 가까운 하류부문부터 도입하고 차츰 경쟁압력을 통해 개혁과 민영 화에 대한 필요성이 상류부문으로까지 확대되도록 유도하는 것이 바람직함
3. 차기정부의 공기업 민영화와 개혁의 방향
□ 장기적인 공기업 선진화 로드맵 작성
○우리나라 공기업의 현황과 문제점을 올바르게 인식하고 공기업 개 혁과 민영화를 위한 국민적 공감대를 형성해 나가야 함
○공기업에 대한 다음과 같은 문제의식을 제기
－과거 정부주도의 경제개발 시기에 탄생한 공기업에 대한 국민 경제의 의존도를 낮추어야 함
－공공센터가 갖는 본질적 비효율성에 더하여 우리나라 정부 특 유의 지나친 간섭과 통제로 공기업의 자율성과 창의력이 훼손되고 있음
공기업 부문이 민간이 성장하고 나아가는 방향을 선점하고 가로막 고 있음을 인식
○차기정부 또는 그 이후의 장기적인 공기업 개혁의 방향을 논의하 기 위한 중요한 근거와 논거가 되는 공기업 개혁의 자산으로 활용
□ 공기업 개혁과 민영화 성과를 개선시키기 위한 제도적 개선
○상장된 공기업에 대한 직접적인 명령과 통제의 지양
－한전의 천문학적 액수의 소액주주 소송에서 나타나고 있듯이 정책적 목표의 강요와 강제적인 가격규제에 따른 주주이익의 훼손 으로 지배구조적 갈등을 유발
－한전 외에도 한국가스공사와 한국지역난방공사와 같이 주식이 상장된 공기업에 대해 심각한 요금규제가 시행되고 있어 유사한 갈등이 재연될 가능성이 있음
－상장된 공기업의 수익성과 주주의 이해에 상반되는 명령과 통 제방식의 공기업 운영을 지양
○공공요금 규제방식의 전환
－ 전기사업법 등의 개별사업법과 물가안정에 관한 법률 에서 도 보장하고 있는 총괄원가 보상의 원칙을 정부가 스스로 준수
－총괄원가를 보상하는 투자보수율 원칙에 맞으면 주무부처 장관 이 공공요금의 인상을 인가하는 방향으로 제도개선
○공익산업 규제를 위한 독립규제기관의 설립과 활성화
－정부부처나 대통령의 지휘 및 감독을 받지 않고 독자적으로 의 사결정을 할 수 있는 ‘독립성’을 갖춘 공익산업에 대한 독립규제위 원회를 설립
－독립성을 유지하기 위해서는 규제기관의 장이나 위원들의 임기
가 보장되어야 하며 정부의 불필요한 개입과 간섭을 방지할 수 있 어야 함
－그 의사결정 과정도 투명하여야 하며 원칙과 전문성에 기초하 여야 함
－철도, 지하철, 버스, 전력, 가스, 집단에너지, 상하수도 등과 같 은 자연 독점적 산업의 가격산정을 독립규제기관에 일임
－지자체가 관장하는 공익산업에 대한 요금규제도 담당
○교차보조, 지원 등과 같은 자원배분의 왜곡 지양
－지역 간, 소비자 간, 사업자 간 교차보조와 다양한 가격지원 정 책으로 최종 소비자 가격이 왜곡되어 자원배분을 왜곡하는 부정적 결과를 가져옴
－사례: 도시가스 소비자를 보조하기 위해 발전용 LNG 가격을 높 게 책정함으로써 도매 전력시장에서 계통한계가격이 너무 높게 형성되어 한전의 수익성을 악화시키고 소매 전기요금 에 대한 인상압력으로 작용
○구분회계의 도입과 공기업 재무의 투명성 보장
－사업별로 구분회계를 도입하여 비용과 원가를 투명하게 상세하 게 제시하고 교차보조와 가격지원이 사라지는 계기를 마련
－사업별 효율성과 문제점을 드러나게 함으로써 경쟁과 효율성 향상을 위한 기초 정보 제공
□ 공공기관 운영에 관한 법률 의 폐지 또는 전면 개정
○공기업의 자율성을 제고하기 위해 공공기관 운영에 관한 법률 을 폐지하거나 전면개정
－공기업 경영의 제반 사항에 대한 규제를 없애고 공기업 사장에
대한 임기를 보장하고 특별한 사유가 없는 한 최고경영자의 지위 보장하여 공기업 경영의 자율성과 연속성 및 조직의 안정성 제고
－각종 정책적 목적을 공기업에 떠안기는 관행을 철폐
□ 소비자 선택을 우선시하는 공기업 민영화 및 개혁 대상의 선정
○민영화 대상으로 우선 검토할 수 있는 분야: 시장성이 크고 공기업 이 수행하였던 공익성 기능을 그 사업과 구분하여 정부나 별도의 규제기관으로 쉽게 이관할 수 있는 경우
－전력, 천연가스의 도입과 도매, 철도, 상하수도, 우정사업 등이 주요 민영화 대상
－반면에 LH공사, 도로공사, 수자원공사, 농촌공사, 농수산물유통 공사, 조폐공사, 석유공사, 광물자원공사 등은 공익성이 커서 민영 화를 추진하는 것이 쉽지 않음
－인천공항공사의 경우는 3단계 확장공사 재원을 조달하기 위해 부분적 지분매각하는 것은 바람직함
○그러나 5년 단임제 대통령제 하에서 모든 분야에 대한 민영화와
－공기업 개혁을 추진하는 것 자체가 쉽지 않으므로 현실적인 추 진 가능성을 위해서는 전력, 가스, 철도 및 우정사업 부문으로 한 정하여 공공개혁의 역량을 집중시키는 것이 오히려 바람직함 전력산업
－판매경쟁 방안의 검토: 한전의 판매부문을 여러 판매회사로 분 할하는 방안과 신규로 판매사업자의 진입을 유도하는 방안 등 판매경쟁의 도입 방안에 대한 심도 깊은 검토 수행
－우선적으로 발전부문에 진출해 있는 민간기업과 한전의 발전자 회사가 직접 전력을 소비자에게 소매로 판매하고 동시에 전력
시장에 도매로도 판매할 수 있도록 허용
－차기정부 중반 이후에는 판매부문에서 좋은 성과를 거두는 한 전의 발전자회사에 대한 민영화 추진
가스산업
－발전회사가 직접 도입한 천연가스를 연료로 전력을 생산하여 이를 소비자에게 판매하도록 허용
－소비자를 확보하기 위한 경쟁이 결과적으로 효율적인 천연가스 의 도입․도매로 연계
철도산업
－차기정부 초기에 2015년 개통 예정인 수서발 경부․호남선 KTX 노선에 대해 민간의 진입을 유도하고 일정기간 선로 임대방식 을 통해 경쟁을 추진
－KORAIL을 상장회사로 만들고 그 지분의 일부를 민간에 매각하 여 신규로 진입하는 철도회사와 경쟁체제를 구축하는 방식으로 철도산업에 경쟁과 민간참여 도입
－한편, 시장지배적 사업자인 KORAIL과 신규 경쟁사업자 간 실질적 인 유효경쟁이 가능하도록 경쟁중립성 가이드라인을 유지
－동시에 KORAIL에게만 보편적 서비스의 부담이 돌아가서 ‘단물 빨아먹기(Cream-Skimming)’에 따른 비판이 제기되지 않도록 사전 에 차단
우정사업
－금융사업과 우편사업을 분리하고 금융업은 민영화를 추진
－우편사업은 공사화를 거쳐 보편적 서비스 기능을 보완하도록 하며 이를 위해 요금체계를 정비
－산간벽지에서 집배원이 수행하는 사실상의 복지기능도 지자체
등 타 부처로 이관하도록 조치
□ 바람직한 공기업 개혁 및 민영화 절차
○다양한 이해당사자들에게 민영화의 필요성과 당위성을 설명하고 이해를 구하는 인내력 있는 과정이 필요
○현실화되지 못하여 누적 적자를 불러들이고 있는 각종 공공요금 수준을 현실화한 후 민영화를 시작
○공공요금의 정상화 뿐 아니라 교차보조와 가격지원 등도 가능하면 해소한 이후에 민영화 개시
○차기정부 초기에 시행할 수 있는 공기업 개혁 및 민영화 대상 수서발 경부․호남 KTX에 대한 민간의 진입 유도
－발전사업자들에게 대용량 수용가를 시작으로 판매사업의 문호 를 허용
－가스부문에서 발전회사가 가스를 직접 도입할 수 있도록 허용 하여 전력생산의 효율성 증진과 가격절감 효과 유도
－우정사업을 우편사업과 금융사업으로 분리하고 각 사업부문에 서 소비자 선택을 위해 경쟁할 수 있는 여건 조성
○차기정부 중반 이후 추진할 수 있는 공기업 개혁 및 민영화 대상 전력의 판매에 대한 일반적 경쟁도입 시작
－좋은 성과를 거두는 한전의 발전자회사부터 민영화 추진
우리나라는 몇 년째 경제발전의 중대한 기로에 서 있다. 2000년대 이후 국민소득은 2만 달러를 넘어섰으나 3만 달러는 달성하지 못하고 있다. 세계 10대 경제 강국의 대열에 들어설 것처럼 보이지만 아직 여 러 부문에서 주춤거리고 있다. 선진국 대열에 들어설 것처럼 보이지만 아직 그 문턱을 넘지 못하고 있는 것이다.
경제규모나 1인당 국민소득보다 더 눈여겨보아야 할 점은 경제구조 의 질적인 측면이다. 당장에 보이는 경제의 양적인 면보다 질적인 경제 구조가 장기적인 성장잠재력을 결정하기 때문이다. 더욱이 1987년 헌 법 개정 이후 대통령 단임제로 대표되는 정치권과 행정부의 정책방향 은 장기적 성장잠재력을 위한 구조적 처방보다는 단기적인 성과를 올 리거나 당면한 위기를 해결하는 데만 급급한 인상을 주었다.
이런 점에서 1998년의 IMF 구제 금융에 의한 우리 경제의 구조적 변화 는 예외적이라고 할 수 있다. 특히 그 동안 누적되어온 구조적 문제가 일시에 드러나서 어쩔 수 없이 국제적인 도움을 받을 수밖에 없는 처지에 서 국제기구의 요구를 받아들이면서 그나마 상당한 구조적 접근을 통해 우리 경제의 장기적인 성장잠재력이 크게 도약했던 것이 사실이다.
그러나 그 이후 단기적 성과와 인기 영합적 정책의 기조는 다시 반 복되어 장기적이고 구조적인 정책은 제대로 수행되지 못하고 있다. 우 리 경제의 구조적이고 질적 개선을 위해서는 국민경제에서 차지하고 있는 정부부문의 역할을 줄여야 하고 정부의 지나친 시장개입을 줄여
시장경제의 창의력과 자율성을 높여야 한다. 정부부문의 역할을 줄이 기 위해서는 정부가 시장에 직접 개입하는 진입 및 가격규제 등을 줄 여나가는 규제개혁이 중요한 수단이지만, 규제개혁을 우회하면서 시장 에서 직접 참여자로서 역할을 담당하는 공기업 개혁과 민영화가 중요 한 의미를 가질 수밖에 없다.
이런 점에서 우리나라의 공기업1) 민영화는 외국의 일반적인 민영화의 필요성과 차별된다. 즉, 일반적으로 민영화의 목적은 공공부문의 조직 극대화 특성과 경쟁의 부재로 인한 비효율성2)을 없애고 나아가서 공기 업에 적용되는 이른바 연성예산제약의 문제점(Soft Budget Problem)3)을 방지하기 위해서 도입되는 것이다. 그런데 우리나라의 경우는 이에 더하 여 공기업을 통하여 집행되는 정부의 불합리한 규제를 근본적으로 차단 하기 위해서 민영화가 필요하다고 할 수 있다.
1) 공기업의 정의는 정부 또는 공공기관이 그 주식의 일부를 소유하고 있는 기업 이라고 폭넓게 정의할 수 있다. 공공기관 운영에 관한 법률 에서는 공공기관 을 공기업, 준정부기관 및 기타공공기관으로 구분하고 자체수입액이 총수입액 의 50%를 넘는 경우 공기업이라고 정의한다. 또한 공기업도 ‘시장형 공기업’과
‘준시장형 공기업’으로 구분하는데 총수입액 중 자체수입액이 85%를 초과하면
‘시장형 공기업’, 그 이하면 ‘준시장형 공기업’이라고 정의한다. 본 보고서에서 는 공공기관 운영에 관한 법률 에서 정의하는 ‘시장형 공기업’을 공기업이라 정의하기로 한다.
2) 대부분의 공기업이 시장에서 독점기업이므로 경쟁의 부재로 인하여 소비자 선 택에 따른 상품시장의 시장규율(Market Discipline)의 대상이 아니다. 민영화와 함께 경쟁이 가능한 부문에서는 경쟁을 허용함으로써 이러한 문제점을 부분적 으로 극복할 수 있다. 전력산업에서 독점적인 송․배전은 제외하더라도 경쟁 이 가능한 발전과 판매부분에 경쟁체제를 도입하는 것이 이런 이유에서다.
3) 공기업은 사실상 정부가 뒤에서 보증하는 셈이므로 민간기업의 경성예산제약 (Hard Budget Constraint)과는 상이한 연성예산제약을 받는다는 것이다. 결국 공 기업은 망하지 않으므로 돈을 꾸어준 채권자의 감시기능도 약화되어 금융시장 의 시장규율도 매우 느슨하다는 것이다.
1998년의 외환위기를 통해 제기된 기업, 금융, 공공, 노동 등 4대 부 문의 개혁 중 기업부문에서 가장 큰 구조적인 성과를 보여주고 있다면 공공부문과 노동부문에서의 성과는 그다지 인상적이라고 할 수 없다.
금융부문도 꽤 큰 성과를 이뤄냈으나 아직도 우리 정부의 관치금융과 금융부문에 대한 정부의 개입으로 인해 그 성과가 점차 빛을 잃고 있 다. 그나마 공공부문에서 외환위기 이후 몇몇 민영화와 공공개혁의 성 과를 이루어 냈으나 그 이후 지속되어야 하는 과제가 수행되지 않아 계속 정체된 모습을 보이고 있다. 그뿐만 아니라 정부가 가격규제를 비 롯한 단기적인 성과와 인기 영합적 정책을 펴는 바람에 이미 이루어낸 공공개혁의 성과와 의의도 크게 퇴색되는 모습이다.
공공부문의 민영화와 구조개혁은 국정 최고 의사결정자의 확고한 신 념과 인내력 있고 꾸준한 정책집행이 뒷받침되지 않고는 불가능한 일 이다. 지금까지 가장 성공적인 공공부문의 민영화와 개혁은 김대중 정 부에서 이루어졌다. 반면 공약단계와 대통령선거 직후 가장 강력한 공 공개혁의 입장을 취했던 이명박 정부는 이런 점에서 큰 기대를 모았으 나 대통령의 신념과 확신이 부족하여 촛불시위 이후 공공개혁이 추동 력은 급격히 상실되었다.
차기정부에서 성공적인 공기업 민영화와 공공부문 개혁을 추진하기 위해서는 현재 공공부문의 문제점이 무엇인지 분명히 인식하고 있어야 한다. 또한 이를 개선하기 위해서는 공공부문에 대해 본질적이고 구조 적인 변화를 추진하여야한다는 분명한 문제의식이 선행되어야 한다.
이와 같은 점에서 차기정부의 공기업 민영화와 공공개혁의 추진이 민 영화와 지분․자산 매각 건수 몇 개, 경쟁도입 또는 통폐합 건수 몇 개
2 공기업 민영화와 개혁: 현황과 문제점
와 같은 식의 성과 중심으로 나타나는 것은 바람직하지 않다. 이보다는 공공부문의 질적인 개선이 실질적으로 이루어지고 있는지, 장기적인 공공부문 개혁의 청사진을 제시하고 이에 대한 달성이 어느 정도 추진 되고 있는지를 살펴보는 보다 종합적인 설계와 점검이 필요하다.
이 같은 문제의식 하에 2절에서는 공기업 민영화와 공공개혁 개혁의 현황을 정리하여 보고 현재 드러나고 있는 공공부문의 주요 문제점을 제시한다. 3절에서는 이러한 문제의식 하에 어떻게 공기업 민영화와 공공개혁의 방향을 잡을 것인지 대안을 제시한다.
(1) 역대 정부 공기업 민영화와 개혁의 회고
김영삼 정부는 공기업 경영쇄신 방안의 일환으로 민영화 및 기능조 정 세부추진계획을 수립하였는데 이에 따르면 전체 133개 공기업 중 약 46%에 달하는 61개 공기업에 대한 민영화를 임기 내에 시행하도록 계획하였다. 그러나 실제로 임기 중 16개 공기업에 대한 민영화를 완료 함으로써 숫자상 26%라는 저조한 계획대비 실적을 올렸으며 총 매각 수입은 1조 6,566억 원에 불과하였다.
김대중 정부는 1998년 7월과 8월에 각각 제1차 공기업 민영화와 경 영혁신 계획과 제2차 공기업 민영화와 경영혁신 계획을 발표하였고 이 중 포철, 한국중공업, 한국통신, 한국담배 등 대형 공기업 8개를 완
전 민영화하였고 한전, 가스공사, 지역난방공사 등 3개를 부분 민영화 하는 등 역대 정부 중 가장 큰 실적을 올렸다. 김대중 정부는 이와 함 께 21개 공기업 자회사의 민영화를 모 공기업의 민영화와 함께 추진하 였고 총 61개 공기업 자회사 중 20개를 민영화하거나 통폐합하였고 총 41,700명에 달하는 인력을 구조 조정했다.
노무현 정부는 이전 김대중 정부에서 추진하였던 공기업 구조개혁을 중단하여 공공부문의 구조 조정과 민영화는 거의 추진하지 않았다. 참 여정부에서는 소프트웨어적인 공공혁신만이 주로 진행되었는데 근본적 인 공공부문의 기능재조정을 전제로 한 것이 아니었기 때문에 본질적 인 변화보다는 경영평가와 소비자만족을 의식한 지표중심의 외적 포장 에 치중하였다.
이명박 정부는 선거 공약집에서 ‘예산 20조 원 절감과 균형재정’이라는 제목 하에 공공부문의 과감한 혁신을 예고하였으나 2008년 봄에 나타난 미국산 쇠고기 수입과 관련된 촛불시위 이후 민영화와 같은 개혁적인 과 제를 대폭 삭제하였다. 그 결과 토지공사와 주택공사를 LH공사로 통합한 성과를 거둔 것 외에는 대형 공기업이나 공공기관은 거의 손을 대지 못하 였다. 더욱이 소규모 공기업 24개에 대한 민영화 목표도 제대로 수행하지 못하여 9개만 민영화하는 저조한 실적을 기록하였다. 연봉제와 임금피크 제와 같은 소프트웨어 개혁에서도 제대로 성과를 보이지 못하였으며 4대 강 사업, 세종시 등 국책사업의 추진과 전기요금 인상 억제 등 공공요금 규제로 공기업의 부채가 크게 급증하였다. 이명박 정부의 공기업 개혁 중 그나마 한 가지 성과라고 제시할 수 있는 것은 공기업 노조에 대한 원칙적 대응으로 상당수 공기업의 단체협약을 개정하였다는 점을 들 수 있다.
(2) 반복되는 용두사미식 공기업 민영화와 개혁
역대 정부는 처음에는 과감한 공기업 민영화 또는 개혁의 기치를 높 이 들다가도 중반 또는 후반부에 들어서면서 공기업 개혁과 민영화에 대한 목표나 성과는 현저하게 줄어드는 경향이 있다. 김대중 정부 때에 는 IMF 외환위기가 불어 닥쳐 경제전반에 걸쳐 엄청난 개혁을 수반할 수밖에 없는 상황이어서 비교적 이런 점에서 예외라고 할 수 있어도 이 역시 후반부에는 처음 목표했던 수준보다는 현저하게 그 개혁의 성 과가 떨어진 것이 사실이다. 물론 이 같은 현상은 대통령 취임 시 공약 사항 대부분에게도 적용되는 점이기는 하지만 공기업 개혁에 있어서는 그 정도가 특히 심하다고 할 수 있다.
여기에는 여러 이유가 있다. 공기업 민영화나 개혁은 강력한 대통령 의 추진력이 뒷받침되어야 하는데 정권 후반부에 나타나는 레임덕 현 상 또는 촛불시위와 같은 국가적 위기 시에는 이를 집행하는 것이 사 실상 어렵다고 볼 수 있다. 또한 노조 및 공기업 임직원의 지속적인 공 기업 민영화와 개혁에 대한 반대도 큰 몫을 한다고 볼 수 있다. 게다가 공기업 민영화에 따른 관련 정부부처의 이해문제와 공무원의 영향력 축소가 이의 지속적이고 체계적인 추진을 어렵게 하는 요인이라고 할 수 있다. 무엇보다도 대부분의 공무원들이 자신들의 임기 내에 어렵고 민감한 일을 맡지 않으려는 안일한 태도를 취하고 있기 때문에 이런 문제가 나타나기도 한다. 그런 점에서 공기업의 개혁은 임기 5년 동안 성공적으로 추진되기가 쉽지 않은 정책과제라고 할 수 있다. 이는 다르 게 표현하자면 공기업 민영화와 개혁이라는 정책과제가 단임제 5년의 대통령제 하에서는 쉽게 추진되기 어려운 본질적 속성을 갖고 있다는 의미도 된다.
(3) 공기업 개혁의 문제점
1) 공기업 개혁의 중단과 후속작업의 불발
역대 정부의 공기업 개혁에서 나타나는 특징 중 하나는 한 정부에서 수립되고 시작된 장기적인 민영화 및 개혁 프로그램이 그 다음 정부에 서는 중단되는 경우가 많다는 것이다. 대표적으로 김대중 정부에서 시 작된 공기업 민영화와 경쟁도입 프로그램은 노무현 정부에서 그 진척 이 중단되거나 흐지부지되기도 하였다. 예를 들어 김대중 정부에서 추 진되었던 철도공사의 민영화와 경쟁도입은 중단되었으며 국민의 정부 에서 입안되었던 천연가스산업 구조개편도 입법화되지 못하였다. 또한 국민의 정부의 가장 중요한 개혁상품이라고 할 수 있었던 전력산업의 경쟁도입과 구조개편의 후속작업이 중단되고 불발된 것을 들 수 있다.
즉, 김대중 정부에서 한전의 발전부문을 한전으로부터 분리하고 이를 다시 6개의 발전자회사로 나누어 발전부문에 경쟁을 도입하였는데 그 이후에는 배전․판매 부문의 분할과 경쟁도입이 추진되기로 되어 있었 고 발전자회사에 대한 민영화도 계획되어 있었다. 그러나 이러한 모든 계획들은 노무현 정부에서 백지화되었고 중단되어 현재의 전력산업구 조는 과거의 수직적 통합구조도 아니면서 한전이 발전자회사의 100%
지분을 보유하고 있는 매우 어색하고 이상한 구조로 남아 있다.
이명박 정부도 예외는 아니어서 촛불시위 이후 공기업 개혁의 동력이 수그러든 틈을 타서 한전은 발전부문을 다시 통합해야 한다고 주장하기4) 에 이르렀고 2011년 가을에 있었던 수도권 순환정전사건을 계기로 전력
4) 한전의 재통합 주장에 대하여 지식경제부는 한국개발연구원에 전력산업구조에 대 한 연구용역을 의뢰하였고 한국개발연구원(2010)은 기본적으로 현재의 전력산업 구조를 유지하면서 향후 경쟁을 더욱 강화하는 방향으로 정책제안을 제시하였다.
거래소를 한전에 재통합하여야 한다고 주장하여 이를 위한 입법활동5)을 벌이기까지도 하였다. 이명박 정부가 김대중 정부의 천연가스산업 구조 개편 방안을 수정하여 추진하려고 하였던 천연가스의 도입․도매부문에 대한 경쟁 도입 방안도 지식경제부에서 발의한 도시가스사업법 개정안 이 18대 국회에서 통과되지 못하여 자동 폐기될 전망이다. 한편, 김대중 정부에서 추진하였던 철도운영의 경쟁도입도 이명박 정부가 충분한 예 고 없이 2012년 상반기에 수서발 경부․호남선 사업자 선정을 목표로 추진하고 있지만 임기 마지막 해인 2012년에 이 같은 논란속의 사업이 순조롭게 진행될 가능성은 높지 않다고 볼 수 있다.
2) 공기업 개혁과 수반되어야만 하는 제도적 기반의 부실
전반적으로 역대 정부의 공기업 개혁은 그 진행속도는 다르지만 조 금씩 진행되었다고 볼 수 있다. 그러나 이 같은 공공부문의 변화는 장 기적인 스케쥴과 일정 그리고 이에 따른 제도적 개혁의 제시를 통해 일관된 흐름으로 진행된 것은 아니었다. 끊어졌다 다시 이어지는 단속 적인 공기업 개혁의 추세는 이에 발맞추어 나타나야 하는 제도적인 성 숙과 정부 정책의 변화로 이어지지 못하고 있다. 이는 지금까지 공기업 민영화와 개혁의 진행이 경제시스템 및 정부조직 그리고 경제운용 방 식의 변화와 수반되어야 한다는 총체적인 접근보다는 단순히 민영화 몇 건, 통폐합 몇 건, 지분 매각 얼마와 같은 식의 정량적 목표 중심으 로 진행되었기 때문이라고 볼 수 있다. 물론 이와 같은 방식으로 진행
5) 정태근 의원을 포함한 지식경제위원 25명은 한국전력공사법 일부개정 법률안 과 전기사업법 일부개정 법률안 을 공동 발의하여 전력거래소의 계통운영 기 능을 한전으로 이관하려고 하였으나 18대 국회에서 입법화되지 못하고 폐기될 가능성이 크다.
될 수밖에 없었던 이유는 5년 대통령 단임제에 따라 개혁의 진화와 변 화를 장기적으로 추진할 수 없었기 때문이다.
이하에서는 논의의 편의를 위해 먼저 어떤 제도적 장치가 공기업 개 혁과 함께 이루어졌어야 하는지를 살펴보고 이어서 이 같은 제도적 기 반이 부실하여 나타났던 사례를 에너지산업을 중심으로6) 살펴보기로 한다.
가. 공기업 개혁과 함께 진행되어야 하는 제도적 성숙7)
공기업 개혁과 더불어 진행되어야 할 제도적 장치에는 여러 가지가 제시될 수 있다. 가장 기본적으로는 경쟁이 가능한 부문에서는 경쟁체 제를 도입하는 것과 정부의 가격규제를 지양하고 시장에서 자유롭게 가격이 결정되도록 허용하는 것이다.
민영화나 공기업 개혁 이후에도 경쟁체제의 도입이 불가능하고 자연 독점적 산업구조가 그대로 적용되는 경우에는 정부의 가격규제가 어쩔 수 없을 것이다. 그러나 민영화되었거나 상장된 공기업에 대하여 정부 가 공기업에 대해 일상적 규제를 시행하듯 가격을 규제하는 것은 적절
6) 본 보고서에서 제도적 문제를 에너지산업을 중심으로 살펴보는 이유는 상장된 공기업인 한전, 가스공사, 지역난방공사가 모두 에너지산업에 속해 있어 부분 적 민영화는 이루어졌으나 경쟁도입이나 민영화가 충분히 이루어지지 않아 문 제 제기를 하기에 가장 적절한 분야이기 때문이다. 반면 통신산업의 한국통 신․이동통신, 철강산업의 포항제철, 정유산업의 유공, 발전설비 제조업의 한 국중공업 등은 완전히 민영화되어 제도적인 문제가 심각하게 제기되고 있지 않다. 이 외에 도로, 토지, 수자원, 철도, 공항 등의 분야는 과도기적인 제도상 의 문제점을 제기할 만큼 민영화나 경쟁도입이 이루어지지는 않고 있다.
7) 다른 각도에서 보면 바로 이러한 제도적 성숙이 민영화를 추진하는 본질적인 이유라고 볼 수도 있다. 문제는 지분매각과 상장이라는 부분적 민영화 이후에 이러한 제도적 성숙이 제대로 나타나지 않고 있다는 것이다.
치 못하다. 공기업은 사실상 그 운영에 있어서 정부의 암묵적인 재무적 뒷받침과 보장이 있는 셈이므로 한 순간 엄격한 가격규제로 손실을 보 게 되더라도 그 다음에는 이를 보전하는 방식으로 상황에 따라 가격을 규제할 수 있다. 그러나 주식이 공개되고 민영화된 공기업의 경우 정부 가 이 같은 방식으로 가격을 규제하게 되면 많은 문제점이 나타나게 되므로 객관적이고 공정한 원칙에 따라 가격을 규제하여야 한다.
이러한 가격결정 방식이 정부의 재량적인 판단과 정치적인 의사결정 과 무관하게 객관적 절차와 검토에 따라 이루어지는 것을 제도적으로 보장하기 위하여 그 의사결정 방식이 투명하고 객관적이며 전문적인 독립적 규제기관의 설립이 전제되어야 한다.
이와 함께 다른 산업 또는 계층에 대한 교차보조나 지원도 사라져야 한다. 민영화된 산업의 소비자나 생산자에게 이러한 교차보조나 지원 을 정당한 이유 없이 반대급부나 대가없이 강요할 수 없기 때문이다.
요소가격이나 재화가격에 대한 인위적 왜곡이 사라져서 보다 자유로운 경쟁환경에서 기업을 경영할 수 있다는 것을 의미한다.
나. 공기업 개혁과 병행되지 못한 제도적 장치의 사례
공기업을 개혁하고 시장원리를 도입한 상태에서 여전히 시장을 믿지 못하고 정부의 인위적 명령과 통제 본능으로 가격을 규제하려는 성향 은 공기업 민영화와 개혁의 진정한 의미를 부정하는 것이며 결국 공공 부문 개혁의 진전을 되돌리는 셈이다. 어느 정부나 시장에 개입하려는 성향이 있는 것은 부정할 수 없는 사실이다. 역대 정부도 그 특성에 따 라 시장에 개입하려는 정도가 다양하게 나타났다. 그러나 이명박 정부
에서는 물가상승을 억제하기 위한 가격규제가 다른 어떤 정부에서보다 도 중요한 정책 우선순위로 등장하여 과거 개발년도 시기의 물가관리 가 다시 등장하였다. 특히 공기업이 관련되어 있는 공공요금의 억제는 민간부문보다 더 심각한 가격규제의 대상이 되었기 때문에 자원배분의 왜곡과 주주의 피해가 컸을 것이라고 판단된다.
도매 전력시장 가격결정에 대한 정부의 개입
그 한 예가 발전부문에서 나타나고 있는데 현재 전력수급기본계획에 반영되어 진입을 준비 중인 민간의 석탄화력 발전소에 대해 한전과 정 부는 보정계수를 적용하거나 도매 전기요금을 낮추는 방안을 검토8)하 고 있는 것이다.
그러나 이 같은 인식은 발전부문의 분리와 전력시장 출범이라는 제도 적 장치의 기본적 의미를 잘못 이해하고 있기 때문에 나타나는 문제점이 다. 즉, 정부의 정책이 공기업 체제의 변화를 못 따라가고 있다는 것이다.
전력시장을 개설한다는 것은 발전사업자가 더 이상 정부의 자연 독점적 규제를 받지 않고 상업발전소(Merchant Plant)로서의 역할로 전환되었다 는 것을 의미한다. 그러나 정부에서는 소매 전기요금에 대한 압력을 낮추
8) 2001년 발전부문의 분할 이후 한전의 발전부문은 한국수력원자력, 남동발전, 남부발전, 동서발전, 서부발전, 중부발전의 6개 자회사로 분리되었고 당시에 조 업 중이던 민간의 발전회사와 그 이후에 진입한 민간의 발전회사들과 함께 신 규로 개설된 전력시장에서 전력을 도매로 공급하게 되었다. 이 전력시장의 운 영을 위해 정부는 한국전력거래소를 설립하였다. 현재 도매 전력시장은 기본 적으로 개별 발전기에 대한 비용수준을 제출한 상태에서 전날 각 발전기가 자 신의 입찰량을 제시하면 값싼 발전기부터 전력공급을 허용하게 되고 시장균형 가격인 계통한계가격을 그 공급의 대가로 받게 되어 있다. 그런데 한전의 발전 자회사에 대해서는 원전과 석탄발전소의 연료비가 낮기 때문에 일정 부분 낮 춘 보정계수를 적용하여 가격을 지급한다.
기 위해 아직 진입도 하지 않은 민간의 석탄발전사업자의 도매 전력가격 을 규제하려는 것이다. 현재 원전이나 석탄발전소가 상대적으로 부족하 여 도매 전력시장에서의 균형가격인 계통한계가격이 높게 결정되고 있 으므로 이를 보고 민간사업자가 진입을 시도하려고 하는데 정부와 한전 은 민간사업자가 높은 가격을 받게 되므로 진입 이전에 가격을 낮추어야 한다는 입장인 것이다. 그러나 현재 여러 민간사업자들이 석탄발전설비 의 건설을 계획하고 있고 한전의 발전자회사도 원전을 비롯한 기저발전 설비의 건설을 서두르고 있으므로 막상 민간사업자들이 진입할 시점에 서 계통한계가격 수준은 현재보다 현저하게 낮아질 가능성을 배제할 수 없다. 전력시장의 역할은 필요한 때에는 높은 가격을 통해 시장진입을 유도하는 것인데 이런 높은 가격으로 인하여 도리어 진입을 하지 못하게 한다는 것은 시장과 가격신호의 역할을 근본적으로 부정하는 것이다.
정부가 사업자의 진입 이전에 가격을 규제하는 것은 지나친 이윤을 방지하겠다는 것이지만 이는 반대로 손해를 보게 될 때에는 이를 보전 해 준다는 것으로도 해석될 수 있다. 결국 전력시장에서 발전사업자는 자신의 사업상의 위험을 스스로 책임지는 상업발전소가 아니고 예전처 럼 정부의 투자보수율 규제를 받는 발전소와 다름없다는 것을 의미한 다. 이는 발전부문을 자연 독점적인 송배전사업과 분리하여 경쟁시스 템에 맡겨 두겠다는 본래의 전력산업 경쟁도입정책의 취지에 정면으로 위배되는 것이다.
상장회사인 한전의 손실을 불러들인 정부의 전기요금 결정과정의 문제점 최근 정부가 전기요금을 적정 수준 이하로 규제하여 한전의 적자가 커지고 이에 한전의 주주들이 소송으로 문제를 제기하면서 과거에는
상상할 수 없었던 공기업의 정부에 대한 태도변화가 나타나고 있다.
2011년 8월 한전 소액주주는 김쌍수 전 사장을 상대로 적정 수준으로 전기요금을 인상하지 않았다는 이유로 배임책임을 물으며 2조 8천억 원 상당의 손해배상을 청구하는 주주대표소송을 제기하였다. 이 소송 의 여파로 김쌍수 전 사장은 임기를 불과 며칠 남겨두고 사임하였다.
한편, 2011년 11월 한전 이사회는 정부와 사전협의 없이 10%대의 전기 요금 인상안을 단독 의결하였다. 한전 이사회가 지식경제부, 기획재정 부 등 관계 부처와 협의 없이 인상안을 의결한 것은 처음 있는 일이다.
이는 김쌍수 전 사장이 전기요금 인상을 적극적으로 추진하지 않아 한 전이 큰 손실을 보았다는 이유로 소액주주들로부터 거액의 손해배상 소송을 당한 것과 결코 무관하지 않은 것이다. 이에 더하여 한전의 소 액주주들은 2012년 1월 정부가 한전에 원가이하의 가격을 요구해 주주 들의 이익이 훼손되었다며 정부를 상대로 7조 2천 28억 원의 손해배상 청구소송을 제기하였다. 한전 주주들은 정부가 대주주 및 인가권자로 서의 지위를 이용해 한전이 매년 전기요금을 조정할 때 사전에 전기요 금 인상률을 결정, 한전에 지시했다는 주장이다.
이와 같은 일련의 사건들은 우리나라 공기업 역사상 유례를 찾아볼 수 없는 것이다. 우리나라 공기업의 대부분이 주식회사지만 상장되어 있지 않아 다른 소액주주들의 이해를 고려할 필요 없었다. 또한 한전, 가스공사 및 지역난방공사와 같이 상장되어 있는 공기업의 경우에도 경영진이 대주주인 정부의 입장만을 반영하였다. 그러나 이러한 관행 은 공기업 경영진과 정부 모두가 공기업의 지배구조가 바뀌고 그 주식 이 상장되었다는 사실이 주는 중대한 의미를 망각하였다는 것을 말해 주는 것이다. 즉, 주식을 상장한다는 것은 회사의 의사결정이 일반 주
주들의 이해를 반영하면서 투명하게 이루어져야 한다는 것이다. 그러 나 이에 모범을 보여야 할 정부는 정작 가격을 규제하면서 이 같은 가 장 기본적인 주주와 주식시장에 대한 약속을 어긴 셈이다. 단지 지분을 팔아 국고 수익을 거두고 지분매각의 성과만을 올리는데 급급하였지 이러한 공기업의 체질변화가 구체적으로 어떤 변화를 수반해야 하며 어떠한 정책과 규제시스템의 변화를 가져와야 하는지에 대한 보다 근 본적이고 제도적인 변화에 대해서는 둔감했다는 것을 의미한다.
더욱이 자본시장이 개방되어 외국인들이 우리 주식시장에 투자하는 마당에 가장 모범을 보여야 할 정부가 오히려 공기업을 통해 일반주주 의 이해를 침해하는 모습을 보이고 있다는 점에서 우리 정부는 스스로 주도한 공기업 개혁과 발맞추어야 하는 자신의 과제는 게을리 하고 있 다는 인상을 준다.
한전과 같은 자연 독점적 산업에 속해 있는 공기업의 주식이 상장되 고 민영화되었을 때에는 그 가격에 대한 규제를 과거와 같은 명령과 통제 방식으로 시행하는 것은 일반투자자들의 소송 대상이 되기 십상 이다. 한전은 우리나라 주식시장 뿐 아니라 미국 뉴욕의 주식시장에도 상장되어 있으므로 외국인 투자자들이 뉴욕법원에 소송을 낼 가능성도 배제할 수 없다. 원칙적으로 상장된 기업에 대한 자연 독점적 산업의 가격결정은 제3의 독립적인 규제기관에 의해서 이루어지는 것이 바람 직하다. 정부가 그 의사결정에 개입할 수 없는 독립된 규제기관의 결정 에 대해서는 공기업 경영진이나 정부가 책임질 사항이 아니므로 소송 의 대상이 되기 쉽지 않기 때문이다.
이런 점에서 한전, 가스공사 및 지역난방공사 등의 수익성에 결정적 영향을 미치는 전기요금, 도매 가스판매 요금, 열 요금 등에 대해서는 독립적 규제기관을 통해 가격이 결정되어야 할 것이다.
현실적으로 우리 정부에서는 독립적 규제기관이 제대로 활성화되지 않고 있다. 2001년 전력산업 구조개편 이후에 당시 산업자원부 산하의 조직으로 설립된 전기위원회는 당초 실단위의 규모로 설립이 추진되었 으나 결국 1국 5과로 출범하게 되었다. 그러나 그 이후 추진이 예정되 었던 전력산업의 구조개편과 민영화가 진행되지 않으면서 그 기구와 인원이 축소되었고 급기야 이명박 정부 들어서 원전수출을 위한 원자 력 관련 조직이 확장되었고 전기요금 규제도 지식경제부에서 직접 관 장하게 되면서 전기위원회는 1과의 규모로 줄어들어 그 명목만 유지하 고 있다.
우리나라에서는 독립적 규제기관이 제대로 발달되어 있지 않다. 독 립적 규제기관은 정치적 여건이나 정책적 재량으로부터 벗어나 독립적 이고도 전문적으로 사안을 결정하자는 것이 그 설립취지이다. 그러나 이러한 기능은 결국 주무부처와 행정부 나아가서 대통령과 정치권의 권한을 제약하는 셈이므로 공무원이나 대통령이 이를 스스로 도입하기 는 어려울 것으로 판단된다. 더욱이 전기위원회처럼 관계부처 산하로 이러한 규제기관이 편성되어 있을 때9) 규제기관의 독립성은 기대하기 어렵고 장기적으로 그 위상이 위축되기 마련이다.
9) 우리나라에서는 공정거래위원회와 같이 독립부처로 설립된 규제기관도 대통령 이 의장으로 있는 국무회의에 참여하게 되어 행정부로부터 실질적인 독립성을 갖지는 못하고 있다.
교차보조와 지원을 통한 가격시스템의 왜곡
우리 정부는 공기업을 통해 천연가스, 지역난방 등 새로운 유형의 에 너지원을 도입하고 생산하는 경우 초기에 나타나는 어려움을 극복하고 급속하게 이를 확산시키기 위하여 에너지원간 교차보조와 지원을 수행 하여 왔다. 요금구조에 있어서도 우리 산업과 수출경쟁력을 유지하기 위하여 전기요금의 경우 산업용 요금을 낮게 유지하고 가정용과 상업 용은 상대적으로 높은 가격을 부과하는 방식으로 교차보조를 시행해 왔다. 일반적으로 에너지부문에서는 공공요금의 수준을 통해 다양한 교차보조가 지역 간, 에너지원 간, 소비자 간 나타나고 있다.
이러한 교차보조와 지원은 공기업이 상장되지 않고 정부가 이에 대 해 완벽한 통제권을 갖고 있을 때에는 큰 문제가 되지 않았으나 주식 이 상장되어 주주의 이해를 대변해야 하는 시점에서는 충분히 문제시 될 수 있는 사안이다. 일례로 한전의 주주는 상장된 주식회사인 한전이 스스로의 비용으로 천연가스, 신재생, 지역난방, 원자력, 국내 석탄산 업, 수자원 등에 대해 교차보조를 시행해야 하는지를 납득할 수 없게 마련이다. 더욱이 지난 2004년 이후 국제유가가 급등하여 다른 연료는 이러한 국제유가의 인상폭을 반영하여 크게 오른 반면 전기요금은 정 부가 그 수준을 규제하여 사실상 실질 전기요금이 아래 [그림 1]에서 보는 것처럼 하락하여 다른 에너지로부터 전력으로 그 소비를 바꾸도 록 유도한 셈이다.
이 같은 상대가격의 큰 변화로 인해 소비자들이 석유나 가스 등의 사용 은 크게 줄이는 대신 전력의 사용을 대폭 증가시키게 되어 2011년 9월 15 일에 발생한 정전의 가장 중요한 원인이 되었다. 즉, 기름을 원료로 생산
하는 전기의 가격이 오히려 기름보다 싸게 되는 가격의 역전현상이 나타 나자 소비자들도 기름을 사용하여 난방과 동력을 얻지 않고 값싼 전력을 구입하여 이러한 문제를 해결하는 기현상이 나타나게 된 것이다. 그 결과 일반적으로 여름철 냉방수요로 인하여 나타나던 전력수요 피크치가 난방 용 전력소비의 급등으로 겨울철에 나타나고 있다.
<그림 1> 국제유가(두바이유) 추세와 명목/실질 전기요금 추이
에너지원 간 교차보조는 우리나라 에너지산업에서 오랫동안 진행되고 있는 현상이다. 특히 정부는 국내 최대 공기업인 한전을 통하여 교차보조 를 시행함으로써 비교적 용이하게 에너지 정책을 집행할 수 있었다. 예를 들면, 1990년대 초 천연가스를 급속히 보급할 필요가 있었을 때 정부는 한전으로 하여금 가스발전소를 건설하도록 하였고, 도시가스 수요를 빠 른 속도로 확장하기 위하여 발전용 LNG 가격을 높이고 도시가스 가격을 낮추었다. 또한 수도권의 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 등의 신도시 건설 과 맞물려 가스를 연료로 하는 열병합발전소를 신도시 주변에 건설하고
한전이 지역난방사업을 지원하여 열 요금을 낮게 유지함으로써 지역난방 사업을 정착시키기도 하였다. 그러나 이제는 한전, 가스공사, 지역난방공 사 모두 상장회사로서 주주에게 그 운영이 투명하게 공개되어야 하는데 이 같은 교차보조는 큰 문제의 소지가 될 수밖에 없다. 예를 들어 한전 주주의 입장에서 한전이 다른 에너지 소비자나 기업을 도와줌으로써 수 익성이 감소되어 기업가치가 떨어진다면 이를 방관할 수 없을 것이다.
전기요금 구조가 적절한지에 대해서도 문제를 제기할 수 있다. 정부가 산업용 전기요금을 낮게 유지하고 가정용과 상업용 요금을 높게 가져감 으로써 국가 전체적인 산업경쟁력이나 수출경쟁력을 유지하려고 노력할 수는 있으나 이와 같은 소비자간 교차보조는 한전의 이익을 극대화하는 전략이 아닐 수 있다.
(4) 공기업의 자율성 결여10)
우리나라는 다른 나라에서는 유래를 찾아볼 수 없을 정도로 공기업의 자율성이 제약되어 있다. 일반적으로 주요 선진국에서 공기업은 그 경영 의 자율성이 보장되어 있으며 정부는 단지 주주의 역할만 담당할 뿐이지 일상적인 경영개입이나 참여 또는 감사는 거의 담당하지 않는다. 우리나 라의 공기업 자율성의 제약은 공공기관 운영에 관한 법률 에 잘 드러나 있다. 일례로 형식적으로는 제1조(목적)에서 공공기관의 자율경영 및 책 임경영체제의 확립에 필요한 사항을 정하기 위한 것이라고 선언하고 있 지만 실질적으로는 공공기관의 정관, 이사회, 임원, 예산회계, 경영목표, 경영실적 평가, 경영지침 등을 상세하게 규정하고 있어 사실상 공기업이
10) 이 부분은 조성봉(2011)의 내용을 참조하고 있음을 밝힌다.
자율성을 구체적으로 실현할 수 있는 수단이 없다. 여기에 더하여 각 주 무부처와 감사원의 감사, 국회의 국정감사 그리고 기존의 경영평가 및 사 장평가 외에도 고객만족도․청렴도․혁신에 대한 평가가 지속적으로 시 행되어 공기업 경영의 자율성은 구호에만 그치고 있다.
공기업 사장의 한정된 임기도 자율성 제약의 큰 원인이 된다. 공공기 관 운영에 관한 법률 에 따르면 공기업 사장의 임기가 3년이고 1년을 단 위로 연임될 수 있어서 공기업 경영의 자율성과 연속성도 제한된다. 정부 가 바뀔 때마다 대부분의 공기업 사장은 사표를 내고 새로 낙하산식으로 내려온 인사에게 자리를 물려주는 것이 관행이다. 이런 이유로 우리나라 공기업 사장의 임기는 매우 짧은 편인데 대부분 중장기적인 투자와 건설 등을 통하여 그 경영실적이 나타나게 마련인 공기업의 특성 상 3년 정도 의 임기로 사장의 경영성과를 평가하고 1년을 단윌 연임을 결정한다는 것은 사장이 공기업 조직을 효과적으로 장악하고 장기적으로 공기업의 경쟁력을 향상시키는 데에 부정적인 영향을 미치게 된다.
(5) 공기업 개혁과 민영화 과정에서 소비자 역할에 대한 인식 부족
역대 정부의 민영화 추진에서 나타나는 문제점 중 하나는 이를 입안하 고 집행하는 기간이 길어서 5년 단임제 대통령제 하에서는 사실상 그 시 행이 쉽지 않다는 것이다. 즉, 일련의 공기업 개혁과 구조 조정 또는 경 쟁도입이나 민영화 계획이 제대로 작동하기 위해서는 충분한 시간이 있 어야 하는데 이런 여건이 성숙되기 이전에 정권이 만료되거나 사실상 실 질적인 집행을 하기 어렵게 되는 경우가 나타나는 것이다. 그러나 적절한 민영화 수순을 선택한다면 정부의 인위적인 노력이 없어도 소비자의 요
구와 경쟁압력에 의한 자연적인 시장의 힘에 의하여 후속적인 민영화와 경쟁도입 등의 공기업 개혁이 진행될 수 있다.
이런 점에서 대비되는 것은 전력산업과 정보통신산업이다. 전력산업의 경우 기술혁신이 복합화력 발전설비 등과 같은 발전부문과 컴퓨터를 활 용한 계통운용 능력의 향상 등과 같은 상류(Upstream)부문에서 이루어졌 다. 결과적으로 이러한 전력부문의 기술향상은 소비자의 전력사용과는 직접적 관련이 없어 산업구조의 변화에 대한 요구가 소비자로부터 나타 나지 않았고 그 결과 후속적인 공기업 개혁도 이를 추진했던 정권의 수 명을 넘어 지속적으로 진전되기 어려웠던 것이다. 그러나 정보통신산업 은 대부분의 기술향상이 소비자와 가까운 곳에서 일어났다. 즉, 소비자가 직접 조작하고 다루는 단말기나 그 소프트웨어인 휴대전화, 삐삐, 인터넷 등이 개발됨으로써 소비자들이 이러한 분야에 대한 경쟁을 요구하게 되 었고 그 결과 우리나라 뿐 아니라 대부분의 국가에서 정보통신분야에서 는 치열한 경쟁이 나타나게 되었다.
이 같은 전력산업과 정보통신산업의 차이점은 공기업 개혁의 적절한 수순에 대해 중요한 시사점을 제공한다. 즉, 소비자와 가까운 부문에서부 터 공기업의 개혁과 경쟁을 도입하여 소비자의 의식을 일깨우는 것이 중 요하다는 것이다. 전력산업의 경우 2001년 발전부문을 한전으로부터 분 리하고 이를 분할하여 경쟁체제를 도입하였다. 이와 같은 경쟁도입의 밑 그림이 되었던 전력산업 구조개편 기본계획11)은 발전부문을 시작으로 하 여 배전부문에 경쟁을 도입하고 이어서 판매부문에 경쟁을 도입하는 것 을 그 순서로 삼았다. 즉, 발전경쟁 → 도매경쟁 → 소매경쟁의 순으로
11) 산업자원부(1999).
3 차기정부의 공기업 민영화와 개혁의 방향 전력산업의 구조개편 순서를 잡았던 것이다. 그러나 지속적인 경쟁도입 이 제대로 추진되기 위해서는 소비자에게 가까운 부문인 판매경쟁부터 먼저 도입하는 것이 보다 바람직한 방향이었을 것이라고 판단된다.
최근 전력산업에서 추진 중인 스마트그리드 사업이 제주도 실증단지에 서 제대로 그 효과를 거두지 못하고 있는 가장 중요한 이유 중의 하나는 소비자의 선택과 요구를 지원할 수 있는 판매경쟁과 이에 따른 다양한 요금제도의 경쟁이 나타나지 못하고 있기 때문이다.
이와 같은 과거의 경험으로부터 일련의 공기업 개혁과 경쟁도입 나아 가서 민영화의 수순을 생각할 때 소비자에게서 가까운 하류부문부터 이 를 도입하는 것이 바람직하다는 시사점을 얻을 수 있다.
(1) 장기적인 공기업 선진화 로드맵 작성
앞에서 살펴본 것처럼 5년 단임 대통령제 하에서는 대통령 임기 내 에 성공적으로 대규모 공기업의 개혁을 계획․집행․마무리하는 것이 거의 불가능할 정도로 어렵다. 여러 공기업의 개혁과 민영화를 동시에 추진하기는 더욱 어렵다고 할 수 있다.
이런 점에서 하나씩 실현 가능한 계획을 세우고 장기적인 안목에서 공기업을 선진화할 수 있는 방향을 잡아 나가는 것이 중요하다. 이를
위해서는 먼저 우리나라 공기업의 현황과 문제점을 올바르게 인식하 고 이를 기초로 광범위한 국민적 공감대를 형성해 나가야 할 것이다.
즉, 개별연도에 필요했던 공기업의 기능과 역할이 이제 민간의 역할과 책임이 커지는 시점에서 어떻게 전환되어야 할 것이며 어떤 방향으로 개편되어야 할 것인지를 제시하는 큰 청사진이 먼저 제시되어야 할 것이다.
이를 위해서는 공기업이 조업하고 있는 영역에서 나타나는 문제점을 구체적으로 제시하고 이를 개선하기 위해서는 경쟁도입, 구조 조정, 지 분매각, 민영화 등 여러 수단 중 어떤 공기업 개혁이 필요한지가 제시 되어야 할 것이다. 공기업에 대한 문제의식은 크게 세 가지 점에서 출 발한다.
첫째, 우리나라의 공기업이 과거 정부주도의 경제개발 시기에 탄생 하였지만 이제는 그 역할과 기능이 다하여서 점차 이에 대한 국민경제 의 의존도를 낮춰야 한다는 것이다. 즉, 공기업이 너무 많은 부분에 걸 쳐 존재하기 때문에 우리나라에서 공공부문이 여전히 비대하다는 문제 의식이다. 원유개발과 비축, 전력, 가스, 지역난방, 상하수도, 철도, 항 만, 공항, 도로의 건설과 운영, 토지의 개발 및 공급, 주택건설, 수자원 시설의 건설과 운영 등 에너지산업 및 주요 SOC의 건설과 운영을 공기 업이 맡고 있는 것이다. 이에 더하여 개발 및 수출입금융, 중소기업 금 융과 시중은행 지분보유와 강력한 금융규제를 통해 사실상 금융부문을 정부는 장악하고 있으며 관광, 체육, 문화, 경마․경정․경륜․카지노 등 각종 사행산업 그리고 연금과 건강보험 등도 정부가 도맡아 하고 있다12)는 점을 통해 우리나라 공공부문이 비대하고 이를 슬림화하여야
한다는 기본적 인식이 필요하다.
둘째, 공기업 부문의 비효율성이다. 공기업에 대한 경영진단과 평가 그리고 여러 문헌을 통해 제기되고 있는 점은 공기업이 조업함으로써 국민경제의 효율성과 경쟁력이 크게 떨어지고 있다는 점이다. 물론 이 에는 공기업 자체의 문제점도 있겠지만 정부의 개입과 규제를 통해 비 효율성이 더욱 커지고 정부의 지나친 간섭과 통제로 공기업의 자율성 과 창의력이 훼손된다는 문제가 겹쳐서 나타난다.
셋째, 공기업이 민간이 성장하고 나아가는 방향을 가로막고 있다는 문제의식이다. 일례로 많은 SOC 공기업이 종합건설관리를 스스로 담 당하고 있으면서 국내 유수의 민간부문이 할 일을 빼앗고 있는 셈이다.
또한 공기업과 정부부문이 중요한 정보를 독점하면서 다양한 정보를 얻고 가공하며 이를 분석하고 해석하여 경제주체의 경쟁력을 찾아가는 과정으로 간주할 수 있는 금융의 역할을 빼앗고 있는 셈이다. 우리나라 의 서비스부문이 식당과 같은 소상공인 중심의 영세 서비스부문으로 한정되어 있고 전문 지식서비스 부문으로 옮겨가지 못하는 데에는 이 와 같은 정부와 공기업의 정보독점 및 금융부문의 장악이 중요한 원인 이라고 판단된다.
공기업이 조업하고 있는 여러 산업 분야에서 이에 대한 총체적인 검 토가 이루어질 때 종합적인 향후 방향과 논의가 이로부터 출발13)할 수
12) 조성봉(2011)
13) 일례로 전력산업의 구조개편은 경제기획원이 추진하여 한국산업경제연구원 (1996)을 창구로 진행하였던 한전의 경영진단이 그 배경과 논의의 출발이 되 었다고 볼 수 있다.
있다. 이와 같은 방대한 기초 작업을 전제로 공기업 선진화에 대한 로 드맵을 작성할 수 있을 것이다. 물론 과거에 이에 대한 연구와 선행 작 업이 이미 상당부분 이루어진 경우에는 과거의 작업을 참조하여 이를 보완하면 많은 시간과 시행착오를 줄일 수 있을 것이다.
이러한 장기적인 로드맵의 작성은 그 자체가 방대한 작업이고 이를 위한 기초적 연구와 논의를 전제로 하므로 차기정부 초기에는 완성이 어렵다고 판단된다. 그러나 이 같은 로드맵은 차기정부 또는 그 이후의 정부가 장기적인 공기업 개혁의 방향을 논의할 때 중요한 근거와 논거 가 되는 귀중한 자산일 것이다.
(2) 공기업 개혁과 민영화 성과를 개선시키기 위한 제도적 개선
공기업 개혁과 민영화를 추진할 새로운 대상을 찾는 것도 중요한 공 공개혁의 과제이지만 이미 수행한 공공개혁의 성과가 제대로 이루어지 지 않고 있는 경우 그 원인을 찾고 필요한 제도적 성숙을 이루어냄으 로써 과거 공공개혁의 성과가 잘 나타나고 실현되도록 하는 것도 매우 중요한 일이다.
특히 공기업 개혁이 노조와 공기업 임직원 그리고 관련된 여러 이해 당사자들의 저항과 반발에 부딪혀 쉽게 이루어지지 않는다는 점을 감 안한다면 제도적 성숙을 통한 공기업 개혁성과의 개선은 오히려 큰 갈 등 없이 비교적 빠른 속도로 진행할 수도 있을 것이다. 다만, 이 경우 중앙집권적인 대통령의 권한을 제한하고 정부부처가 갖고 있었던 권한 을 사실상 크게 줄여야 한다는 점에서 이러한 과제를 수행하는 데에 대한 가장 큰 저항은 정부 밖에서가 아닌 정부 안에서 제기될 가능성
이 크다.
1) 상장된 공기업에 대한 직접적인 명령과 통제의 지양
정부는 공기업 고유의 수익사업과는 무관하거나 그 수익성을 낮출 가능성이 높은 여러 정책적 목표를 여러 가지 명령과 통제 수단으로 사실상 강요하고 있다. 예를 들어 이명박 정부는 2012년에 일자리 창 출과 열린 고용을 위해 공공기관의 신규채용을 확대하고 고졸자 채용 등 열린 고용을 구현할 것을 요청하고 있다. 서민생활 안정이란 목표를 위한 공공요금 인상을 억제하며 공기업의 투자를 조기에 집행하도록 유도하고 있다. 또한 중소․협력업체를 지원하기 위해 중소․협력업체 와의 공동 R&D를 유도하고 중소기업제품의 구매를 확대하며 이에 대 한 판로확보도 지원하도록 하고 있으며 나아가서 중소협력업체와의 성 과공유제 확산, 창업활성화 등을 지원하도록 하고 있다.
그러나 이와 같은 정책적 목표를 상장된 공기업에 대하여 시행할 때 적지 않은 지배구조적 갈등요인으로 작용할 수 있다. 2011년 8월과 2012년 1월에 제기된 한전 소액주주의 한전 사장과 정부에 대한 소송 은 이제 상장된 공기업에 대한 정부의 직접적 명령과 통제방식이 바뀌 어야 함을 보여준다. 이미 유사한 징후가 2011년 11월 한전 이사회에 서 나타나서 정부와의 사전협의 없이 전기요금 인상안을 정부에 요청 하였던 것이다. 이제 정부와 사전협의한 내용을 한전의 임직원이 정부 에 공식적으로 요청하는 식의 요식행위는 나타나기 쉽지 않다. 이는 공 무원들이 공기업에게 요금인상 억제를 비롯하여 수익성을 해치는 다양 한 사업외적 정책목표를 강요하기 쉽지 않음을 보여준다.
정부가 자본시장을 자유화하고 해외투자자들도 우리나라의 상장된
주식회사에 투자하도록 하며 기업의 투명한 지배구조와 경영환경을 강조하면서 또 한편으로는 주주나 소비자 등의 이해당사자와의 이해 와 상반되면서까지 상장된 공기업에 대하여 이와 같은 정책목표를 강 요하는 것은 바람직하지도 않으며 시장경제의 분권화된 의사결정 구 조와도 충돌되는 것이다. 한국가스공사와 한국지역난방공사와 같이 정부의 공기업 선진화정책으로 주식이 상장된 공기업에 대해서도 한 전의 경우와 마찬가지로 심각한 요금규제와 다른 정책목표의 강요가 나타나고 있다.
차기정부에서는 상장된 공기업에 대해 정부가 대주주로써 바람직한 지배구조를 시현할 수 있도록 공기업의 수익성과 주주의 이해에 상반 되는 명령과 통제방식의 공기업 운영을 지양하여야 할 것이다.
2) 공공요금 규제방식의 전환
공공요금의 규제방식은 원칙에 맞도록 개선되어야 한다. 2011년 순 환정전으로 말썽이 난 전력산업의 경우에도 이미 전기사업법 에서 시 행령에 의하여 적정원가에 적정이윤을 더한다는 투자보수율을 원칙이 명시되어 있고 물가안정에 관한 법률 에서도 공공요금의 산정원칙이 총괄원가를 보상하는 것이라고 명시하고 있음에도 불구하고 정부는 이 러한 원칙을 사실상 지키지 않고 있다.
이러한 문제점은 비단 전력뿐 아니라 천연가스의 도소매, 지역난방, 철도, 상하수도, 지하철, 버스, 택시, 우편 등의 공공요금에 대하여도 동 일하게 적용되는 문제점이다. Cho(2012)는 우리나라의 공공요금이 선거 에 의하여 민감하게 영향을 받아 총선이나 대선을 앞두고는 인상이 쉽
