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조세·재정
Ⅰ. 재정건전성의 확보 ···6 한국경제연구원 현진권
Ⅱ. 성장과 일자리 창출을 위한 조세체계 개선 ···44 한국경제연구원 현진권
Ⅲ. 비과세․감면 및 불합리한 조세체계 개선 ···82 한국경제연구원 황상현
복지·연금
Ⅳ. 지속가능한 복지정책 ···142 한국경제연구원 조경엽
Ⅴ. 공공연금 개혁 ···198 한국환경정책․평가연구원 강성원
Ⅵ. 건강보험제도 및 의료공급체계의 발전을 위한 과제 ···259 연세대학교 이규식
Ⅶ. 복지체계의 효율성과 투명성 ···377 한국외국어대학교 최 광 / 계명대학교 이영환
한국경제연구원 현진권
1. 서론
□ 재정건전성의 중요성
○ 한국은 경제위기 극복에 비교적 성공적이었다고 국제적으로 평 가되고 있으며, 그 배경에는 한국의 재정이 건전하였으므로, 재 정정책을 통해 불안정한 거시경제문제를 극복 가능하였음
－ 이제 세계경제가 개방화됨에 따라 자국의 정책실패가 아니더 라도, 타국가의 경제위기로 인해 자국의 경제가 심하게 요동 칠 수 있는 경제환경이 되었으므로, 거시경제의 안정화를 위 해서 재정정책의 중요성은 어느 때보다 중요함
－ 한국은 정치시장의 실패로 인해 포퓰리즘 정책이 선한 것인 양 인식되므로, 국가적 위기이며, 정치공약에 맞추어 정책이 입안되면, 한국의 미래는 결코 순탄치 않을 것임
2. 현황과 문제점
(1) 정부 기능의 변화
○ 개발시대의 정부 역할은 주로 경제개발에 치중한 자원배분에 있 었지만, 이제 개발예산은 15% 수준이며, 복지가 가장 높은 비중
을 차지해, 40%를 초과할 뿐 아니라, 점차 증가하는 추세임
－ 복지 관련 지출은 의무지출로 점차 커질 수밖에 없는 구조이 므로, 한국의 공공부문 자원배분은 선진국 형태로 가고 있음
(2) 정치권의 복지확대 경쟁
□ 정치시장의 실패현상
○ 정치실패 현상은 정책이 경제논리에 의해 방향이 정해지지 않고, 정치논리에 의해 복지 등과 같은 수요자들에게 직접적인 혜택을 주는 분야의 자원배분 비중이 점차로 높아짐
－ 복지영역의 증가속도가 너무 빨라지면, 경제발전의 발목을 잡 게 됨. 지금까지 한국은 경제논리와 정치논리 간에 격차가 심 하지 않았으나, 산업화와 함께 민주화를 달성한 이후부터 복 지확대 경쟁으로 정치시장의 실패현상은 서서히 나타나기 시 작하였으며, 심각한 수준임
□ 북유럽 국가모형의 문제점
○ 우리가 따라야 할 복지정책 모형으로 북유럽 국가를 많이 인용 하나, 북유럽 국가모형은 ‘높은 세부담-높은 복지혜택’을 가지고 있는 국가들로서, 한국의 ‘저부담-저혜택’ 구조와는 본질적으로 차이를 가짐
－ 북유럽 국가들이 높은 세부담을 가지면서도, 일정 수준 이상 의 경제성장을 할 수 있었던 것은 경제자유수준이 높았기 때 문이며, 대표적으로 불공평한 조세제도를 들 수 있음
∙ 스웨덴의 경우, 상속세와 부유세를 폐지하였고, 자본소득에 대한 세금이 노동소득보다 더 높은 이원소득세제를 가지고
있고, 부가가치세율이 25%임. 아울러 GDP 대비 법인세 규 모가 한국과 같이 3.5% 수준임
□ 현 복지제도의 사각지대
○ 현재의 복지제도는 복지혜택을 제대로 받지 못하는 사각지대가 많이 있는 실정임
－ 비정규직의 경우 산재보험을 제외한 사회보험을 적용받는 비 중이 정규직의 절반을 이루고, 빈곤층 중에서도 기초생활보장 제도 수혜를 받는 비중이 전체 빈곤층의 1/3 수준임
∙ 정치권에서 정치상품으로 제공하는 복지정책은 주로 새로 운 복지제도를 만들거나, 외형적으로 확대하겠다는 방향이 지, 현 제도의 개혁이 아님
(3) 재정 위험
□ 저출산-고령화 현상
○ 저출산 실태를 보면, 2010년 기준으로 합계출산율이 1.23명이며, 고령화율이 2010년 기준으로 한국이 11%로 고령화 속도가 빨라 서 2050년에는 한국 38.2%, OECD 국가 평균치 25.7%로 전망됨
－ 정치권에서 경쟁적으로 개발하는 포퓰리즘 복지정책이 아니 라도, 국가재정은 심각한 적자문제를 가질 수밖에 없으며, 인 구 고령화로 인해 현행 공적연금 및 건강보험 제도를 현 상태 에서 유지한다고 해도, 2050년에는 2010년의 GDP 대비 6%에 서 약 18% 수준으로 증가할 것임
□ 장기재정추계
○ 현 제도가 그대로 지속된다는 가정 하에서 2050년 관리대상수지 는 GDP 대비 8.3%의 적자가 예상되며, 국가부채율은 현재 35%
수준에서 138% 수준으로 증가할 것으로 추계됨
－ 국민연금의 경우 재정흑자가 2040년대까지 유지된다고 해도, 2050년에는 약 1.4%의 재정적자가 예상되며, 2060년에는 기 금 고갈 예상
□ 통일비용 고려
○ 독일의 경우, 통일비용 중에서 약 50%가 사회보장 관련 복지지 출이었음
－ 현재 한국의 빈곤율은 10% 수준이나, 통일이 되었을 경우에 는 35%로 증가하므로 복지지출은 급속도로 증가할 수밖에 없음
□ 불안한 세계경제
○ 개방화 시대에는 국내 경제환경의 변화가 없음에도, 해외 경제충 격으로 인해 한국의 경제가 영향을 받게 되며, 이에 대처할 수 있는 정책수단이 재정정책임
－ 재정건전화 정책은 단기적인 경제성장율 둔화와 실업률 상승 을 야기할 수도 있으나, 재정을 건전화함으로써 야기되는 부 정적 거시경제효과가, 재정을 방만하게 운용했을 때 초래되는 성장률 잠식과 실업률 상승보다 훨씬 낮음
□ 재정지표의 문제
○ 한국의 조세부담율은 20% 이내이고, 국가채무는 35%이내이므로, 국제간 비교하면 매우 양호한 상태이나 이는 국제간 비교를 통 해 각국의 제도 특수성을 고려하지 않은 단순한 산술계산에 근 거한 결과이므로, 맹신해서는 안 됌
－ 한국의 국민연금 제도는 선진국의 부과제도와는 달리 적립형 제도이지만,‘저부담-고혜택’구조를 가지고 있으므로, 미래 에 재정고갈은 필연적이며, 2060년에 고갈됨
－ 국회심의가 필요 없는 예산 외 지출이 급속도로 팽창하기 마 련이며, 대표적인 분야가 공기업의 부채규모이며, 대표적으로 LH공사의 총부채규모는 약 110조 원(2010년 기준)임
3. 정책 방안
(1) 기본 방향
□ 재정건전성에 대한 국민적 공감대 형성
○ 재정건전성은 거시경제환경에서 탄력적인 정책수단이므로, 이에 대한 국민적 공감대를 형성하는 것이 급선무임
－ 정치시장의 실패현상으로 복지요구에 따라 정치적 지출이 급 등할 것이 예상되므로, 정치시장의 문제점을 설명하고, 재정 건전성을 가장 중요한 정책목표로 설정함
∙ 정치적 지지를 받기 위해서, 재정건전성을 국가정책목표들 중에서 최우선하는 정치적 행동, 감성적 접근 등이 필요
□ 장기 복지정책 방향 수립
○ 현행 복지제도는 외형적으로는 대부분 갖추었으나, 사각지대가 많이 존재하므로, 복지제도의 근간을 이루는 빈곤복지와 사회보 험 복지를 제대로 정립해야 함
－ 현재 ‘저부담-저혜택’ 구조를 ‘중부담-중혜택’ 구조로 전환하 여야 하나, 절대 북유럽 국가들이 가지는 ‘고부담-고혜택’ 구 조는 우리가 따라야 할 정책 방향이 아님
∙정치권에서 난무했던 포퓰리즘적 복지정책을 원점에서 재 검토하기 위해 집권초기에 ‘복지정책 5개년 청사진’을 수립 하고 국민적 합의를 유도하기 위한 범국민적 성격의 위원 회를 설립함
□ 조세부담과 국가부채의 최적조합
○ 현 복지제도의 확대 없이도, 2050년에 추가적인 조세부담 증가 없을 시엔 국가부채가 약 4배 증가하는 반면, 조세로 재원을 충 당할 경우에는 2050년에는 두 배의 조세부담율에 도달함
－ 복지재원으로 인한 추가부담은 현세대의 조세부담과 미래세 대의 국가부채를 통해 적절히 분배할 필요가 있으므로, 일정 수준 경제성장을 유지하면서, 조세와 부채에 대한 최적 정책 조합(optimal policy mix)을 구함
□ 조세를 통한 재원확보의 원칙
○ 한국의 분위기는 부자증세라는 감성적 분위기에서 법인세, 소득 세의 누진구조를 강화하는 방향이나, 국가의 장기적 경제성장에 역행하는 방향임
－ 세수를 확보하는 데 있어 우리 경제가 치루는 경제적 비용이 법인세가 가장 높으므로, 경제비용을 극소화하기 위해서는 소 비세, 소득세, 법인세 순서가 옳음
∙이는 국민감성과는 완전히 반대방향이므로, 정책에 반영하 기가 어려울지 모르나 최소한 법인세를 통한 세수 확보는 이루어져서는 안 됨
(2) 재정준칙 강화
□ 재정준칙의 법률화
○ 포퓰리즘적 지출행위를 차단하기 위해, ‘수입내 지출’을 법률 화함
－ 독일과 스위스는 헌법에 이를 명시하고 있으나, 한국은 헌법 개정이 어려운 만큼, 법률로서 균형수지로 한정하든지, 지출 에 대한 규제를 두도록 하고, 가칭 ‘재정건전화특별법’을 제정 하도록 함
□ 신규 의무지출에 대한 재원마련 의무화(PAYGO)
○ 복지지출 등과 같은 일시적인 지출이 아닌 지속적 지출을 필요 로 하는 제도일 경우에는 재원마련을 의무화하는 법률을 제정할 필요가 있음
－ 2011년 예산안 편성지침에서 부처, 재원마련 의무화를 천명했 지만, 정치인들에게 강제하는 방법은 법률로 제정하는 길 뿐임.
□ 비용추계 시스템 구축 및 이행사항 점검
○ 복지 등의 새로운 의무지출로 인한 중장기 재원소요액에 대해 과학적이고 객관적인 추계를 담당할 비정치적 기관이 필요함
－ 현재 국회 내에 국회예산정책처가 있으며 기능도 부합하므로, 추계업무를 담당하게 하고, 법률로 제정된 재정준칙이 제대로 집행되고 있는지 점검하고, 매년 국회에 보고하도록 함
(3) 지출구조 개혁
□ 예산구조의 개혁
○ 예산지출구조를 보면, 복지, 교육, 농업 등과 같이 칸막이로 구분 하여 해당 영역에 대한 국민적 감성에 따라 예산이 배분되는 경 향이 있으며, 각 영역에 대한 재원배분의 타당성을 판단하는 기 준으로 ‘GDP 대비 %’ 라는 지표를 많이 사용하고, 전년대비 상 승률을 사용하여 적절성을 평가함
－ 총량적 지표에 의존하기보다, 한국이 당면한 고령화 등과 같 은 환경에 적절한 예산배분으로 칸막이식 예산을 탄력적으로 운영하는 것이 필요
□ 재량적 세출의 절감
○ 예산에서 절감할 수 있는 분야는 재량적 지출로, SOC 투자비, 행 정경비 등을 포함하나, 공공부문은 필연적으로 덩치를 키우려는 경제적 유인책이 있으므로, 필요 이상으로 재량적 지출을 확대하 는 경향이 있음
－ 이들 예산에 대해서는 획일적으로 절감토록 방향을 정하는 것 이 현실적으로 가장 효율적인 방법임
(4) 주요부문 개혁
□ 국민연금 및 건강보험 개혁
○ 국민연금과 건강보험은 향후 국가의 재정건전성 유지에 가장 큰 장애요인으로 작용하나, 정치인은 단기적 정책효과를 가지는 개혁 에만 관심을 가지는 한계점이 있음.
－ 재정건전성을 정책목표의 최우선으로 할 경우엔, 국민연금과 건강보험 구조를 점차로 혜택에 맞추어 부담수준을 결정하는 개혁을 추진해야 함
□ 공기업 개혁
○ 공기업의 기본방향은 민영화이며, 국가부채는 형식적 회계논리 에 집착하지 말고, 실제적으로 정부정책을 집행하는 공공기관들 의 부채를 매년 기관별로 발표하도록 함
－ 공기업과 지방 공기업에 대해 기관별로 부채규모를 매년 파악 해서, 전체 실상을 국민에게 공표하도록 함
(5) 대국민 교육 강화
○ 포퓰리즘 정책을 방지하는 방법은 국민들의 요구를 줄이는 것이 며, 경제논리에 입각하여 포퓰리즘 정책이 장기적으로 국가경제 에 어떻게 해를 끼치는가를 국민들에게 납득시키는 길 뿐임
－ 정부와 시민단체들이 앞장서서 꾸준히 교육 및 홍보하는 수밖 에 없으며, 경제적 접근이지만 이를 감성적인 내용으로 접근 할 수 있는 홍보전략을 이용할 필요가 있음
(6) 정책 추진 계획
□ 새정부 출범 6개월 이내
○ ‘복지정책 합의추진 위원회’ 구성 및 추진
－ 복지정책 방향에 대한 국민적 합의 유도
□ 새정부 6개월 ~ 1년 이내
○ 법적 방안
－ 재정건전화특별법 제정: 재정준칙 및 PAYGO 제도
□ 새정부 6개월 ~ 1년 6개월 이내
○ 제도개혁
－ 예산개혁
－ 국민연금 및 건강보험 개혁
－ 공기업 개혁
□ 새정부 계속사업
○ 대국민 교육 강화
－ 공공부문을 활용한 교육
－ 민간 NGO를 활용한 교육
한국은 1997년 말 외환위기를 맞이하였고, 2008년에 금융위기를 겪 었다. 그럼에도 불구하고 경제위기 극복에 비교적 성공적이었다고 국 제적으로 평가되고 있다. 그 배경에는 한국의 재정이 건전하였으므로, 재정정책을 통해 불안정한 거시경제문제를 극복 가능하였다. 이제 세 계경제가 개방화됨에 따라 자국의 정책실패가 아니더라도, 타국가의 경제위기로 인해 자국의 경제가 심하게 요동칠 수 있는 경제환경이 되 었다. 이에 따라 거시경제의 안정화를 위해서 재정정책의 중요성은 어 느 때보다 중요하다.
한국은 올해 총선과 대선일정을 앞두고 있다. 정치일정에 맞추어 정 치권에선 포퓰리즘 정책개발로 앞다투어 경쟁하고 있다. 주된 방향은 정부가 보편적 복지를 확대하거나, 소득이전 수준을 강화한다는 정책 이다. 이는 정치시장이 경제적 합리성에 따라 정책 방향을 설정하지 않 고, 정치표심을 겨냥한 정치적 합리성을 바탕으로 정책을 결정하기 때 문에 일어나는 현상이며, 이는 ‘정치시장의 실패(political failure)’이다.
여야당 할 것 없이 정책 방향은 유사하므로, 차기정부는 정치공약으로 내놓았던 포퓰리즘적 정책을 어떻게 할 것인가에 대해 고심할 수밖에 없을 것이다.
정치와 정책은 별개의 문제이다. 정치에서 이겼다고, 모든 정치공약 을 정책으로 연결할 필요는 없다. 정권을 잡는 목적이 국민들을 편안하 게 하겠다는 것이지, 정권 자체가 목적이 아니기 때문이다. 따라서 한 국의 장기적 경제성장을 염두에 두고서, 정치에서 정책으로 시각을 다
듬어야 한다. 물론 이는 정치적으로 어려운 일이지만, 국민을 위한 큰 정치인은 솔직해야 한다. 집권과 함께 정치공약이 정책으로 전환하는 것에 대한 어려움을 솔직히 인정하고, 국민들을 설득해야 한다. 대통령 이란 자리는 정책 책임자로서의 역할도 중요하지만, 그보다 더 중요한 것은 바른 방향으로 국민들을 설득하고 이끌어 나가는 것이다. 정책은 정책전문가들에게 맡겨도 경제적 합리성을 바탕으로 국가 미래를 위한 정책을 입안할 수 있다. 그러나 한국의 미래를 위한 정책 방향에 대해 국민적 공감대를 형성하는 역할은 대통령이 아니면 할 수 없다.
한국은 정치시장의 실패로 인해 포퓰리즘 정책이 선한 것인 양 인식 되므로, 국가적 위기이다. 정치공약에 맞추어 정책이 입안되면, 한국의 미래는 결코 순탄치 않을 것이다. 개방화시기에 제대로 한국이 발전하 지 못하면, 그 여파는 과거와는 비교할 수 없을 정도로 클 것이다. 본 고는 누가 정권을 잡든지, 한국의 미래를 생각한다면 재정건전성을 소 중한 정책목표로 인식해야 한다는 의무감에서, 현황과 문제점, 이를 달 성하기 위한 구체적 정책안을 제시한다.
2 현황과 문제점
(1) 정부 기능의 변화
정부 역할을 크게 구분하면, 안보, 공공재 제공, 복지, 경제개발로 나 눌 수 있다. 개발시대의 정부 역할은 주로 경제개발에 치중한 자원배분 에 있었지만, 이제는 개발예산은 15% 수준이며, 복지가 가장 높은 비중 을 차지해, 40%를 초과할 뿐 아니라, 점차로 증가하는 추세이다. 복지 관련 지출은 의무지출로 점차 커질 수밖에 없는 구조이므로, 한국의 공 공부문 자원배분은 선진국 형태로 가고 있다. 문제는 복지관련 지출비 중이 증가함에 따라 재정건전성을 지키기 어려운 구조를 가지게 된 것 이다.
<표 1> 정부예산의 기능별 비중 (단위: %)
2011년 2012년
국가경제 15.4 15.1
복지 42.6 43.4
공공재 26.7 26.2
국민안전 15.8 15.8
주: 복지영역은 교육, 문화예산을 포함하였음.
(2) 정치권의 복지확대 경쟁
1) 현황
2012년은 총선과 대선을 치루는 해이므로, 표심을 얻기 위한 정치 상품을 개발하는 경쟁을 하고 있다. 이미 무상급식, 무상보육, 무상의
료, 반값 등록금 등 보편적 복지상품이 정치시장에서 표심을 얻는 데 유효한 정치상품으로 인식되고 있음에 따라, 이런 유형의 정치상품은 계속 개발될 것으로 보인다. 여야당 할 것 없이 주로 정부에서 무상으 로 복지상품을 제공하거나, 소득이전적인 정책상품이 주를 이룬다. 정 치권에서 공약한 복지정책을 현실화하기 위해서는 향후 5년간 350조 원의 재원이 필요한 것으로 정부에서 발표하였다. 정치권에서 공약으 로 제시한 복지 및 소득이전 정책으로 대표적인 것은 다음을 들 수 있다.
□ 새누리당 정책공약의 예 ○ 사병 월급 40만 원
○ 소득 70% 이하 계층에 반값 등록금 ○ 무상보육
○ 노인 월급여 30만 원 지급
○ 주거비용이 소득의 1/4 초과하는 가구에 월 7만 원 보조 ○ 초․중․고 아침 무상급식
□ 민주통합당 정책공약의 예
○ 입원진료비 90%까지 보험 확대 ○ 취업준비 청년에 월 25만 원 지급 ○ 기초노령연금 인상
○ 무상보육 ○ 반값 등록금
2) 해석: 정치시장의 실패
공공부문의 자원은 시장에서 결정되지 않고 정치권에서 이루어진다.
정치권의 자원배분에도 경제시장의 원리가 작동한다. 즉 예산자원에 대 한 수요와 공급에 따른 정치시장에 의해 이루어진다. 공공부문의 자원 에 대한 수요는 무상이기 때문에 모든 국민들이 공통적으로 가지고 있 다. 그러나 예산자원을 배분하는 공급자인 정치인의 입장에서는 본인들 의 사적이익을 더 높일 수 있는 수요계층에 정부예산을 더 배분하려고 한다. 그래서 수요와 공급이 만나는 점에서 예산배분이 이루어진다.
신고전파 경제학에서는 예산배분을 설명하기 위해 후생 극대화라는 목표를 근거로 분석하고 있다. 그러나 실제로 예산을 배분하는 주체는 후생을 극대화하는 천사 같은 ‘사회계획가(social planner)’가 아니고, 정 치적 표를 많이 확보할 수 있는 계층에게 예산을 배분하는 구조 속에 서 정부행위를 설명하는 공공선택론적 접근방법이 우리 현실해석에 더 적합하다.
예산 수요자인 국민의 입장에서 가장 좋아하는 정책이 복지정책이 다. 복지정책은 소득보조적인 직접적 혜택이 있으므로, 수요자들은 좋 아할 수밖에 없다. 이는 간단한 수요이론으로도 설명이 가능하다. 가격 이 존재할 경우에는 해당 가격에 맞는 수요량이 존재하지만, 가격이
‘영(0)’이 될 경우에는 모든 사람들이 최대의 수요량을 원하게 된다. 공 급자인 정치인 입장에서도 수요자가 좋아하는 복지상품을 무상으로 제 공함으로써, 정치적 지지를 확보할 수 있다. 따라서 경제시장에서 거래 가 발생할 경우에는 수요자와 공급자가 서로 이익을 보는 구조인 것과 같이, 정치시장에서도 예산을 배분함으로써, 수요자인 복지수혜계층과 공급자인 정치인들은 서로 이득을 보게 된다.
예산배분도 경제시장의 원리와 같이 정치시장에서 이루어진다. 그러 나 때로는 시장기능이 제대로 작동하지 않을 경우가 있다. 즉 시장기능 에 의해 배분된 결과가 사회적으로 바람직하지 않은 배분일 경우이다.
일반적으로 경제시장에서의 시장기능이 작동하지 않는 현상을 ‘시장실 패(market failure)’라는 개념으로 설명하는데, 정치시장에서도 시장기능 이 작동하지 않을 경우를 ‘정치실패(political failure)’라고 한다. 정치시 장이 작동하지 않는다는 의미는 예산 수요자와 공급자는 서로 사적이 득(self-interest)을 얻지만, 그 결과가 사회후생이 떨어지는 방향으로 작 용하는 것이다.
정치실패 현상은 정책이 경제논리에 의해 방향이 정해지지 않고, 정 치논리에 의해 이루어짐을 의미한다. 국가 미래를 위한 합리적인 예산 배정이 이루어지지 않고, 복지 등과 같은 수요자들에게 직접적인 혜택 을 주는 분야의 자원배분 비중이 점차로 높아질 것이다. 물론 복지영역 도 경제가 발전할수록 그 규모도 커지는 것이 자연스럽지만, 그 속도가 너무 빨라지면 경제발전의 발목을 잡게 된다. 지금까지 한국은 경제논 리와 정치논리 간에 격차가 심하지 않았다. 경제발전 과정을 거치면서, 정치의 민주화는 제대로 이루어지지 않아서, 정치시장의 실패현상이 없었다. 그러나 산업화와 함께 민주화를 달성한 이후부터 정치시장의 실패현상은 서서히 나타나기 시작했고, 올해 총선과 대선이란 정치일 정을 앞두고 정치시장실패 현상이 두드러지게 나타나기 시작하였다.
이러한 현상은 한국이 장기적으로 성장하는 데 심각한 장애 요소로서 선진화로 가는 과정에서 극복해야 할 최대의 현안이 되었다.
3) 보편적 복지의 실체
정치권의 복지논쟁을 보면, 복지에 대한 본질적 논의는 없이 구호적 정치싸움으로 가고 있다. 대표적인 것이 ‘보편적 복지’와 ‘선별적 복지’
란 용어를 통한 논쟁이다. 복지논쟁은 정책대결같이 보이지만, 실제로 는 합리적인 논의가 필요 없는 정치대결이 되었다. 정치대결이 정책대 결로 바뀌기 위해선 올바른 용어를 사용하는 것이 전제되어야 한다.
복지는 세 가지 세부정책들을 포함한 개념이다. 세 가지 정책은 서 로 성격이 상이하므로 각각 다르게 접근해야지, 복지라는 한 용어로 접 근하면 서로 간에 유리한 면만을 머리에 두고 정치투쟁하게 된다. 첫 번째 정책은 빈곤층을 돕기 위한 정부의 소득보조정책인 ‘빈곤복지’다.
일반적으로 복지라고 말할 때, 빈곤복지를 생각할 정도로 대표성이 아 주 강하다. 두 번째 정책은 국민연금, 건강보험 등과 같이 개인의 위험 에 대처하는 보험기능을 개인이 아닌 국가가 담당하므로, 사회보험이 되는 ‘보험복지’이다. 빈곤복지가 빈곤층에 한정해서 정부가 지원하는 만큼 선별적 복지가 되는 반면, 보험복지는 모든 국민이 의무적으로 가 입해야 하므로 보편적 복지이다. 따라서 정부의 복지정책인 빈곤복지 와 보험복지만 보더라도, 보편적 복지와 선별적 복지라는 정치구호로 서 논쟁하는 게 얼마나 잘못된 접근인지 잘 알 수 있다.
세 번째 복지는 조금 복잡한 것으로, 기본적으로는 각자 소비수준을 결정해야 하는 사유재이나, 소득이 낮다고 해서 일정 수준으로 소비하 지 못하면 사회적으로 해가 되는 재화이다. 학교급식, 보육, 교육, 간병 서비스 등과 같이 중산층 이상의 계층은 스스로 소비수준을 결정하지 만, 저소득층 이하는 정부가 도와주지 않으면 일정수준으로 소비하기
어려워진다. 이를 ‘서비스복지’라고 명하자. 따라서 복지정책은 크게
‘빈곤복지’, ‘보험복지’, ‘서비스복지’로 이루어져 있으므로, 복지정책의 방향을 논의할 때는 어느 복지인지를 먼저 밝혀야 한다.
현재 한국에서 정치논쟁하는 복지정책은 세 번째 복지영역인 ‘서비스 복지’이다. 현재의 서비스복지는 선별적 복지형태로서, 소득이 낮은 계 층에 대해서만 이들 사회서비스를 정부가 무상으로 제공하고 있다. 예를 들면, 전면 무상급식을 시행하기 전에 약 8%에 해당하는 저소득층 자녀 에 대해선 무상급식이 제공되었다. 그러나 서비스복지를 부자를 포함해 서 모든 계층에 무상으로 확대하자는 것이 보편적 복지이다. 따라서 보 편적 복지란 서비스복지에 대한 정책 방향만을 의미하지, ‘빈곤복지’를 의미하지 않으며, 또한 빈곤복지를 강화하자는 의미도 아니다.
서비스복지를 보편적 복지로 하자는 정책안은 부자까지 포함해서 정 부가 무상으로 제공하자는 것이다. 이 정책 방향이 현재 한국의 경제수 준에 맞는 길인가에 대한 사회적 합의를 가져야 한다. 정치논쟁에서는 빈곤복지와 보험복지에 대한 논의는 없음에도 불구하고, 마치 빈곤복 지에 관한 것인 양 인식되고 있다. 그래서 복지확대 주장이 마치 빈곤 층에 대한 복지를 확대하는 것처럼 확대해석되고 있는 실정이다.
복지논쟁의 핵심은 정부가 제공하는 무상 서비스복지에 부자를 포함 해야 하느냐이다. 따라서 보편적 복지란 부자복지를 의미하며, 선별적 복지란 부자를 제외하자는 것이다. 결국 부자계층에 정부가 개입해야 하는가의 문제인 것이다. 경제학에선 이러한 논쟁에 대해 확실한 정책 방향을 제시한다. 정부는 부자에 개입할 필요 없다는 것이다. 부자는 상품 선택에서 까다로운 계층이다. 정부가 제공하는 서비스는 획일적
이므로, 부자계층은 절대 정부서비스 수준에 만족하지 못하는 게 자명 하다. 정부는 부자가 좋아하는 수준의 서비스를 제공하는 것이 원천적 으로 불가능할 바에 부자계층에 가는 재원을 아까서, 중산층과 저소득 층에 더 투입하는 게 경제적으로 옳은 방향이다.
4) 북유럽 국가모형의 문제점
한국에선 우리가 따라야 할 복지정책 모형으로 북유럽 국가를 많이 인용한다. 그러나 북유럽 국가모형은 ‘높은 세부담-높은 복지혜택’을 가지고 있는 국가들로서, 한국의 ‘저부담-저혜택’ 구조와는 본질적으로 차이를 가진다. 북유럽 국가들이 높은 세부담을 가지면서도, 일정수준 이상의 경제성장을 할 수 있었던 것은 경제자유수준이 높기 때문이다.
경제자유수준을 결정하는 요인들은 많지만, 조세제도도 경제자유를 결 정하는 중요한 정책수단이다.
북유럽 국가들 중에서도 가장 많이 인용하는 스웨덴을 살펴보자. 스웨덴 은 복지국가이지만, 세금 측면에선 가장 불공평한 제도를 가진 국가이다.
형평성보다는 성장형 세금구조를 채택하고 있다. 스웨덴의 국민부담율은 46% 수준으로 한국의 25%보다 거의 두 배에 가까운 수준이다. 그런데 법인 세수가 GDP에서 차지하는 비중을 보면, 3.5%로 한국의 수준과 같다. 전체 국민부담율은 두 배 가까이 높으면서, 법인세수의 비중이 같은 것은 두 국 가들의 법인세에 대한 시각이 다름을 의미한다. 형평성을 대표하는 부자세 금으로 상속세와 부유세를 들 수 있다. 그런데 스웨덴은 2005년에 상속세 를, 2006년에는 부유세를 폐지하였다. 또한 자본소득과 근로소득에 대해 한국처럼 공평하게 종합소득으로 누진과세하지 않고, 자본소득에 대해선 30% 세율을 적용하는 반면, 근로소득에는 32-56%의 누진과세를 적용하고
있다. 즉 부자의 자본소득에 대한 세금이 일반국민들의 근로소득에 대한 세금보다 낮다. 한국에선 ‘버핏세’로 잘 알려진 자본소득에 대한 불공평한 소득세제가 스웨덴에선 1991년부터 시행되었다. 한 단계 더 나아가서, 한국 에선 불공평한 세금으로 대표적인 세목이 소비관련세제이다. 소비관련세 부담은 소득이 높을수록 세부담율이 낮아지므로, 대표적인 불공평한 세금 이다. 그러나 스웨덴의 부가가치세 세율은 25%로 한국의 10%보다 월등히 높다. 스웨덴이 부국인 것은 복지가 높아서가 아니라, 자유로운 경제활동을 보장하였기 때문이다. 그 이면에는 세계에서 가장 불공평한 세금구조를 가 지고 있다. 불공평한 세금제도로 인해 성장을 촉진할 수 있었고, 그 성장열 매를 통해 복지국가를 이룰 수 있었던 것이다.
한국은 조세정책에서 형평성을 강조하는 국가이다. 그래서 법인세조 차도 세수 확보와 조세 형평성 차원에서 법인세율의 누진구조를 강화 하는 방향으로 접근하고 있다. 형평을 강조하는 분위기에서는 절대 경 제성장으로 쉽게 갈 수 없다. 단순히 북유럽 국가들의 복지지출만을 강 조하고, 북유럽 국가들과는 다르게 조세 형평성 차원을 강조하는 정책 으로 나아가면, 성장은 이룰 수 없으면서 복지지출을 늘이는 형태가 되 므로, 이러한 정책 방향은 지속 가능하지 않다.
5) 현 복지제도의 사각지대
현재의 복지제도는 복지혜택을 제대로 받지 못하는 사각지대가 많이 있 는 실정이다. 비정규직의 경우 산재보험을 제외한 사회보험을 적용받는 비중이 정규직의 절반을 이루고 있다. 또한 빈곤층 중에서도 기초생활보장 제도 수혜를 받는 비중이 전체 빈곤층의 1/3 수준으로 나타났다. 또한 복지 제도의 전달체계가 제대로 구축되지 않아, 복지행정에서 많은 문제점을
가지고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고, 정치권에서 정치상품으로 제공 하는 복지정책은 주로 새로운 복지제도를 만들거나, 외형적으로 확대하겠 다는 방향이지, 현 제도가 가지는 문제점에 대한 개혁에는 소극적이다.
(3) 재정 위험
1) 저출산-고령화 현상
국가재정은 인구구조와 밀접한 관계를 가진다. 한국의 인구구조를 한마디로 표현하면, ‘저출산-고령화’이다. 저출산 실태를 보면, 2010년 기준으로 합계출산율이 1.23명으로, 2009년 1.15명보다는 상승하였지 만, 여전히 세계에서 가장 낮은 출산율을 보여준다(2009년 기준: 일본 1.37, 미국 2.01, 독일 1.38). 고령화 지표를 살펴보면, 고령화율이 2010 년 기준으로 한국이 11%, OECD 국가들의 평균치 14.8%보다 낮지만, 고령화 속도가 빨라서 2050년에는 한국 38.2%, OECD 국가 평균치 25.7%로 전망된다. 따라서 정치권에서 경쟁적으로 개발하는 포퓰리즘 복지정책이 아니라도, 국가재정은 심각한 적자 문제를 가질 수밖에 없 다. 인구 고령화로 인해 현행 공적연금 및 건강보험 제도를 현 상태에 서 유지한다고 해도, 2050년에는 2010년의 GDP 대비 6%에서 약 18%
수준으로 증가할 것으로 추계된다.
<표 2> 고령화로 인한 정부지출의 변화 (단위: GDP 대비 %)
합계 국민
연금 사학 연금
공무원 연금
군인 연금
기초 노령
건강 보험
노인장기 요양 2010년
2050년 6.0 17.8
0.9 5.3
0.3 0.6
0.9 1.5
0.2 0.3
0.4 3.1
3.1 5.7
0.2 1.3 자료: 2011-2015년 국가재정운용계획, 장기재정전망 분야
2) 장기재정 추계
정부와 국책연구원에서 추계한 장기재정결과를 보면, 한국의 재정건 전성은 결코 안전하지 않다. 현 제도가 그대로 지속된다는 가정 하에서 인구구조적 특성을 고려해서 장기재정을 추계한 결과를 살펴본다. 우 선 앞에서 살펴본 대로 정치시장의 실패현상으로 복지 등과 같은 포퓰 리즘적 지출은 늘리는 대신, 수혜자가 부담해야 하는 세금은 가능하면 늘이지 않고, 현 수준으로 유지하려고 할 것이다. 따라서 현 수준의 조 세부담율을 가정하고, 재정지출을 하기 위해서는 국가부채가 늘어날 수밖에 없다. 2050년에 관리대상수지는 GDP 대비 8.3%의 적자가 예상 되며, 국가부채율은 현재 35% 수준에서 138% 수준으로 증가할 것으로 추계된다.
인구 고령화 추세에 따라 고령인구의 의료수요는 급속도로 증가할 것이 자명하다. 따라서 현 구조에서의 의료지출보다 훨씬 높아질 것으 로 쉽게 예상할 수 있다. 이를 고려해서 재정을 추계하면, 2050년에는 국가채무율이 거의 170%에 근접하게 된다.
<표 3> 장기재정 추계결과 (단위: GDP 대비 %)
연도
기본 시나리오 의료지출 증가 시나리오
관리대상
수지 국가채무 국민부담율 관리대상
수지 국가채무 국민부담율
2010 2020 2030 2040 2050
-1.1 -2.9 -4.5 -6.3 -8.3
33.5 42.6 61.9 94.3 137.7
25.6 26.8 27.8 28.6 29.3
-1.1 -3.7 -5.7 -7.9 -10.4
33.5 47.1 73.4 114.5 168.6
25.6 26.6 27.6 28,3 28.9 자료: 2011-2015년 국가재정운용계획, 장기재정전망 분야
복지재정 중에서 가장 지출규모가 큰 영역으로 국민연금을 들 수 있 다. 국민연금은 1988년부터 제도도입이 되어 연금의 성숙기간이 도달 하지 않았으므로, 수입에 비해 지출이 적을 수밖에 없다. 그러나 재정 흑자도 2040년대까지 유지된다고 해도, 2050년에는 약 1.4%의 재정적 자가 예상된다. 이러한 재정적자 현상은 지속적으로 발생하여, 2060년 에는 기금이 고갈되는 것으로 예상된다.
한국의 복지지출이 선진국과 비교해서 매우 낮다는 비판이 많으며, 이 러한 지표를 통해 복지지출을 확대하자는 주장이 많다. 즉 한국의 복지 지출 규모는 GDP 대비 8.6%(2009년 기준)이지만, OECD 국가들의 평균치 는 21%(2005년 대비)로서 한국의 1/3 수준이라는 주장이다. 그러나 복지 지출에서 가장 큰 비중을 차지하는 국민연금의 구조를 볼 때, 국가 간 단순 비교는 조심스러운 접근이 필요하다. 한국이 1988년에 제도를 도입 한 반면, 복지국가인 스웨덴은 1903년, 독일, 프랑스는 1928년, 일본은 1939년에 도입하였으며, 연금 성숙기간에 이미 도달하여 연금지출이 차 지하는 비중이 높은 것이다. 예를 들면, 한국의 경우 연금지출 규모가 GDP 대비 2% 이내인 반면, 스웨덴은 7%를 차지하고 있다.
<표 4> 국민연금 장기재정추계 (단위: GDP 대비 %)
연도 총수입 총지출 수지
2010 2020 2030 2040 2050
4.41 4.86 4.87 4.63 3.92
0.90 1.41 2.39 3.82 5.31
3.52 3.45 2.48 0.81 -1.39 자료: 2011-2015년 국가재정운용계획, 장기재정전망 분야
(4) 통일비용 고려
남북통일은 예상치 못한 때에 갑자기 올 가능성이 높다. 통일비용은 한국의 재정건전성에 엄청난 영향을 미칠 것이다. 통일비용은 연구자 에 따라 추계치가 다양하며, 73조-2,300조 원 범위를 보이고 있다. 따 라서 규모 자체는 쉽게 규정하기 어렵지만, 독일 통일비용의 구조를 보 면, 약 50% 수준이 사회보장 관련 복지지출이다. 따라서 한국의 통일 비용도 전체 규모에서 반 이상은 사회보장 지출로 예상할 수 있다.
한국에서 빈곤층은 약 10% 이내로 추정하며, 이들에 대한 빈곤복지 지출은 지속적으로 유지될 것이다. 그러나 통일이 되었을 경우에는 북 한주민의 대부분이 빈곤층이므로, 빈곤율은 35%로 증가할 것이다. 따 라서 복지정책은 이들 빈곤층에 대한 소득이전적 빈곤복지가 주를 이 룰 수밖에 없다. 빈곤복지는 최소한의 경제생활을 할 수 있도록 정부에 서 배려하는 정책인 만큼, 재정건전성이란 정책수단도 심각하게 훼손 될 수밖에 없는 환경이다. 따라서 현재 정치권에서 논의되고 있는 보 육, 교육 등과 같은 사회서비스 복지를 부자계층에게 까지 무상으로 확 대하자는 보편적 복지정책은 통일을 고려할 경우에 도저히 지탱할 수 없는 규모가 될 것이다.
(5) 불안한 세계경제
한국의 경제는 소규모 개방경제로 함축적으로 표현할 수 있다. 이러 한 경제구조는 해외 경제환경에 민감하게 반응할 수 없다. 일반적으로 국내 경제는 국내 경제환경의 변화에 따라 결정되지만, 이제는 개방화 시대가 됨에 따라 국내 경제환경의 변화가 없음에도 불구하고, 해외의 경제충격으로 인해 한국의 경제가 영향을 받게 된다. 이미 한국은 1997
년에 외환위기를 겪었고, 2008년에는 글로벌 금융위기로 인해 국내 경 제의 어려움을 거쳤다. 따라서 이제 한국의 경제는 한국 고유의 정책선 택에 의해서 결정되지 않고, 대외경제 환경에 의한 요인이 더 높아진다 고 평가할 수 있다.
<표 5>에서 볼 수 있듯이, 세계경제 환경은 금융시장의 불안정으로 인한 위기의 주기가 점차 단축되고 있으며, 지속기간도 짧아지고 있는 추세이다. 외부충격으로 인한 경제위기를 극복할 수 있는 정책수단이 재정정책이다. 따라서 재정정책은 이제 거시경제의 안정화를 달성할 수 있는 유효한 정책수단으로서의 기능이 중요하게 되었다.
물론 재정정책은 거시경제정책의 수단으로서 경기조절 기능을 담당 하였다. 따라서 재정건전화 정책은 단기적인 경제성장율 둔화와 실업 률 상승을 야기할 수도 있다. 그러나 백웅기(2012)는 OECD 26개국의 1970~2009년 자료를 사용하여, 재정건전화를 함으로써 야기되는 부정 적 거시경제효과가, 재정을 방만하게 운용했을 때 초래되는 성장률 잠 식과 실업률 상승보다 훨씬 낮다는 실증결과를 보여주었다.
<표 5> 미국의 금융 불안 수준
기간 1969~1978년 1979~1988년 1989~1998년 1999~2008년 불안빈도
지속기간(월)
4회 8.5
16회 6.75
6회 8
11회 4.9 자료: 유정석, 강성원(2008)
(6) 재정지표의 문제
한국의 조세부담율은 20% 이내이고, 국가채무는 35%이내이므로, 국제 간 비교하면 매우 양호한 상태이다. 그러나 이는 국제간 비교를 통해 각 국의 제도 특수성을 고려하지 않은 단순한 산술계산에 근거한 결과이므 로 맹신해서는 안 된다.
가장 대표적인 문제로 국민연금을 들 수 있다. 한국의 국민연금 제도 는 선진국의 부과제도와는 달리 적립형제도이다. 적립형이지만 저부담- 고혜택 구조를 가지고 있으므로 미래에 재정고갈은 필연적이며, 추계치 에 의하면 2060년이 기금이 고갈되는 해다. 국제기준에 의하면, 이러한 고갈분을 국가부채에 포함하지 않도록 되어 있는데, 이는 대부분 선진국 에선 한국과 같은 적립형이 아니기 때문이다. 따라서 미래에 발생할 기금 고갈은 당연히 정부부담이 될 수밖에 없으므로, 회계상 한 시점에서 국가 부채의 규모가 갑자기 증가할 것이다. 이를 고려할 경우, 한국의 국가채 무비율은 현재 양호한 수준보다 훨씬 악화될 가능성이 충분히 있다.
두 번째로 한국의 특수사항을 고려해야 하는 것이 예산 외 지출(off- budget)이다. 정부예산은 국회의 심의를 필요로 하지만, 예산외 지출은 급 속도로 팽창하기 마련이다. 대표적인 분야가 공기업의 부채규모이다. 한 국은 선진국과 비교할 때, 공기업을 통한 정부업무를 많이 담당하고 있으 나 이들 지출은 적절히 규제되지 않고 있으므로, 쉽게 공사부채를 늘리는 경향이 있다. 대표적으로 LH공사를 들 수 있으며, 총부채규모는 약 110조 원(2010년 기준)이다. 실질적으로 정부정책의 일환으로 누적적으로 추진 한 결과로서 쌓였던 부채이므로, 정부부채로 봐야 하나, 회계기준에 의해 포함되지 않고 있다. 따라서 실질적 의미의 국가부채율을 고려할 때는 이 를 염두에 둬야 할 것이다.
결론적으로 국가채무 수준은 국제간 비교를 가능하도록 하기 위해 선 진국 제도를 중심으로 기준을 만들어 산정한 것이다. 그러나 다른 선진국 에 없는 한국의 특수한 환경을 고려해서 지표를 해석하는 것이 필요하다.
한 가지 지표를 통해 선진국보다 월등히 양호하다는 안이한 해석은 한국 의 재정건전성을 악화시킬 가능성이 있기 때문이다. 조세부담율이란 조 세라는 형식적 틀을 가진 부담액만을 포함한 개념이다. 조세가 아닌 실질 적인 국민부담으로 대표적인 예가 남성의 병역의무를 들 수 있다. 선진국 에선 모병제인 반면, 한국은 징병제이다. 따라서 선진국에선 직업군인에 대해 정부예산으로 임금이 지불되며, 이는 국민들의 세금으로 충당된다.
따라서 모병제 비용은 국가의 조세부담율에 포함되나 한국은 징병제이므 로, 실질적으로 사병들의 기회비용인 임금만큼 경제적 비용을 부담하나, 이는 조세부담율에 포함되지 않는다.
또 다른 예로 국민연금을 들 수 있다. 국민연금은 저부담-고혜택 구조 를 가지고 있으므로, 본질적으로 적자를 가질 수밖에 없다. 국민연금의 부담액을 포함한 개념인 국민부담율은 25% 수준이지만, 현재에 더 부담 해야 하는 몫을 미래로 전가시킨 것이다. 또한 공사의 지출은 정부의 정 책사업이므로, 국민들이 조세로서 부담해야 하는 몫이지만, 회계상으로 독립시킴으로써 미래부담으로 전가시켰다. 따라서 미래부담으로 전가시 킨 몫은 현재의 조세부담율 혹은 국민부담율에 포함되어야 한다. 그렇지 않으면, 이 차이만큼 국가채무로 귀결될 수밖에 없으나, 이 또한 국제간 기준에 의해 포함되지 못하고 있다. 조세부담율(국민부담율)과 국가부채 의 회계적 구분에 따라 계산된 지표가 중요한 것이 아니고, 실질적인 부 담지표가 더 중요하므로, 널리 사용되는 지표를 조심스럽게 접근할 필요 가 있다.
3 정책 방안
(1) 기본방향
1) 재정건전성에 대한 국민적 공감대 형성
재정건전성은 거시경제환경에서 탄력적인 정책수단이므로, 이에 대 한 국민적 공감대를 형성하는 것이 급선무이다. 정치시장의 실패현상 으로 정부지출에 대한 수요에 따라 정치적 지출이 급등할 것이 예상되 므로, 정치시장의 문제점을 설명하고, 재정건전성을 가장 중요한 정책 목표로 설정해야 한다. 물론 이는 경제적 논리를 바탕으로 한 정책 우 선순위이지만, 정치적 지지를 받지 못하면 재정건전성은 절대 지켜질 수 없다. 따라서 재정건전성을 국가정책목표들 중에서 최우선하는 정 치적 행동, 감성적 접근 등이 필요하다.
2) 장기 복지정책 방향 수립
재정건전성을 약화시킬 가능성이 높은 지출이 복지영역이다. 따라서 복지정책의 기본방향을 우선적으로 정립해야 한다. 한국의 현행 복지 제도는 외형적으로는 대부분 갖추었으나, 사각지대가 많이 존재한다.
따라서 현행 복지제도의 근간을 이루는 빈곤복지와 사회보험 복지를 제대로 정립시키는 방향이 되어야 한다. 따라서 현재 ‘저부담-저혜택’
구조를 ‘중부담-중혜택’ 구조로 전환하여야 한다. 그러나 절대 북유럽 국가들이 가지는 ‘고부담-고혜택’ 구조는 우리가 따라야 할 정책 방향 이 아니다. 국가 간 복지정책을 비교해보면, 크게 세 가지 유형으로 나 타난다. 미국과 같은 시장중심 복지형태 국가, 독일, 프랑스의 혼합형
복지형태, 북유럽 국가들의 사회민주주의 복지유형이 그것이다. 한국 의 경우, 외형적으로는 시장중심 복지 형태를 띠고 있지만, 혼합형 복 지체계로 나갈 수밖에 없다.
<표 6> 국가 간 복지정책 비교
시장중심 복지 혼합형 복지 사회민주주의 복지
국가 미국, 캐나다, 호주 등 독일, 프랑스 등 북유럽 국가 등
주된 정책 공공부조 공공부조, 사회보험 공공부조, 사회보험
사회서비스
가족역할 강력 강력 미약
자료: 현진권(2011)
새정부가 집권하면, 그동안 정치권에서 난무했던 포퓰리즘적 복지정 책을 원점에서 재검토해야 한다. 이를 위해 집권초기에 ‘복지정책 5개 년 청사진’을 수립하고 국민적 합의를 유도하기 위한 범국민적 성격의 위원회를 설립하도록 한다. 이는 정치적 논쟁으로서의 복지정책이 아 니고, 한국의 지속 가능한 경제성장과 같이 하는 복지정책에 대한 국민 적 합의를 빠른 시일 내에 유도하기 위한 정치적 접근방법이다. 이 청 사진에서는 정치권에서의 복지확대정책보다는 현재 복지제도가 가지는 사각지대와 복지전달체계를 전면 개편하여, 누수․낭비․중복되는 불 합리한 예산을 최소화하도록 한다.
3) 조세부담과 국가부채의 최적 조합
현 복지제도를 확대 없이 그대로 진행한다고 해도, 추가적인 조세부 담 증가가 없을 시엔 2050년에 국가부채가 약 4배 증가할 것으로 예상 된다. 조세로 재원을 충당할 경우에는 2050년에 2배의 조세부담율에
도달할 것으로 추계된다. 따라서 현재 20% 수준의 조세부담율과 35%
수준의 국가부채비율은 점차로 높아질 수밖에 없을 것이다. 복지재원 으로 인한 추가부담은 현세대의 조세부담과 미래세대의 국가부채를 통 해 적절히 분배할 필요가 있다. 적정 조세부담율 설정은 경제성장수준 과 밀접한 관계를 가지는 만큼, 경제성장을 일정수준 유지하면서, 부채 로 일정부분 부담시키는 최적 정책조합(optimal policy mix)을 구해야 한 다. 조세부담이 급격히 증가할 경우에는 경제주체에 주는 영향이 크므 로, 2년 동안에 1% 이내 수준에서 조세부담율을 높여야 한다.
4) 조세를 통한 재원확보의 원칙
추가적 세수를 확보하기 위한 원칙을 세워야 한다. 한국에서의 분위 기는 부자증세라는 감성적 분위기에서 법인세, 소득세의 누진구조를 강화하는 방향이다. 이는 국가의 장기적 경제성장에 역행하는 방향이 다. 특히 법인세를 세수 확보와 조세의 형평성 차원에서 접근하는 국가 는 한국밖에 없다. 법인세는 기업의 대외경쟁력과 직결되는 중요한 정 책수단인 만큼, 국제적 규범에 따라야 한다. 국민적 감성이 법인세 증 세로 치우친다고 해도, 국민들을 설득하면서까지 법인세를 인상하는 것은 절대 안 된다. 재정학에서는 세목별로 경제의 효율성에 미치는 비 용이 크기에 대해 명확한 순서를 제시한다. 즉 법인세, 소득세, 소비세 순서이다. 똑같은 크기의 세수를 확보하는 데 우리 경제가 치루는 경제 적 비용이 법인세가 가장 높으므로, 경제비용을 극소화하기 위해서는 소비세, 소득세, 법인세 순서가 옳다. 이는 정확하게 국민적 감성과는 완전히 반대방향이므로, 정책에 반영하기가 어려울지 모른다. 그러나 최소한 법인세를 통한 세수 확보는 이루어져서는 안 된다.
재정수지준칙 지출준칙
헌법 독일
∙ 균형재정 달성
∙ 구조적 재정수지 GDP 대비 0.35% 이하
스위스(연방정부)
∙ 구조적 재정수지 균형
∙ 연방정부지출은 경기변동고려 수입예 상치 이내
(2) 재정준칙 강화
1) 재정준칙의 법률화
정치시장 실패현상으로 수입을 초과한 정부지출이 심해질 것이며, 이는 구조적 문제이므로, 제도를 만들어 이들 행위를 차단해야 한다.
이를 위해선 우선 ‘수입 내 지출’을 법률화하여 정부지출을 규제한다.
선진국의 예를 보더라도, 법률화하는 방법이 다양하게 나타난다. 독 일과 스위스는 헌법에 이를 명시하고 있으나, 한국의 경우에는 헌법 개정이 어려운 만큼, 법률로서 균형수지로 한정하거나, 지출에 대한 규제를 두도록 한다. 이를 위해 가칭 ‘재정건전화특별법’을 제정하도 록 한다.
이동원(2011)에 의하면, 재정준칙을 도입한 국가들의 성과를 분석한 결과, 성공한 국가와 실패한 국가로 대별할 수 있었다. 즉 성공한 국 가로는 스웨덴, 네덜란드, 호주로서 이들 국가는 재정준칙을 경기에 따라 탄력적으로 운용할 수 있는 여지를 둠으로써 재정건전성을 달성 할 수 있었다. 반면 실패한 국가로는 미국, 일본, EU로서 이들은 획일 적인 기준을 만들어 무차별적으로 적용했으나, 재정건전성 달성에는 실패했다.
<표 7> 주요국의 재정준칙
법률 영국
∙ 한시적 재정준칙 설정
－ 2010-16년 동안 매년 GDP 대비 재정 적자 비중을 전년대비 감축
－ 2014년 GDP 대비 재정적자 비중이 2010년 절반 이하
－ 2016년 순채무 전년대비 감축
뉴질랜드
∙ 재정관리원칙 및 보고 의무 명시
－ 국가채무 감축, 재정수지 균형, 공공부 문 순자산의 적정수준 유지, 위험관리
－ 예산정책서 및 재정전략 발표 의무
조약 EU
∙ 재정적자 GDP 대비 3%
∙ 국가채무 GDP 대비 60%
－
내부 규칙
영국
∙ 황금율: 경상재정수지 균형
∙지속 가능투자: 순채무를 GDP 대비 40%
미만
뉴질랜드, 스웨덴
∙스웨덴: 구조적 재정수지 GDP 대비 평균 2% 흑자
∙ 뉴질랜드: 노령연금 재정운영에 충분한 재정수지 유지
∙ 국가채무 GDP 대비 30%
자료: 2011~2015년 국가재정운용계획, 장기재정전망 분야
<표 8> 각국별 재정준칙 사례
구분 국가 준칙명 핵심 내용 및 특징
성공
스웨덴 춘계재정
계획안
－ 재정수지 GDP대비 2% 흑자, 27개 지출 분야별 한도 설정
－ 예산여유분 제도로 경기변동에 대응
네덜란드 지출총액
관리방식
－ 세출과 세입별 목표설정으로 균형재정 달성
－ 세수가 증가해도 지출을 억제할 수 있는 제도
호주 예산정직법 － 재정수지 흑자유지, 연방정부 순부채 10%대 감축
－ 재정정책 평가의 구체적 기준 제시
실패
미국 재정적자
통제법
－ 재정적자 한도설정 및 초과 시 지출 자동 삭감 의무화
－ 경기변동에 대한 탄력성 부족
일본 재정구조
개혁법
－ 증세와 지출억제를 동시 실시
－ 경기상황과 인구구조 고려하지 않은 목표설정으로 한계
EU 안정성장협약 － 재정적자 GDP 3% 이내, 국가채무 GDP 60% 이내
－ 획일적인 준칙 기준과 구속력 부족 자료: 이동원(2011)
2) 신규 의무지출에 대한 재원마련 의무화(PAYGO)
복지지출 등과 같은 일시적인 지출이 아닌 지속적 지출을 필요로 하는 제도일 경우에는 재원 마련을 의무화하는 법률을 제정할 필요가 있다. 2011 년 예산안 편성지침에서 부처, 재원마련 의무화를 천명했지만, 이는 행정부 차원의 의지일 뿐 실제로 새로운 제도도입에 대해 이 과정을 의무화하지는 못하였다. 정치인들에게 강제하는 방법은 법률로 제정하는 길뿐이다.
3) 비용추계 시스템 구축 및 이행사항 점검
이러한 제도가 제대로 작동하기 위해서는 복지 등의 새로운 의무지 출로 인한 중장기 재원소요액에 대해 과학적이고 객관적인 추계를 담 당할 비정치적인 기관이 담당할 필요가 있다. 현재 국회 내에 국회예산 정책처가 있으며, 기능도 부합하므로, 추계업무를 담당하게 한다. 아울 러 법률로 제정된 재정준칙이 제대로 집행되고 있는지 점검하고, 매년 보고서를 국회에 보고하는 업무도 같이 수행하도록 한다.
EU 회원국의 경우, 총 27개 회원국 중에서 별도의 국가별 중기재정계획을 수립하고 있는 국가는 22개국이다. 이중에서 13개국은 중기재정계획의 준수 여부를 확인하는 것으로 재정준칙 자체도 중요하지만 이행사항을 객관적으 로 평가하는 절차 여부가 재정준칙 준수에 매우 중요한 역할을 하고 있다.
(3) 지출구조 개혁
1) 예산구조의 개혁
예산지출구조를 보면, 복지, 교육, 농업 등과 같이 칸막이로 구분하 여 해당 영역에 대한 국민적 감성에 따라 예산이 배분되는 경향이 있
다. 이때 각 영역에 대한 재원배분의 타당성을 판단하는 기준으로 GDP 대비 %라는 지표를 많이 사용한다. 또한 전년대비 상승률을 사용 하여 적절성을 평가한다. 그러나 이는 해당 분야 예산의 효율성을 판단 하는 데 적절한 지표가 아니다. 따라서 총량적 지표에 완전히 의존하기 보다는, 한국이 당면한 고령화 등과 같은 환경에 적절한 예산배분으로 칸막이식 예산을 탄력적으로 운영하는 것이 필요하다.
2) 재량적 세출의 절감
예산에서 절감할 수 있는 분야는 재량적 지출이며, 여기에는 SOC 투자 비, 행정경비 등을 포함한다. 공공부문은 필연적으로 덩치를 키우려는 경제적 유인책이 있으므로, 필요 이상으로 재량적 지출을 확대하는 경향 이 있다. 이를 세부 지출별로 나누어 절감하는 것은 담당공무원에 비해서 정보 및 전문지식이 부족하므로, 절대적으로 불가능하다. 따라서 이들 예산에 대해서는 획일적으로 20% 절감하는 것으로 방향을 정하면, 여기 에 맞추어 공공부문은 가장 효율적으로 재배분되기 마련이다.
(4) 주요부문 개혁
1) 국민연금 및 건강보험 개혁
국민연금과 건강보험은 향후 국가의 재정건전성 유지에 가장 장애요 인으로 작용할 것으로 예상된다. 국민연금은 2060년에 기금이 고갈되 는 것으로 잘 알려져 있으나, 정치인들은 단기적 정책효과를 가지는 개 혁에만 관심을 가지는 한계점이 있다. 그러나 재정건전성을 정책목표 의 최우선으로 할 경우엔, 국민연금 구조를 점차로 혜택에 맞추어 부담 수준을 결정하는 개혁을 추진해야 한다. 건강보험도 정치권에서 오히
려 혜택수준을 높이는 방향으로 정책공약을 했지만, 이는 재정건전성 을 심각하게 훼손할 정책 방향이다. 이미 2010년에 1.3조 원의 적자재 정이 발생했으며, 향후 고령화로 인해 의료수요가 급증할 것이 예상되 는 바, 이를 고려한 부담과 혜택수준을 맞추어 개혁해야 한다.
2) 공기업 개혁
공기업은 새정부가 들어설 때마다 개혁을 외쳤지만, 번번이 실패하 였다. 이는 새로운 정부도 국민들의 부담을 늘리지 않고, 국민들이 좋 아하는 지출을 늘릴 수 있는 좋은 정책수단이기 때문에 집권 동안에 정치적 목적으로 많이 활용하기 때문이다. 공기업의 기본 방향은 민영 화이다. 민간영역이 들어올 수 있는 영역은 무조건적으로 민영화하는 방향으로 적극 추진되어야 성공할 수 있다.
국가부채는 형식적 회계논리에 집착하지 말고, 실제적으로 정부정책 을 집행하는 공공기관들의 부채를 매년 기관별로 발표하도록 한다. 이 를 위해 공기업과 지방 공기업에 대해 기관별로 부채규모를 매년 파악 해서, 전체 실상을 국민에게 공표하도록 한다.
(5) 대국민 교육 강화
한국의 정치권에선 여야당 할 것 없이 포퓰리즘 정책 양산에 혈안이 되어있다. 이러한 현상은 정치시장의 구조적인 문제이며, 개별 정치인 을 비난할 필요가 없다. 즉 정치인들의 정치적 합리성을 바탕으로 한 결과이기 때문이다. 이러한 정치실패 현상을 교정하는 방안은 크게 공 급과 수요 측면에서 접근할 수 있다. 공급차원에선 앞에서 설명했듯이,
정치인이 포퓰리즘 정책을 제공하지 못하도록, 법률로 규제하면 된다.
그러나 수요차원에서는 좀 더 장기적인 대책이 필요하다. 즉 수요자인 국민들이 포퓰리즘 정책에 대한 요구가 없을 때 포퓰리즘 정책이 나올 수 없다. 그러면 어떻게 국민들의 요구를 줄일 수 있을 것인가를 고심 해야 한다. 이는 경제논리에 입각하여, 포퓰리즘 정책이 장기적으로 국 가경제에 어떻게 해를 끼치는지 국민들에게 납득시키는 길 뿐이다. 이 는 매우 어려운 작업이나, 정부와 시민단체들이 앞장서서 꾸준히 교육 및 홍보하는 수밖에 없다. 기본논리는 경제적 접근이지만, 이를 감성적 인 내용으로 접근할 수 있는 홍보전략을 이용할 필요가 있다.
(6) 정책 추진 계획
재정건전성 확보를 위한 이상의 정책 방안을 토대로 개혁추진 절차 및 과정을 요약하면 다음과 같다. 재정건전성을 위한 정책과제는 대부 분 새정부 초기에 근본골격을 완성해야지 성공할 수 있으며, 중반을 넘 어가서는 절대 성공하기 어렵다. 따라서 정책 방향도 중요하지만, 더 중요한 것은 정책 추진 일정을 새정부 초기에 맞추어 강하게 추진하는 의지가 더 중요하다.
□ 새정부 출범 6개월 이내
○ ‘복지정책 합의추진 위원회’ 구성 및 추진 ― 복지정책 방향에 대한 국민적 합의 유도
□ 새정부 6개월~1년 이내 ○ 법적 방안
― 재정건전화특별법 제정: 재정준칙 및 PAYGO 제도
□ 새정부 6개월~1년 6개월 이내 ○ 제도개혁
― 예산개혁
― 국민연금 및 건강보험 개혁 ― 공기업 개혁
□ 새정부 계속사업 ○ 대국민 교육 강화 ― 공공부문을 활용한 교육 ― 민간 NGO를 활용한 교육
정책 추진 로드맵
1년차 2년차 3년차 4년차 5년차 국민적 공감대 형성 및 법적기반 조성
－ 가칭, 복지정책 합의추진위원회 구성
－ 재정건전화특별법 제정 제도개혁
－ 예산개혁
－ 국민연금 개혁
－ 건강보험 개혁
－ 공기업 개혁 대국민 교육 강화
－ 공공부문 및 NGO 활용한 교육
참고문헌
백웅기(2012), “재정건전화의 거시경제적 영향분석”한국재정학회 춘계정 기학술대회 발표논문
유정석, 강성원(2008), “금융의 불안정성과 서브프라임 모기지 위기”
SERI 창립 22주년 기념 심포지엄
이동원(2011), “재정위기 방지의 유용한 수단, 재정준칙” 삼성경제연구 소, CEO Information
현진권(2011), “복지논쟁: 무엇이 문제이고 어디로 가야 하나” 자유기업 원
조세체계 개선
한국경제연구원 현진권
1. 서론
○ 차기정부의 기본골격은 복지와 분배일 것이므로, 성장을 위한 정 책안은 필요 없을 것 같지만, 복지와 분배가 실현가능하기 위해 서는 성장을 위한 정책이 뒷받침되어야 함
－ 정치적 집권을 위한 복지와 분배 중심의 정치공약 개발은 정 치인 입장에서는 합리적인 행동이나, 집권 후에는 정치적 합 리성을 떠나 경제적 합리성 관점에서 정책을 수정해야 함
∙ 본고는 차기정부가 추진해야 할 성장을 위한 조세정책안을 논의하고 제시함
2. 현황과 문제점
(1) 정책기조의 문제
□ 분배와 복지 중심의 정치공약
○ 복지와 분배란 정치공약으로 정권을 잡았지만, 이를 구체적으로 집행하기 위해서는 성장이 뒷받침되어야 하므로, 차기정부는 성 장을 국가정책의 우선목표가 아닌 차선목표로 감추면서, 실제로
성장해야 하는 어려움에 직면하게 될 것임
－ 성장과 밀접한 정책인 기업관련 정책을 정할 때, 정치공약인 분배와 복지를 내세우면, 규제강화 쪽으로 갈 수밖에 없으며, 이는 필연적으로 기업의 경제활동을 위축시킬 것이고, 경제성 장은 어려워짐
∙ 차기정부 초기에 빨리 일정부분 수정하는 것이 국가 장래를 위한 것이고, 정치공약이라고 무작정 밀고 나가는 것은 정치 인의 대국민 약속 때문에 국가의 미래를 희생하는 것임
(2) 사회를 분열시키는 조세정책
□ 양극화 해소정책으로 포장된 조세정책
○ 양극화 해소를 위한 조세정책이란 구조는 정치적 득표에 효과적 이므로 부자증세라는 한 가지 정책 방향으로 지속적으로 공약함 으로써, 정치적으로 승
－ 더 많은 세금을 부담하게 되는 부자계층은 비록 소수이지만, 일정수준 이상의 세금부담에 대해서는 저항하기 마련이고, 빈 자계층은 정부를 통해 더 많은 복지를 향유하려고 할 것임
∙ 결국 사회는 계층 간 갈등이 깊어지고, 이러한 계층 간 분 열을 가속화시키는 정책이 조세정책이며, 정치논리 측면에 서 합리적인 세금정책 방향이 우리 사회를 분열시키게 되 므로, ‘정치실패(political failure)’ 현상임
(3) 법인세제에 대한 오해
□ 법인세 부담은 누가?
○ 법인세는 법인이 부담한다고 생각하는 것이 일반적이나, 법인은
