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을 슬기롭게 극복할 경우 명실상부한 선진국으로서의 입지를 구축할 수 있지만 그렇지 못할 경우 선진국 문턱에서 좌초하여 중진국 함정 에 빠질 가능성도 있다. 차기정부는 세계에서 가장 빠른 속도로 진행 되고 있는 우리나라의 저출산․고령화 극복을 위한 초석을 닦아야 한다. 또한 분출하는 복지욕구, 일자리 부족, 경제민주화 요구 등 현 안들에 대한 합리적이고 지속 가능한 정책적 해결 방안도 제시해야 한다. 김정은 체제 하의 남북관계 문제, 새로 출범한 중국의 시진핑 정부와의 관계 설정 등 외교적 과제도 만만치 않다.
이 같은 중요한 과제들을 안고 있는 차기정부가 맞이하는 대내외 경 제환경은 만만치 않을 전망이다. 대외적으로는 세계 경기침체의 장 기화로 우리 경제의 성장동력인 수출이 부진한 모습을 보일 것으로 예상되며, 대내적으로는 성장 둔화로 인해 가계부채, 부동산 침체, 중 소자영업자들의 몰락 등 구조적 취약점이 위기로 발현되는 상황이 닥칠 가능성도 상당하다. 이 같은 불리한 여건 속에서 차기정부가 성 공하기 위해서는 올바른 정책목표의 선택과 이를 달성하기 위한 정 책의 방향과 내용이 적절하여야 할 것이다. 이 같은 관점에서 본 연 구는 차기정부의 성공을 위한 정책과제의 제시 및 정책적 조언이라 고 할 수 있다.
본 연구는 8개 부문－거시․금융, 조세․재정, 복지․연금, 공공개혁, 기 업․시장제도, 노동․고용․교육, 산업․기술․통상, 외교․안보－에 대한 36개의 정책과제로 구성되어 있다. 이들 정책과제를 바탕으로 차 기정부의 4대 핵심과제로 잠재성장률 제고, 재정건전성 확보, 일자리 창출, 조세개혁을 제시한다.
본 연구에서 제안하고 있는 정책과제들이 대한민국이 안고 있는 난 제들에 대한 만병통치약이라고 할 수는 없지만 정책의 올바른 방향 을 설정하는 데 있어 중요한 기준이 되리라 확신한다. 본 연구를 위 해 한국경제연구원의 연구위원들과 많은 외부 학자 및 전문가들이 집필에 참여하였다. 이분들의 노고에 감사드린다. 또한 본 연구의 총 괄업무를 맡아 수고해주신 이태규 연구위원과 번거로운 행정업무를 맡아 준 박보희 연구조원에게도 거듭 감사의 말씀을 드린다.
2012년 12월 한국경제연구원 원장 최병일
Ⅰ. 총론······························································································22
Ⅱ. 부문별 정책과제 1. 거시․금융 부문 ···44
2. 재정․조세 부문 ···56
3. 복지․연금 부문 ···67
4. 공공개혁 부문 ···77
5. 기업․시장제도 부문 ···83
6. 노동․고용․교육 부문 ···92
7. 산업․기술․통상 부문 ···103
8. 외교․안보 부문 ···116
총론 요약
1. 대내외 환경
□ 차기정부가 직면할 대내외 환경
○ 차기정부는 출범 시작부터 매우 어려운 대내외 환경에 직면할 것으로 예상
－ 대외적으로는 글로벌 경기침체의 장기화가 예상되며 이로 인 해 우리경제의 성장도 둔화되어 여러 대내적 문제
(일자리, 가 계부채, 부동산 경기침체 등)
가 악화∙ IMF에 따르면 세계 경제성장률은 2010년 5.3%, 2011년 3.9%를 기록하였으며 2012년에는 3.3%, 2013년에는 소폭 상승한 3.6%로 예상
○ 세계경제의 성장 둔화라는 대외적 위험에 직면하고 있는 우리 경제는 대내적으로도 성장을 견인할 수 있는 긍정적 요소를 찾 기 어려운 상황
－ 수출의 부진을 내수가 보완해 줄 수 있으면 좋겠지만 우리나 라의 내수 성장세에 대한 전망은 어두운 상황
○ 생산 측면에서 보면 국제 경쟁력을 갖춘 대기업에 비해 중소기업 의 전반적 경쟁력은 아직 국제 수준에 미치지 못하고 있는 상황
－ 중소기업의 수출비중은 2001년에 42.9%를 차지하였으나 그 이후 지속적으로 하락하여 최근 2010년에는 34.5%
(중견기업
포함)
를 기록－ 특허분쟁 등 비관세장벽의 강화로 더욱 치열해지는 글로벌 경 쟁에 처한 대기업의 역할을 중소기업이 대신할 수 없는 상황
□ 복지수요 증가와 재정건전성에 대한 위협
○ 성장의 둔화로 인한 국민 삶의 질 하락은 필연적으로 복지수요를 증대
－ OECD 국가들 기준으로 볼 때 우리나라의 국가채무는 양호한 수준이어서 복지지출의 증가로 인한 재정적 부담에 대한 경계 가 느슨한 편
○ 복지수요 증가에 편승하여 선심성 복지정책이 남발될 경우 재정 건전성은 크게 위협받을 가능성
－ 한국경제연구원의 추정에 따르면 지난 4월 총선기간에 제시된 양당의 복지공약의 소요비용은 향후 5년간 연평균 새누리당은 56조 원, 민주통합당은 114조 원에 달할 전망
－ 문제는 복지수준을 확대하지 않고 현재의 수준을 유지만 한다 하더라도 고령화-저출산으로 장기적 재정부담은 상당한 수준
∙ 우리나라는 2020년 후반부터 초고령화 사회에 진입하므로 이 시기부터 복지지출은 급격히 증가
□ 성장으로 인한 고용 증가세 둔화
○ 우리경제의 고용탄성치
(취업자증가율/경제성장률)
는 외환위기, 그 리고 글로벌 금융위기를 기점으로 하락 추세－ 외환위기 이전
(’84~’97)
기간에는 0.35, 금융위기 이전(’98~’08)
기간에는 0.31, 금융위기 이후(’09~’12)
에는 0.29의 고용탄성치 를 기록∙ 주요 OECD 국가들과 비교해서도 우리나라의 고용탄성치 는 매우 낮은 수준: ’04~’11년 평균으로 볼 때 우리나라의 고용탄성치는 0.29, 영국은 0.42, 프랑스는 0.47, 호주는 0.86, 독일 0.93
○ 성장을 해도 일자리는 생각보다 많이 만들어지지 않아 성장보다 는 분배에 대한 사회적 관심이 높아지고 있는 상황
－ 고용 측면에서 수출을 통한 성장의 낙수효과는 크지 않아 수 출의 대부분을 담당하는 대기업의 역할에 대해 회의적인 사회 적 인식도 확산
∙ 최근 증폭되는 경제민주화 논란도 이 같은 인식을 반영
○ 현재의 일자리 문제는 성장의 파생수요로만 인식하는 원론적 논 의로는 풀 수 없는 상황으로 확산
－ 보다 적극적인 노동시장 정책이 필요하며 정치권에서 논의되 는 규제일변도의 정책이 아니라 시장친화적이며 지속 가능한 노동정책이 필요
－ 일자리 ‘만들기’, ‘지키기’, ‘나누기’의 세 측면에서 노동정책 패러다임 전환을 위한 진지한 논의가 필요한 시점
2. 차기정부 4대 핵심과제
(1) 잠재성장률 제고
□ 향후 우리경제의 잠재성장률은 지속적으로 하락할 것으로 전망
○ 2012년 3% 중반, 2020년대 2%대, 그리고 2030년대에는 1%대 중 반까지 하락할 것으로 예상되며 차기정부 집권기간
(2013~2017)
만 으로 보면 동 기간 중 평균 잠재성장률은 3.01%로 예상○ 잠재성장률의 하락은 앞서 언급한 바와 같이 우리경제가 안고 있는 여러 문제를 해결하는 데 있어 큰 장애
－ 일자리 창출의 어려움은 물론이고 특히 고령사회로 접어드는 우리사회를 지탱하는 경제적 토대가 취약해진다는 것을 의미
∙ 잠재성장률로 대표되는 경제적 체력이 뒷받침되지 않으면 고령화로 인한 경제․사회적 문제를 감당하기가 상당히 어 려워질 가능성 농후
□ 잠재성장률 1%p 제고를 정책목표로 제시
○ 차기정부 집권기간인 2013~2017년 간 평균 잠재성장률은 3.01%
로 추정되며 정책적 노력을 통해 4.01%를 달성하자는 뜻
－ 본 연구의 추정에 따르면 잠재성장률이 1%p 추가로 높아진다 면 1인당 국민소득
(GNI)
3만 달러, 4만 달러 진입 시기를 각각 1년, 4년 단축 가능○ 일자리 측면에서 보면 잠재성장률 1%p 증가는 추가로 약 7만 명 정도가 일자리를 얻을 수 있을 것으로 추정
－ 노동시장 유입인구와 성장을 통한 일자리 창출 간의 간극을 볼 때 성장률 3%로는 약 8만~13만 명이 일자리를 얻지 못하 는 것으로 예상
－ 따라서 1%p 추가로 성장할 경우 노동시장의 수요․공급 간 격차를 상당 부분 해소할 수 있을 것으로 판단
□ 잠재성장률 1%p 제고의 가능성
○ 잠재성장률을 1%p 높이기 위해 요소투입과 총요소생산성에서 추가 적으로 향상시킬 수 있는 여력이 어느 정도인지를 먼저 파악할 필요
○ 노동투입의 경우 여성고용률 제고를 통해 노동투입 증가를 꾀할 필요
－ 우리나라 여성고용률은 선진국보다 크게 낮아 G7국가의 경우 15~64세 여성의 고용률은 61.5%인데 비해 우리나라는 53.1%로 8.4%p나 차이
∙ 다른 부문
(남성, 고령자 등)
에서는 노동투입률을 추가로 상 승시킬 수 있는 여지는 적음○ 자본투입의 측면에서 보면 고정투자 증가율의 제고 가능
－ 고정투자는 80년대 연평균 9.1%, 90년대 6.7%의 높은 증가세를 보이다 2000~2007년 4.5% 그리고 글로벌 금융위기 이후 기간인 2008~2011년에는 대내외 여건 악화로 0.8%로 크게 하락
－ 대외여건이 개선되고 제도적 개선이 뒷받침된다면 2012년 이 후 고정투자 증가율은 글로벌 금융위기 이전인 2000~2007년 연평균 증가율
(4.5%)
로 회귀할 수 있을 전망○ 여성고용률을 G7 국가 수준으로 제고하고 고정투자증가율을 글 로벌 금융위기 이전 수준으로 회복한다면 잠재성장률 1%p 제고 를 위해 필요한 총 요소생산성 증가율은 현재의 1.2%에서 1.8%
로 증가 필요
○ 이같이 경제구조 변화에 대응한 민간과 정부의 다양한 노력으로 요소별 투입증대와 생산성 향상이 성공적으로 수행될 경우, 차기 정부 기간 중 잠재성장률은 기본전망 3.1%에 비해 약 1%p 상승 한 4.1%로 전망
－ 노동투입의 양적 확대 및 질적 개선 필요
∙ 여성 및 고령인구의 경제활동 참가율 제고, 노동시장의 경 직성 축소 및 유연성 제고, 선별적 이민정책의 추진, 인적
자본의 질적 확충 등이 필요
－ 투자활성화를 통한 자본스톡의 확대가 필요
∙ 투자 관련 규제완화, 법인세율 인하 등 투자유인을 위한 세 제지원 강화가 필요하며 특히 최근 논의 중인 경제민주화 관련 입법들이 실현될 경우 대기업의 투자에 악영향을 주 어 잠재성장률 하락을 초래할 것
－ 총요소생산성 제고를 위해서는 연구개발투자의 효율성 제고, FTA 확대 등의 경제 개방화 강화, 서비스산업 선진화 등의 노 력이 필요
(2) 재정건전성 확보
□ 재정건전성의 선순환 구조와 중요성
○ 복지로 인해 재정건전성이 훼손될 경우 이는 단순히 국가살림이 어려워진다는 것을 넘어 경제가 구조적 악순환에 빠져 들 수 있 다는 것을 의미
－ 복지확대 → 재정건전성 악화 → 세금 인상 → 성장 둔화 → 복지수요 증가 → 복지확대
－ 이 같은 구조적 악순환에 빠지는 것을 막기 위해 복지수준의 확대가 필요하면 성장을 통해 복지여력을 확충하는 것이 올바 른 접근방식
○ 재정건전성의 유지는 경제위기 시 안전판으로서도 중요
－ 글로벌화로 인해 한 나라 또는 일부 지역에서의 충격은 과거 보다 훨씬 빨리, 그리고 강한 강도로 여러 나라에 전파
－ 따라서 앞으로의 세계경제는 과거 수십 년간 경험한 것보다 훨씬 높은 변동성을 경험하게 될 가능성이 크며 경제위기가
닥쳤을 때 재정지출은 그 충격을 완화하는 중요한 역할 담당
－ 우리나라가 글로벌 금융위기의 충격으로부터 상대적으로 피해 를 덜 볼 수 있었던 것은 재정건전성이 양호하였기 때문
□ 복지로 인한 재정건전성 악화 가능성
○ 현행 복지제도의 확대가 없어도 추가적인 조세증가가 없을 경우 2050년에는 국가부채가 약 4배 증가할 것으로 예상
－ 한편 조세로 그 재원을 충당할 경우에는 2050년에는 현재의 두 배에 해당하는 조세부담율을 기록할 전망
－ 최근 확산되는 포퓰리즘적 복지제도 도입 논의를 고려하면 2050년 훨씬 이전에 재정건전성에 심각한 위기상황이 올 가능 성이 큼
□ 재정건전성 훼손을 막을 수 있는 제도적 장치
○ 포퓰리즘적 지출행위를 차단하기 위해 ‘수입 내 지출’을 법률화 하여 건전재정을 위한 운용의 원칙을 확립: 재정준칙의 법률화
－ 독일과 스위스의 경우에는 헌법에 이를 명시
∙ 우리의 경우 헌법 개정이 쉽지 않으므로 가칭‘재정건전화 특별법’ 제정을 통해 법률로서 균형수지 또는 지출에 대한 규제를 두는 것이 필요
○다른 정책 방안의 하나로 신규의무지출에 대한 재원마련 의무화 필요
－ 복지지출 등과 같이 일시적이 아닌 지속적 지출을 필요로 하는 제도일 경우에는 재원 마련을 의무화
(PAYGO)
하는 법률을 제정－ 새로운 의무지출로 인한 중장기 재원소요액에 대한 과학적․객관 적 추계를 담당할 비정치적인 기관을 선정하여 관련 업무를 담당
○ 증세 또는 국가부채 증가 없이 성장을 통해 복지여력을 확충하 는 것을 차기정부의 기본적인 경제운용 원칙으로 제시
－ 국가채무는 GDP 대비 30%, 조세부담률 20%를 유지하는 것을 목표로 하되 성장률은 기본전망보다 1%p 추가 달성하는 것이 정책목표
－ 기본전망보다 1%p 추가로 성장할 경우 차기정부 5년 동안 연 평균 13조 원에 달하는 추가 재원이 확보되어 이를 복지재원 으로 활용 가능
(3) 일자리 창출
□ 일자리야말로 가장 효과적인 복지
○ 따라서 경제성장의 과실이 일자리 창출로 연결될 때 성장의 필 요성 및 중요성이 사회적으로 광범위하게 인정받을 수 있음
－ 우선 성장률 자체가 과거보다 많이 낮아진 상태여서 우리경제 의 일자리 창출 규모 자체가 축소된 상황
○ 게다가 고용탄성치마저 하락 추세여서 성장을 하더라도 생기는 일자리 수가 과거보다 축소
－ 독일, 영국 등 선진국의 고용탄성치가 우리보다 높은 것을 고 려하면 고용탄성치의 추세적 하락을 경제성장에 따른 불가피 한 측면은 아님
－ 고용탄성치의 하락에는 노동시장에 존재하는 여러 제도, 관행 등의 문제가 상당부분 기여하였을 가능성이 크며 이 같은 문 제점을 개선함으로써 일자리 창출에 기여하는 것도 중요한 정 책목표의 하나
○ 청년실업, 비정규직 문제 등 일자리 관련 문제점이 노정될 때 마
다 대증요법
(
對症療法)
적 규제일변도의 정책들이 도입－ 문제는 이들 정책들은 오히려 고용유인을 감소시킨다는 것이 며 저성장이 고착화될 경우 그 정책적 한계는 더욱 커질 것
－ 또한 내부자
(취업자)
중심의 정책으로 내부자 및 외부자(실업 자, 비경제 활동인구)
간의 갈등은 확대되고 외부자의 취업기회 는 축소되어 사회통합을 저해하는 상황도 발생○ 따라서 차기정부는 모든 정책에 있어 고용유인을 우선적으로 고 려하는 고용친화적 정책 방향을 모색해야 할 것
□ 일자리 창출을 위한 사회적 대화 필요
○ 우리나라도 일자리 창출을 위해 이제는 집단이기주의적 대응을 자제하고 사회적 관점의 접근이 필요한 시점
－ 사회적 대화를 통해 새로운 노동시장 패러다임을 만듦으로써 일자리 문제를 해결하는 접근법이 필요
－ 따라서 차기정부의 노동시장 정책 방향도 사회적 대화
(social dialogue)
를 중시하는 방향으로 접근해야 할 것○ 일자리 ‘만들기’, ‘지키기’, ‘나누기’의 세 측면에서 상호협조적 패러다임 구축이 필요
－ 기업은 보다 적극적인 자세로 국내 일자리를 보다 많이 만들 수 있는 방안을 모색하고 노동조합 역시 일자리 창출에 기여 해야 할 것
○ 새로운 노동시장 패러다임 확립을 위해 북유럽식의 유연안정성 제고 혹은 독일식 근로시간 및 임금 조정 등을 참고할 필요
－ 덴마크 및 네덜란드는 노동시장의 안정성을 직업의 안정성
(job
security)
에서 고용의 안정성(employment security)
이란 개념으로대체하고 유연성과 안정성을 모두 제고하는 정책을 실시
－ 독일의 경우에는 근로시간과 임금을 조정하여 불경기에도 기업에 게 많은 부담을 부과하지 않으면서 일자리를 지키는 정책을 실시
○ 새로운 노동시장 패러다임 구축을 위해 시장참여자 간의 타협이 필요
－ 가령 고령층 고용 활성화를 위한 임금 연공성의 축소를 위해 정부 차원에서는 취업규칙불이익변경 요건의 완화를 추진해 야 할 것이고 노조는 일정 연령 이후 연공서열형 임금체계의 포기를 받아들여야 할 것
－ 사회적 타협을 전제로 다음과 같은 일자리 창출 방안이 가능
∙ 여성고용률 제고를 위한 일․가정 양립의 제도 개선
∙ 청년고용 확대를 위해 한시적 임금동결과 청년층 고용의무 를 연계
∙ 학력 간 인력수급 불일치 완화를 위해 대학구조조정
∙ 비정규직의 고용가능성을 높이기 위해 계약해지 비정규직 에 대한 재취업훈련 의무화 및 고용유연성 보장 하에 빈번 한 비정규직 해고에 대해 패널티를 부과
○ 성장을 통한 일자리 창출로도 부족한 부분은 근로시간 단축 및 임 금 삭감을 통한 일자리 지키기․나누기의 대타협으로 충당할 필요
－ 노조는 근로시간 단축 및 임금삭감을 수용하는 대신 기업은 고용을 유지하고 노동비용 감소분으로 신규채용을 확대하는 타협이 필요한 시점
－ 정부는 노동시장 유연화를 위한 다양한 근로형태를 허용하고 이를 뒷받침하기 위한 제도 개선을 시행
(4) 조세개혁
□ 복지수요에 부응하기 위한 조세체계 개편 방향
○ 세제를 성장친화적으로 개편하여 성장을 통해 자연스럽게 세수 가 증가하도록 하여 복지수요를 감당하는 방식의 조세체계를 기 본 방향으로 설정
－ 이와 동시에 앞서 제시한 바대로 재정준칙을 설정하고 이를 바 탕으로 재정지출구조의 낭비적 요소를 제거하여 복지예산의 여 력을 확보
□ 성장친화적 조세개혁의 원칙
○ 성장친화적 조제개혁 방안의 원칙은 ‘넓은 세원 낮은 세율’
－ 우리 조세제도의 문제점은 비과세ㆍ감면이 많아 과세베이스 가 좁고 조세의 비효율성이 높다는 점
∙ 소득세의 경우 지나친 비과세ㆍ감면으로 근로소득세의 2009 년 면세비율은 40.3%에 달하고 있으며, 상위 12%가 근로소 득세수의 85.5%를 부담
∙ GDP 대비 소득세수의 비중은 3.6%로 OECD 평균 8.7%에 비해 낮음.
∙ 따라서 소득세의 비과세ㆍ감면을 대폭 축소하고 세율을 낮 춰 ‘국민개세주의’를 실현하는 동시에 소득세의 세수입 기 능과 효율성을 강화
○ 또한 투자와 저축에 역유인 효과를 최소화하고 계층 간 그리고 소득원천간 수직적․수평적 형평성 제고가 필요
○ 우리 조세제도의 또 다른 문제점은 자본에 중과세하고 있어 경 제적 비효율성이 높을 뿐만 아니라 개방화시대에 취약한 구조로
되어 있다는 점
－ 우리나라 GDP대비 법인세와 재산세의 비중은 2009년 기준으 로 3.7%와 3.0%에 달하는 반면 OECD 평균은 각각 2.8%와 1.8% 수준
－ 개방화 및 글로벌 생산양식의 급변으로 자본에 대한 중과세는 자본유출과 일자리 감소의 원인이 될 수 있으므로 법인세 등 자본과세를 완화 및 합리화하는 세제개편 필요
∙ 법인세율 인하와 법인세 누진체계를 단계적으로 단일 과세 체계로 전환하여야 하고 상속세를 자본이득세로 전환하여 상속세의 선진화 도모
□ 복지에 대한 목표설정과 조세개혁
○ 재정건전성을 유지하는 가운데 재정ㆍ조세정책을 성장 친화적으 로 운용하기 위해서는 복지에 대한 목표설정이 우선 되어야 할 것
－ 현재 복지수준을 저부담-저복지라 규정한다면 향후 고부담- 고복지 또는 중간 형태인 중부담-중복지를 선택할지에 대한 국민적 합의가 필요
－ 국민적 공감대를 형성을 위해 ‘복지정책 합의 추진위원회
(가 칭)
’ 설치○ 또한 재원조달 방법을 명확히 하고 국민부담 수준을 객관적이고 과학적인 방법으로 추계하여 이를 국민들에게 알리고 동의를 구 해야 함
－ 복지혜택을 늘일 때 소요될 비용의 크기를 정확히 알려 과도 한 목표가 설정되지 않도록 하는 것이 필요
○ 성장친화적 조세와 지출구조 개선을 통해서도 부족한 복지비용
은 증세를 통해 조달할 수밖에 없을 것
－ 비과세․감면 축소를 통해 국민개세주의를 실현하고 과세베 이스를 확대하여 전 국민이 복지비용을 분담하고 혜택도 받은 세제개편을 추진
－ 이 경우에도 경제의 비효율성을 최소화하는 방향으로 추진
∙ 비효율성은 자본과세가 가장 높고, 다음은 소득세, 소비세 의 순
○ 따라서 과세베이스가 넓고 비효율성을 최소화할 수 있는 소비세
(부가가치세)
의 인상을 통한 복지재원 마련을 논의할 필요3. 부문별 정책과제
□ 8개 부문에 대한 부문별 정책과제 제시
○ 8개 부문: 거시․금융, 조세․재정, 복지․연금, 공공개혁, 기업․
시장제도, 노동․고용․교육, 산업․기술․통상, 외교․안보
□ 거시․금융
○ 잠재성장률 +1%p를 위한 정책과제
○ 시장 친화적 정책을 통한 물가의 안정적 관리
○ 가계부채의 안정적 관리 및 점진적 축소 방안
○ 주택(부동산)시장의 안정화와 주거복지 실현을 위한 정책과제
○ 외환부문의 건전성 강화
○ 금융감독시스템 개혁 방안
○ 국가 경쟁력 제고를 위한 자본시장 육성
□ 조세․재정
○ 재정 건전성의 확보
○ 성장과 일자리 창출을 위한 조세체계 개선
○ 비과세 감면 및 불합리한 조세체계 개선
□ 복지․연금
○ 지속 가능한 복지정책-복지재정 분야에 대한 재정기준선 설정
○ 공공연금 개혁
○ 건강보험제도 및 의료공급체계의 발전을 위한 과제
○ 복지체계의 효율성과 투명성
□ 공공개혁
○ 공기업 개혁과 민영화
○ 지방재정건전성 강화 방안
□ 기업․시장제도
○ 선순환구조를 위한 공정거래 및 대기업정책
○ 중소기업 부문의 경쟁력 향상
○ 중소․중견기업 성장을 위한 제도 개선 방안
○ 대․중소기업 간 관계 개선을 위한 규제정책의 문제점과 개선 방향
○ 규제개혁의 실효성 제고 방안
□ 노동․고용․교육
○ 일자리 창출을 위한 전략
○ 고령층의 경제활동 유지를 위한 제도 개선
○ 청년실업문제 해결을 위한 정책 제언
○ 여성인력 활성화
(activation)
을 위한 정책과제○ 전문 외국인력 유치 활성화 방안
○ 외국인력 공급체계의 개선
○ 지속 가능한 비정규직 근로자 보호정책
○ 창의적 인재양성 및 교육기관의 경쟁력 향상 방안
○ 국가경쟁력 향상을 위한 전문인력 양성 방안
□ 산업․기술․통상
○ 신성장동력사업 육성 정책 개선 방향
○ 서비스업의 생산성 제고를 위한 핵심 정책과제
○ 선진사회 및 창조경제 실현을 위한 과학기술 정책 방향
○ 국가 간, 지역 간 FTA 지속 추진
○ FTA 활용 제고 방안
□ 외교․안보
○ 외교․안보 정책 제안
1. 대내외 환경의 인식
2013년 2월에는 제18대 대통령을 수반으로 하는 새로운 정부가 출범 한다. 차기정부는 출범 시작부터 매우 어려운 대내외 환경에 직면할 것 으로 예상된다. 우선 대외적으로는 글로벌 금융위기의 여파가 가시지 않은 상황에서 유럽 재정위기까지 해결되지 않아 글로벌 경기침체의 장기화가 예상된다. 일부에서는 유럽 위기의 해결이 순조롭지 않을 경 우 단순한 경기침체가 아니라 경기폭락 수준의 급격한 세계경제 추락 을 예상하기도 한다. 수출로 먹고사는 우리나라 입장에서는 글로벌 경 기침체는 성장을 둔화시켜 우리가 안고 있는 여러 대내적 문제점
(일자
리, 가계부채, 부동산 경기침체 등)
을 악화시킨다. 성장의 고용창출 효과 가 약해졌다고는 하나 그래도 성장만큼 고용에 미치는 영향이 큰 경제 적 요인은 드물다. 따라서 성장 둔화는 현재 겪고 있는 고용 문제를 악 화시키게 된다. 또한 성장 둔화로 가계소득과 자산가격이 하락할 경우 가계의 부채상환 능력은 약화되고 이는 금융기관의 건전성을 훼손시켜 금융위기로까지 번질 수 있다. 따라서 세계경제의 성장 여부는 차기정 부의 경제 운용에 있어 매우 중요한 대외 요소라고 할 수 있다.세계 경제 성장률 전망
2010 2011 2012 2013
세계 5.3 3.9 3.3 3.6
선진국 3.2 1.6 1.3 1.5
미국 3.0 1.7 2.2 2.1
유로존 1.9 1.5 -0.4 0.2
독일 3.6 3.1 0.9 0.9
프랑스 1.7 1.7 0.1 0.4
이탈리아 1.8 0.4 -2.3 -0.7
스페인 -0.1 0.7 -1.5 -1.3
일본 4.4 -0.7 2.2 1.2
신흥개도국 7.5 6.2 5.3 5.6
중국 10.4 9.2 7.8 8.2
인도 10.8 7.1 4.9 6.0
브라질 7.5 2.7 1.5 4.0
자료: IMF, World Economic Outlook Update, October 2012
IMF에 따르면 세계 경제성장률은 2010년 5.3%, 2011년 3.9%을 기록 하였으며 2012년에는 3.3%로 예상되고 2013년에는 소폭 상승한 3.6%
로 예상된다.1) 즉 단기적으로는 2010년 수준의 성장률을 회복하기 어 려울 것이라는 전망이라 할 수 있다. 문제는 이상의 전망도 유럽의 재 정위기, 스페인 등 주요 유럽국가의 은행 부실 등 위험요소가 적절히 통제되었을 때를 가정하고 있다. 만약 이 같은 하방위험
(downside risk)
이 현실화될 경우 세계경제는 예상에 훨씬 못 미치는 성장률을 기록하 게 될 수도 있다.1) 기관에 따라 전망치는 조금씩 차이가 있지만 2012년에는 3.5%내외, 2013년에는 3%후반 또는 4%초반으로 전망되고 있다.
세계경제의 성장 둔화라는 중요한 대외적 위험에 직면하고 있는 우 리 경제는 대내적으로도 성장을 견인할 수 있는 긍정적 요소를 찾기가 힘들다. 수출이 여의치 않을 때 내수가 이를 보완을 해줄 수 있으면 좋 겠지만 우리나라의 내수 성장세에 대한 전망은 어두운 상황이다. 높은 가계부채 수준, 부동산 가격하락 등으로 소비 여력이 매우 위축된 상황 이므로 내수를 성장동력으로 기대하기 어려운 상황이다.
생산 측면에서 보면 국제 경쟁력을 갖춘 대기업에 비해 중소기업의 전반적 경쟁력은 아직 국제 수준에 미치지 못하고 있는 상황이다. 게다 가 세계화의 진전과 더불어 모듈화를 통한 생산양식이 확산되는 가운 데 이 같은 생산체계에 편입될 수 있는 경쟁력을 갖추지 못한 중소기 업은 장기적으로 생존이 어렵다. 중소기업의 국제경쟁력을 가늠해 보 면, 중소기업의 수출비중은 2001년에 42.9%를 차지하였으나 그 이후 지속적으로 하락하여 최근 2010년에는 34.5%
(중견기업 포함)
를 기록하 였다.2) 따라서 중소기업의 국제적 경쟁력을 제고시키지 않는 한, 다양 한 형태의 중소기업 보호 정책은 장기적으로 중소기업의 생존을 보장 해주지 못할 것이다.중소기업의 경우는 대내적으로는
(장기적으로 실효성이 없더라도)
정부 의 정책적 보호막이라도 있지만 대기업의 경우에는 대내외적 난관을 모 두 헤쳐 나가야 하는 어려움에 봉착해 있다. 대외적으로는 세계경기침체 로 인한 수출의 둔화와 최근 삼성-애플, 코오롱-듀폰 간의 소송에서 볼 수 있듯이 특허를 앞세워 갈수록 높아져 가는 비관세장벽을 극복해야 하 는 난제를 대기업은 안고 있다. 또한 대내적으로는 대통령 선거를 앞두고‘경제 민주화’를 앞세운 정치권의 대기업 규제 강화에 대처해야 하는 상
2) 2009년부터 중소기업과 중견기업을 분리하여 통계가 생산되는데 중소기업만의 수출비중은 ’09년 21.1%, ’10년 21.1%이다.
황이다. 논의되고 있는 경제민주화 관련 대기업 규제들은 결국 투자를 저해하여 성장에 부정적 영향을 줄 수밖에 없을 것이다.
성장의 둔화로 인한 국민 삶의 질 하락은 필연적으로 복지수요를 증 대시킨다. 성장 둔화에 따른 실업문제, 일자리 불안에 따른 근로연령층 의 빈곤문제, 여기에 고령화에 따른 노인빈곤문제 등이 겹칠 경우 사회 적 갈등은 심화되고 복지에 대한 국민들의 요구도 증가하게 된다. 문제 는 재정인데 OECD 국가들 기준으로 볼 때 우리나라의 국가채무는 양 호한 수준이어서 복지지출의 증가로 인한 재정적 부담에 대한 경계가 느슨한 편이다. 따라서 대통령 선거를 앞두고 복지수요 증가에 편승하 여 선심성 복지공약이 남발될 경우 재정건전성은 크게 위협받을 수 있 다. 한국경제연구원의 추정에 따르면 지난 4월 총선기간에 제시된 양 당의 복지공약의 소요비용은 향후 5년간 연평균 새누리당 56조 원, 민 주통합당 114조 원에 달할 전망이다.
문제는 복지수준을 확대하지 않고 현재의 수준을 유지만 한다 하더 라도 장기적으로 재정적 부담이 상당하다는 것이다. 그 핵심적 이유는 고령화-저출산이다. 인구구조에 있어 고령인구는 점차 증가하고 이를 부양할 수 있는 경제활동이 가능한 인구는 점차 줄기 때문에 그 격차 를 재정이 부담할 수밖에 없는 구조가 된다. 우리나라는 2020년 후반 부터 초고령화 사회에 진입하게 된다. 따라서 이 시기부터 복지지출은 급격히 증가하게 된다. 한국경제연구원 추정에 따르면 정부지출 대비 사회복지지출 비중은 2013년에 28.5%이지만 2020년 38.4%, 2030년 44.5%, 2050년에는 54.2%에 달할 전망이다. 이런 상황에서 한번 도입 되면 철회가 어려운 복지제도의 속성상 복지수준의 무분별한 확대는 재정건전성을 심각하게 훼손할 것이다.
물론 증세를 통해 복지재원을 조달하면 재정건전성은 유지할 수 있
다. 하지만 자본이동의 자유화와 생산의 글로벌화가 상당히 진전된 현 재의 세계화 시대에 증세는 상당한 부작용을 감수하여야 하는 정책이 다. 고용과 투자에 대한 유연성 확보가 어느 때보다 중요한 기업의 생 존전략으로 자리 잡고 있으며 세계화는 이 같은 유연성 확보를 가능하 게 한다. 따라서 자본과 고급인력을 유치하기 위한 국가 간 조세경쟁이 심화되고 있는 상황이다. 이 같은 현실에서 증세는 국제경쟁력을 약화 시키고 성장을 둔화시켜 하향평준화를 초래할 가능성이 크다. 따라서 증세를 통한 복지재원의 조달은 상당한 한계를 가질 수밖에 없다.
한편 성장의 과실은 일자리의 형태로 국민들에게 돌아간다. 성장이 둔 화되면 당연히 일자리 창출도 어려워진다. 향후 예상되는 성장 둔화로 인한 일자리 창출의 어려움도 우리경제가 풀어야 할 중요한 숙제이지만 더욱 어려운 문제는 성장을 해도 예전처럼 많은 일자리가 만들어지지 않 는다는 것이다. 한 보고서에 따르면3) 우리경제의 고용탄성치
(취업자증가 율/경제성장률)
는 외환위기, 그리고 글로벌 금융위기를 기점으로 하락 추 세이다. 외환위기 이전(’84~’97)
기간에는 0.35, 금융위기 이전(’98~’08)
기 간에는 0.31, 금융위기 이후(’09~’12)
에는 0.29의 고용탄성치를 기록하면 서 하락하고 있다. 또한 기획재정부에 따르면4) 주요 OECD 국가들과 비 교해서도 우리나라의 고용탄성치는 매우 낮은 수준을 기록하고 있다는 것이다. ’04~’11년 평균으로 볼 때 우리나라의 고용탄성치는 0.29, 영국 은 0.42, 프랑스는 0.47, 호주는 0.86, 독일 0.93을 기록하였다.우리나라의 낮은 고용탄성치는 현재 여러 가지 사회적 갈등의 배경 이 되고 있는 상황에까지 이르렀다. 성장을 해도 일자리는 생각보다 많
3) 주원․백다미, 현안과 과제: 경제 구조 혁신이 고용 창출의 근원, 현대경제연 구원, 2012. 4
4) 한국 고용의 현주소: OECD 국가와 주요 고용지표 비교, 기획재정부, 2012. 9
이 만들어지지 않아 성장보다는 분배에 대한 사회적 관심이 높아지고 있다. 고용 측면에서 수출을 통한 성장의 낙수효과는 크지 않아 수출의 대부분을 담당하는 대기업의 역할에 대해 회의적인 사회적 인식도 확 산되는 상황이다. 최근 증폭되는 경제민주화 논란도 이 같은 인식을 반 영하고 있다고 볼 수 있다. 결국 현재의 일자리 문제는 고용을 성장의 파생수요로만 인식하는 원론적 대응으로는 풀 수 없는 상황이 되었다.
따라서 보다 적극적인 노동시장 정책이 필요한데 문제는 정책의 성격 이다. 정치권에서 논의되는 규제일변도의 정책이 아니라 시장친화적이 고 지속 가능한 노동정책이 되어야 할 것이다. 필요하다면 노동의 패러 다임 전환도 고려해 보아야 할 것이다.
일자리 문제는 ‘만들기’, ‘지키기’, ‘나누기’의 세 측면에서 정책적으 로 접근해야 할 것이다. 예를 들어 성장, 해외 투자 유치 등의 정책은 일자리 ‘만들기’에 해당한다. 규제 완화 등을 통해 국내 기업의 투자가 해외로 이전되지 않도록 하는 것은 일자리 ‘지키기’에 해당한다. 정규 직에 대한 과잉보호를 완화하고 비정규직에 대한 보호를 강화하는 것 은 일자리 ‘나누기’에 해당한다. 특히 일자리 ‘나누기’와 관련하여서는 사회적 타협을 통한 노동 패러다임 전환도 논의될 시점이 되었다. 본 연구에서는 이 세 가지 측면에서의 정책 방안들이 논의된다.
2. 차기정부의 4대 핵심과제
(1) 잠재성장률 제고
향후 우리경제의 잠재성장률은 지속적으로 하락할 것으로 전망된다.
2012년 3%대 중반, 2020년대 2%대, 그리고 2030년대에는 1%대 중반까 지 예상된다. 혹자는 1%대도 장밋빛 전망이고 현실적으로는 0%대를
기록할 것이라고 예상하기도 한다. 차기정부 집권기간
(2013~2017)
만으 로 보면 동 기간 중 평균 잠재성장률은 3.01%로 예상된다.잠재성장률의 하락은 앞서 언급한 바와 같이 우리경제가 안고 있는 여러 문제를 해결하는 데 있어 큰 장애가 된다. 일자리 창출의 어려움은 물론이고 특히 고령사회로 접어드는 우리사회를 지탱하는 경제적 토대 가 취약해진다는 것을 의미한다. 우리나라 고령화 속도는 선진국에서 유 례를 찾을 수 없을 정도로 빠르게 진행될 전망이다. 고령화사회
(aging society)
에서 고령사회(aged society)
로 넘어가는 데 걸리는 시간이 프랑스 115년, 미국 71년, 영국 47년, 일본 24년에 달한 것으로 조사되나 우리나 라는 18년에 불과할 전망이다.5) 잠재성장률로 대표되는 경제적 체력이 뒷받침되지 않으면 고령화로 인한 경제․사회적 문제를 감당하기가 상 당히 어려워진다.한편 한 국가의 경제적 위상이 곧 그 국가의 국제적 위상과 직결된 다는 점을 고려하면 잠재성장률의 하락은 장기적으로 국제사회에서의 우리나라의 위상 추락을 염려하게 만든다. 2000년 세계 12위였던 우리 나라의 GDP 순위는 이미 2011년에 15위로 하락한 상태이다. 터키, 인 도네시아 등 빠른 성장세를 보이는 국가들이 추격하는 상황에서 자칫 하면 G20국가에서 탈락할 수도 있다. 이 같은 상황에서 성장을 위한 화두가 실종되고 양극화 해소, 복지 확대, 경제민주화 등이 정책목표가 되는 사회적 분위기가 지속된다면 우리경제는 미래는 어두울 수밖에 없다. 따라서 차기정부는 잠재성장률 제고를 중요한 정책목표 중의 하 나로 삼아야 할 것이다.
5) UN의 분류기준에 따르면 고령화사회(aging society)는 전체인구 중 65세 이상 인구비율이 7%~14%인 사회이며 고령사회(aged society)는 65세 이상 인구비율 14~20%인 사회이다. 초고령사회(super-aged society)는 65세 이상 인구비율이 20%이상인 사회이다.
본 연구에서는 잠재성장률 1%p 제고를 정책목표로 제시한다. 물론 성장률이 높으면 높을수록 좋겠지만 현실적으로 달성 가능한 수준으로 는 1%p가 적절하다고 판단된다. 차기정부 집권기간인 2013~2017년 간 평균 잠재성장률은 3.01%로 추정되며 정책적 노력을 통해 4.01%를 달 성하자는 것이다. 본 연구의 추정에 따르면 잠재성장률이 1%p 추가로 높아진다면 1인당 국민소득
(GNI)
3만 달러, 4만 달러 진입 시기를 각각 1년, 4년 앞당길 수 있다. 잠재성장률 1%p의 차이는 시간이 지날수록 커져 2030년에는 1인당 국민소득으로 약 2만 달러에 육박하는 차이를 가져오게 된다. 일자리 측면에서 보면 잠재성장률 1%p 증가는 추가로 약 7만 명 정도가 일자리를 얻을 수 있을 것으로 추정된다. 노동시장 유입인구와 성장을 통한 일자리 창출 간의 간극을 볼 때 성장률 3%로 는 약 8만~13만 명이 일자리를 얻지 못하는 것으로 예상된다. 따라서 1%p 추가로 성장할 경우 노동시장의 수요 공급 간 격차를 상당 부분 해소할 수 있을 것으로 판단된다.성장은 크게 노동과 자본이라는 생산요소 투입 증가와 총요소생산성 증가에 의해 결정된다. 잠재성장률을 1%p 높이기 위해 이들 요소투입 과 총요소생산성에서 추가적으로 향상시킬 수 있는 여력이 어느 정도 인지를 먼저 파악해야 할 것이다. 본 연구에서 잠재성장률 1%p 제고를 위한 구체적인 정책조합을 제시하기는 어렵지만 어떤 부문에서 어떤 방식으로 성장여력을 찾을 수 있는가에 대한 방향은 제시하고 있다.
먼저 노동투입의 경우 여성을 제외한 다른 부문
(남성, 고령자 등)
에서 는 노동투입률을 추가로 상승시킬 수 있는 여지는 크지 않다. 결국 여성 고용률 제고를 통해 노동투입 증가를 꾀할 필요가 있다. 우리나라의 여 성고용률은 선진국에 비해 크게 낮다. G7국가의 경우 15~64세의 여성고 용률은 61.5%인데 비해 우리나라는 53.1%로 8.4%p나 차이가 난다. 따라서 정책적 노력 여하에 따라 충분히 여성고용률을 높일 여지가 있다. 이 는 단순히 여성고용을 위한 정책적 노력뿐만 아니라 전체 노동시장의 여 건 개선을 통해 고용률 자체를 제고하는 노력도 병행되어야 할 것이다.
자본투입의 측면에서 보면 고정투자 증가율의 제고 여지가 있다. 고 정투자는 80년대 연평균 9.1%, 90년대 6.7%의 높은 증가세를 보이다가 2000~2007년 중에는 4.5% 그리고 글로벌 금융위기 이후 기간인 2008~2011년에는 대내외 여건 악화로 0.8%로 크게 하락하였다. 최근의 고정투자 증가율 둔화가 경기침체 국면의 영향을 반영하고 있는 점을 감안해 볼 때 대외 여건이 개선되고 제도적 개선이 뒷받침된다면 2012 년 이후 고정투자 추세 증가율은 글로벌 금융위기 이전인 2000~2007년 연평균 증가율
(4.5%)
로 회귀할 수 있을 것으로 전망된다.마지막으로 경제성장요소인 총요소생산성은 성장률 1%p 제고를 위 해서 생산요소 투입만으로 부족한 부분을 메우는 필요 성장률의 개념 을 적용하였다. 여성고용률을 G7 국가 수준으로 제고하고 고정투자증 가율을 글로벌 금융위기 이전 수준으로 회복한다면 잠재성장률 1%p 제고를 위해 필요한 총요소생산성 증가율은 현재의 1.2%에서 1.8%로 높아져야 한다.
이상에서 논의한 바처럼 향후 경제구조 변화에 대응한 민간과 정부 의 다양한 노력으로 요소별 투입증대와 생산성 향상이 성공적으로 수 행될 경우, 차기정부 기간
(2013~2017년)
중 잠재성장률은 기본전망 3.1%에 비해 약 1%p 상승한 4.1%로 전망된다. 이 경우 한국의 1인당 GNI는 2016년 3만 달러6)에 도달 가능해 진다.구체적으로 어떤 정책이 이상의 목표를 달성한다는 것을 적시하기는
6) 환율은 2012년 수준으로 고정하고 물가상승률은 3%로 가정함
어렵지만 그 목표 달성을 위한 여러 정책과제의 방향 제시는 가능하다.
정책 방향의 구체적 내용은 부문별 정책과제를 참조하면 될 것이며 본 장에서는 간략한 설명만 제시한다. 먼저 생산요소 측면에서는 노동투 입의 양적 확대 및 질적 개선이 필요하다. 관련해서는 추후 노동 부문 에서 자세히 다룰 것이지만 요약해보면 여성 및 고령인구의 경제활동 참가율 제고, 노동시장의 경직성 축소 및 유연성 제고, 선별적 이민정 책의 추진, 인적자본이 질적 확충 등이 필요하다. 또한 투자활성화를 통한 자본스톡의 확대가 필요하다. 이를 위해 투자 관련 규제완화, 법 인세율 인하 등 투자유인을 위한 세제지원 강화가 필요하다. 특히 최근 경제민주화란 이름으로 출자총액제한제도, 순환출자 금지 등 대기업의 투자에 악영향을 주는 정책도입이 논의되고 있는 바, 이 같은 정책들이 실현될 경우 잠재성장률에 악영향을 미치게 될 것이다. 또한 투자활성 화를 위해서는 정책의 일관성 유지를 통해 정책리스크를 해소하는 것 이 중요하다. 정당성 및 실효성 상실로 폐지되었던 출자총액제한제도 의 재도입 논의는 대표적으로 정책 일관성 유지에
反
하는 사례이다. 총 요소생산성 제고를 위해서는 연구개발투자의 효율성 제고, FTA 확대 등의 경제 개방화 강화, 서비스산업 선진화 등의 노력이 필요하다.(2) 재정건전성 확보
복지로 인해 재정건전성이 훼손될 경우 이는 단순히 국가살림이 어 려워진다는 것을 넘어 우리경제가 구조적 악순환으로 빠져들 수 있다 는 것을 의미한다. 재정상황이 어려워지면 세금 인상을 통해 재원 확보 를 꾀하게 되고 세부담 증가는 경제의 활력을 떨어뜨려 성장의 둔화로 이어진다. 저성장은 국민의 경제적 어려움을 가중시키고 이는 복지수 요의 증가로 나타나고 결국 복지수준의 확대로 이어지게 된다. 저성장
상태에서의 복지의 확대는 다시 재정건전성을 악화시켜 경제는 구조적 악순환에 빠져 들게 되는 것이다. 책임 있는 정부라면 경제가 이 같은 구조적 악순환에 빠지는 것을 막아야 할 것이다. 복지수준의 확대가 필 요하면 성장을 통해 복지여력을 확충하는 것이 올바른 접근방식이다.
재정건전성의 유지는 경제위기 시 안전판으로서도 중요하다. 글로벌 화의 심화는 경제의 동조화를 가속화시킨다. 이번 글로벌 금융위기에 서 본 바와 같이 한 나라 또는 일부 지역에서의 충격은 과거보다 훨씬 빨리, 그리고 강한 강도로 여러 나라에 전파된다. 따라서 앞으로의 세 계경제는 과거 수십년 간 경험한 것보다 훨씬 높은 변동성을 경험하게 될 가능성이 많다. 소규모 개방경제인 우리의 경우 원래 대외충격에 취 약한데 글로벌화의 심화에 따라 이 같은 경향은 더욱 강해졌다. 경제위 기가 닥쳤을 때 재정지출은 그 충격을 완화하는데 중요한 역할을 한다.
우리나라가 글로벌 금융위기의 충격으로부터 상대적으로 피해를 덜 볼 수 있었던 것은 재정건전성이 양호하였기 때문이다. 재정건전성이 좋 은 않은 국가들이 글로벌 금융위기의 충격을 재정지출로 막고자 하는 경우 현재의 유럽 재정위기와 같은 결과를 가져오게 된다. 경기조절을 위해 재정을 활용하는 것이 일반적 거시경제 운용정책 중의 하나이다.
하지만 경제위기 시에는 막대한 재정이 단시간에 동원되어야 하므로 일반적인 경기조절과는 다른 차원의 문제이다. 따라서 재정건전성의 유지는 위기관리 차원에서 중요한 정책목표이기도 하다.
한편 현행 복지제도의 확대가 없어도 추가적인 조세증가가 없을 경 우 2050년에는 국가부채가 약 4배 증가할 것으로 예상되고, 조세로 그 재원을 충당할 경우에는 2050년에는 현재의 두 배에 해당하는 조세부 담율을 기록할 전망이다. 최근 확산되는 포퓰리즘적 복지제도 도입 논 의를 고려하면 2050년 훨씬 이전에 재정건전성에 심각한 위기상황이
올 가능성이 크다. 따라서 본 연구에서는 제도적 장치를 통해 재정건전 성 훼손을 막고자 하는 제안을 하고 있다. 그 중 하나가 재정준칙의 법 률화이다. 포퓰리즘적 지출행위를 차단하기 위해 ‘수입 내 지출’을 법 률화함으로써 건전재정을 위한 운용의 원칙을 확립하는 것이다. 독일 과 스위스의 경우에는 헌법에 이를 명시하고 있다. 우리의 경우 헌법개 정이 쉽지 않으므로 가칭 ‘재정건전화특별법’ 제정을 통해 법률로서 균 형수지로 한정하던지, 지출에 대한 규제를 두도록 하는 것이 필요하다.
또 다른 정책 방안의 하나로 신규 의무지출에 대한 재원마련을 의무 화
(PAYGO)
하는 것이다. 복지지출 등과 같이 일시적이 아닌 지속적 지 출을 필요로 하는 제도일 경우에는 재원마련을 의무화하는 법률을 제 정하는 것이다. 이 두 방안이 하나의 법률에서 규정되어도 무방할 것이 다. 그 외 새로운 의무지출로 인한 중장기 재원소요액에 대한 과학적․ 객관적 추계를 담당할 비정치적인 기관을 선정하여 관련 업무를 담당 하게 하고, 법률로 제정된 재정준칙이 제대로 집행되고 있는지를 점검 하여 매년 국회에 보고하도록 하는 장치도 필요하다.본 연구에서는 앞서 언급한 바대로 증세 또는 국가부채 증가 없이 성장을 통해 복지여력을 확충하는 것을 차기정부의 기본적인 경제운용 원칙으로 제시한다. 따라서 국가채무는 현 수준인 GDP 대비 30%, 조 세부담률 20%를 유지하는 것을 목표로 하되 성장률은 기본전망보다 1%p 추가 달성하는 것을 정책목표로 삼는 것을 제안한다. 경제가 기본 전망보다 1%p 추가로 성장할 경우 차기정부 5년 동안 연평균 13조 원 에 달하는 추가 세수입을 확보할 수 있으며 이를 복지재원으로 돌려서 복지수요를 충당하는 방식의 경제운용이 필요하다는 것을 제안한다.
(3) 일자리 창출
현재 일자리는 우리 사회에서 가장 중요한 경제적 문제이다. 복지확 대가 중요한 사회적 화두 중의 하나이지만 일자리야말로 가장 효과적 인 복지이다. 따라서 경제성장의 과실이 일자리 창출로 연결될 때 성장 의 필요성 및 중요성이 사회적으로 광범위하게 인정받을 수 있다. 하지 만 최근 우리경제의 일자리 창출 능력은 상당히 약화되어 있는 상황이 다. 우선 성장률 자체가 과거보다 많이 낮아진 상태여서 우리경제의 일 자리 창출 규모 자체가 축소된 상황이다. 게다가 고용탄성치 마저 하락 추세여서 성장을 하더라도 생기는 일자리 수가 과거에 비해 적어졌다.
경제규모가 커짐에 따라 성장률이 하락하는 것이 보편적 현상이어서 성장률 하락으로 인한 일자리 창출 부진은 불가피한 측면이 있다. 하지 만 독일, 영국 등 다른 선진국의 고용탄성치가 우리보다 높은 것을 고 려하면 고용탄성치의 추세적 하락을 경제성장에 따른 불가피한 측면으 로 인정하기는 어렵다. 고용탄성치의 하락에는 노동시장에 존재하는 여러 제도, 관행 등의 문제가 상당부분 기여하였을 가능성이 크며 이 같은 문제점을 개선함으로써 일자리 창출에 기여하는 것도 중요한 정 책목표의 하나이다.
청년실업, 비정규직 문제 등 일자리 관련 문제점이 노정될 때 마다 대증요법
(
對症療法)
적 규제일변도의 정책들이 도입되었고 새로운 제도 도입 논의도 계속 되고 있는 상황이다. 문제는 이들 정책들은 오히려 고용유인을 감소시킨다는 것이며 저성장이 고착화될 경우 그 정책적 한계는 더욱 커질 것이다. 또한 내부자(취업자)
중심의 정책으로 내부 자 및 외부자(실업자, 비경제활동인구)
간의 갈등은 확대되고 외부자의 취업기회는 축소되어 사회통합을 저해하는 상황도 발생하고 있다. 따 라서 차기정부는 모든 정책에 있어 고용유인을 우선적으로 고려하는고용친화적 정책 방향을 모색해야 할 것이다.
한편 우리나라도 일자리 창출을 위해 이제는 집단이기주의적 대응을 자제하고 사회적 관점의 접근이 필요한 시점이 되었다. 즉 사회적 대화 를 통해 새로운 노동시장 패러다임을 만듦으로써 일자리 문제를 해결 하는 접근법이 필요하다는 것이다. 따라서 차기정부의 노동시장 정책 방향도 사회적 대화
(social dialogue)
를 중시하는 방향으로 접근해야 할 것이다. 일자리 ‘만들기’, ‘지키기’, ‘나누기’의 세 측면에서 상호협조적 패러다임 구축이 필요하다. 기업은 보다 적극적인 자세로 국내 일자리 를 보다 많이 만들 수 있는 방안을 모색하고 노동조합 역시 일자리 창 출에 기여해야 할 것이다. 양자 모두 국내 일자리가 해외로 빠져나가는 현상을 막기 위해 노력해야 하고 사회적 약자에 속하는 실업자 및 비 경제활동인구에게도 공정한 취업기회를 제공하기 위해 기업 및 노동조 합의 발상의 전환이 필요하다.새로운 노동시장의 패러다임 확립을 위해 북유럽식의 유연안정성 제고, 혹은 독일식의 근로시간 및 임금 조정식의 일자리 ‘만들기’, ‘지키기’, ‘나누 기’ 등을 참고할 필요가 있다. 덴마크 및 네덜란드는 노동시장의 안정성을 직업의 안정성
(job security)
에서 고용의 안정성(employment security)
이란 개 념으로 대체하고 유연성과 안정성을 모두 제고하는 정책을 실시하였다. 예 를 들어, 근로자의 고용 및 해고를 자유롭게 하는 대신 실업보험 및 교육훈 련을 강화하여 기업에게는 고용조정의 기회를 주고 실업자에게는 보다 높 은 재취업 가능성(employability)
을 제공하는 유연안정성(flexicurity)
정책을 채택한 것이다. 독일의 경우에는 북유럽 스타일의 고용조정 대신 근로시간 과 임금을 조정하여 불경기에도 기업에게 많은 부담을 부과하지 않으면서 일자리를 지키는 정책을 실시하였다. 이 사례와 같은 제도를 채택함에 있어 기업과 노동조합의 타협은 필수적이며 우리나라도 이제는 집단이기주의적관점에서 사회적 관점으로의 패러다임 전환을 위한 논의가 시작되어야 할 것이다.
새로운 노동시장 패러다임은 반드시 큰 규모의 정책타협부터 시작할 필요는 없다. 부문별, 계층별로 일자리 창출 확대를 위한 정책타협은 그 모습을 달리 할 것이다. 고령층, 여성, 청년층, 비정규직 등에서 야 기되는 노동문제 해결을 위한 정책들 대부분이 크고 작은 시장참여자 의 타협이 필요하다. 가령 고령층 고용 활성화를 위해서는 임금 연공성 의 축소가 필요한데 이를 위해서는 정부 차원에서는 취업규칙불이익변 경 요건의 완화를 추진해야 할 것이고 노조는 일정 연령 이후 연공서 열형 임금체계의 포기를 받아 들여야 할 것이다. 한편 기업은 노조가 연공서열형 임금체계를 포기할 경우 정년연장을 보장하는 타협을 해야 할 것이다. 앞서 잠재성장률 제고를 위해서 여성고용률 제고가 중요하 다고 서술하였는데 이를 위해서는 일․가정 양립을 위한 제도 개선이 필요하다. 여성 인적자본의 활용을 위해서는 기업에게는 육아휴직에 대한 불이익을 주지 않아야 하고 근로시간 조정 권리를 근로자에게 부 여하는 전향적 자세가 필요하다. 청년층 고용 확대를 위해서는 사회적 합의를 통한 청년층 배려를 생각해 볼 수 있는데 한시적 임금동결과 청년층 고용의무를 연계시키는 방안도 생각해 볼 수 있다. 또한 학력 간 인력수급 불일치 완화를 위해 대학구조조정도 고려할 필요가 있는 바 이를 위한 사회적 합의도 시작할 필요가 있다. 비정규직의 고용가능 성을 높이기 위해 계약해지 비정규직에 대한 재취업훈련 의무화도 정 책 방안으로 고려할 수 있으며 고용유연성 보장 하에 빈번한 비정규직 해고에 대해 패널티를 부과하는 방안도 생각해 볼 수 있다. 이와 같이 일자리 창출을 저해하는 노동시장의 제반 문제를 해결하기 위한 개별 정책 수준에서부터 양보와 타협의 사회적 대화가 필요한 것이다.
또한 보다 큰 차원에서는 전체 노동시장의 근로시간 단축 및 임금삭 감을 통한 일자리 지키기, 일자리 나누기의 대타협이 필요하다. 노조는 근로시간 단축 및 임금삭감을 수용하는 대신 기업은 고용을 유지하고 노동비용 감소분으로 신규채용을 확대하는 타협이 필요한 시점이다.
정부는 노동시장 유연화를 위한 다양한 근로형태를 허용하고 이를 뒷 받침하기 위한 제도 개선을 시행하여야 할 것이다. 이와 같은 사회적 타협을 통하지 않고서는 현재 일자리 창출 부진 문제를 해결하기는 쉽 지 않다는 것이 본 연구가 내리는 현 상황에 대한 진단이다.
(4) 조세 개혁
차기정부에서 핵심적으로 다루어야 할 또 하나의 과제는 높아져가는 복지수요에 부응하기 위한 조세체계 개편이다. 그 기본 방향은 조세 측 면에서는 조세체계를 성장친화적으로 개편하여 성장으로 인해 자연스 럽게 세수가 증가하도록 하여 복지수요를 감당하도록 하는 것이다. 다 시 말하면 복지에 대한 소요재원은 일차적으로 성장 친화적인 조세개 혁을 통한 자연적인 세수확대를 통해 조달한다는 것이다. 이와 동시에 앞서 제시한 바대로 재정준칙을 설정하고 이를 바탕으로 재정지출구조 를 개선하여 낭비적 요소를 제거하여 복지예산의 여력을 확보하는 것 도 중요한 과제이다. 재정준칙을 통한 지출억제와 지출구조 개선을 통 해 확보된 재원을 사회․보건․복지 분야로 전환하여 재정의 소득재분 배기능을 강화하여야 한다는 것이다.
성장친화적 조제개혁 방안을 보다 구체적으로 논의해보면, 우선 ‘넓 은 세원 낮은 세율’원칙을 준수하는 것이 필요하다. 투자와 저축에 역 유인 효과를 최소화하고 계층 간 그리고 소득원천 간 수직적․수평적 형평성 제고가 필요하고 조세체계를 단순화하여 납세비용을 최소화하
여야 한다. 우리 조세제도의 문제점은 비과세ㆍ감면이 많아 과세베이 스가 좁아 조세의 비효율성이 높다는 점이다. 소득세의 경우 지나친 비 과세ㆍ감면으로 면세자 비율이 높다. 근로소득세의 2009년 면세비율은 40.3%에 달하고 있으며, 상위 12%가 근로소득세수의 85.5%를 부담하 는 구조이다. 따라서 GDP 대비 소득세수의 비중은 3.6%로 OECD 평균 8.7%에 비해 매우 낮은 편이다. 따라서 소득세의 비과세ㆍ감면을 대폭 축소하고 세율을 낮춰 ‘국민개세주의’를 실현하는 동시에 소득세의 세 수입 기능과 효율성을 강화하여야 할 것이다.
우리 조세제도의 또 다른 문제점은 자본에 중과세하고 있어 경제적 비효율성이 높을 뿐만 아니라 개방화시대에 취약한 구조로 되어있다는 점이다. 우리나라 GDP대비 법인세와 재산세의 비중은 2009년을 기준 으로 3.7%와 3.0%에 달하는 반면 OECD 평균은 각각 2.8%와 1.8% 수 준이다. 개방화와 글로벌 생산양식이 급속히 변하고 있어 자본에 대한 중과세는 자본의 유출과 일자리 감소의 원인이 될 수 있다. 따라서 법 인세 등 자본과세를 완화 및 합리화하는 세제개편 필요하다. 법인세의 경우 법인세율 인하와 법인세 누진체계를 단계적으로 단일 과세체계로 전환하여야 하고 상속세를 자본이득세로 전환하여 상속세의 선진화 도 모할 필요도 있다.
한편 재정건전성을 유지하는 가운데 재정ㆍ조세정책을 성장 친화적 으로 운용하기 위해서는 복지에 대한 목표설정이 우선 되어야 할 것이 다. 현재 복지수준을 저부담-저복지라 규정한다면 향후 고부담-고복지 또는 중간형태인 중부담-중복지를 선택할지에 대한 국민적 합의가 필 요하다. 국민부담과 복지수준에 대한 국민들의 합의가 전제될 때 복지 정책의 실효성을 확보할 수 있기 때문이다. 이를 위해 ‘복지정책 합의 추진위원회
(가칭)
’를 설치하여 복지혜택-국민부담 수준에 대한 국민적공감대를 형성하는 노력이 필요하다. 또한 재원조달 방법을 명확히 하 고 국민부담 수준을 객관적이고 과학적인 방법으로 추계하여 이를 국 민들에게 알리고 동의를 구해야 한다. 즉 복지혜택을 늘일 때 소요될 비용의 크기를 정확히 알려 과도한 목표가 설정되지 않도록 하는 것이 필요하다는 것이다.
성장친화적 조세와 지출구조 개선을 통해서도 부족한 복지비용은 증 세를 통해 조달할 수밖에 없을 것이다. 이 경우에도 경제의 비효율성을 최소화하는 방향으로 추진되어야 한다. 우선 비과세․감면 축소를 통 해 국민개세주의를 실현하고 과세베이스를 확대하여 전 국민이 복지비 용을 분담하고 혜택도 받는 방향으로 세제개편을 추진하여야 한다. 증 세 시에도 경제의 비효율성을 최소화하는 방향으로 추진하여야 하는데 조세에 따른 한계비효율성은 세목별로 자본과세가 가장 높고, 다음은 소득세, 소비세의 순이다. 따라서 복지재원 마련을 위해 증세가 불가피 하다면 우선적으로 과세베이스가 넓고 비효율성을 최소화할 수 있는 소비세
(부가가치세)
의 인상을 통한 복지재원 마련을 논의하여야 한다.3. 부문별 연구의 개요
본 연구의 부문별 정책과제는 8개 부문－ 거시․금융, 조세․재정, 복지․연금, 공공개혁, 기업․시장제도, 노동․고용․교육, 산업․기 술․통상, 외교․안보 － 으로 분류할 수 있다. 거시․금융 부문에서 잠 재성장률 제고 외의 주요 정책목표는 거시경제적 또는 금융부문의 위 험요인을 통제하여 안정적 경제운용을 하는 것이다. 현재 우리 경제에 있어 가격과 연관된 거시경제적 위험요인으로 크게 세 가지를 꼽을 수 있다. 물가, 부동산, 가계부채가 그것이다. 물가와 부동산의 경우 가격
안정이 정책목표이다. 가격안정을 위해 행정력에 의존한 정책을 지양 하고 시장친화적 정책을 통해 정책목표를 달성하는 방안을 제시한다.
가계부채의 경우 부동산 침체와 직결되어 있는 문제이며 차기정부 집 권기간 동안 경제적 혼란을 야기할 수 있는 가장 중요한 요소이다. 이 미 그 규모가 상당한 수준에 달하였으므로 단기간에 가계부채를 안전 한 수준까지 감축하는 것은 매우 어렵다. 따라서 본 연구에서는 가계부 채의 점진적 축소 방안을 제시한다.
외환부문에서는 현안으로 대두되는 위험요소는 없으나 자본시장이 완전히 개방되어 있는 소규모 개방경제인 우리로서는 외환시장에 대한 우려를 항상 안고 있을 수밖에 없다. 과거 금융위기 때마다 우리나라 외환시장은 다른 국가들에 비해 과도하게 큰 변동성을 시현하였으며 이는 안정적인 거시경제 운용에 있어 큰 걸림돌이 되어 왔다. 따라서 외환부문의 건전성 확보를 위한 시스템 구축은 중요한 거시경제적 과 제라 할 수 있으며 본 연구에서도 이에 대한 논의를 하고 있다.
지금은 진정국면에 접어들었지만 저축은행의 건전성 문제도 우리경제 에 부담을 줄 수 있는 사안이다. 본 연구에서는 저축은행의 부실 방지를 위한 정책 방안을 저축은행에 대한 감독 강화에 국한하지 않고 금융감독 체계와 예금보호제도 등 잘못 설계된 금융시스템 개선의 관점에서 접근 하고 있다. 한편 자본시장의 육성도 중요한 정책과제 중의 하나이다. 금 융산업을 성장동력으로 삼고자 하는 정책적 의지가 글로벌 금융위기로 많이 퇴색되었지만 우리나라는 여전히 경제규모에 비해 자본시장의 인 프라, 관행 등의 측면에서 개선할 점을 많이 안고 있다. 따라서 자본시장 의 육성은 국가경쟁력 제고라는 관점에서 논의할 필요가 있다.
조세․재정 부문에서는 두 측면에서의 조세체계 개선 방안을 제시하 고 있다. 성장과 일자리 창출의 측면, 그리고 불합리한 조세체계 개선
의 측면이 그것이다. 성장과 일자리 창출을 위해서는 법인세 체계의 개 선이 중요하다는 점을 본 연구에서 지적하고 이에 대한 올바른 정책 방향을 제시하고 있다. 또한 불합리한 조세체계 개선이라는 측면에서 는 소득세 정상화, 부가가치세의 역할 확대, 조세감면제도 운영에 관한 바람직한 정책 방안을 제시한다.
복지․연금 부문에서는 공공연금 개혁과 건강보험제도 개혁, 그리고 복지체계의 효율성과 투명성 제고를 위한 정책 방안을 제시하고 있다.
공공연금 개혁의 경우 연금의 장기 재정건전성을 확보하는 수준으로 보험료와 급여를 조정하는 방안과 함께 연금운용에 있어 개인의 자유 로운 선택을 부분적으로 가능하게 하는 방안을 제시한다. 건강보험제 도 개혁의 경우에는 건강보험 재정건전성 확보 방안과 함께 우리나라 의료공급체계 전반에 대한 개선 방안을 제시한다. 복지체계의 효율성 과 투명성 제고 방안에 대해서는 복지사각지대 해소 방안, 복지서비스 의 체감성 제고 방안, 사회서비스 사업의 효율성 제고 방안, 지방복지 재정건전화 방안 등을 제시한다.
공공개혁 부문에서는 공기업 개혁과 민영화, 그리고 지방재정 건전 화 방안을 다룬다. 공기업 개혁과 민영화의 경우 장기적인 관점에서 접 근할 것을 제안하고 있으며 공공기관에 대한 법률을 전면 개정하여 공 기업 개혁을 추진할 것을 제안하고 있다. 지방재정 건전화를 위해서는 지방세제 개편과 함께 지방재정조정제도의 개편도 필요하다고 제안하 고 있으며 지방재정 사전경보시스템의 독립적 운용도 필요하다고 제안 하고 있다.
기업․시장제도 부문에서는 공정거래 및 대기업정책 개선, 중소기업 의 경쟁력 향상과 제도 개선, 대․중소기업 간 관계 관련 규제정책의 개선, 규제개혁의 실효성 제고 방안 등을 다루고 있다. 공정거래 및 대
