살고 싶은 농촌 만들기

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(1)정책연구보고 P86 | 2006. 12.. 살고 싶은 농촌 만들기. 송 미 령 성 주 인 박 경 철. 연 구 위 원 전문연구원 전문연구원.

(2) 연구 담당 송미령 성주인 박경철. 연구위원 전문연구원 전문연구원. 연구 총괄, 제1-3장, 제5-6장 집필 제4장 집필 부록 집필.

(3) i. 머 리 말. 최근 ‘살고 싶은 농촌 만들기’에 대한 정책적 논의가 활발히 진행되고 있다. 그러나 살고 싶은 농촌의 구체적인 모습이나 실천 전략에 대해서는 아직까지 충분히 만족할 만한 논의가 이루어지지 못했고 그만큼 통일된 시각이나 인식 도 부족하다. 살고 싶은 농촌의 모습을 그려보고 살고 싶은 농촌 만들기를 위한 실천 전략 과 과제를 설정할 필요가 있다고 판단하여 이 연구 과제를 수행하게 되었다. 보고서에 담은 내용은 반년 동안 연구자들이 다양한 기회를 마련하여 정책 담 당자, 전문가, 지역 활동가, 주민 등과 함께 한 토론에 중심을 두어 작성한 것이 다. 특히 이 과정에서 주민이 살고 싶은 농촌 만들기의 주역이 되어야 한다는 의제 설정에 대해서는 상당한 공감대가 형성되었다. ‘살고 싶은 농촌’의 개념은 주관과 시대에 따라 변화하기 마련이다. 따라서 이 연구 보고서에 담고 있는 내용은 좀 더 나은 농촌의 미래를 만들어 가는 데 현 단계에서 하나의 재료로서 큰 의미가 있다. 아름답고 쾌적한 삶터, 일터, 쉼 터로서 살고 싶은 농촌에 대한 미래 비전을 도출하고 지속적 발전 방안을 모색 하는 데 좋은 참고가 되기 바란다. 2006. 12. 한국농촌경제연구원장 최 정 섭.

(4) iii. 차. 례. 제1장 서론 1. 논의 배경과 목적 ························································································· 1 2. 연구 범위와 방법 ························································································· 3 제2장 농촌의 현실과 농촌 지향형 수요 확대 1. 농촌의 현실 ··································································································· 5 2. 농촌 지향형 수요 확대 ················································································ 9 제3장 살고 싶은 농촌 만들기 관련 정책의 전개 1. 지난 정책의 흐름 ······················································································· 16 2. 참여정부 정책의 새로운 기조 ··································································· 23 3. 살고 싶은 농촌 만들기 논의의 등장과 최근의 동향 ····························· 25 제4장 살고 싶은 농촌 만들기의 사례와 시사점 1. 살고 싶은 농촌 만들기의 사례 ································································· 31 2. 사례의 공통점과 시사점 ············································································ 53 제5장 살고 싶은 농촌 만들기를 위한 비전과 전략 1. 살고 싶은 농촌의 비전 ·············································································· 57 2. 살고 싶은 농촌 만들기 전략 ···································································· 59 3. 남은 과제와 주체별 역할 ·········································································· 66 제6장 결론 ········································································································ 72.

(5) iv 부록 ‘살고 싶은 농촌 만들기’ 해외 사례 ······················································ 75 요약 ····················································································································· 102 Abstract ·············································································································· 104 표․그림 차례 ······································································································· 105 참고 문헌 ··········································································································· 107.

(6) 1. 제. 1. 장. 서. 론. 1. 논의의 배경과 목적. ○. 최근 ‘살고 싶은 농촌 만들기’가 정책적 의제로서 정책 담당자와 관련 전문 가 사이에 활발히 회자되고 있다. ‘살고 싶은 농촌 만들기’ 이외에도 ‘살고 싶은 도시 만들기’와 ‘살고 싶은 지역 만들기’ 혹은 ‘가고 싶고, 살고 싶은 섬 만들기’ 등으로 공간을 구분하기도 하는데 “살고 싶은”이라는 수식어 속 에는 중요한 강조점이 내포되어 있다.1 - 공통적으로 현재보다 더 나은 생활의 공간을 만들기 위해 지방, 주민이 나선다는 마을 만들기 고유의 정신이다. 중앙정부가 주도하는 사업 등의 집행자 내지는 수혜자로서의 지방, 주민이 아니라 스스로 기획과 실행을 주도하는 지방, 주민의 역할을 강조하는 것이다.. 1. 최근에는 ‘살고 싶은’이라는 수식어가 ‘살기 좋은’이라는 수식어로 대체되어 가고 있다. 혹자는 ‘살고 싶은’과 ‘살기 좋은’은 엄격히 구분되어야 한다고 주장한다. ‘살 고 싶은’ 속에는 주관성이 강하게 개입되고 있는 반면에 ‘살기 좋은’은 상대적으로 객관적 조건에 가깝다는 것이다. 그러나 이 연구에서는 이러한 개념적 엄밀성은 일 단 차치하고 ‘살고 싶은’으로 용어를 통일하여 사용하였다..

(7) 2 - 그러나 살고 싶은 도시 만들기가 대체로 다수의 주체에 의해 ‘좋은 생활 환경 가꾸기’라는 비교적 공통된 유형으로 묶을 수 있는 목표를 지향하 는 데 반해서,2 살고 싶은 농촌 만들기는 대체로 주체가 매우 부족하고 좋은 생활환경보다는 경제적인 소득 높이기가 우선적 목표가 될 수밖에 없다는 엄연한 차이점도 있다. ○. 농촌의 주체 부족, 소득의 상대적 저하 문제야 최근에 새로이 등장한 이슈가 아니지만, ‘살고 싶은 농촌 만들기’라는 의제가 이 시기에 회자되기 시작한 데에는 여러 배경이 잠복해 있다. - 국가 전체적으로는 양적 성장에서 질적 발전을 지향하고, 시민사회의 성 숙에 따라 생활문화의 선진화를 요구하며, 균형발전의 궁극적 목표 구체 화의 필요 등과 같은 사회발전 단계의 진전을 반영한다. - 다른 한편 농촌정책의 지평이 확대될 필요가 있음을 반영하는 것이라고 할 수 있다. 농업인을 대상으로 하는 농업정책과 동격의 의미였던 농촌정 책에서 이제는 다양한 성격의 주민이 함께 거주하는 삶의 터전으로서 농 촌을 가꾸어가는 내용으로 농촌정책이 이행해야 할 필요성을 반영한다.. ○. 근대화가 시작될 무렵 우리 국민의 대부분은 농촌에 살았다. 그러나 급격한 산업화와 도시화 과정을 거치면서 ‘이촌향도형’ 인구 이동이 일어났다. 상대 적으로 더 나은 직업기회와 교육기회를 찾아서 생산성 높은 젊은 사람들은 농촌을 떠나 도시로 이동하였고, 수십 년 동안 지속되어 온 그 결과로 농촌 은 인구의 극심한 과소화와 고령화의 문제를 안게 되었다. - 인구의 과소화와 고령화는 생활에 필요한 시설 및 서비스 공급에 있어 필수적인 최소 임계인구(threshold population)를 확보하지 못하게 함으로 써 농촌의 정주 여건을 악화시키고, 농촌 지역경제의 쇠퇴를 유발시키며,. 2 도시에서의 좋은 생활환경 가꾸기는 도시민들에게 현재의 삶의 질을 높이는 수단이 기도 하지만 미래의 경제 가치를 높이는 수단일 수도 있다..

(8) 3 농촌에 남아 있는 생태와 문화를 잘 관리하지 못하는 요인으로 작용하였 다. 이처럼 농촌의 삶의 질이 낮아짐으로써 다시 도시로의 인구 유출이 촉진되는 결과를 초래하였다. ○. 농촌의 문제를 처방하기 위하여 여러 가지 대책이 구상되고 적용되었다. 이 는 큰 효과를 발휘하지 못한 채 농촌의 상황은 더 악화되는 듯 하였다. 그러 나 최근 쉽게 관찰할 수 있는 몇몇 지역에서의 작지만 역동적인 움직임, 국 민의 가치관과 라이프스타일(lifestyle)의 변화 등은 우리 농촌의 미래가 그리 어둡지 않음을 나타낸다.. ○. 이 연구는 농촌 내․외의 변화되는 여러 가지 여건에서 ‘살고 싶은 농촌 만 들기’라는 새로운 의제를 어떻게 인식하고 대응해야 하는가라는 문제의식에 서 출발하였다. 특히 살고 싶은 농촌 만들기를 위한 비전과 전략을 논의하는 데 주요한 목적을 두고 있다.. 2. 연구 범위와 방법. ○. 살고 싶은 농촌 만들기의 비전과 전략을 논의하기 위해서는 살고 싶은 농촌 의 모습이 구체화되어야 한다. 과연 살고 싶은 농촌의 모습이 무엇일지에 대 해서도 수많은 쟁점이 제기될 수 있겠지만 살고 싶은 농촌 만들기를 위해서 누가 무엇을 해야 하는지에 대해서 보다 무게를 두어 논의할 필요가 있다고 판단하였다. - 다만, 앞서 언급한 바와 같이 살고 싶은 농촌 만들기를 위해 농촌의 우선 순위는 경제적 소득 높이기임에도 불구하고 이 연구에서는 그러한 측면 에 대해서는 다루지 않았다. 그 자체가 거대한 담론이자 정책 영역이기.

(9) 4 때문에 이 연구에서는 농촌정책이 방식과 내용 측면에서 주민 밀착형으 로 재편되어야 함을 중심으로 다루었다. ○. 이를 위해서 농촌의 현재 상황과 기존 정책의 대응을 간략히 고찰하고, 최근 농촌을 둘러싼 변화의 움직임 속에서 시사점을 발굴하며, 이에 바탕을 두어 농촌의 미래 비전과 전략을 구상하는 순서로 구성하였다. 또한 부록에는 살 고 싶은 농촌 만들기에 참고할 만한 외국의 사례를 수록해 두었다. - 제2장 농촌의 현황과 농촌에 대한 수요의 변화 - 제3장 농촌정책의 전개와 최근의 동향 - 제4장 살고 싶은 농촌 만들기의 사례와 시사점 - 제5장 살고 싶은 농촌 만들기의 비전과 전략. ○. 이 연구를 진행하는 데 활용한 방법은 관련 선행 연구 검토, 국내외 사례 분 석, 다양한 워크숍을 통한 의견 수렴 등이다. 국내외 사례 분석의 경우 국내 사례들은 대체로 방문 조사 방법을 활용하였지만 국외 사례들은 2차 자료를 활용하였다. - 사례 조사 결과의 일부는 「농촌의 변화를 보다」라는 별책으로 작성된 바 있다..

(10) 5. 제. 2. 장. 농촌의 현실과 농촌 지향형 수요 확대. 1. 농촌의 현실. ○. 우리 농촌은 살고 싶은 곳인가? ‘살고 싶다’ 혹은 ‘살기 좋다’는 것의 이미 지나 정의는 모두 다르기 때문에 여기에 반드시 하나의 답이 존재할 수는 없다. - 경제적 기반이 탄탄하여 고용기회가 많고 일하기 좋은 곳, 자랑할 만한 자원을 보유하고 있고 품격 있는 공동체 문화가 어우러진 곳, 생활환경 이 충실하여 생활이 편리한 곳 등과 같이 기준이나 정도는 주관적이고 시대에 따라 변화할 수밖에 없는 탓에 어쩌면 고정적인 개념을 못 박아 두는 일이 불필요하다고 할 수 있다.. ○. 일반적으로 우리 농촌의 현실에 대해서는 부정적 평가가 지배적이다. 현재 우리 농촌이 당면한 상황을 가리켜 ‘위기’라 칭하는 사람도 적지 않다.. ○. 우선, 농촌의 주 산업인 농업의 어려움이 상당한 수준에 달하고 있다. 농업 생산성은 지속적으로 증대되었으나 개방화에 따른 농산물 가격 하락 및 투.

(11) 6 입재 가격 상승 등으로 농가소득은 정체 상태에 있고 앞으로의 전망도 불투 명하다. 게다가 경제기반 구조 자체가 다각화되어 있지 못하고 농업생산 중 심으로만 편중되어 있는데 농업이 어렵다 보니 한 마디로 농촌은 ‘먹고 살기 가 어려운 곳’이다. - 도시근로자가구 소득과 대비한 농가소득은 1985년 112.8%를 정점으로 계속 하락하다 2003년에는 76.0%까지 떨어지고 농가의 실질소득은 오히 려 감소하는 양상을 나타내고 있다. - 농업 이외의 소득 기반도 미약하다. 선진국들의 농외소득 비중이 60%를 상회하는 데 반해 우리 농촌의 농외소득 비중은 선진국의 절반 수준으로 서 큰 격차를 보이는 점이 이를 잘 반영한다.. ○. 둘째, 농촌은 경제기반뿐 아니라 생활공간으로서도 상대적으로 건실하지 못 하다. 가장 기초적 생활환경, 의료․복지 여건, 교육 여건 등이 도시에 비해 상대적으로 좋지 않은 ‘생활하기 불편한 곳’인 것이다. - 2003년 기준으로 도로 포장률은 도시의 89.5%에 비해 농촌이 51.5%, 상 수도 보급률은 도시의 98.0%에 비해 농촌이 52.9%에 불과하며, 30년 이 상이 된 노후 주택의 비율('00)은 도시의 4.6%에 비해 농촌이 20.4%에 달한다. - 그뿐만 아니라 의료기관의 90% 이상이 도시에 집중되어 농촌의 의료․ 복지 인프라는 절대적으로 빈곤하며, 1,420개 읍․면 중 보육시설이 하 나도 없는 읍․면이 500여 개에 달하고 소규모학교 증가로 인해 복식 수업, 비전공교사 수업 등의 현상이 나타나는 등 교육의 질도 저하되 고 있다.. ○. 셋째, ‘먹고 살기가 어려운 곳’, ‘생활하기 불편한 곳’을 떠나 사람들은 도시 로 이동하였다. 농촌 어디를 가나 ‘아기 울음소리 나지 않는 곳’이 많아졌고 농촌 지역사회는 활력을 잃어가고 있다. - 농촌 인구는 1960년 72.0%에서 2000년 20.3%, 2005년 18.5%로 지속적.

(12) 7 으로 감소하고 있다.3 - 인구의 감소와 함께 고령화도 심화되어 2005년 65세 이상 인구 비율은 읍부 11.8%, 면부 24.2%를 기록하였다(동부는 7.2%). - 농촌의 인구구조는 중간연령층이 빈약한 기형적 모습으로 농촌의 자체 재생산이 쉽지 않음을 보여 주고 있다. 표 1. 농촌의 인구 변화 추이(1985-2005) 단위: 천 명. 구 분 전국(A) 동 부 읍․면부(B) 읍 지역 면 지역 구성비(B/A). 1985년 40,448 28,506 11,943 3,689 8,254 0.295. 1990년 43,411 32,875 10,536 3,523 7,012 0.243. 1995년 44,609 35,389 9,220 3,382 5,838 0.207. 2000년 46,136 36,778 9,358 3,737 5,621 0.203. 2005년 47,254 38,497 8,757 3,987 4,770 0.185. 자료: 통계청, 해당 연도, 인구주택총조사보고서.. 그림 1. 농촌지역 인구 변화 추이(1985-2005) 단위: 천 명 (읍 부 , 면 부 ). (전 국 , 동 부 ). 9 ,0 0 0. 5 0 ,0 0 0. 면 부 전 국. 8 ,0 0 0. 4 5 ,0 0 0 4 0 ,0 0 0. 7 ,0 0 0. 동 부 6 ,0 0 0. 3 5 ,0 0 0 3 0 ,0 0 0. 5 ,0 0 0 2 5 ,0 0 0 4 ,0 0 0 2 0 ,0 0 0 3 ,0 0 0. 읍 부 1 5 ,0 0 0. 2 ,0 0 0. 1 0 ,0 0 0. 1 ,0 0 0. 5 ,0 0 0. 0. 0 1985년. 1990년. 1995년. 2000년. 2005년. 3 인구 2천 명 미만인 면이 1985년 불과 9개에서 2000년 170개로 증가하였다. 면 전 체에 걸쳐 인구 2천 명이 되지 않는다는 것은 면 소재지 기능이 심각하게 훼손될 수 있다는 것을 의미한다..

(13) 8 표 2. 도시와 농촌의 고령인구 비율 변화 구분 전 국 동 부 읍․면부 읍 지역 면 지역. ´80년 3.9 2.6 5.6 4.1 6.2. ´90년 5.0 3.6 9.0 6.5 10.3. 단위: %. ´00년 7.3 5.5 14.7 9.6 18.1. ´05년 9.3 7.2 18.6 11.8 24.2. 그림 2. 농촌의 고령인구 증가 추이. 그림 3. 도시와 농촌의 연령대별 인구구성비 8.7. 21.3. 8.9. 11.1 15.6. 13.0 15.0. 18.8. 13.9. 18.1. 12.8. 15.2. 12.8. 14.7. 0.0. 5.0. 10.0. 도시지역. 15.0. 60세이상 50세-59세 40세-49세 30세-39세 20세-29세 10세-20세 0세-9세. 20.0. 0.0. 5.0. 10.0. 15.0. 농촌지역. 20.0. 25.0.

(14) 9 ○. 이러한 결과 다소 극단적 표현이기는 하여도 농촌은 ‘먹고 살기 어려운 곳’, ‘생활 하기 불편한 곳’, ‘아기울음 소리 나지 않는 곳’이라는 이미지를 지니게 되었으며, 살고 싶은 곳이 아닌 사람들이 떠나는 곳이라는 현실에 직면하게 되었다.. ○. 그러나 경제적인 측면이 아닌 조금은 다른 관점에서 접근하여보면 농촌은 살만한 곳, 살고 싶은 곳이다. 여전히 풍부한 자연, 아름다운 경관, 품격 높 은 문화적 자원을 가진 우리가 포기할 수 없는 국토의 일부이다.4 - 상대적으로 쾌적한 자연생태환경과 경관을 보유한 곳, 상대적으로 저렴한 토지와 주택 가격, 상대적으로 여유 있는 생활이 가능한 곳, 상대적으로 친밀한 이웃 관계 등 농촌의 살고 싶은 곳으로서의 조건은 매우 다양하다. - 과밀과 집중으로 높은 사회적 비용을 부담해야 하는 도시의 문제를 해결 할 수 있는 국토의 소중한 자산이기도 하다.. 2. 농촌 지향형 수요 확대. ○. 농촌의 현실은 상대적으로 어려운 측면도 있지만 아름다운 환경과 경관, 잊 혀져 가는 전통과 품격 높은 문화 등 상대적으로 풍요로운 어메니티 자원을 보유하고 있는 곳이기도 하다. 그래서 희망과 가능성이 넘치는 곳이다. 이는 최근 도시민들의 농촌 지향형 수요 속에 반영되어 구체화되고 있다.. 4. 농촌지역은 농업 종사자 이외에도 다양한 종류의 산업에 종사하는 사람들, 즉 농촌 거주 자들과 밀접히 연관되어야만 한다. 또한 농촌개발은 환경과 경관의 보호라는 측면과 분 리될 수 없고 분리되어도 안 된다. 일자리나 소득지표와 같은 사회경제적 요소들 또한 고려의 대상이 되어야 한다. 하지만 주로 낮은 일인당 소득, 높은 실업률 등 도시지역에 비해 비교하여 부족함을 가지고 농촌지역을 기술하는 통계적 수치에 근거한 정의들은 농촌지역에 대한 부정적 정의를 할 뿐이다. 그 대신에 농촌지역의 부족함보다는 개발의 잠재력에 초점을 맞추는 긍정적 정의가 더욱 적합할 것이다(Gunter Kroes, 2001)..

(15) 10 ○. 농촌 지향형 수요는 체재형 수요와 정주형 수요로 구분할 수 있다. 체재형 수요란 소위 ‘5도(都)2촌(村)’ 형태로 사는 곳은 도시이지만 주 1∼2일 정도 는 농촌에 머무는 거주 형태이다. 정주형 수요는 소위 ‘5촌(村)2도(都)’ 형태 로 사는 곳이 농촌이고 주 1~2일 정도 도시에 머무는 거주 형태이다.. 2.1. 농촌 체재형 수요. ○. 도시민의 농촌 체재형 수요의 증대는 농촌관광 수요를 통해 파악할 수 있다. 이미 각종 대중매체 등에 의해 확인되고 있듯이 농가에서 머물며 농촌의 자 연, 문화, 농업 등을 체험하는 관광수요는 확연하게 증가하는 추세이다. 특히 전체 관광부문에서 좁은 의미의 마을 단위 농촌관광 수요 비중은 1.7%(2005 년)에서 4.2%(2014년)로, 넓은 의미의 농촌관광 수요 비중은 9.4%(2005년) 에서 15.7%(2014년)로 그 몫이 점차 커질 것이라 전망되고 있다.5 그림 4. 농촌관광 수요 변화 전망. 자료: 송미령‧성주인(2005) 5. 여기서 말하는 넓은 의미의 농촌관광 활동이란 자연휴양림, 펜션 등 농촌의 각종 휴 양시설 방문, 농촌지역 축제 참가 등을 포괄하는 농촌 방문을 통한 관광을 뜻한다. 이에 비해 좁은 의미의 농촌관광은 농촌 관광마을 방문, 농촌 체험활동 참가 등에 국한한 개념이다(송미령, 성주인 2005)..

(16) 11. 2.2. 농촌 정주형 수요. ○. 도시민의 농촌 정주형 수요에 대해서는 2005년 10월 전국 도시민 3,000명을 대상으로 농촌 정주수요를 조사한 결과를 참고할 수 있다. 동 조사는 한국농 촌경제연구원이 중심이 되어 농어업․농어촌특별대책위원회, 농림부 등과 공동으로 조사표를 설계하고 한국리서치에 의뢰하여 2005년 10월 12일부터 18일 사이에 컴퓨터를 활용한 전화면접조사를 실시한 결과이다.6. 2.2.1. 도시민의 높은 농촌 이주 수요 ○. 향후 농촌에 이주할 의향이 있다는 도시민이 전체의 56.1%로 우리나라 도시 민 2명 중 1명은 농촌 이주 의향이 있다고 할 수 있다. 도시민의 농촌 이주 의향은 대체로 전 연령층에서 고른 분포를 보이는 가운데 50대(65.0%), 남성 (62.1%), 고졸 학력(61.5%), 자영업자(66.5%), 가구주(62.9%) 등에서 이주 의향이 상대적으로 높다. 한편 소득계층에 따른 농촌 이주 의향 차이는 크지. 농어촌에 이주 할 의향이 전 혀 없다 19%. 농어촌에 이주 할 의향이 별 로 없다 24%. 6. 모름 /무응답 1%. 농어촌에 이주 할 의향이 아 주 많다 19%. 농어촌에 이주 할 의향이 약 간 있다 37%. 더욱 상세한 조사 결과와 분석 내용은 한국농촌경제연구원(2006) 「농어촌 복합생 활공간 조성 정책대안 개발」연구를 통해 살펴볼 수 있다..

(17) 12 않다. 가령, 월 소득 100만 원 이하 계층 중 농촌 이주 의향이 약간이라도 있는 이들이 55.4%이고 월소득 400만 원 이상의 계층 중 농촌 이주 의향이 약간이라도 있는 이들이 51.9%로 나타나고 있다.. 2.2.2. 가까운 장래에 농촌 이주를 이미 준비 중인 도시민도 상당수 ○. 농촌 이주를 희망하는 도시민 중에서 5~6년 이내에 농촌 이주를 희망하는 경우가 전체의 21%에 달하고, 10년 이내에 농촌 이주를 희망하는 이들도 33%에 달하고 있다. 더욱이 매우 적극 농촌 이주를 준비 중인 도시민은 전 체의 4.7%, 어느 정도 준비하는 도시민은 18.6%에 달하고 있다. 그리고 연 령이나 소득이 높을수록 농촌 이주를 준비하고 있는 경우도 많았다.. 앞 으 로 1~2 년 이 내 3% 모 름 /무 응 답 0% 특별히 시기를 정하지 않았다 29%. 앞 으 로 3~4 년 이 내 6% 앞 으 로 5~6 년 이 내 13% 앞 으 로 7~8 년 이 상 , 10 년 이 내 12%. 15 년 이 상 20%. ○. 10 년 이 상 , 15 년 이 내 17%. 만약 이들이 현재의 계획대로 10년 이내에 농촌으로의 이주를 실행한다면 우리도 서구의 경험처럼 역도시화(counter-urbanization)가 실현될 것으로 전망된다. 2005년 기준으로 농촌 인구는 18.5%로서 현재 추세대로 농촌 인구가 감소한다면 2015년 14.8%까지 더욱 감소할 가능성이 있지만, 도시 민의 농촌 이주가 실현되는 경우 농촌 인구는 22.7%로 증가할 가능성도 있다..

(18) 13 그림 5. 도시민의 정주 수요를 감안한 농촌 인구 전망. 자료: 송미령․성주인(2006).. 2.2.3. 이주 희망지역은 현 거주지 인근의 자연경관이 좋은 곳 ○. 향후 농촌에 이주할 의향이 있다는 응답자들은 이주 시 선호하는 지역의 유 형으로 52.6%가 ‘자연경관이 좋은 지역’이라고 응답하였으며, 다음으로 ‘산 업활동이나 사업 여건이 좋은 지역(14.8%)’, ‘숲이 있는 지역(12.6%)’, ‘농사 여건이 좋은 지역(8.9%)’ 등을 응답하였다. 역시 농촌의 매력 요인이 도시와 는 다른 풍부한 자연과 농촌다움에 있음을 실감케 하는 결과이다.. ○. 더욱 구체적으로 이주 희망 지역으로는 중소도시와 가까워 생활환경의 편 리성을 도모할 수 있는 지역(33.2%)이면서, 기존의 농촌 마을(43.7%)을 상대적으로 선호하였다. 한편 농촌 이주 의향을 가진 이들의 63.9%는 개 인 단독주택 신축을 희망하고 22.3%는 기존 농가주택 리모델링을 희망하 고 있다..

(19) 14. 2.2.4. 도시민의 농촌 이주 이유는 주로 풍부한 여가생활 향유 ○. 도시민의 30.6%는 은퇴 후 여가생활을 즐기기 위해서 이주를 희망하는 한 편, 농촌이 가진 전원적 생활의 풍요로움을 향유하기 위해서(27.9%), 자신 및 가족의 건강을 위해서(22.7%) 농촌 이주를 희망하고 있다. 50대 연령층 의 이주 이유로서 은퇴 후 여가생활 때문이라는 답이 많았던 반면, 20․30대 젊은 계층의 경우는 농촌이 더 살고 싶은 곳이라서 이주를 희망한다는 응답 비율이 더욱 높게 나타났다.. ○. 반면에 농촌으로 이주하지 않으려는 이유는 농촌생활이 상대적으로 불편할 것이라는 이유를 들고 있었다(33.4%). 이들 대부분은 이주하지 않으려는 이 유가 사라진다면 이주하겠다는 의사를 보였다.. 농촌지역에 적 응하기 어려울 것 같다 9%. 기타 11%. 생활환경이 불 편할 것 같다 35%. 사업이나 직장 을 구하기 어려 울 것 같다 12% 도시지역의 친 지나 친구들과 멀어질 것 같다 16%. 수입이 적을 것 같다 17%. 2.2.5. 도시민의 농촌 이주를 촉진하기 위한 정책 수요 ○. 교통, 의료, 복지, 교육, 문화 등 농촌 생활환경 개선에 대한 수요가 가장 높 으며(41.9%), 소득을 얻을 수 있는 일자리(17.8%) 창출도 중요한 과제로 지 적되었다. 생활환경의 개선과 일자리 창출의 문제는 이주를 희망하는 도시 민뿐만 아니라 농촌 주민에게도 마찬가지로 수요가 높은 정책이다. 그런데.

(20) 15 농촌 이주를 적극적이든 어느 정도로든 이미 준비하고 있는 이들에게 더 높 은 정책 수요는 각종 행정절차 간소화와 규제완화인 것으로 나타났다.. 8.3 8.0. 농어촌생활의 적응에 필요한 교육 및 훈련. 8.2 15.9. 농 어 촌 정 착 에 필 요 한 자 금 지 원 (융 자 ). 17.8 교통, 의료, 복지, 교육 문화 등 농촌생활 여건 개. 41.9. 선. 0. ○. 10. 20. 30. 40. 50 %. 특히 도시민의 체재형 주말농원, 전원생활형 주거단지 등에 대한 수요는 전 반적으로 높게 나타났다. 체재형 주말농원에 대한 이용 수요는 70.9%, 전원 생활형 주거단지에 대한 수요는 72.0%로 대부분의 도시민이 적극적 반응을 보였다..

(21) 16. 제. 3. 장. 살고 싶은 농촌 만들기 관련 정책의 전개. 1. 지난 정책의 흐름. 1.1. 개요. ○. 살고 싶은 농촌 만들기가 관심사가 되고 있으나, 농촌의 경제 기반을 강화하 고 정주 여건을 향상시키기 위한 여러 가지 정책적 노력은 과거부터 어떤 형태로든 진행되어 왔다. 농업정책을 통해 농산업의 경쟁력을 강화하기 위 한 정책이 투입되는 동시에 농촌정책을 통해 생활공간으로서 농촌의 여건을 개선하기 위한 정책도 전개되었다.. ○. 1958년 지역사회개발사업(community development program)을 시작으로 1960년대 시범농촌건설사업, 1970년대 새마을운동 등에 이르기까지 절대적 낙후와 빈곤을 해결하기 위한 초기 근대화 작업이 이루어졌다. 1980년대에 들어와서는 주택, 도로 등을 정비하는 각종 단위사업들과 비록 소규모이지 만 지역 전체의 개발을 추진하는 종합개발사업이 시도된 바 있다. 이러한 사 업들은 1990년대를 거치면서 법제화되고 예산 확충도 이루어지면서 오늘날.

(22) 17 에 이르게 되었다. ○. 이러한 과거의 정책들 또한 넓은 의미에서 농촌을 살고 싶은 곳으로 만들고 자 하는 취지에서 진행된 것임은 틀림없다. 다만 최근에 이르러 이러한 살고 싶은 농촌 만들기가 새삼 부각된 데는 이미 언급하였듯이 농촌의 사회‧경제 적 변화와 함께 농촌정책의 초점이나 범위, 대상 등도 변모해야 할 필요 때 문이다. 그동안의 농촌정책 흐름에 대해 간략히 개관하면서 이러한 최근의 변화들을 살펴보고자 한다.. 1.2. 1970년대까지의 농촌정책. ○. 근대적 의미에서 우리나라의 농촌정책은 1958년도에 ‘지역사회개발사업 (community development program: CD program)’을 국가 정책사업으로 채택 하면서 시작했다고 볼 수 있다. 이는 UN과 ICA(International Cooperative Administration)에서 제2차 세계대전 이후 개발도상국의 농촌개발을 위해 채 택했던 모델이다(정기환, 2002). - 지역 주민이 계획을 수립하고 사업 추진에 적합한 조직을 정비하며, 지역의 개발수요를 찾아내어 문제를 해결하는 사업으로 지역사회가 지닌 자원이 부족할 때 정부 등에 지원을 요청하는 사회 운동적 성격 을 보였다.. ○. 지역사회개발사업은 1960년대에 들어와 ‘시범농촌건설사업’으로 발전했다. 지리, 사회, 경제적 여건이 유사한 여러 개 마을을 하나의 개발단위로 설정 한 농촌진흥시범지역을 선정하고, 농사기술 개량 및 주민 조직화, 교량 건 설, 소하천 정리, 도로·농로 개발, 저수지 축조, 보건위생 개선 등의 사업을 추진했다..

(23) 18 ○. 1960년대 도시화와 산업화 과정을 거치면서 도·농, 농·공간 격차가 확대되고 이는 사회적인 쟁점으로 부각됐다. 따라서 이러한 불균형을 해소하기 위한 전략적 접근이 필요하였다. 이러한 필요로 대두한 ‘새마을 운동’은 1970년대 농촌정책을 대표한다(송미령, 2006b).. ○. 이는 중앙정부의 강력한 추진력이 바탕이 되었다. 근면, 자조, 협동이라고 하 는 기본이념이 대통령에 의해 제기되고, ‘시·도-시·군-읍·면-행정리’로 이어 지는 지방행정조직을 장악하고 있는 행정자치부(구 내무부)에 의해 사업이 추진되었다. - 사업의 촉발은 중앙정부에서 비롯되었으나 새마을운동의 각 행정리별 사 업은 주민 참여로 이루어졌다. 이는 새마을운동의 목적 및 기조와 무관 치 않았는데, 새마을운동은 주민의 정신혁명을 촉진하여 도·농간 소득균 형을 달성하되 주민의 노력에 의한 사업의 조직화와 지역개발을 추진하 고자 한 것이다.7. ○. 그러나 새마을운동에서 주민 참여는 주민의 실질적 역량 강화로까지 이어지 지 못한 채 ‘동원된 참여’로 그치고 말았음이 지적되기도 한다. 그래서 1980 년대 이후 그 구심점이 무너지자 운동이 흐지부지되고 만 것이다(김흥순, 2000).. ○. 지역사회개발사업에서 기원하여 새마을운동으로 발전한 1970년대까지의 농 촌개발은 위로부터 촉발된 사업이라는 한계는 있지만 생산기반 조성과 생활 환경 개선 등 물리적 개발 이상으로 주민조직과 지도자 육성이 강조되었다 는 점을 중요하게 짚고 넘어갈 수 있다(정기환, 2002).. 7 가령 마을의 기초 생활환경 개선을 위한 ‘새마을가꾸기사업’의 일환으로 전국 3만 3,000여 개 마을에 시멘트와 철근이 지급되고, 마을개발위원회 주도로 주민의 토지 와 노동력을 제공하여 도로, 교량 정비 등 각 마을에 절실한 사업을 추진했다..

(24) 19. 1.3. 1980-90년대의 농촌정책. ○. 1980·90년대는 농촌정책이 양적으로 확대되고 질적으로도 급변한 시기이다 (정기환, 2002; 송미령, 2006). 1980년대는 한국 사회의 산업화, 도시화로 농 촌 주민의 정주생활권이 확대되면서 농촌지역개발의 범위가 마을에서 농촌 중심도시를 포함하는 군 단위로 확대되었다. - 개발 과제도 마을 단위 인프라 개발과 소득활동을 뛰어넘어 군 중심도시 의 개발과 배후 농촌 마을의 연계 개발, 정주생활권 내 주민의 고용과 지 역경제 활성화를 위한 지역 산업의 진흥, 정주환경 개선을 위한 군 단위 지역의 교육, 문화, 의료 개선을 포함하게 되었다.. ○. 1990년대에는 1980년대의 농어촌지역종합개발의 문제점을 보완한다는 측면 에서 농어촌발전특별법과 농어촌정비법의 지원으로 농촌정주생활권 개발과 농촌 생활환경 정비 등이 추진되었다. - 우루과이 라운드(UR) 협상 등을 계기로 이른바 42조 원의 농어촌구조개 선사업 및 15조 원의 농특세사업으로 인해 농업·농촌에 대한 정부 투융 자 규모가 급격히 커졌고, 농촌개발사업 예산도 대폭 늘었다. - 예산과 사업 추진 근거 법률이 뒷받침되면서 보다 안정적이고 본격적으 로 농촌개발사업을 추진할 수 있는 토대가 됐다. 특히 마을 단위의 주택, 도로, 농로, 상하수도 등 마을의 물적 기반 조성과 정비에 역점을 둔 사업 이 추진되었다.. ○. 전체적으로 보아 1980년대와 1990년대를 거치면서 농촌개발사업에서는 물 량 위주의 성과를 내는 데 역점을 두게 되었고, 주민조직이나 지도자 육성 등 사람을 키우는 일은 소홀히 했다고 평가된다.. ○. 2000년대에 들어서면 10여 개 이상의 중앙정부 부처가 저마다의 특성을 살.

(25) 20 려 농촌의 하드웨어 정비, 기초 서비스 향상, 도농교류 촉진 등을 도모하는 내용으로 다양한 농촌개발사업을 추진하기에 이르렀다. 그 결과 도농교류를 위한 농촌마을의 수가 300개를 훌쩍 넘어서기도 하였다. 표 3. 농촌지역개발정책의 연대별 변천과 주요 내용 구 분. 연 대. 주요 내용. 추진 주체. 개발 방식. 지역개발지도원, 주민. 상향식 개발. 정부 공무원과 새마을지도자 및 주민. 하향식 개발 (상향식 개발과 혼합형). -주민 조직화 지역개발 사업. 농촌 새마을 운동. 농촌지역 종합개발. 정주생활 권 개발. 1950 ∼ 1960. 1970. 1980. 1990. 자료: 정기환(2002). -지도력 배양 -자원 조성 및 소득 증대활동 -생산기반 정비 -생활환경 개선 -새마을지도자 육성 -주민 조직화 -생활환경 개선 -자원 조성과 소득 증대활동 -생산기반 정비 -도‧농통합 개발 -중심도시 육성 -배후마을 개발 -지역산업 개발 -교육‧문화‧의료 등 정주환경 개발 -환경 개발 -중심마을 개발 -주택 및 도로 개발 -상하수도 개발 -환경개발 -마을 공공 및 편의시설 개발. 지자체, 주민. 지자체, 주민 대행기관. 주민의사 수렴. 주민의사 수렴.

(26) 21. 1.4. 지난 시기의 농촌정책 종합. ○. 과거부터 오늘날까지의 농촌정책을 통해 농촌지역의 기초 생활환경 수준은 그야말로 비약적으로 향상됐다. 대부분 농촌지역에 도로가 정비되어 접근성 이 향상되고 주택의 절대적 낙후 수준도 크게 개선됐다.. ○. 지난 농촌정책은 이처럼 여러 가지 성과를 거두었다는 평가와 동시에 비판 도 적지 않았다. 첫째, 사업 내용이 지나치게 물리적 인프라 정비에 치중하 였다는 것이다. 농촌정책의 초기 단계에는 절대적 낙후와 빈곤을 탈피하기 위해 도시화, 근대화를 지향한 터라 농촌개발사업의 내용이 주택 개량, 도로 정비, 공동 시설 정비 등과 같이 주로 시설 정비를 중심으로 구성되었지만, 그와 더불어 주민지도와 계몽 등이 농촌개발사업의 중요한 내용을 구성하고 있었다. - 하지만 중앙정부 부처별로 추진하는 농촌개발사업이 양적으로 확대되고 제도적으로 정착되는 과정에서 사업 내용은 예산 집행에 따른 실적 파악 에 용이한 물량 위주의 사업으로 그 무게 중심이 변하게 되었다. 그러다 보니 농촌의 환경관리, 소득개발, 주민교육 등과 괴리된 채 도시화, 생활 의 편리성 향상을 위한 개발사업이 농촌정책의 주류를 형성하게 되었다. 특히 이러한 물량 위주의 개발사업은 주민의 의식 계몽, 조직화 등과 같 은 활동을 상대적으로 축소시켰다.. ○. 둘째, 사업 추진 방식에서 중앙정부의 하향식 개발행정이 주류를 형성함으 로써 지방의 자율성이 저하되었다. 1950년대 후반 이후 일관된 농촌정책의 흐름은 중앙정부가 농촌개발사업을 정책화하고, 지방에 지침을 내려 주어 집행하는 방식으로 제도화되어 왔다. 이 과정에서 중앙과 지방간의 파트너 십(partnership), 지방의 창의와 특성 등은 발휘될 기회가 별로 없었고 지방은 그저 중앙정부가 기획한 사업을 대행하는 역할만을 수행하게 되었다. 그러.

(27) 22 다 보니 전국 어디를 가나 비슷한 일률적, 획일적, 표준화된 모습과 문화가 난무하게 되었다. ○. 셋째, 주민 참여의 형식화와 역량의 약화에 대한 것이다. 시기별로 다소간의 차이는 있지만 주민 참여는 동원된 것이거나 형식적인 수준으로 머물게 되 었다.8 주민은 중앙정부가 기획하고 시․군이 집행하는 사업의 수혜자일 뿐 그 기획 과정이나 집행 과정에 충분한 역할을 수행하는 주체로서 참여하지 못하였다.9 그러다 보니 주민의 역량과 의식도 점차 약화되었다.. ○. 넷째, 농촌정책의 효과와 소비자 참여에 대한 평가가 결여되어 있다는 것이 다. 농촌정책을 통해 물리적 정주여건은 개선되었음에도 불구하고 농촌 인 구가 감소하였다는 측면이나 농촌이 가진 환경, 경관, 문화적 자원 등의 강 점을 향유코자 하는 도시 소비자들의 수요를 충족시킬 만한 그릇을 담고 있 지 못하다는 등의 반성이 대두되었다.. ○. 이러한 비판의 목소리에 답하고자 2000년을 지나면서 농촌정책은 변화를 도 모하게 된다. 지방과 주민이 주체가 되어야 한다는 점과 사업의 내용이 변화 되어야 한다는 점이 요체였다. 즉, 지방 스스로 기획하고 주민이 참여해야만 정책사업의 지속 가능성과 효과성을 담보할 수 있다는 점이 강조되었고, 모 든 농촌을 도시를 닮은 모습으로 정비하는 것보다는 저마다 농촌이 가진 유. 8 혹자들이 새마을운동의 경우도 주민의 역할이란 ‘동원된 참여’ 수준에 지나지 않았 다고 비판하는 중요한 근거 중 하나로, 실제 운동의 결과가 주민의 실질적인 역량 강화로 이어지지 못했다는 점을 들 수 있겠다. 1980년대 이후 그 구심점이 무너지 자 새마을운동도 흐지부지되고 만 것이 그 점을 잘 보여 준다는 것이다(김흥순 2000). 9 대부분의 농촌 마을정비, 심지어 개인들의 주택 개량마저도 관의 주도 아래 사업이 추진되는 경우가 많았기 때문에 농촌 주민이 주도적으로 계획 과정이나 사업 추진 과정에 참여할 수 있는 기회가 사라졌으며 주민의 자율적 개발역량은 약화 내지 퇴 화되었던 것이다(송미령․박시현, 2002)..

(28) 23 무형의 자원을 잘 보전, 관리하고 그 일부를 소득기반으로 활용하는 것이 농 촌정책의 본질이라는 점이 강조되기 시작하였다.. 2. 참여정부 정책의 새로운 기조. ○. 참여정부 들어서는 균형발전을 중요한 국정의 목표로 내걸었으며, 농촌정책 에서도 이전에 비해 지방의 자율성 확대와 권한의 지방이양을 강조하였다. 기존의 중앙정부 주도 농촌개발에서 지방은 중앙정부의 사무를 대행하는 손 발 역할에 머물렀다는 문제의식이 그 바탕이 되었다. - 그래서 도시계획 권한의 지방이양을 비롯하여 중앙정부가 추진하던 지역 개발사업 중 일부가 지방이양사업으로 본격 재편되기도 하였다. - 균형발전특별회계라는 새로운 예산운용 시스템이 형성됨으로써 중앙정 부의 부처별로 지자체에 지원하던 농촌개발사업의 대다수가 균특회계사 업으로 이전되었다. 균특회계에 포함된 사업의 경우, 주어진 예산의 한도 내에서 지자체가 필요한 사업을 취사선택할 수 있도록 자율성을 부여하 였다.. ○. 상대적으로 낙후된 농산어촌 주민의 삶의 질(Quality of Life) 향상을 도모하 고, 중앙정부 부처별로 시행되는 분절적 농산어촌 지역개발정책을 범정부적 차원에서 체계적으로 추진하기 위한 목적으로 ｢농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법(이하 삶의 질 향상 특별법)｣이 제정 되었다. - 시․군 단위의 지역개발 및 복지․교육 등에 관한 실태 조사, 기본계획 수립, 관련 부처별 시행계획 수립 등을 통해 사업 예산에 적극적으로 반영하며 사업 추진을 위한 재원은 농어촌특별세로 조성된 재원을 우선 사용하는.

(29) 24 것으로 하였다. - 또한 국무총리를 위원장으로 하는 “농림어업인삶의질향상및농산어촌지 역개발위원회(이하 삶의 질 위원회)”를 설치하여 부처 간 협조 및 조정 체제를 제도화하고자 하였다. - 농산어촌의 복지기반 확충과 교육여건 개선, 지역개발 촉진, 복합산업 활 성화 등을 위한 대책과 관련 시책의 추진을 규정하고 있다. ○. 낙후지역의 혁신 유도를 위해 일방적인 사업성 재원 확대보다는 분산되거나 중복된 지역개발사업의 체계화로 투자 성과의 극대화를 모색코자 신활력사 업을 신설하였다. 무엇보다 농촌 지역개발에서 지역의 자율성, 소프트한 분 야에의 강조 등은 주목할 만한 변화라 할 수 있다.. ○. 최근에는 도시민의 농어촌 정주를 지원하는 정책이 논의되면서 기존의 농산 어촌의 삶의 질 향상을 위한 대책과 결합시키고자 하는 “복합생활공간 조성 정책”이 구체화되고 있다(송미령, 2006a). - 복합생활공간이란 농촌에 가장 시급한 현안을 ‘부족한 인구’ 문제로 보 고 농어촌 정주를 희망하는 도시민을 농어촌에 유치하고 혹은 전 국민 을 상대로 농어촌 정주에 대한 의향을 강화시키기 위한 전략을 통칭한 다. 도시민의 농어촌 정주를 촉진하기 위해 물리적 정주공간 조성, 이 주단계별 정주 지원, 농촌정책의 추진 체계 재편 등의 정책 묶음으로 구성되어 있다.. ○. 이처럼 권한의 지방이양과 농촌 등 낙후지역 발전을 내건 일련의 정책들을 추진하고 있지만 보완되어야 할 점도 적지 않다. - (지방의 역량 측면) 여러 시책의 추진에도 불구하고 주민의 역량 형성이 지속 가능한 구조를 이루고 있다고 평가되는 사례는 그리 많지 않다. 그 래서 정부 지원이 끊어지면 사업도 중도하차하는 사례가 많다. 주민 참 여가 외형적으로 이루어지는 경우도 사업 지원을 목적으로 한 것이어서.

(30) 25 사업이 지속성을 갖지 못한 경우가 많다. - (농촌정책의 측면) 삶의 질 위원회의 농촌정책 조정 기능이 그리 잘 작동 하지 않고 있으며, 지방 단위에서도 삶의 질 시행계획 수립이 요식행위 에 그치는 것이 보편적이다. - (국토정책의 측면) 국가 균형발전을 내세웠으나 행복도시, 혁신도시, 기 업도시 등 도시개발에 의한 국토 균형발전이 주조를 이루는 모습마저 보 이면서 신개발주의(강홍빈, 2004)라는 비판에까지 직면했다. 이러한 도 시개발 위주 정책 기조에서 농촌에 대한 통합적 고려가 충분히 이루어지 지 않고 있다. ․ 주민이 참여하는 더 나은 생활공간을 만든다는 지향점이 같으나 주어 진 조건이 다르기 때문에 평균에 근접하지 못하는 곳이 있다면 그곳을 우선하여 배려하는 것이 균형발전 정책으로서 바람직한 방향. 3. 살고 싶은 농촌 만들기 논의의 등장과 최근의 동향. ○. ‘살고 싶은’, 혹은 ‘살기 좋은’이란 용어야 지극히 일반적인 수식어이지만, 이것이 정책적으로 본격 논의되기 시작한 것은 2005년 말부터이다. ‘살고 싶은’ 농촌 만들기라는 의제는 중앙정부로부터 시작되었고, 그것은 자연스 럽게 최근 가장 중요한 정책적 의제로서 논의되고 있다. - 살고 싶은 농촌 만들기는 농림부가, 살고 싶은 도시 만들기는 건설교통부 가, 가고 싶고 살고 싶은 섬 만들기는 해양수산부가, 다시 살고 싶은 지역 만들기는 행정자치부가 하는 식으로 여러 중앙정부 부처가 ‘살고 싶은 ○○ 만들기’ 정책을 추진하게 되었다.. ○. ‘살고 싶은 농촌 만들기’ 논의의 바탕에는 무엇보다 농촌이 경제적인 측면에.

(31) 26 서나 사회‧문화적인 측면에서나 도시에 비해 상대적으로 어렵고 그 결과 인 구 감소와 고령화 문제가 심각하다는 현실적 인식이 강하게 자리 잡고 있다. 그러나 여러 방면에서 주민 참여의 중요성에 대한 논의가 확산되고 사례가 축적되기 시작한 것이 살고 싶은 농촌 만들기에 대한 관심을 증대시키는 데 기여하였다. - 일례로 대구시 삼덕동의 담장 허물기로 대표되는 주민과 지역단체의 자 율적 노력들이 살고 싶은 삶터를 일구는 밑거름이 된다는 인식이 확산되 기 시작했다. 바로 도시의 주민운동 경험에 기초한 살고 싶은 마을 만들 기 논의가 그것이다. ○. 농촌의 경우 주민 참여의 중요성에 대해서는 일찍부터 강조되어 왔으며, 특 히 최근에는 각종 마을개발사업에서도 소기의 성과를 높이는 데 주민 참여 가 관건이라는 연구 결과도 제시된 바 있다(송미령‧성주인, 2004). - 최근에는 이러한 점에 덧붙여 농촌에 도시민을 유치하여 활로를 모색하 려는 움직임이 나타나면서 농촌을 ‘살고 싶은’ 곳으로 만들어야 한다는 정책적 필요성이 높아가고 있다.. ○. 한편 ‘살기 좋은 지역 만들기’라는 제하 속에서 지방자치단체에 특화된 사업 계획을 공모하고 있다. 이의 내용과 절차에 관한 자료로부터 ‘살기 좋은 지 역 만들기’의 의미를 간추려보면 지역 스스로의 노력으로 ‘삶의 질’을 업그 레이드시켜 풍요롭고 매력 있는 지역으로 변환시키자는 것이 요체이다. 지 역주도, 주민주도의 대원칙을 강조하는 것이다.. ○. 살고 싶은 지역 만들기의 목표는 쾌적한 지역공동체, 아름다운 지역공동체, 특색 있는 지역공동체로 구체화되고 있다. - 이를 달성하기 위한 5대 과제로서 고품격 생활공간, 경관과 건축문화의 질 제고, 도농상생형 복합생활공간 조성, 지역공동체 복원 및 형성, 지역 별 특화 브랜드 창출을 제시하고 있다..

(32) 27 ○. 진행 방식은 지역사회와 주민이 주도하여 자기책임 하에 자율적으로 기획하 되 지역-지자체-중앙정부의 파트너십을 바탕으로 지역 특성화 기획, 지역자 산 조사, 지역자원 활용 등을 주민 참여로 추진하는 것으로 한다.. ○. 행정자치부가 주축이 되어 국가균형발전위원회 및 관계부처와 함께 범정부 적으로 정책을 추진하고자 한다. 특히 행정자치부는 건설교통부, 농림부, 문 화관광부 등에 추진하는 주관부처별 중앙기획 공모전과 병행하여 ‘9개+알 파’유형의 모델을 개발하여 지방자치단체가 주도하는 우수계획을 선정, 사 업을 추진하겠다는 의지를 밝혔다. - 알파형이란 9개 유형을 조합하여 개발한 제3의 유형이거나 새롭게 개발 한 유형을 뜻한다.. ○. 사업 추진 방식은 기본 모델을 샘플로 하여 자치단체가 계획을 수립, 공모에 도전하여 우수계획 30여 개에 대해서는 중앙부처의 관련 정책들을 패키지로 묶어 예산을 지원하고 별도의 인센티브를 제공한다는 것이다 - 우수계획 선정의 기준은 합당한 모델의 선택 및 사업기획, 지역의 사업 추진 여건 및 의지 등을 바탕으로 한다. 표 4. 살고 싶은 지역 만들기의 사업 모델. 기본모델 산업형 교육형 정보형 생태형 전통형 문화형 관광형 건강형 가족형. 특성 생산활동 활성화 및 지원이 테마 교육활동이 발전의 주요 테마 지역의 풍부한 정보 인프라 활용 양질의 환경, 생태가 주요 테마 전통, 역사유물, 유적이 테마 문화예술을 통한 지역발전 지역 부존자원을 활용한 관광객 유치 스포츠시설 등을 통한 심신 단련 New Urbanism, 가족공동체 테마. 자료: 김현호(2006). -. 특화형 예시 향토산업형, 첨단산업형 국제화형, 한국전통형 정보화마을형, U-city형 수변경관형, 도보자전거형 고도형, 설화민담형 예술인촌형, 축제형 자연관광형, 예술관광형 스포츠형, 휴양형 3세대형, 유아여성편의형.

(33) 28 ○. 그러나 현재 ‘살기 좋은 지역 만들기’는 몇 가지 쟁점을 등장시키고 있다. - 첫째, 이것이 새로운 정책사업인가라는 의문이다. 여러 중앙정부 부처에 서 그리고 지방자치단체에서 이미 추진하고 있는 일들을 패키지화하여 효과를 높이기 위해 공모전 통한 인센티브형 예산을 지원한다는 것이 본 래의 취지였다. 그러나 마치 막대한 재정 투입이 이루어질 새로운 정책 사업으로 인식되고 있다. 사실상 사업 모델로 제시되고 있는 것들은 기존 의 사업과 중복되는 내용일 뿐만 아니라 새로운 정책사업으로서의 정체 성(identity)이 부족하여 새로운 사업으로 받아들이기는 쉽지 않아 보인다. - 둘째, ‘지역’이 어디인가에 대한 의문이다. 살고 싶은 농촌, 도시, 섬 이외 에 다시 ‘지역’이라는 대상을 설정함으로써 이들을 포괄하는 영역을 가 리키는지 아니면 그 틈새 영역을 가리키는지를 모호하게 만든다. 사실상 중앙정부 부처 간의 정책 경쟁의 산물이라는 성격이 드러난다.. ○. 한편 살고 싶은 농촌 만들기에 대해서는 상대적으로 공론화 과정을 거치지 못했지만, 대체로 정책적으로는 기존의 「삶의 질 향상 특별법」 일환의 대 책을 통해 추구하여 왔던 기존 농촌정책에 도시민의 농촌 이주를 지원하기 위한 복합생활공간 조성 정책을 통합하는 것으로 설정되어 가고 있다.. ○. 농촌의 경우는 도시와 달리 단순히 지역 환경 위주의 삶터 가꾸기 문제만이 아니라 소득증대 문제, 고령화와 인구 유출 문제 등 다방면의 사안들이 주민 참여를 통한 살고 싶은 농촌 만들기의 쟁점으로 자리 잡고 있어 문제가 한결 복잡한 측면이 있다.. ○. 이러한 상황에서 관련 논의들이 주로 어떤 것이 살고 싶은 것인가 하는 농촌 의 밑그림을 그리는 일이나 누구를 위한 살고 싶은 농촌인가 하는 원론적 쟁점에 경도되기보다는 살고 싶은 농촌을 만들기 위해 필요한 실천 과제들 에 대해서 충분히 논의하는 것이 생산적일 것으로 보인다. - 경우에 따라 도시 분야의 연구 사례처럼 어떤 것이 살고 싶은 곳인가 하.

(34) 29 는 평가의 문제에 논의가 집중될 경우(이영은, 2006), 농촌에서 실천적으 로 도움이 될 성과는 얻지 못한 채 공허한 연구로만 끝날 우려가 있다. 그림 6. 살고 싶은 농촌 만들기 정책의 개요. 도․농 상생의 살고 싶은 농촌 만들기. ▪ 도시민을 위한 정주공간 조성 ▪ 이주지원 종합 정보 제공. 도시민 농어촌 정주지원. ▪ 도시민 참여, 지역혁신 체계 구축 ▪ 도시민과 농어촌 주 민 융화. 농산어촌 삶의 질 향상 대책 복지기반 확 충. 교육여건 개 선. 지역개발 촉 진. 복합산업 활 성 화.

(35) 30. 제. 4. 장. 살고 싶은 농촌 만들기의 사례와 시사점. ○. ‘살고 싶은 농촌 만들기’가 정책적 의제로 떠오르기 이전에도 지방과 주민이 주도적으로 자신들이 살고 있는 삶터를 더욱 살고 싶은 곳으로 만들기 위하 여 무엇인가를 기획하고 실행에 옮기는 사례는 존재해 왔다. 이러한 사례들 에서 공통된 시사점을 찾아냄으로써 살고 싶은 농촌 만들기의 비전과 전략 을 논의하는 데 참고할 필요가 있다.. ○. 사례들에서 추구하는 내용은 상호 복합적이기는 하지만 핵심적인 목표의 특징에 따라 세 가지 유형으로 분류할 수 있다. 농업 소득을 높이기 위한 시도, 도농교류를 촉진하기 위한 시도, 생활환경의 질을 향상하기 위한 시 도 등이다. - 농업 소득을 높이기 위한 시도: 보성군, 함양군, 장수군 - 도농교류를 촉진하기 위한 시도: 토고미 마을, 부래미 마을 - 생활환경의 질을 향상하기 위한 시도: 금산군, 안성의료생협.

(36) 31. 1. 살고 싶은 농촌 만들기의 사례. 1.1. 농업 소득을 높이기 위한 시도. 1.1.1. 보성군 ○. 녹차의 고장으로 알려진 보성군은 차 생산자들을 중심으로 제품의 품질을 끌어 올리고 이를 지역 브랜드로 육성하려는 공동의 노력이 자발적으로 진 행되어 온 사례이다.. ○. 기존에 홍차를 주로 생산해 왔던 보성군에서는 1980년대부터 홍차 시장의 위축으로 인해 위기의식을 가지면서 녹차 생산에 본격적으로 매진하기 시작 했다. - 보성군의 차 재배 농업인들과 홍차 가공 경영체 경영주들은 홍차 시장 쇠퇴의 위기를 극복하기 위해 새롭게 형성되고 있는 녹차 시장에 진출하 는 것이 유력한 해결책이 될 수 있다고 결론내리고 1980년대 초반부터 녹차 상품화를 위한 가공기술 개발 노력에 들어갔다.. ○. 녹차 가공 기술 개발을 위한 관련 주체들의 자발적인 공동 활동이 꾸준히 진행되었고, 그러한 노력이 밑거름이 되어 보성 녹차가 지명도를 얻게 되 었다. - 녹차 가공 기술을 정립하여 신상품을 개발하려는 목표 하에 비공식적인 ‘학습 모임’이 형성되었다. 각 농가에서 수확한 녹차 생엽을 모아 덖음 과정에서 다양한 방법을 시도하고 공동으로 시음하고 평가하는 모임이 진행되었다. 지역 외부로부터 녹차 가공기술을 이전받기 위해 승려 등을 초빙하여 녹차 가공에 관해 배우기도 했으며, 사비를 모아 일본 등 선진.

(37) 32 가공기술을 갖춘 외국을 견학하기도 했다. 그 결과, 녹차 가공기술을 정 립할 수 있었다. - 이러한 노력의 일환으로 1980년대 중반에는 최초의 보성 녹차 관련 협력 조직이 출현하였다. 녹차 가공 기술 개발에 참여했던 농업인과 승려, 그 리고 소비자들이 녹차 수요를 진작시키기 위해 ‘사단법인 한국차인연합 회’를 결성한 것이다. - 한국차인연합회에서는 조직은 녹차를 테마로 한 지역축제인 다향제를 시 작했다. 그리고 보성군의 차 재배 농업인과 가공 경영체 경영주들의 친 목회인 ‘다농회’가 결성되었다. ○. 녹차 제품의 품질 강화와 지역 브랜드로서 이미지 제고를 위해 녹차 생산자 들의 공동 노력으로 2002년 1월 국내 지리적 표시제 제1호로 보성 녹차가 등록되기에 이르렀다. - 2000년 국립농산물품질관리원의 지리적 표시제 도입 예고와 함께 보성 군에서는 보성 녹차의 지명도 강화를 위해 지리적 표시제 등록을 추진하 였다. 2001년부터 보성군청과 녹차 가공 경영체들을 중심으로 그 준비 작업에 착수했다. - 지리적 표시 등록을 위해서는 보성 녹차의 차별화된 품질이 지리적 특질 에 근거한 것임을 밝히는 자료들을 확보하고 서류로 제출하는 복잡하고 까다로운 절차가 필요하다. 이를 위해 녹차 가공업체들의 모임인 ‘보성 녹차연합회’가 결성되었으며, 보성군청, 보성녹차 생산자 협의회10, 농산 물품질관리원, 차 시험장 등과의 역할 분담을 통한 여러 준비 작업이 보 성녹차연합회를 중심으로 진행되었다. - 지리적 표시제 등록의 주체로서 보성녹차연합회는 보성군청, 보성 녹차 시험장 등의 주체들과 함께 매월 정기적인 회의를 했으며, 부정기적으로. 10 ‘보성녹차연합회’가 녹차 가공업체들로 이루어진 단체인데 비해, ‘보성녹차 생산자 협의회’는 가공업체와 함께 차 재배 농가들까지 포함하는 단체이다..

(38) 33 농림부와 농산물품질관리원의 관련 공무원들이 동석하여 지리적 표시제 에 관한 정보를 제공하고 공유했다. ○. 지리적 표시 등록 이후 제품의 품질관리, 친환경 재배 등 보성 녹차의 브랜 드 이미지 제고를 위한 일련의 활동이 전개되었다. - 보성녹차연합회 소속 지리적 표시 등록 업체들은 우전, 곡우, 세작의 세 종류 상품의 품질 표준화를 위해 규약을 제정하고 공동으로 품질관 리활동을 전개했다.11 이는 보성 녹차의 품질을 향상시키는 데 크게 기 여했다. - 2001년부터는 보성녹차연합회 소속 가공 경영체들과 그 밖에 소규모 가 공 경영체들, 차 재배 농가들로 구성된 ‘보성녹차생산자협의회’를 중심 으로 친환경 재배가 시도되었다. 보성녹차생산자협의회 안에는 이 프로 젝트를 추진하기 위한 ‘유기농 협의회’라는 하부 조직이 결성되었다. 이 를 통해 효율적으로 잡초를 제거하기 위한 다양한 재배 기술이 시도되 고, 정착되었다.. ○. 녹차 생산이 지역의 중요 기반산업으로 자리 잡으면서 보다 폭넓은 주체들 을 포괄하기 위한 노력이 진행되었고, 단체표장 등록도 이루어졌다. - 2004년에는 보성군 신활력사업추진단이 조직되고 지역혁신협의회가 창 립되면서, 보성녹차생산자협의회를 매개로 차 재배 농가와 가공 경영체 들 간에 원료 녹차 수매가격을 결정하는 메커니즘이 형성되었다. - 아울러 과거에는 지리적 표시만으로 구성된 표장은 상표 등록을 받을 수 없어 법적인 보호를 받지 못하는 문제가 있었으나, 그것이 해결되어 지. 11 품평회를 개최하여 각 업체에서 생산하는 가공품에 대한 관능 평가가 실시되었다. 품평회에서 일정한 품질에 못 미치는 것으로 나타난 업체의 제품에 대해서는 가공 기술 전수, 지도 등의 방식 등으로 품질을 끌어 올리도록 하였다. 선두주자만 앞서 가기보다 보성 녹차 제품의 품질을 전체적으로 업그레이드하여 지역 브랜드 가치를 제고하고자 노력한 것이다..

(39) 34 리적 표시 단체표장이 출원되어 2005년에 등록되었다. 보성의 녹차 생산 자들은 상표 의장까지 공동으로 만들어 사용함으로써, 협력 관계의 본궤 도에 들어선 것이다.. 1.1.2. 함양군 ○. 2003년 함양군에서는 군수의 동기 부여로 ‘함양군 100+100 혁신 운동’이 시 작되었으며, 그것을 계기로 지역에 새로운 활력이 나타나게 되었다. - 100+100 혁신 운동은 1억 원 이상 소득을 올리는 농가를 100호 이상, 100세 이상 장수하는 인.구를 100명 이상 만들겠다는 목표를 천명한 것 이다. - 연간 50회 주민 수백 명을 대상으로 의식고양 차원의 ‘교육 프로그램’을 진행했다.. ○. 지역의 젊은 농업인들이 주축이 되어 자발적인 품목별 연구회가 결성(예: 물 레방아 사과연구회)되어 혁신 창출을 일으키는 여러 활동들이 나타나게 되 었다. - 이들은 기존의 형식적인 학습 단체와는 달리 철저하게 자율적인 방식으 로 전문적인 농업기술을 학습하는 ‘자기주도학습(self-directed learning) 조직’의 특징을 지닌다(쌀, 사과, 파프리카, 딸기 연구회). - 이러한 연구회에서는 매월 1회, 회원의 영농경험을 교환하며 구체적이고 실질적인 영농기술을 공유하는 세미나를 진행하는 등의 활동을 전개했 다. 그 외에도 지역 외의 전문적인 시험 연구기관을 방문하거나 전문가 를 초빙하여 새로운 기술을 학습했다.. ○. 연구회 활동은 농업기술센터와 지역 외의 대학의 협조를 받으면서 본격적이 고 체계적인 자기주도학습 프로그램 개발 및 운용 단계로 발전했다. - 예를 들어 사과연구회 소속 회원은 진주 산업대학교 최고농업경영자 과.

(40) 35 정을 함양군으로 유치하여 ‘사과’ 한 품목에 대해서만 집중적인 학습과 정을 운용토록 했다. 특기할 만한 것은 이 과정의 강사진과 커리큘럼을 농업인들이 주도적으로 구성하여, 실질적인 학습(돈 되는 교육)이 되도 록 했다는 점이다. 이런 교육과정을 통해 연 소득 1억 원 이상을 버는 사 과 재배 농업인이 2003년 3명에서 2005년 25명으로 증가하자 이 같은 학 습 과정이 파프리카나 딸기에도 확대되어 조직되었다. 사과 학습 과정은 대상을 달리하여 계속 진행되고 있다.. ○. 품질 관리를 위한 공동의 노력이 농업인들 자발적으로 진행되었으며, 앞으 로의 청과물 시장 구조 변화에 대응하기 위한 프로젝트 확대 노력이 진행 중이다. - 사과연구회 회원은 자신이 속한 출하조직(품목조합)의 품질관리를 위해 ‘표준영농매뉴얼’을 스스로 제작하고 그것은 준수하지 않는 조합원들은 공동 선별, 공동판매할 수 없도록 했다. - 또한 대형 할인 유통매장을 중심으로 재편되는 시장 상황에 대응하기 위 해, ‘균일한 품질과 물량’을 확보하기 위한 노력을 진행 중이다. 재배면적 확대, 품질 등급화, 공동 정산제 등이 주요 목표이다.. ○. 최근 다른 많은 지자체에서도 주민의 학습을 목적으로 하는 모임이 많이 꾸 려지고 있는데, 그것은 대개 어떠한 중앙정부 지원사업이 계기가 되어 인위 적으로 만들어지고 형식적으로만 운영되는 경우가 일반적이다. 이와 달리 함양군에서는 별다른 중앙정부 사업이 연계되지 않았는데도 농업인 스스로 가 학습 의욕을 가지고 연구 모임을 만들었고, 그것이 혁신 창출과 확산의 통로가 되었다는 점이 주목할 만하다..

(41) 36. <참고> 주민의 자기주도 학습 사례: 물레방아 사과연구회의 경우 ○ 함양군의 선도적인 연구모임으로 꼽히는 것이 바로 물레방아 사과연구회이다. 비교. 적 젊은 40-50대 연령층이 주축을 이루고 있으며, 연구회원 스스로의 주도에 의해 학습을 이끌어 가고 이를 바탕으로 혁신 창출 및 확산에 기여한 대표적인 사례이다. ○ 3년 전 관행적인 농법에서 탈피하여 새로운 방법으로 사과를 재배하고자 시도하던. 몇몇 젊은 사과 농업인들은 함양군의 100+100 혁신운동의 일환으로 이루어진 교육 에 참여하고 군위군의 사과시험장 등을 견학할 기회를 갖게 되었다. 그것을 계기로 이들은 집단적으로 무언가를 해야겠다는 필요성을 느끼게 되어 물레방아 사과 연구 회를 결성하게 되었다. ○ 연구회는 학습 내용과 방법을 학습자들이 스스로 준비해 진행하는 방식으로 활동했. 다. 서로의 농장을 방문하여 사과 재배 상황을 함께 관찰하며 영농기술을 주고받는 현장토론, 정례적으로 모여서 토론하는 세미나, 관련 시험장이나 연구기관을 방문하 는 견학 등이 이들의 주된 학습활동이었다.12 ○ 나아가 이들은 지방 농과대학(진주산업대학교)의 농업경영자 과정을 대학 측과 협의. 하여 지역에 개설토록 하였다. 단순히 수료증만 취득하는 데 목적을 둔 과정이 아니 라 사과 농사에 실질적으로 도움 되는 강좌가 될 수 있도록 사과에 관한 것만을 전 문으로 가르치는 최고농업경영자 과정이 되도록 하였다. 그리고 이 교육 과정의 커 리큘럼 편성과 강사 선정 등을 학습자들이 주도하였다. 배워야 할 내용과 적합한 강 사를 정해서 세부적인 섭외 등을 대학교 측에 의뢰한 것이다.13 ○ 이러한 노력의 성과로 함양군에서 1년에 1억 원 이상 소득을 올리는 농가는 2003년. 에 세 농가에 불과했는데, 그것이 2005년 말에는 20호로 늘어났다. 이들은 대부분 사과 연구회 소속 농가이다.. 12 이들은 대학에서 연구된 7회 방제력(1년 중 최소한의 농약 살포회수를 7회로 규정 해서 어떤 시점에서 어떤 병충해 방제를 위해 어떤 농약을 살포해야 하는지 정리한 일종의 달력)을 도입하면서 함양군의 기상 조건이나 지역 특성을 분석하여 지역 여 건에 맞도록 응용된 방제력을 개발하기도 했다..