실질적 생활보장을 위한 전확적 빈곤정책의 모색
국민기초생활보장제도의 과거, 현재 미래
초대의 글
목 차
기조발표
국민기초생활보장제 시행 의의
김용하 (한국보건사회연구원 원장) -> 간지 대체
1 국 민 기 초 생 활 보 장 제 시 행 의 의
국민기초생활보장제 시행 의의
국민기초생활보장제도 시행 10년을 맞이하고 있다. 본 제도가 시행된 시기는 1997년말 불 어닥친 외환위기 이후 3년 정도 경과되는 시점이었다. 그후 10년 우리는 또 다른 세계적 금 융위기의 파고를 넘고 있다. 10여년전 우리나라는 부도, 폐업, 구조조정 등으로 노동시장이 극도로 위축되자 저소득 실업자 및 빈곤층의 생존권의 문제로 발전되었다. 고성장, 저실업 시대의 구인난에서는 국가의 현금 지원 없이 인력시장을 통하여 하루하루 생계를 유지할 수 있던 자활보호대상자들은 저성장, 고실업 시대의 구직난으로 최소한의 의식주 마저 해결 할 수 없는 상황에 직면하였다. 이혼, 아동․노인 유기, 가출, 자살 등으로 가정이 해체되어 잠재적인 성장력이 저하되고, 사회적 저항으로 공동체적 연대감이 와해되고 있었다. 이에 새로운 차원의 공공부조제도의 도입이 요구되었고 마침내 국민기초생활보장법이 1999년에 법이 통과되어 2000년부터 시행하게 된 것이다. 기초생활보장법의 시행은 우리나라 사회보장 역사에 하나의 커다란 획을 긋는 일이었다. 기초생활보장법은 그 동안 시혜적 차원에 머물고 있던 생활보호를 국가의 의무이자 국민의 권리로 제자리 매김을 하였을 뿐만 아니라 소득인정, 근로유인 등의 새로운 개념을 도입함 으로써 공공부조제도를 한 차원 높였다. 기초법 정신은 국가의 도움이 필요한 빈곤한 모든 국민들에게 기본적인 생활을 제도적으로 보장하는 것이다. 기초생활보장법은 제34조 제1항은 “모든 국민의 인간다운 생활을 할 권리”를, 제5항에는 “생활능력이 없는 자”에 대한 국가의 보호책임을 규정을 구체적인 법을 통하여 시행하도록 하였다는 점에 큰 의의가 있다. 기존의 생활보호법에서는 근로능력에 따라 거택보호와 자활 보호로 나누어 근로능력이 있는 자활보호대상자에게는 생활의 기본이 되는 현금 지원을 하 지 않았다. 그러나 국민기초생활보장법의 제정으로 우리는 누구나 ‘인간답게’ 살 수 있는 생 존권적 기본권을 구체적으로 보장받게 되었다.2 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 의 과 거、 현 재、 미 래 기초생활보장법은 빈곤한 자가 스스로 자립하려고 노력하지 않고, 국가의 도움에 안주하 는 ‘빈곤의 함정(poverty trap)’에 빠질 수도 있으므로 근로능력이 있는 자에게는 능력개발 을 통한 자립과 연계된 조건부 지원을 할 수 있도록 법을 개선하였다. 이러한 근로연계복지 (workfare)제도는 1960년대 미국의 근로유인사업(Work Incentive Program)에서 처음 제도화 되어, 대부분의 OECD 국가들은 단순한 실업부조에서 근로연계복지를 시행하고 있다. 기초생활보장법에서는 과학화된 자산조사(means test) 방식을 도입하였다. 자산조사는 모 든 사회정책의 기본이 되는 조사이다. 공공부조 뿐만 아니라, 사회보험인 국민연금과 의료 보험의 보험료 산정, 사회수당인 장애인수당, 노인수당의 대상자 결정에도 과학적인 자산조 사는 필수적이다. 국민기초생활보장법에서는 소득인정액을 산정함에 있어서 소득평가액에 재산의 소득환산액을 합산하도록 함으로써 개별 가구의 능력을 정확히 평가할 수 있도록 하였다. 이를 통하여 대상자 선정의 형평성과 욕구와 필요에 따른 차등급여를 할 수 있도록 하였다.
기초생활보장법에 최종적인 사회안전망(last social safety net)으로서의 공공부조의 기본원 칙을 충실히 반영하였다. 즉, 대상자 선정에서 요보호 대상자가 누락되는 일이 없어야 하는 포괄성 원칙과 국가의 지원금과 자기소득의 합계가 최저생계비 수준이상이어야 하는 급여 의 충분성 원칙 등을 반영하였다. 이를 위하여 현행의 소득 및 재산기준을 최저생계비로 대 체하고, 개별가구의 소득인정액이 최저생계비 이하인 가구를 대상자로 선정하여, 최저생계 비와 소득인정액의 차액을 지급하도록 규정하였다. 사회보장 사각지대 문제 해결 필요 기초생활보장제도는 성공적으로 시행되었지만 복지문제가 완전히 해결된 것은 아니다. 기 초생활보장제에 의하여 직접적으로 도움을 받는 계층은 전인구의 3.3%이다. 그렇지만 우리 나라의 빈곤율은 계측방식이나 산정시점에 따라서 다소는 다르지만 10% 이상으로 나타나 고 있다. 그리고 다양한 사회적 위험의 존재에도 불구하고 이러한 위험으로부터의 방어망이 미흡한 계층은 위험별로 각각 다르지만 매우 높게 나타나고 있다. 즉, 기존의 사회보험제도 와 기초생활보장제에서 보장하지 못하고 있는 광범한 사각지대가 존재하고 있다. 그러나 현 시점에서 이러한 문제점을 근원적으로 완화하기 위해서 각종의 사회적 위험에 대하여 효과 적으로 대응할 수 있도록 현재의 사회보장 시스템을 보완 발전시키는 것이 필요할 것이다. 사회적 위험의 발생시 해결방안은 다음의 두 가지가 있다. 하나는 위험발생 이전의 경제 적 생활상태(소득적 측면)로의 복귀의 측면이고, 다른 하나는 위험발생 발생시 최소한의 인간다운 생활을 확보하는 측면이다. 모든 국민은 위험발생 이전에도 평등한 상태가 아니므 로 전자의 기준에 따른 위험발생 이전상태로의 유지는 불평등한 상태로의 환원을 의미할
3 국 민 기 초 생 활 보 장 제 시 행 의 의 수도 있는 반면에, 후자의 기준에 의하면 재해로 인한 손실의 크기와 관계없이 최소한의 일 정한 생활수준을 유지하는 것이 된다. 사회보장의 개념은 궁극적으로 전자의 보장을 의미하는 것인가 아니면 후자의 보장을 의 미하는 것인가? 사회보장의 대전제는 국가의 개입이다. 개인에 의한 해결이 아닌 사회적 시 스템을 통한 해결수단이다. 이러한 개입이 이루어질 때 개입의 타당성을 판단하는 기준은 형평성과 효율성이다. 형평성의 측면은 재원조달의 방법에 따라서 상이할 수 있다. 보장의 근거가 가입자의 기여에 기초한 것이라면 기여에 상응해야 하고, 보장의 근거가 위험에 따 라 발생하는 니즈에 대한 사회적 상호부조에 근거한 것이라면 국민 누구나 일정한 기준에 따라 보장받아야 한다. 따라서 형평성의 관점에서 전자의 위험발생이전의 상태로의 유지라 는 개념은 기여에 기초한 보장과 연결되고, 후자의 최소한의 일정한 생활수준 유지의 개념 은 니즈에 대한 사회적 상호부조에 근거한 것과 연결된다. 효율성 개념은 위험발생에 따른 경제적 손실이 발생하였을 때 개인이 해결하는 것이 사회적 후생을 증가시키는 것인지 아 니면 사회적으로 해결하는 것이 사회적 후생을 증가시키는 것인가 하는 점이다. 전자의 개 념에 의한 보장방식은 개인적 차원에서 접근하는 것이 효율적이고 후자의 개념에 의한 보 장방식은 사회적 차원에서 접근하는 것이 효율적이라고 할 수 있다. 한편 두 가지 방식의 보장의 개념이 서로 대체적인 개념인지 아니면 보완적인 개념인지 도 판단이 필요하다. 제도의 설정에 따라서는 두 가지 방식은 대체적일 수도 있고 보완적일 수도 있겠으나, 두 가지 방식의 보장 개념이 보완적으로 작동할 때 형평성의 관점에서나 효 율성의 관점에서 바람직할 수 있다. 위험발생이전 상태로의 유지와 일정한 생활수준 유지의 개념은 국가적으로 볼 때 둘 다 필요한 개념이다. 궁극적으로는 두 가지 방식의 사회보장이 조화를 이루는 것이 핵심이라 할 수 있는 것이다. 그런데 여기에서 쟁점이 될 수 있는 것은 두 가지 방식의 보장 개념의 우선순위의 문제 이다. 전자가 우선이고 후자가 차선인가 아니면, 후자가 우선이고 전자가 차선인가? 다시 말해서, 개인차원의 해결이 먼저이고 사회적 차원의 해결이 다음인가, 아니면 사회적 차원 의 해결이 먼저이고 개인적 차원의 해결이 다음인가. 우리나라의 경우는 일반적으로 개인적 해결을 우선하고 사회적 해결은 보완적인 것으로 인식된다. 우리나라의 사회보험제도는 외 양으로는 국가제도이지만 사실상 모두 개인적 해결수단에 가깝다는 것이다. 다시 말해서 사 회보험제도가 모두 국가가 운영하는 개인적 해결수단이다. 우리나라 제도의 혼동 요인 중 하나는 국가가 운영하는 개인적 해결수단의 개념을 지닌 이들 제도가 일정한 기준의 보장 을 병행적으로 시행한다는 것이다. 여기서 고려해야 할 점은 만약에 개인적 해결 수단이라면, 국가가 관리운영지원 이외에 는 원칙적으로 개입하지 않는 것이 바람직하고 사회적 해결수단이라면 조세에 의한 지원을
4 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 의 과 거、 현 재、 미 래 하는 것이 바람직하다. 우리나라의 사회보험에 대한 정부지원이 관리운영비의 일부 지원에 머물고 있다는 점을 감안한다면 우리 제도가 개인적 해결수단에 대한 국가운영 이상이 아 니라는 점이 명확하게 된다. 이렇게 볼 때, 우리나라의 경우에는 사회보험이라는 명목으로 운영하면서 사실상 개인적 해결방식을 지원하는 국가가 운영하는 제도로 머물러 있다는 것 을 알 수 있다. 결과적으로 보면 사회적 해결방식의 제도는 국민기초생활보장제도에만 의존 하는 것이 되고, 여기서 우리나라 사회보장의 사각지대가 발생하게 된다. 국민기초생활보장 제도는 공공부조제도로서 위험이 발생하였을 때 개입하는 것이 아니고 위험의 결과로 빈곤 상태가 되고 그 상태가 국가의 개입이 없이는 해결할 수 없게 되었을 때 개입하게 된다. 다 시 말해서 엄격한 소득자산조사가 필요한 것이다. 이렇게 되면, 전자에 의한 국가가 운영하 는 개인적 해결수단에 의하여 보장을 받지 못하는 계층이 존재한다면 이들이 국가에 의한 보호가 이루어지는 시점은 빈곤으로 전락하고 난 다음이 되는 것이다. 즉, 사회적 위험 발생 시점이후부터 빈곤으로 전락하게 되는 시점까지는 무방비의 상태가 되는 것이다. 예를 들면, 국가의 존재가 개인이 어떤 사고의 발생으로 어떻게 하나를 뒤에서 숨어서 보다가 스스로 해결하지 못하여 쓰러지면 나타나는 식인 것이다. 이러한 시스템 하에서는 국가가 운영하는 개인적 해결수단이 보편성을 확보하지 못하면 대규모의 사각지대를 발생시키게 된다. 이러한 사회안정망의 큰 빈 틈을 메꾸기 위해서는 국가 역할의 조정이 필요하게 된다. 즉, 사회보장제도의 패러다임 전환이 필요하다. 공공부조와 사회보험의 협력과 역할 분담이 필요하다. 이를 위해서는 이미 정립된 국민기초생활에 부가적으로 사회보험의 근본적인 개 혁이 필요하다. 우리나라의 사회보험제도는 엄격한 비용부담 원칙을 취하고 있다. 여기서 비용부담 원칙이라고 함은 사회보험 급여지급의 전제로서 보험료 납입을 요건으로 하고 있 다는 점이다. 이러한 비용부담원칙 하에서는 광범위한 사각지대의 발생이 불가피하다. 따라 서 우리나라 사회보장의 사각지대를 근본적으로 해결하기 위해서는 철저한 비용부담원칙에 서 벗어나는 것이 필요하다. 비용부담 여부와 관계없이 우리나라의 국민이면 누구나 일정한 사회보장을 받을 수 있도록 하는 것이 필요하다. 사회보험이란 사회보험료를 부담해야 급여를 제공한다는 개념이 아닌 사회적 위험에 대 하여 전 국민이 공동으로 대처한다는 개념으로 전환되어야 한다. 이는 사회보험제도의 전 국민에 대한 적용을 의미한다. 사회보험 급여는 발생 원인별로 관리할 필요성이 없어지고 사회적 위험 상태에 있는지 여부만을 기준으로 급여 지급여부가 결정된다. 공공부조인 국민 기초생활보장제도는 선별적 제도로서의 성격을 유지한다. 국민기초생활보장제도는 엄격한 소득요건과 부양의무요건이 요구되는 반면에 사회보험은 위험이 발생하면 개입된다. 국민기 초생활보장제도가 국민 최저생활수준의 보장이 목적이라면 사회보험은 위험 발생이전 소득 상태의 유지(income maintenance)가 목표가 된다.
5 국 민 기 초 생 활 보 장 제 시 행 의 의 사회보장 시스템의 발전방향 (사회안전망 체계화) 사회안전망을 체계화하기 위해서는 먼저 사회보장의 개념의 대전환 이 필요하다. 그동안 선별적 제한적 복지개념에서 벗어나 종합적인 복지체계를 구축하여야 한다. 둘째, 이를 위해서는 사회보험과 공공부조제도의 조화적 역할 재정립이 필요하다. 사 회적 위험이 발생하였을 때 사회가 예방적으로 개입하여 과거의 사후적 치료적 제도가 가 지는 한계성을 극복한다. (생애주기적 노동․보건․복지 서비스의 통합) 각종의 사회적 위험으로부터 국민을 보호 하여, 평생 건강하고 활력있는 삶을 영위할 수 있도록 함으로써 사회적 생산성이 극대화되 는 평생관리체계를 구축하여야 한다. 평생에 걸쳐서 개인의 적성과 능력에 따른 인력개발 및 관리가 이루어 질 수 있는 교육 및 훈련시스템을 정비하고, 자유롭고 탄력적인 고용시스 템의 구축을 통하여 일에 대한 만족도와 효율성을 동시에 제고한다. 건강한 삶이 유지될 수 있도록 예방 및 보건 인프라가 구축되고 질병 및 재해 발생시 최소한 경제적인 자유가 이 루어질 수 있도록 한다. 한편, 각종의 보건 및 복지 통합서비스가 효과적으로 제공될 수 있 도록 한다. (고용창출 성장지향적인 복지체계 구축) 단순한 현금급여의 제공보다는 스스로 자립할 수 있는 서비스를 우선적으로 제공하되, 노동이 단순히 복지급여를 절약하는 수단이 아닌 삶의 보람을 증대시키는 것이 될 수 있도록 제공되어야 한다. 사회적 급여가 시설이나 기관중심 으로 제공되는 것을 지양하고 개인에게 직접 제공함으로써 개인이 자유롭게 개인에게 필요 한 서비스를 선택할 수 있게 하여 서비스의 질과 양이 시장에서 다양하게 제공될 수 있도록 하여 고용창출 및 생산성 향상을 유발할 수 있도록 효율화하고 경쟁력을 제고하여야 한다. 사적으로 해결하기 보다는 사회적으로 해결하는 것이 효율적인 분야에 대한 사회재의 공급 을 적극적으로 증대시켜 사회적 후생을 증대시킨다. 공공재가 직접적으로 제공되어야 하는 부문에 대해서는 경쟁 및 책임경영 시스템을 도입함으로써 내부시장원리(internal market principle)를 강화하여 국가 자원을 효율적으로 배분하고 비용의 낭비를 줄여야 한다. (관리 및 제도 효율성 극대화) 각종의 사회보장시스템을 사회적 위험에 따라 재정립하여 중복적인 급여과 제도를 통합하여야 한다. 공급자 중심의 복지 서비스 제공의 틀에서 벗어 나 수요자 중심의 統合서비스 제공을 위한 제도간 연계체계 와 One-stop-service 체계를 구축하여야 한다. 이를 위해 노동보건복지 제도・정책・조직을 통합적인(integrated) 시각에 서 체계화하며 서비스 행정의 효율성을 제고하고 수요자의 노동보건복지정보에 대한 접근 편의성을 향상하는 정보화 시스템을 구축하여야 한다. 분립적인 관리운영체계를 과감하게 통합하여 비용효과적인 서비스 전달체계를 구축하고 직역의 특수성에 맞도록 지속가능한 책임경영체계를 구축한다.
6 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 의 과 거、 현 재、 미 래 (가계․기업․사회․국가의 공조) 복지에는 부담이 항상 동반함을 인식하면서 적정한 부 담의 증가를 통하여 보다 효과적인 복지가 창출될 수 있는 분야를 중심으로 우선적으로 보 편적인 복지영역을 확보한다. 이와 함께 부담과 급여의 재분배 시스템을 정립하여 형평성과 평등성이 조화될 수 있도록 한다. 복지증진에 필요한 재원은 가계와 기업, 노동자와 사용자 가 공평하게 분담하여 복지공조 체계를 구축하며, 중앙과 지방간에 난립된 비용부담 구조와 정부의 비효과적인 지원체계를 정비하여 비용 효과적으로 재정립하여야 한다. 특히, 복지가 개인의 자발성과 가족의 역할을 억제하지 않고 오히려 개인의 창의와 능력을 발휘할 수 있 는 여건을 조성하고, 가정의 가족부양부담의 경감을 통하여 가정이 경제적 문제로 파탄하거 나 불행하지 않도록 지원하는 복지역할을 제고한다.
1.
국민기초생활보장제도 발전과정과 성과
김미곤 (한국보건사회연구원 연구위원) -> 간지 대체
9 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 발 전 과 정 과 성 과
국민기초생활보장제도 발전과정과 성과
제1절 들어가는 글
인류의 역사와 함께 해 온 빈곤의 문제를 해결하고자 하는 노력은 어느 시대, 어느 사회 에서나 공공정책의 주요 대상이 되어 왔다. 우리나라의 기초보장사업은 서구의 구빈법(The Poor Law, 1601)이나, 그 이전 중세 교구(parish) 중심의 구빈사업 보다 훨씬 앞선 역사를 지니고 있다. 이미 고구려시대에 가난한 사람에게 무이자로 양곡을 대여해주는 진대법(賑貸 法)을 A.D. 194년에 실시하였고1), 이보다 앞선 AD 1세기경의 삼국시대 초기부터 홀아비, 과부, 고아, 노인에 대한 구빈사업을 실시하였다는 기록도 있다(이두호 외, 1992: 238). 그러나 근대적 의미의 생활권적 기본권을 법제화 한 것은 1948년의 제헌헌법(제19조)과 이를 구체화한 1961년의 생활보호법2)이다. 생활보호법은 이후 몇 차례의 개정을 거치면서 부분적으로 개선되었지만 여전히 빈곤의 책임을 개인과 가족3)에게 돌리는 잔여적, 시혜적 차원에 머물고 있었다. 그 결과 대상의 포괄성, 급여의 적절성, 대상자간의 형평성, 제도의 효율성과 생산성이라는 측면에서 문제점을 노정하고 있었다. 한편 1997년 말에 닥쳐온 IMF 경제위기는 대량실업과 빈곤인구를 양산하였고, 이는 다시 이혼, 아동․노인의 유기, 가출, 노숙, 자살, 결식아동의 증가 등 각종 사회병리현상을 야기 시켜 빈곤문제가 사회적 이슈로 부각되는 계기가 되었다. 이러한 생활보호법의 한계와 시대적 상황 하에서 국민기초생활보장법(이하 ‘기초보장법’) 이 1999년 9월 제정되고, 2000년 10월부터 시행되었다. 동 법의 법 정신은 첫째, 최종적인 1) 三國史記 第三篇 高句麗 本紀에 의하면 고구려 9대왕 고국천왕은 재위 16년(194년) 10월 을파소의 도움을 받 아 다음과 같이 명하였다고 한다. “널리 조사하여 고독한 홀아비와 과부와 노인 병자 가난한자 모자라는 자 스스로 자활할 수 없는 자를 도와주도록 하고(博問鰥寡孤獨老病貧乏 不能自存者 救恤之), 매년 봄 3월부터 가 을 7월까지 관곡을 풀어 백성들의 식구가 많고 적음에 따라서 차등에 따라서 빌려주었다가 겨울 10월에 이르 러 환납하도록 하여라(每年自春三月至秋七月 出官穀以百姓家口多少 賑貸有差 至冬十月還納)” 2) 생활보호법 이전에는 조선구호령이 1944년 3월 1일 제정․공포되어 과도기적 구호법령으로 존재하다가 생활보 호법(1961.12.30. 법률 제913호) 부칙에 의하여 폐지되었다. 3) 생활보호제도에서는 가구원 중 한사람이라도 근로능력이 있으면 자활보호대상자로 분류하여 현금지원(생계급 여)을 하지 않았다. 이러한 법의 근저에는 근로능력이 있음에도 불구하고 가난한 것은 게으르기 때문이고 경 제가 성장하면 분배는 자연스럽게 이루어진다는 논리(trickle-down effect)가 깔려 있었다.10 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 의 과 거、 현 재、 미 래
사회안전망(last social safety net)으로서의 역할을 수행하고 둘째, 생산적 복지(generative welfare)의 이념을 실현하고자 하는 것이다. 즉, 최저생계비 이하의 모든 국민에게 최저생활 을 보장하고, 자립․자활을 도모하는 것이다. 이를 위하여 소득인정액, 근로유인, 자활지원 등의 새로운 개념을 법에 도입하여 포괄성, 형평성, 충분성, 생산성 등을 제고하고자 하였다. 그러므로 법 정신의 현대성과 법 내용의 과학성에서는 높은 평가를 받을 수 있는 법이다. 그러나 중요한 것은 이러한 법 정신과 내용이 어떻게 현실에 접목되었느냐 하는 점이다. 왜냐하면 아무리 좋은 평가를 받는 법이라도 현실성이 떨어진다면 실효를 거두기 힘들기 때문이다. 이러한 관점에서 현행 기초보장제도가 현실과 부합하여 법 목적을 달성하는지에 대한 성찰이 필요하다. 2010년 10월은 국민기초생활보장제도(이하 ‘기초보장제도’) 시행 10 주년이 된다. 시행 10년이면 제도에 대한 완벽한 평가는 불가능할지라도 어느 정도의 부분 적인 평가는 가능한 기간이다. 과연 기초보장제도는 법 정신과 내용을 현실에 어떻게 접목 하였으며, 어떠한 미비점을 안고 있는지를 살펴 향후 우리는 개선방향을 모색하여야 한다. 이러한 관점에서 본고에서는 현행 기초보장제도의 법 목적과 주요내용, 발전과정 및 성과를 중심으로 살펴보고자 한다4).
제2절 국민기초생활보장법 제정배경 및 목적
1. 국민기초생활보장법 제정배경
가. 대량실업과 사회안전망의 사각지대
기초생활보장제도가 필요하다는 주장이 참여연대를 중심으로 논의되던 시기는 IMF 경제 위기 이후이다. 경제위기 이후 우리나라의 실업상태는 매우 심각한 수준이었다. 경제위기 이후 우리사회는 부도, 도산, 폐업, 구조조정 등으로 노동시장이 극도로 위축되어 1997년 11 월 2.6%(57만명)이던 실업률이 1998년에는 6.8%(146만명)로 높아졌고, 1999년 2월에는 사상 최고 수준인 8.6%(178만명)를 기록하였다. 다행히도 동년 3월부터 실업률이 감소하기 시작 하였지만, 문제는 이러한 실업률 하락의 많은 부분이 ‘통계상의 실업률’5) 하락이라는 점과 저소득 장기실업자 비율이 높은 수준을 유지하고 있다는 점이었다. 사회보장제도가 미성숙된 상태에서 발생한 대량실업은 ‘사회안전망의 사각지대에 놓인 실 업자’6)를 양산하였다. ’98년 5조 6672억원, ’99년 9조 5439억원에 이르는 사회안전망예산 투 4) 원고의 완결성을 위해서는 문제점 및 개선방안을 언급하여야 하나 이에 대해서는 제2부에서 발표될 예정이므 로 논외로 한다. 5) 통계상의 실업률은 과소 추정되는 문제를 지니고 있다. 우리나라의 실업자는 지난 1주일간 소득을 목적으로 1 시간 미만의 일을 하고 있는 자중 구직활동을 하고 있는 자로 정의하고 있으므로 범위 자체가 협소하여 실질 적인 실업자인 소위 실망실업자가 배제된다. 또한 임시 실업대책인 공공근로자는 취업자로, 직업훈련자는 비 경제활동인구로 분류되어 통계상의 실업률 산정에서 제외된다. 1999년의 경우 공공근로로 인한 실업률 하락 이 약 1.5%, 직업훈련으로 인한 하락률은 약 0.3%로 추정되었다(김미곤, 2001).11 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 발 전 과 정 과 성 과 입에도 불구하고, ‘사회안전망에 의한 보호율7)’은 ’98년 약 35.0%, ’99년 60.4%에 불과한 수 준이었다(김미곤, 2001). 이는 사회안전망의 사각지대 비율이 1998년 약 65.0%, 1999년 39.6%에 이르고 있음을 의미한다. 선진외국의 경우 고용(실업)보험, 실업부조, 공공부조만으 로 보호하고 있는 실업자 비율이 캐나다 129%, 핀란드 112%, 프랑스 98%, 뉴질랜드 92%, 독일 89%, 호주 82%이다(OECD, 1994: 188). 그러나 우리의 경우는 임시실업대책을 포함해 도 여기에 훨씬 못 미치고 있었다. 〔그림 1〕경제위기 이후 실업률 추이 (단위: 만명, %) 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0 140.0 160.0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 실업자 실업률
나. 빈곤인구 및 사회병리현상 증가
대량실업은 사회적으로나 가정적으로 많은 문제점을 야기한다. 실업의 증가는 소득감소로 이어지고 내수위축, 생산축소로 이어져 다시 실업증가라는 악순환을 초래한다. 이 과정에서 일부 저소득층 실업자들은 빈곤인구로 전락하게 된다8). 실제로 우리나라의 빈곤율은 경제 성장에 따라 지속적으로 감소하는 추세를 보이다가, 경제위기 이후 빈곤율이 약 2배 이상 증가한 것으로 추정되고 있다. 가구소비실태조사를 분석한 김미곤 외의 연구(2004)의 의하면, 절대 빈곤인구율(공공부조 전 경상소득기준)은 1996년 3.23%에서 2000년 8.75%로, 빈곤갭 비율은 31.1%에서 36.6%로, 센 지수는 0.0164에서 0.0500으로 증가한 것으로 나타났다. 한편, 중위소득 50% 이하 상대빈 6) 사각지대란 대상 포괄성과 급여 적절성을 달성하지 못한 상태를 의미한다. 하지만 여기서는 대상 포괄성만을 고려하되, 다음과 같은 조작적 정의를 바탕으로 규모를 추정한다. 사회안전망 대상 실업자는 실질적인 실업자 중 실업 전 소득이 소득순위 하위 80%에 해당되는 실업자이면서 사회보장제도(고용보험, 공공부조 등)나 임 시실업대책(공공근로, 실직자대부사업 등)에 의하여 보호를 받지 못하는 자로 정의한다. 여기서 실질적인 실업 자란 통계상의 실업자와 취업자로 분류되고 있는 공공근로자의 80%, 직업훈련이수 실업자의 합계이다. 그리 고 소득순위 하위 80%를 기준으로 한 것은 당시 자발적 실업자의 비율이 약 20%(노동부)인 점과 실업자의 과거소득이 도시근로자 평균소득 이상이었던 자의 비율이 약 20%(도시가계연보이용 추정)이기 때문이다. 7) 사회안전망 대상 실업자 중 사회안전망 프로그램에 의하여 보장을 받고 있거나 참여하고 있는 실업자 비율을 의미한다. 8) 실업률이 1% 증가할 때 빈곤율은 약 0.89% 증가하는 것으로 나타나고 있었다(김미곤외, 중기 사회안전망 구 축방안, 1999).12 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 의 과 거、 현 재、 미 래 곤 지표의 경우는 상대 빈곤인구율을 1996년 8.67%에서 2000년 13.56%로, 빈곤갭 비율은 28.9%에서 34.4%로, 센지수는 0.0393에서 0.0740으로 증가하였다. 상대빈곤의 측면에서나 절 대빈곤 측면에서나 모두 2000년의 경우 빈곤층 규모, 빈곤심도, 빈곤층의 소득분배 상태 등 모든 측면에서 1996년보다 나빠졌다. 그리고 특이할만한 사항은 각 연도의 상대빈곤선으로 추정한 빈곤 빈곤갭 비율이 절대빈 곤선을 기준으로 한 수치보다는 낮다는 사실이다. 이는 우리 사회에 절대빈곤선 이상, 상대 빈곤선 이하 계층들이 비교적 두껍게 분포하고 있고, 이들 잠재적 빈곤층은 경제상황에 따 라 절대빈곤층으로 편입될 가능성이 있음을 의미한다. 〈표 1〉전국 빈곤 추이 (단위: %) 구분 절대빈곤 상대빈곤
Y11) Y21) Y11) Y21) 1996 빈곤율(%) 3.08 3.23 8.57 8.67 빈곤갭비율(%) 27.6 31.1 27.3 28.9 센지수 0.0136 0.0164 0.0365 0.0393 2000 빈곤율(%) 7.97 8.75 12.87 13.56 빈곤갭비율(%) 30.6 36.6 30.3 34.4 센지수 0.0378 0.0500 0.0615 0.0740 주: 1) Y1: 경상소득 기준, Y2: 공공부조 전 소득(경상소득 - 공공부조성 급여) 기준 자료: 통계청, 가구소비실태조사, 원자료, 각년도. 빈곤에 대한 제도적인 사회안전망이 제대로 구축되지 못한 상태9)에서 빈곤인구가 급증함 으로써 이들은 생존권을 위협받게 되었다. 그 중에서도 특히 고성장, 저실업 시대, 즉 구인 난 시대에는 국가의 현금지원 없이 인력시장을 통하여 그럭저럭 생계를 유지할 수 있었던 과거의 자활보호대상자들이 저성장, 고실업시대의 구직난으로 최소한의 의식주마저 해결할 수 없는 상황에 직면하였다. 근로능력이 있는 실업자도 인력시장을 통하여 일을 하지 못하 는 상황에서 근로능력이 미약한 이들이 외면당하는 것은 어쩌면 당연하다고 볼 수 있다. 실업은 빈곤인구를 증가시킬 뿐만 아니라 이혼, 아동․노인유기, 가출, 자살 등의 각종 사 회병리현상을 증가시키고, 복지의 기본단위인 가정을 해체시키는 주요한 요인이 된다. IMF 경제위기 이후 합의이혼과 자살율이 각각 34%10), 41%11) 증가하였고, 거리에는 노숙자들이 헤매고, 학교에는 결식아동이 증가하였다. 이러한 가정해체 현상은 잠재적인 성장력을 저하 시키고, 공동체적 연대감을 와해시킨다. 이는 우리사회에서의 실업은 곧 절망으로 이어지기 때문이다. 실업이 삶을 재충전하는 기회까지는 되지 못할 지라도 절망으로 이어지지 않도록 하기 위해서는 최소한의 기댈 언덕 즉, 사회안전망이 확충되어야 했다. 9) 공공부조성 급여가 절대 빈곤지표 감소에 미친 영향은 〈표 2〉에서 알 수 있듯이 2000년의 경우 빈곤율을 약 0.78%, 빈곤갭을 약 6.00% 감소시키는 정도로 미미하다. 10) ’98년 1월부터 10월말까지의 전년 동월 대비 11) ’97년 대비 ‘98년 기준이며, 남자의 경우는 무려 49%에 이르고 있다.
13 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 발 전 과 정 과 성 과
다. 사회안전망으로서의 생활보호법의 한계
사회안전망을 광의로 해석하면 다양한 사회적 위험(노령, 질병, 재해, 노령, 빈곤)으로부터 보호해주는 제도적 장치(사회보험, 공공부조, 사회복지서비스)와 보완적 장치(공공근로, 직업 훈련 등)가 사회안전망에 포함된다. 사회안전망의 기본원칙은 모든 사회적 위험에 대한 ‘포 괄성(Comprehensiveness)’, 사회 구성원 모두에게 적용되는 ‘보편성(Universalism)’, 그리고 최소한의생계를 유지할 수 있는 ‘국민복지기본선(National Minimum)’의 보장이며(문진영, 1998), 생활보호법은 빈곤한 자에게 최소한의 생활을 보장해주기 위한 최종적인 사회안전망 (last social safety-net)이다.그러므로 생활보호법은 사회안전망의 기본원칙과 법 자체의 역할과 기능을 제대로 수행 하고 있을 때 법의 生命力을 인정받게 된다. 그러나 생활보호법은 장기 고실업상태가 지속 되면 근로능력이 있는 사람들의 빈곤문제가 심각한 사회문제로 발전하게 됨에도 불구하고 인구학적인 조건(18세 미만, 65세 이상)을 바탕으로 한 범주적 공공부조를 기본틀로 하고 있기 때문에 실효성 있게 대처할 수 없었다. 또한 소득과 재산기준의 중복적용으로 소득은 없지만 어느 정도의 재산을 보유한 실직자를 대상자로 책정하지 못하고 있다. 이와 같은 생활보호법에서의 범주적 생활보호는 사회 구성원 모두에게 적용되는 ‘보편성 (Universalism)’의 원칙에 위배되고, 소득과 재산기준의 중복적용으로 인한 요보장대상자의 탈락은 빈곤계층에 대한 ‘국민복지기본선(National Minimum)’ 보장을 어렵게 한다. 이 때문 에 생활보호제도가 최종적인 안전망으로서의 역할을 다하지 못하고 있다는 비판과 함께 그 생명력을 잃어가고 있었다. 이에 한국보건사회연구원 및 학계에서는 생활보호법의 문제점을 적시하였고, 참여연대 등 의 시민단체는 새로운 법 제정을 요청하였다. 한편 당시 여당인 국민회의는 1998년 초 정책 위원회 산하에 정책연구단을 운영하여「국민기초생활보장법」의 기본적 틀을 만들고 제정 을 추진하여 1999년 8월 12일 여야 만장일치로 국회를 통과하였다.
2. 국민기초생활보장법 목적
기초보장법은 생활이 어려운 자에게 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적으 로 제정된 법이다. 국민기초생활보장법 제1조에서 “이 법은 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적으로 한다”라고 규 정하고 있어 동 법이 기초보장과 자활조성이라는 양대 목적을 지닌 법임을 분명히 하고 있 다. 이에 대하여 간단히 살펴보자. 사람은 누구나 일생동안 노령, 질병, 실업, 재해, 빈곤 등의 다양한 사회적 위험에 직면하 게 된다. 이러한 사회적 위험은 개인의 힘만으로는 대처하기 곤란한 경우가 많다. 이 경우 사회보험(연금보험, 실업보험 등)과 공공부조(기초보장제도, 보훈 등) 등으로 사회적 위험을 해결하게 된다. 호주를 제외한 대부분의 국가들은 사회보험을 받고도 빈곤한 경우 공공부조14 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 의 과 거、 현 재、 미 래 로써 소득을 보장받는 사회보장체계를 유지하고 있다. 이 때문에 사회보험을 1차 사회안전 망, 공공부조를 2차 사회안전망으로 분류하기도 한다. 그러므로 빈곤한 자가 기초보장제도 에서 공공부조의 혜택을 받을 수 없다면 최소한의 인간적인 생활을 유지 할 수 없게 된다. 따라서 기초보장법에서는 최저생활의 보장을 법의 주요한 목적으로 삼고 있다. 한편 자활의 경우, 과거 생활보호법에서도 법의 목적에 수급자의 자활을 조성하는 것이 최저생활보장과 함께 주요한 목적으로 규정되고 있었다. 하지만 현재의 기초보장법 만큼 구 체화되지 못하였다. 그 이유는 생활보호제도에서는 빈곤의 책임을 개인에 두어 근로능력이 있는 가구에게 현금지원(생계급여)을 하지 않고, 실제적인 자활을 수급자 개인의 노력에 의 존하고 있었기 때문이다. 그러나 기초보장법의 설계에는 빈곤의 책임이 개인뿐만 아니라 사 회구조적인 요인에도 있음을 인정하고 있다. 근로능력이 있는 수급자에게 생계급여를 지급 하고, 이들에게 보장기관이 제시하는 자활사업에 참여할 것을 요구하고 있다는 것은 이를 반증한다. 즉, 과거 생활보호법에서의 보호대상자 구분을 폐지하고 수급자이면 생계급여를 받을 수 있도록 한 것은 빈곤의 책임이 사회구조적인 요인 때문에 발생할 수 있음을 법적 으로 인정하였음을 의미한다. 하지만 기초보장법 제3조 급여의 기본원칙에서 ‘이 법에 의한 급여는 수급자의 소득․재산․근로능력 등을 최대한 노력하는 것을 전제’로 하고 있다. 또 한 동 법 제9조에서는 ‘근로능력이 있는 수급자에게 자활에 필요한 사업에 참여할 것을 조 건으로 생계급여를 지급할 수 있다’고 규정하고 있다. 이는 빈곤의 원인을 부분적으로 개인 에게도 두고 있음을 의미한다. 이와 같이 빈곤이 개인과 사회구조적인 요인으로 나타날 수 있음을 인정한 기초보장법의 정신은 자활의 토대를 제공해 준다.
3. 국민기초생활보장제도의 주요내용
가. 법명칭 변경을 통한 권리성 강화
생활보호법을 국민기초생활보장법 으로 법의 명칭을 변경한 것은 법의 성격이 바뀌었음 을 의미를 지닌다. 이는 시혜적인 차원에 머물고 있던 생활보호를 국가가 책임져야 할 최소 한의 의무인 동시에, 국민의 권리로 제자리 매김 한 것이다. 따라서 법의 내용 중 보호, 피보 호자 등의 시혜적 성격의 문구를 보장, 수급자 등의 권리적 성격을 지닌 문구로 변경하였다.15 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 발 전 과 정 과 성 과 〈표 2〉생활보호법과 국민기초생활보장법의 비교 구분 생활보호법 국민기초생활보장법 법적 성격 —시혜적인 보호 —국가의 의무이자 국민의 권리 법률용어 —시혜성 용어 ∙피보호자 ∙보호기관 ∙보호대상자 —권리성 용어 ∙수급자 ∙보장기관 ∙급여대상자 —새로운 법률용어 ∙소득인정액 ∙소득평가액 ∙재산의 소득환산액 선정기준 및 방식 —선별적 범주형(4가지 조건) ∙부양의무자기준 ∙소득기준 ∙재산기준 ∙인구학적 기준 —일반적 보편성(2가지 조건) ∙부양의무자 기준 ∙소득인정액이 최저생계비보다 적을 경우 대상자 구분 —대통령령에 위임하여 거택, 시설, 자활보호 대상자로 구분(시행령 6조) —대상자 구분 폐지 ※ 근로능력이 있는 자는 구분(대통령령) 최저생계비 —결정권한: 보건복지부장관 —결정권한: 중앙생활보장위원회 의결, 보건복지부장관 결정 급 여 —6종 ∙생계보호 ∙의료보호 ∙자활보호 ∙교육보호 ∙해산보호 ∙장제보호 —자활보호대상자에게는 생계보호 및 장제보 호의 혜택이 제외됨 —7종(긴급급여 포함 8종) ∙생계급여 ∙주거급여(신설) ∙의료급여 ∙교육급여 ∙자활급여 ∙해산급여 ∙장제급여 —모든 수급자에게 생계급여를 기본으로 하고 필 요에 따라 여타 급여하되, —근로능력이 있는 자는 자활에 필요한 사업에 참가하는 조건으로 생계급여 실시(임의조항) 긴급급여 —관련 조항 없음 —관련조항 신설 ∙급여실시 여부의 결정전이라도 긴급한 필요 가 인정될 때 자활지원 계 획 —관련 조항 없음 —근로능력자 가구별 자활지원계획 수립 ∙자활에 필요한 서비스를 체계적으로 제공하 여 수급자의 궁극적인 자활을 촉진 생활보장 위 원 회 —4단계 생활보호위원회 ∙중앙생활보호위원회 ∙시 도 생활보호위원회 ∙시․군․구 생활보호위원회 ∙읍 면 동 생활보호위원회 —3단계 생활보장위원회 ∙중앙생활보장위원회 ∙시 도 생활보장위원회 ∙시․군․구 생활보장위원회 —생활보장위원회 위원의 자격기준 구체화 보장비용 —자치단체의 재정자립도에 대한 고려없음 —자치단체의 재정자립도를 고려하여 재정분담비율을 차등적용
16 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 의 과 거、 현 재、 미 래
나. 인구학적 기준 폐지를 통한 법의 근대화
생계보호대상자 선정기준 중의 하나인 인구학적 기준 폐지를 통해 생활보호의 근대화를 추구했다. 고실업 저성장 시대에는 근로능력이 있고 일을 하고 싶어도 일을 할 수 없어 최 저생활을 유지할 수 없는 경우가 많이 있다. 그러나 생활보호법 제3조 제1항 및 제2항의 규 정에 의하면 아무리 빈곤해도 18세 이상, 65세 미만의 실업자는 생계보호(현금지원)의 대상 이 될 수 없는 실정이다. 이와 같은 특정 인구학적 범주에 국한된 예외적 보호로는 대량실 업하의 공동체적 생존권을 담보할 수 없게 된다. 따라서 기초보장법에서는 인구학적인 연령 기준을 철폐하고 빈곤여부와 부양의무자기준의 충족여부만을 기준으로 수급자를 선정하고 모든 수급자에게 생계보호를 실시한다.다. 자산기준의 합리화를 통한 과학성 제고
자산기준의 합리화를 통해 제도의 과학성을 제고하였다. 생활보호법 제3조(보호대상자 범 위)의 규정에 의하면 생활보호대상자는 보건복지부장관이 정하는 소득기준과 재산기준을 동시에 만족시켜야한다. 1999년 생활보호대상자 선정기준의 경우 소득은 23만원(1인당)이하, 재산은 2900만원(1가구당) 이하이다. 그러나 이러한 기준은 현실적인 형평성 문제를 발생시 킨다. 예를 들어, 소득이 없고 재산이 2900만원을 겨우 초과하는 사람은 생활보호대상자로 될 수 없다. 반면에 소득 23만원에 재산이 2900만원인 경우에는 대상자로 선정될 수가 있 다. 이 결과 상대적으로 형편이 나은 가구가 생활보호대상자로 선정되고 보다 열악한 가구 가 탈락하는 현상이 일어나고 있다. 이러한 불합리성을 제거하기 위해서는 자산기준으로는 소득기준, 즉 최저생계비 하나만을 적용하여 수급자를 선정하도록 하였다12).라. 소득인정액 개념도입으로 형평성 제고
기초보장법은 개별가구의 소득인정의 합리화로 형평성을 제고하고 있다. 생활보호법에는 개별 가구의 소득인정에 대한 명시적인 규정이 없었다. 그러나 최저생계비를 선정기준으로 적용할 경우, 최저생계비에는 소득기준과 재산기준이 포함된 개념이므로 소득인정에 있어서 도 소득과 재산을 통합 계산한 소득인정이 필요하게 된다. 따라서 소득인정이라는 새로운 개념을 도입하여, 객관적인 최저생계비와 개별가구의 소득인정액(소득평가액+재산의 소득환 산액)을 비교하여 대상자의 선정과 탈락여부를 결정하도록 하고 있다. 급여에서도 최저생계 비와 소득인정액의 차액을 지급함으로써 소득과 재산의 소유정도에 따른 형평성으로 고려 하고 있다. 12) 국민기초생활보장법에서는 자산기준으로 최저생계비만을 두고 있으나 소득인정액 시범사업이 완료되는 2002 년까지 한시적으로 소득기준과 재산기준이 적용되었다(부칙 제5조).17 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 발 전 과 정 과 성 과
마. 근로유인과 체계적인 자활지원을 통한 복지의 생산성 제고
기초보장법에서는 근로능력자에 대해서는 근로유인장치를 두어 근로의욕이 유지되도록 하는 한편, 자립지원제도를 체계화하여 빈곤에서 벗어나기 위한 수급자의 노력을 지원하도 록 하고 있다. 생활보호법에서는 근로유인과 자활지원계획이라는 개념이 없다. 그러나 기초 보장법에서는 근로능력자에 대해서는 자활공동체사업, 직업훈련, 자원봉사 등에 참여하는 것을 조건으로 생계비를 지원하는 한편, 근로활동으로 발생하는 소득의 일부를 공제하는 방 안을 강구하여 근로의욕 감퇴를 방지하는 제도적 장치를 두고 있다. 또한 사회복지전담공무 원에게 수급자의 근로능력, 가구여건, 자활욕구 등을 감안하여 가구별로 자활지원계획을 수 립하도록 하고 있다.바. 기타
주거급여를 신설하여 도시지역 전․월세 가구들에 대한 최저생계보장을 강화하고, 긴급급 여제도를 도입하여 긴급한 사유가 발생하여 생계가 곤란한 가구를 지원할 수 있도록 하였 다. 또한 생활보장위원회의 구성과 위원의 자격기준을 명문화하여 민간의 민주적 참여와 전 문성을 살리도록 하고, 최저생계비를 결정함에 있어서 중앙생활보장위원회의 심의․의결을 거쳐 보건복지부장관이 공표하도록 규정하여 최저생계비 결정과정의 합리성을 제고하도록 하고 있다. 그리고 대상자 변동규모 추계를 할 수 있도록 차상위 계층에 대한 조사를 규정 하고, 이를 위한 사회복지전담공무원의 역할과 중요성을 명문화하고 있다.제3절 국민기초생활보장제도의 시행 10년의 변화 및 성과
국민기초생활보장제도는 1999년 9월 7일 제정 이후 현재까지 많은 변화 및 성과가 이루 어졌다. 대표적인 변화를 평가틀의 네 가지 영역을 기준으로 살펴보면, 대상 선정 및 관리 에서는 소득인정액의 시행(2003), 부양의무자기준 변경(2005, 2006, 2007, 2008), 재산의 소득 환산제도 중 기본재산액 상향조정(2004, 2008)을 들 수 있다. 그리고 급여측면에서는 학용품 비 지원, 근로소득공제율 확대 및 차상위 의료급여 실시(2002), 긴급복지지원법(2006), 차상 위계층에 대한 장제 및 자활급여(2007), 한시생계보호(2009)가 실시되었다. 한편 전달체계에 있어서는 계속적인 사회복지전담공무원의 확충과 전산망으로서 새올시스템 도입과 복지 전 반적인 전달체계 개선으로 주민생활지원서비스 도입(2007), 금융조회시스템 구축(2008)을 들 수 있고, 재정 측면에서는 최저생계비의 조정과 수급자 범위의 확대에 따른 재정확대, 국가, 시 도 및 시 군 구간 분담비율 차등화(2007)가 이루어졌다. 이러한 주요한 변화에 대하여 평가의 네 가지 차원에서 살펴보고, 마지막으로 기초보장제도가 빈곤지표를 얼마나 개선하 였는지를 살펴본다.18 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 의 과 거、 현 재、 미 래
1. 수급자 선정의 합리화
생활보호제도의 경우 부양의무자기준, 소득기준, 재산기준을 동시에 만족하는 경우에 수 급자로 선정될 수 있었다. 반면 기초보장제도에서는 부양의무자기준과 최저생계비만을 선정 기준으로 두고 있고,13) 각 기준들이 개선되었다. 또한 생계급여(현금급여) 대상을 과거의 근 로 무능력자 중심에서 근로능력이 있을지라도 빈곤한 경우 대상이 될 수 있도록 인구학적 기준을 철폐하였다. 〈표 3〉국민기초생활보장제도 10년간 선정기준 및 방식 변화 1999년 (제정 당시) 2003년 (소득인정액 적용) 2005년 (부양의무자기준 완화) 2007년 이후 (부양의무자기준 완화) 인구학적 기준 - 65세이상의 노쇠자 - 18세미만의 아동 - 임산부 - 폐질자, 기타 근로무 능력자 폐지 폐지 폐지 소득 기준 - 소득평가액 - 소득인정액(=소득평가 액+재산의 소득환산 액)이 최저생계비 이 하 좌동 좌동 재산 기준 - 재산금액 - 주택 및 농지면적 - 자동차 부양 의무자 기준 범 위 기 준 - 직계혈족과 그 배우자 - 생계를 같이하는 2촌 이내 혈족 좌동 - 1촌 직계혈족과 그 배우자 - 생계를 같이하는 2촌 이내 혈족 - 1촌 직계혈족과 그 배우자 판 정 기 준 부양의무자의 소득이 부 양의무자 가구 최저생계 비의 120% 미만, 재산 가액이 재산 선정기준의 120%미만 좌동 좌동 부양의무자의 소득이 부 양의무자 가구 최저생계 비의 130% 미만(2006 년 시행) 선정방식 부양의무자기준, 소득기 준, 재산기준을 동시에 충족하는 경우 부양의무자기준을 만족 하고, 소득인정액이 최 저생계비 이하인 경우 좌동 좌동가. 선정방식의 개선
기초보장제도의 수급자 선정방식은 매우 독특하고 과학적이다. 대부분의 복지국가들은 과 거 우리나라의 생활보호법과 같은 선정방식을 유지하고 있다. 즉, 소득기준과 재산기준을 동시에 만족할 경우 수급자로 선정될 수 있다. 하지만 이러한 체계는 형평성 문제와 과잉급 여의 문제를 야기한다. 13) 기초보장제도의 선정기준으로 소득인정액을 들고 있으나, 소득인정액은 개별가구의 능력을 나타내는 지표일 뿐 엄밀한 의미에서 선정기준 아니다. 기초보장제도는 객관적인 선정기준인 최저생계비와 개별가구의 능력을 나타내는 지표인 소득인정액을 비교하여 선정하고 급여하는 제도이다.19 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 발 전 과 정 과 성 과 이를 그림으로 살펴보면 〈그림 2〉와 같다. 2002년의 기초보장제도는 소득이 가구규모별 최저생계비 이하이고, 재산이 재산기준(예, 4인가구 3,600만원)이하인 가구들이 수급자로 선 정될 수 있다. 이 경우 ㉮의 영역에 있는 가구, 즉 소득과 재산이 최저생계비 수준 및 재산 기준에 가까운 가구들은 실질적인 빈곤층이 아님14)에도 불구하고 선정된다. ㉯의 영역에 있 는 가구, 즉 소득수준은 낮으나 재산이 어느 정도 있는 가구들은 과잉급여의 문제가 발생한 다. 이들 가구들은 재산이 일정정도 이상(예, 최저거주기준 이상의 자가) 있는 가구들이므로 선정될지라도 최저생계비 구성항목 중 필수재산(예, 주거비)에 해당되는 생계비를 지급하지 않는 것이 이론적으로 타당하다. 그러나 재산을 고려하지 않고 소득만을 고려하여 최저생계 비와의 차액을 급여하므로 과잉급여의 문제가 발생한다. ㉰의 영역, 즉 소득이 거의 없고 재산이 기준을 초과한 가구들은 최저생활을 유지할 수 없음에도 선정될 수 없다15). 뿐만 아 니라 ㉮의 영역에 있는 가구들보다 생활형편이 더 열악함에도 이들은 선정될 수 없다. 〔그림 2〕 2002년까지의 선정 급여(금액은 2002년 4인가구 기준) 소득 최저생계비 (4인가구:99만 원) ㉮ ㉰ ㉯ 재산기준 (※ 4인가구 : 3,600만원) 재산 이러한 문제를 해결하기 위하여 국민기초생활보장법에서는 소득인정액16)이라는 개념을 도입하여 2003년부터 시행하였다(그림 3 참조). 소득인정액 개념을 적용할 경우 선정 및 급 여에 미치는 영향은 다음과 같다(그림 4 참조). 14) 이론적인 최저생계비는 재산이 없는 가구가 최저생활을 유지할 수 있는 수준이기 때문이다. 그러므로 일정정 도의 재산(예, 최저거주 면적 이상인 자가소유)이 있는 가구는 그 품목만큼(예, 주거비) 생계비가 줄어들기 때 문에 동 가구의 이론적인 생활비는 발표되는 최저생계비 이하가 된다. 15) 재산기준을 둘 경우 가장 극단적인 상황은 다음과 같다. ㉯영역에 속한 A가구와 ㉰ 영역에 속한 B가구 모두 소득이 없고, 재산이 B는 (3600만원+1원), A는 3600만원일 경우 A는 선정되어 공공부조의 최대급여를 받 고, B는 수급탈락하므로 급여가 없다. 16) 소득인정액= 소득평가액 + 재산의 소득환산액 ∙ 소득평가액 = 실제소득 - 가구특성별 지출비용 - 근로소득공제 ∙ 재산의 소득환산액 = ( 재산 - 기초공제액 - 부채 ) × 소득환산율
20 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 의 과 거、 현 재、 미 래 〔그림 3] 소득인정액 도입에 따른 수급자 선정기준의 변화(2003) <2003년 이전> <2003년 이후> 소득평가액 ⇨ 소득평가액 소득인정액 재산기준 ․금액기준 / 실물기준 ⇨ 재산의 소득환산액 (실물기준 폐지) 부양의무자기준 ⇨ 부양의무자기준 재산의 소득환산이 기초공제와 부채를 감한 후 남는 재산에 대하여 환산율을 적용하므로 재산의 소득환산액은 최저생계비와 〈그림 4〉의 실선간의 차액으로 나타나게 된다. 그러므 로 재산이 기초공제수준을 초과하고 소득이 최저생계비에 가까운 ㉮의 영역에 있는 가구들 은 탈락하게 된다. 이러한 결과는 이들 계층은 실질적인 빈곤층이 아니고, 공공부조가 빈곤 에 대한 최종적인 사회안전망(last social safety net)이라는 관점에서 바람직한 결과이다. 소득수준은 낮으나 재산이 어느 정도 있는 가구들인 ㉯의 영역에 있는 가구들은 최저생계 비와 〈그림 4〉의 실선간의 차액만큼 급여가 감소하므로 과잉급여의 문제가 해결 된다. 이 결과 수급자간 재산수준별 형평성이 제고된다. 마지막으로 ㉰의 영역, 즉 소득이 거의 없고 재산이 기준을 초과한 가구들은 최저생활을 유지할 수 없음에도 선정될 수 없었던 가구들 은 선정될 수 있다. 이 결과 그동안 기초보장의 사각지대에 머물고 있던 가구들이 신규로 기초보장급여를 받게 되므로 기초보장의 사각지대가 줄어들게 된다. 〔그림 4〕소득인정액 적용시 선정 및 급여 소득 최저생계비 A A' ㉮ ㉰ ㉯ (기초공제액) 재산기준 B B' 재산 (최고재산액)
21 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 발 전 과 정 과 성 과
나. 선정기준의 개선
1) 부양의무자 기준의 개선
국민기초생활보장법 제정당시의 부양의무자의 범위는 생활보호법상 부양의무자 범위를 그대로 계승하였다. 즉, 국민기초생활보장법상의 부양의무자의 범위는 “수급권자를 부양할 책임이 있는 자로서 수급권자의 직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이하는 2촌 이내의 혈족” 으로 규정되었다(법 제2조 제5항). 이러한 규정에 의하면, 수급권자의 부모, 성인자녀와 그 배우자 뿐만 아니라, 조부모, 손자녀와 그 배우자까지도 부양의무자에 포함되며, 방계혈족 간이라 하더라도 생계를 같이하는 경우 부양의무자에 포함되었다. 그러나 이러한 부양의무 자의 범위가 핵가족 중심의 현실에 비추어 볼 때 과대하게 넓게 규정되어 광범위한 빈곤의 사각지대를 양산할 뿐만 아니라, 빈곤의 세대간 대물림을 조장한다는 비판이 제기됨에 따라 (여유진 외, 2003), 두 차례의 법개정을 통해 그 범위가 축소되었다. 먼저, 2004년 3월 5일 1차 법개정을 통해 부양의무자 기준은 “수급권자의 1촌의 직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이하는 2촌이내의 혈족” (2005년 7월 1일부터 시행)으로 축소되었 으며, 다시 2005년 12월 23일 2차 법개정을 통해 “수급권자의 1촌의 직계혈족 및 그 배우 자” (2007년 1월 1일부터 시행)로 축소되었다. 1차 법개정을 통해서는 조부모, 손자녀와 그 배우자가 부양의무자에서 제외되었으며, 2차 법개정을 통해서는 생계를 같이하는 형제, 자 매, 남매 등이 부양의무자에서 벗어나게 되었다. 이로서 현재 국민기초생활보장법상 부양의 무자의 범위는 “수급권자의 1촌 직계혈족 및 그 배우자”(법 제2조 제5항), 즉 부모-자식과 그 배우자 간으로 부양의무의 범위가 좁혀졌다. 〈표 4〉부양의무자 범위기준 변화(시행기준) 2000년 2005년 2007년 이후 범위 기준 ◦1999년 제정, 2000년 1월1일 시행 -직계혈족과 그 배우자 -생계를 같이하는 2촌이내 혈족 ◦2004년 3월 5일 개정, 2005 년 7월1일 시행 -1촌 직계혈족과 그 배우자 -생계를 같이하는 2촌이내 혈족 ◦2005년 12월 23일 개정 -1촌 직계혈족과 그 배우자 자료: 이태진 외, 『기초보장 10년사』, 한국보건사회연구원, 미발간. 부양의무자 범위기준 완화와 함께 판정기준도 점차 완화되었다. 제도 시행 당시 부양의무 자의 부양비 비율이 50%(출가한 딸 30%)였던 것이 2001년 40%(출가한 딸 15%)로 낮아졌 고, 2002년에는 소득기준에서 최저생계비의 120%미만이었으나 ‘질병·교육·가구특성에 따른 비용’을 차감한 소득으로 기준이 변경되었고, 2002년에는 출가한 딸의 범위에 배우자와 이 혼·사별한 딸, 사망한 아들의 배우자(며느리)를 추가하여 부양관계에 대한 현실적인 상황을 고려하였다. 2003년에 추가된 부양비 부과율 30% 부과자를 2촌 이상 직계존비속에서 2009 년에는 1촌 직계존비속으로 그 범위를 축소하였다. 2006년에는 소득만을 고려하여 부양능력22 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 의 과 거、 현 재、 미 래 구분 2000년 2001년 2002년 판정 기준 ◦1999년 제정, 2000년 1월1일 시행 -부양의무자의 재산이 ‘수급권자 및 부양의무자가구의 재산기준 의 합’의 120%미만이고, 실제 소득이 부양의무자가구 최저생 계비의 120% 미만인 가구 -부양비 50%(출가한 딸 30%) -(재산특례)부양의무자의 재산이 ‘수급권자 및 부양의무자가구 재 산기준 합의 120% 이하 ◦2001년 1월1일 시행 -부양비 40%(출가한 딸 15%) -(재산특례)부양의무자의 재산이 ‘수급권자 및 부양의무자가구 재산기준 합의 150% 이하 <추가> ‘질병·교육·가구특성에 따른 비용’을 차감하면, 최저생계비의 120%미만이 되는 경우 부양능력 없 음 <신설> 부양의무자 가구가 노인복지 법에 의한 경로연금, 장애인복지법에 장애아동부양수당 및 보호수당, 영유 아보육법에 의한 아동보욕료, 편부모 가구에 대한 아동양육비를 지원받는 가구에 속하는 경우 부양능력 없음 <추가> 출가한 딸 등의 범위에 배우 자와 이혼·사별한 딸, 사망한 아들의 배우자(며느리) 추가 -재산기준 특례자 중, 실제소득이 최 저생계비의 50%이하이면서 근로능 력이 있는 가구원이 없거나 또는 재산이 주택에 한정되어 있는 경우 에는 부양능력 없음 년도 2003년 2006년 2009년 이후 판정 기준 ◦2003년 1월1일 시행 -소득기준: 부양의무자의 실제소득 이 부양의무자가구 최저생계비의 120% 미만(실제소득에서 '교 육․의료․가구특성에 따른 비용' 을 차감할 수 있음) -재산기준: 재산의 소득환산액이 ‘수급권자 및 부양의무자가구 각 각의 최저생계비 합’의 42%미만 -부양의무자 기초공제액은 수급권 ◦2006년 7월부터 시행 -부양의무자의 실제소득이 부양의 무자가구 최저생계비의 130% 미만(재산기준 고려하지 않는 경 우) ◦2009년 1월부터 시행 -부양의무자의 실제소득이 부양의무 자가구 최저생계비의 130% 미만 (금융재산 2억원 미만) ※ 부양의무자 금융재산 산정시는 생활준비금(300만원)과 금융부채를 공제 -부양의무자 기초공제액은 수급권자 가구 기초공제액의 2.5~3.5배 -부양비부과율(1촌 직계존비속) 30% 없음으로 인정하는 경우 부양능력 판정기준이 부양의무자의 실제소득이 부양의무자가구의 최저생계비 120%미만에서 130%미만으로 완화(재산기준 고려하지 않는 경우)되어 2006년 7 월부터 시행되었다. 2003년 설정된 부양의무자 기초공제액이 수급권자 가구 기초공제액의 2.5배 였던 것이 2009년에는 3.5배(농어촌의 경우)로 완화되었다. 이 외에도 부양의무자 판정기준의 주요변화는 2003년에는 소득인정액을 도입하면서 재산 기준을 재산의 소득환산액이 ‘수급권자 및 부양의무자가구 각각의 최저생계비 합’의 42%로 설정하였고, 재산특례 기준도 함께 변경되었는데 제정당시 부양의무자의 재산이 ‘수급권자 및 부양의무자가구 재산기준 합’의 150% 이하’였던 것이 재산의 소득환산액이 ‘수급권자 및 부양의무자 가구 최저생계비합의 42%이상 100%미만’인자로 변하였다. 부양의무자 재산기준 을 고려하지 않고 소득기준(부양의무자 실제소득 최저생계비 130% 미만) 만으로 판정하였 던 경우에 대해 2009년부터 금융재산 2억원 미만이라는 기준을 추가하였고, 이때 금융재산 산정시는 생활준비금(300만원)과 금융부채(담보․신용․약관대출 등)를 공제하도록 하였다. 〈표 5〉부양의무자 판정기준 변화
23 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 발 전 과 정 과 성 과 자 가구 기초공제액의 2.5배 <신설> 부양비 부과율 30% 부 과자(2촌 이상 직계존비속 관계, 형제자매) -(재산특례) 재산의 소득환산액이 ‘수급권자 및 부양의무자 가구 최저생계비합의 42%이상 100% 미만’인 자 자료: 이태진 외, 『기초보장 10년사』, 한국보건사회연구원, 미발간. 이와 같은 부양의무자 범위 축소와 부양능력 판정기준 완화로 기초보장 사각지대가 줄어 들었을 것으로 판단된다. 비합리적인 부양의무자기준은 어떠한 선정기준보다 최저생활보장 이라는 측면에서 심각한 문제를 야기할 수 있다. 왜냐하면 비합리적인 부양의무자기준 때문 에 수급 탈락하는 가구들 중에는 소득과 재산이 없는 경우도 있기 때문이다. 이들 가구들은 그야말로 최저생활을 유지할 수 없다. 이러한 의미에서 아직 미흡한 측면이 있지만, 부양의 무자 기준이 개선되었다는 것은 최저생활보장이라는 측면에서 매우 큰 의미를 지니다.
2) 최저생계비 계측 및 적용
최저생계비의 경우 과거 생활보호제도에서는 공식적으로 발표하지도 않았고, 비공식적인 최저생계비 조차 제도에 적용되지 못하였다. 최저생계비는 한 사회의 빈곤여부를 가르는 선 이며 급여의 기준선이다. 그러므로 최저생계비가 기초보장제도에 적용된다는 것은 당연한 일로 받아들일 수 있다. 하지만, 기초보장제도 시행 전 우리나라나 지금의 선진 복지국가에 서 조차 최저생계비를 공공부조제도의 선정 및 급여에 적용하는 경우는 흔치 않다. 우리의 경우 기초보장제도 시행 전인 1999년 최저생계비를 계측하고 제도 시행과 함께 이를 적용 하였다. 이는 빈곤한 자를 기초보장제도의 수급권자로 인정한다는 의미를 담고 있으므로 매 우 긍정적으로 평가받아야 하는 사항이다. 〈표 6〉가구규모별 최저생계비 변화 (단위: 원/월) 년도 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 2000년 324,011 536,614 738,076 928,398 1,055,588 1,191,134 2001년 333,731 552,712 760,218 956,250 1,087,256 1,226,868 2002년 345,412 572,058 786,827 989,719 1,125,311 1,269,809 2003년 355,774 589,219 810,431 1,019,411 1,159,070 1,307,904 2004년 368,226 609,842 838,797 1,055,090 1,199,637 1,353,680 2005년 401,466 668,504 907,929 1,136,332 1,302,918 1,477,800 2006년 418,309 700,489 939,314 1,170,422 1,353,242 1,542,382 2007년 435,921 734,412 972,866 1,205,535 1,405,412 1,609,630 2008년 463,047 784,319 1,026,603 1,265,848 1,487,878 1,712,186 2009년 490,845 835,763 1,081,186 1,326,609 1,572,031 1,817,454 2010년 504,344 858,747 1,110,919 1,363,091 1,615,263 1,867,435 주: 7일 이상 가구의 경우, 1인 증가시마다 6인가구 최저생계비에서 5인가구 최저생계비를 뺀 차액을 더해주어 계산함. 자료: 보건복지부,『국민기초생활사업안내』, 각년도.24 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 의 과 거、 현 재、 미 래
3) 인구학적 기준 폐지
생계급여 수급대상의 포괄성 측면에서 볼 때, 개선으로 평가될 수 있는 부분은 무엇보다 도 인구학적 기준과 대상구분의 폐지이다. 이는 기존에 65세 이상 노인, 아동, 폐질자 등 주 로 근로무능력자만을 대상으로 생계급여를 실시하고, 일부 근로가능 빈민에게는 공공근로 등을 조건으로 소득보조를 행하던 제도가 전 국민을 대상으로 하는 포괄적 공공부조 (general public assistance)로 탈바꿈하였음을 의미하는 것이다. 이는 영국이 1948년 사회부 조법 제정을 계기로 근로능력자와 근로무능력자를 구분하여 차별적인 보호와 통제를 행하 던 빈민법(poor law)으로부터 완전히 탈피한 것에 비견될 수 있을 것이다(여유진, 2004).다. 선정방식 및 기준 합리화로 인한 기초보장 사각지대 축소 효과
기초보장제도 시행과 함께 선정기준 및 방식을 합리화함으로써 기초보장의 사각지대가 축소되었다. 기초보장 수급 총인원은 생활보호제도 하에서와 거의 변화가 없거나 오히려 줄 어든 것으로 나타나지만, 생계급여(현금급여) 대상자가 인구학적 기준 철폐로 매우 큰 폭으 로 증가하였다. 과거 생활보호제도하의 자활대상자는 비록 생활보호대상자로 분류되기는 하 지만 실제로는 자활근로나 대여 등을 받을 수 있을 뿐이며, 직접적인 생계보장을 위한 급여 를 받는 대상은 거택보호대상자와 시설수급자로 한정된다. 따라서 생계보장이라는 측면에서 수급자(거택+시설)는 1995년과 1996년 각각 365,110명과 371,768명에 지나지 않는다. 기초보 장제도에서 생계급여를 받는 인원을 평균 140만명 내외로 볼 때, 이러한 인원은 생활보호제 도에 비해 약 3.8배 정도 증가한 것이라 할 수 있다. 공공부조제도에서 인구학적 기준을 폐 지하고 수급기준을 완화한 것이 바람직한 것인가는 가치관에 따라 평가가 다를 수 있지만, 현대사회의 각종 사회적 위험(social risk)－예컨대, 실업, 도산, 질병, 노령 등 －이 어떠한 개인에게도 닥칠 수 있는 위험이라는 것을 전제할 때 모든 국민의 생존권적 기본권 보장을 목표로 하는 기초보장제도의 노력과 성과는 높이 평가될 수 있는 부분이라 판단된다.25 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 발 전 과 정 과 성 과 구분 생활보호법 국민기초생활보장법 최저생계비 —결정권한: 보건복지부장관 —결정권한: 중앙생활보장위원회 의결, 보건복지부장관 결정 급여수준의 보장 －구체적인 보장규정 없음 —급여와 소득인정액의 합계액이 최저생계비 이상일 것 〈표 7〉 생활보호제도와 국민기초생활보장제도에서의 수급자 변화 추이 (단위: 가구, 명) 구분 총수급자 일반수급자 시설수급자 수급률(%) 인원 가구 인원 인원 1999년 1,483,000 (540,000)1) 1,414,000 69,000 ․ 2000년 10월 전 1,520,000 (500,000)1) 1,444,000 76,000 ․ 10월 후 1,488,874 688,354 1,412,473 76,401 ․ 2001년 1,419,995 698,075 1,345,526 74,469 3.00 2002년 1,351,185 691,018 1,275,625 75,560 2.84 2003년 1,374,405 717,861 1,292,690 81,715 2.87 2004년 1,424,088 753,681 1,337,714 86,374 2.96 2005년 1,513,352 809,745 1,425,684 87,668 3.14 2006년 1,534,950 831,692 1,449,832 85,118 3.18 2007년 1,549,848 852,420 1,463,140 86,708 3.20 2008년 1,529,939 854,205 1,444,010 85,929 3.15 2009년 1,568,533 882,925 1,482,719 85,814 3.22 주1) 생계비 지원대상인 거택보호와 시설보호 합계 자료: 보건복지가족부, 국민기초생활보장수급자 현황. 보건복지부, 사회안전망 보장대책
2. 급여 적절성 제고
가. 공공부조 수급권 확보
대상 포괄성과 함께 기초보장에서 가장 중요한 부분은 급여의 적절성 측면이다. 급여와 관련해서 기초보장제도가 생활보호제도에 비해 결정적으로 변화된 점은 급여와 소득인정액 의 합계액이 최저생계비 이상이어야 함을 법적으로 명시하고 있다는 점이다(법 제4조, 법 제7조제2항). 전 국민에게 권리로서 공공부조 수급권을 명시한 것과 함께, 공공부조의 수준 이 건강하고 문화적인 최저수준이어야 함을 명시한 것은 생존권적 기본권을 넓이와 깊이에 서 이차원적으로 실현한다는 의미로 평가될 수 있다. 또한 이러한 최저수준을 정부의 일방 적인 결정이 아니라 민간위원을 포함한 중앙생활보장위원회 의결을 거쳐 결정하도록 한 것 은 절차적 정당성을 확보하고자 하는 노력이라 할 수 있다. 〈표 8〉 생활보호법과 국민기초생활보장법의 급여적절성 비교 자료: 여유진(2005)26 국 민 기 초 생 활 보 장 제 도 의 과 거、 현 재、 미 래
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