맞춤형 농정 추진방안 연구

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(1)C2006-43 / 2006. 12. 맞춤형 농정 추진방안 연구. 김정호 김태곤 박대식 김수석 강혜정. 한국농촌경제연구원.

(2) C2006-43 / 2006. 12. 맞춤형 농정 추진방안 연구. 선임연구위원 연구위원 연구위원 부연구위원 전문연구원. 김 김 박 김 강. 정 태 대 수 혜. 호 곤 식 석 정. 한국농촌경제연구원.

(3) 연 구 담 당 연 구 자. 담당분야. 김 정 호. 총괄, 정책 기본틀 검토. 김 태 곤. 직접지불제 분석. 박 대 식. 복지정책 분석. 김 수 석. 농가등록제 분석. 강 혜 정. 농가유형 구분, 의견조사.

(4) 머. 리 말. 이 연구보고서는 농림부의 의뢰에 의하여 수행한 “맞춤형 농정 추진방 안 연구”의 최종보고서이다. 농림부는 2006년도 업무계획을 통해 금년 말 까지 ｢농업‧농촌종합대책｣을 보완하면서 “맞춤형 농정 기본계획”을 수립 하여 내년부터 단계적으로 시행할 예정으로 진행하고 있다. 이 연구는 이 러한 정책 수립을 지원하기 위한 기초연구로 수행되었다. 오늘날 선진국 농정의 동향을 보면 국가적인 농업 보호 정책에서 시장 지향적이고 수요자 중심의 정책으로 이행하고 있으며, 특히 추진 방식에 서는 정부 주도의 시혜적 지원이 아니라 정책 수요자의 요구가 반영되는 “메뉴 선택 방식”(cafeteria style program)이 강화되는 추세이다. 이러한 흐름에 따라 우리나라 농정도 최근 들어 정책의 목표와 수단 그리고 추 진 방식 등에서 패러다임의 전환이 시도되고 있다. “맞춤형 농정”이란 정부가 농업경영체의 유형별로 정책프로그램을 메 뉴 방식으로 제시하고, 이에 근거하여 농업경영체는 스스로의 발전 단계 에 따라 정책프로그램을 차별적으로 선택할 수 있도록 하는 농정추진 방 식이다. 이는 농정 추진방식의 혁신이며, 현행 정책수단을 수요자 입장에 서 종합적으로 점검하여 부족한 부분을 보완하고 개선함으로써 정책의 만족도와 실효성을 증진시키는 의미가 크다. 이 연구를 수행하는 과정에서 농림부가 “맞춤형 농정 정책협의회”를 운영함으로써 정책 담당자와 연구자 간의 충분한 토론의 장이 마련되었 다. 짧은 기간에 이 연구를 수행한 연구자들의 노고를 치하하며, 이 보고 서가 관련정책 수립에 유용하게 활용될 것을 기대한다. 2006. 12. 한국농촌경제연구원장. 최 정 섭.

(5) i. 요. 약. □ 맞춤형 농정의 배경과 필요성 ○ 오늘날 농정 목표는 국가 목표인 식량공급보다는 지자체 또는 농가 측 면의 지역 활성화 및 소득 증대가 중시되고 있으며, 정책 수단은 평균 적인 농업발전 시책보다는 농업소득 보전, 농외소득원 개발, 사회복지 서비스 등 개별적이고 특성화된 시책을 요구하고 있음. 그리고 농정추 진 방식도 시혜적 지원이 아니라 정책 수요자가 요구하는 메뉴 선택 방식(cafeteria style program)이 일반화되는 경향임. ○ 1990년대 들어 본격적으로 추진된 농업구조정책을 통해 대농 중심의 산업적 측면의 정책프로그램은 많이 개발되었으나, 영세고령농을 대 상으로 한 사회복지 정책은 소홀했다고 해도 과언이 아님. 원활한 농 업구조조정을 위해서는 농정 차원의 복지대책이 강화되어야 함. ○ 농림부는 2004년에 수립된 ｢농업‧농촌종합대책｣을 3년마다 보완하기 로 하여 2006년 말까지 세부계획을 조정하고 있는데, 투융자 조정과 아울러 추진방식의 전환이 필요함. 특히 FTA 추진에 따른 시장개방의 영향이 품목별‧농가별‧지역별로 다르기 때문에 그에 알맞은 정책을 수립하여 추진하는 것은 당연함. □ 맞춤형 농정의 개념과 의의 ○ 현재 논의되고 있는 맞춤형 농정은 “정부가 농가 유형별로 정책프로 그램을 메뉴 방식으로 제시하고, 이에 근거하여 농업인은 스스로의 발 전 단계에 따라 정책프로그램을 차별적으로 선택할 수 있도록 하는 농정추진 방식”이며, 따라서 “농가 맞춤형”이라고 할 수 있음. 이러한 개념을 확장하여 품목 맞춤형이나 지역 맞춤형도 가능할 것임. ○ 맞춤형 농정은 농정 추진방식의 혁신이라고 할 수 있음. 우리나라 농 정 추진방식은 1995년에 “농림사업실시요령” 제정을 계기로 하향식에.

(6) ii. 서 상향식으로 전환되었으며, 따라서 맞춤형 농정은 최종 수혜자인 농 업인에게 정책을 선택할 수 있도록 한다는 점에서 상향식 농정을 한 단계 더 발전시킨 것임. ○ 또한 맞춤형 농정은 구조정책의 발전 단계이기도 함. 1990년대 초에는 전업농 중심의 규모화를 지향하여 산업적 경쟁력 제고에 중점을 두었 으며, 90년대 후반에는 외환금융위기 영향으로 경영안정이 부각되면 서 중소규모의 친환경농업 및 가족농 육성에 중점이 두어졌음. 현정부 는 소득‧복지시책을 강화하는 방향에서 농업의 수익성 저하 및 농가 소득 불안정을 보완하기 위한 직접지불제를 확충하고 있음. □ 농가의 유형 구분 ○ 농가의 기본 유형은 농업경영의 성장단계에 맞추어 전업농, 준전업농, 중소농 3단계로 구분하고, 보조 유형으로 연령에 따라 고령농, 창업농 을 구분하고 농가소득 구성에 따라 부업농과 여가농을 구분함. ○ 농가경영의 성장단계를 판단하는 기준은 도시근로자 소득대비 일정수 준을 실현하는 영농규모로 설정하고 전업농, 준전업농, 중소농으로 구 분할 수 있음. 즉, 전업농은 농가소득이 도시근로자 가구 평균 소득 이 상을 실현하는 영농규모를 갖춘 농가임. 준전업농은 전업농으로 발전 잠재력이 높은 일정수준의 영농규모를 갖춘 농가로 정책상 전업농육 성대상자, 후계농업인 등이 포함됨. 중소농은 전업농으로 발전하기 위 해 많은 경영기반의 확충을 필요로 하는 농가로 전문적 경영으로 발 전할 잠재력을 갖춘 성장형 중소농과 농업경영 이외의 소득원 개발이 필요하거나 복지지원이 필요한 비성장형 중소농으로 구분되고 정책상 창업후계농업인과 저소득층 중소농 등이 포함됨. ○ 기본 유형 안에서 정책상 필요에 따라 연령과 농가소득 구성의 특징 등의 보조지표를 활용하여 고령농, 창업농, 부업농, 여가농 등의 농가 유형으로 세분화할 수 있음. 즉, 고령농에는 자발적으로 은퇴한 은퇴 농을 포함하며, 창업농에는 기존 영농을 승계한 승계농을 포함함. 또.

(7) iii. 한 부업농은 농업경영규모가 자급 수준을 초과하고 농가소득 중 농업 관련 소득이 50% 이하인 농가가 해당되며, 여가농(또는 취미농)은 농 업경영규모가 자급 수준 이하이고 농가소득 중 농업관련소득이 50% 이하인 농가가 해당됨. □ 맞춤형 농정의 정책 수단: 농가 유형별 정책 ○ 맞춤형 농정의 핵심은 농업인이 자기에 맞는 정책을 선택한다는 것이 며, 이를 위하여 정부는 농가의 유형을 몇 가지로 구분하여 각각의 유 형에 적합한 정책프로그램을 예시할 수 있을 것임. ○ 농업소득 비중이 큰 전업농은 평생직장으로서 경쟁력 있는 농업경영 체로 발전해 나갈 수 있도록 하는 산업정책이 필요함. 이들에게는 경 영개선자금, 교육훈련, 경영컨설팅 등의 경쟁력 강화시책과 함께 경영 안정을 위한 재해보험이나 소득보전직접지불제가 중요한 정책 수단이 며, 어느 정도 자립경영이 실현되면 정책 대상에서 졸업시키는 방안도 검토할 수 있을 것임. ○ 반면, 농업경영으로 발전하기에 한계가 있는 영세 고령농에 대해서는 경영은퇴를 지원하고 노후생활을 보장하는 복지정책이 필요함. 맞춤 형 농정이 제대로 작동하기 위해서는 농림부가 주도적으로 추진할 수 있는 복지정책 개발이 매우 중요하며, 특히 평생 영농에 종사한 고령 농업인의 생계지원을 위한 특별소득 지원제도의 도입이 필요함. ○ 겸업농이 안정적으로 농촌에 거주하면서 지역농업 발전에 기여할 수 있도록 농산물의 공동판매 시설을 설치해주거나 가구원의 농외취업을 위한 직업훈련 등의 정책 지원이 필요함. 그러나 영농은 취미로 하면 서 본업을 통해 고소득을 올리는 전문직 종사자나 자영업자 등은 농 정 대상에서 제외하는 것이 바람직함. □ 맞춤형 농정의 추진 체계 ○ 정책을 수요자에 맞춘다는 것이 쉬운 일이 아니며, 따라서 정책의 원.

(8) iv. 칙을 세우는 것이 중요함. 첫째는 목표의 명확성으로, 정책사업별로 목표 지향이 명확하게 설정되어야 함. 둘째는 수단의 차별성으로, 산 업정책과 복지정책으로 나누어 정책프로그램이 명확하게 구분되어야 함. 셋째는 대상의 배타성으로, 경영체 유형에 따라 정책프로그램을 다르게 적용함으로써 상충성과 중복성을 배제해야 함. 넷째는 적용의 형평성으로, 정책프로그램이 불균형하지 않도록 양적 또는 질적인 측 면에서 형평성을 추구해야 함. 다섯째는 선택의 자율성으로, 농업인 스스로가 필요한 정책프로그램을 선택하는 체계가 확립되어야 함. ○ 맞춤형 농정의 추진을 위해서는 다음과 같은 추진체계를 마련해야 함. 첫째, 농가등록제를 도입하여 행정적 구속력 있는 기초자료로 활용해 야 하며, 제도가 정착되면 농업법인을 포함하여 농업경영체 등록제로 확대해야 함. 둘째, 농림사업시행지침을 개정하여 기존 정책사업을 수 요에 맞게 조정해야 함. 특히 각종 정책사업(127개 농림사업)을 검토 하여 부족한 복지정책프로그램 등을 보완해야 함. 셋째, 농업인에게 지원되는 각종 융자사업을 종합자금화하되, 자금의 성격에 따라 영농 시설자금, 운영자금, 경영안정자금 등으로 메뉴화하여 선택의 폭을 넓 힐 필요가 있음. 넷째, 행정전담조직이 필요하며, 농림부에 “맞춤형농 정팀”을 설치하여 기획 기능을 담당하도록 하고, 지자체에는 담당계 를 두어 집행 기능을 담당하도록 하는 행정 체계가 필요함. ○ 맞춤형 농정은 정책 대상에 맞게 지속적으로 보완되어야 하므로, 이를 뒷받침할 수 있는 관련통계의 정비가 긴요함. 농가소득 파악을 위한 통계자료가 정비되어야 하며, 농업소득은 장부 기장에 의한 파악이 곤 란하므로 표준소득 개념을 적용하여 지자체 단위로 통계수집 체계를 구축하고, 농외소득에 대해서는 국세청 등의 협조 체제를 구축해야 함. 또한 농업경영체 정보를 종합적으로 일관성 있게 관리하기 위하여 농가등록명부, 농지원부, 정책자금 수혜실적 등의 통합관리시스템이 구축되어야 할 것임..

(9) v. Abstract Promotion Strategies for the Customized Agricultural Policies The aim of the recent agricultural policies places a higher value on increase of farm income and development of rural areas than a role as a national food supply. The individual and discriminatory policy measures for each policy such as direct payments, off-farm income development, and social welfare services are required to achieve these policy objectives. Accordingly, the driving ways of the agricultural policies tend to transform from the top-down supporting programs to the cafeteria style programs selected directly by policy demanders. Under the current policy regime, The Korean government has a plan to promote 'Customized Agricultural Policies,' seeking an innovation in the implementations of agricultural policies. All farms are first classifies as a several farm typology and then some policy programs for each farm typology are provided as a menu form. On the basis of these policy menus, farmers select the suitable policy programs for themselves according to their development levels. For the basic typology, all farms are classified into specialized farms, semi-specialized farms, and midium sized farms by the growth levels of farming. As auxiliary typology, elderly farms and staring farms are separated by farmer age. Subsidiary farms and hobby farms are also divided by the composition of farm income. The index determining farm growth is defined as the equivalent farm size to be made attainable more than the average income of urban workers. A core of the 'Customized agricultural policies' is that farmers choose the suitable policies for themselves, thus policy scheme for each farm typology should be provided in advance. Specialized farms, having higher share of agricultural income, need a industrial policy that help strengthen their competitiveness. Further, once independent management is considerably accomplished, the graduation from the government support can be considered. The other side, elderly farms, having a limitation in their farming development, require the supporting programs for a soft retirement from.

(10) vi. farming and the welfare policies for security for the aged. Especially the introduction of special income subsidy, designed to support elderly farmers who devoted a lifetime to farm work, is needed. Policies for the subsidiary farms include the installation of joint marketing facilities and training programs for off-farm employment, assisting those farmers lead a security life rural areas. The customized agricultural policies focusing on policy beneficiaries' demands need to establish some principals ahead of a practical implementation. Those principals embrace a clarification of objective, a discrimination of policy measure, a exclusivity of target, an equity of policy application, and an independence of selection. For efficient propelling of the customized agricultural policies, required arrangements are as followings. First, a farm registration system as the groundwork should be built. Second, the former policy projects should be adjusted to customized policies, revising enforcement guidelines of agriculture and forestry. Specially it is necessary that insufficient welfare programs should be reinforced. Third, all kinds of loan projects should be combined into a synthetic fund, which is distributed for farm facilities, farm operating, and farm management stabilization. Forth, it is necessary that the executive organs taking full charge of the customized agricultural policies in both central and local government. Lastly, associated statistical data including individual farm information should be improved. As a detailed method, a combined control system, controlling consistently and synthetically essential information such as the farm registration list, the farmland register, and the supporting fund record, is proposed. Researchers: Jeong-Ho Kim, Soo-Suk Kim, Tae-Gon Kim, Dae-Shik Park, Hye-Jung Kang E-mail address: jhkim@krei.re.kr, soosuk@krei.re.kr, taegon@krei.re.kr, pds8382@krei.re.kr, kang@krei.re.kr.

(11) vii. 목. 요. 차. 약 ················································································································· ⅰ. Abstract ·············································································································· ⅴ 제1장 서론 1. 연구의 필요성과 목적 ··············································································· 1 2. 선행연구 검토 ····························································································· 3 3. 연구 내용과 보고서 구성 ········································································· 7 제2장 맞춤형 농정의 기본 틀 1. 맞춤형 농정의 추진 배경 ········································································· 9 2. 농업구조․경영정책의 추진경과 ··························································· 17 3. 맞춤형 농정의 필요성과 의의 ······························································· 23 4. 맞춤형 농정의 추진 방향 ······································································· 26 제3장 맞춤형 농정을 위한 농가유형 구분 1. 국내의 농가유형 구분 방식 ··································································· 35 2. 외국의 농가유형 구분 방식 ··································································· 40 3. 농가유형 구분의 기본방향 및 기준 ····················································· 57 4. 맞춤형 농정을 위한 농가유형 구분 방안 ··········································· 67 제4장 맞춤형 농정을 위한 농업경영체 등록 방안 1. 농업경영체 등록의 체계 ········································································· 75 2. 농가등록 양식의 개발과 적용 실험 ····················································· 83.

(12) viii. 3. 농업경영체 등록의 정책화 방안 ························································· 101 제5장 맞춤형 농정을 위한 정책수요 분석 1. 조사 개요 ································································································· 110 2. 정책 수혜 실태와 의향 조사 ······························································· 114 3. 맞춤형 농정 수요 조사 ········································································· 122 제6장 맞춤형 농정을 위한 직접지불제 개편방안 1. 직접지불제의 현황과 문제점 ······························································· 126 2. 외국의 소득안정 직접지불제 운영 사례 ··········································· 134 3. 직접지불제의 개편 방향 ······································································· 142 4. 맞춤형 농정을 위한 직접지불제 추진방안 ······································· 145 제7장 맞춤형 농정을 위한 복지정책 추진방안 1. 사회안전망의 개념과 체계 ··································································· 155 2. 농업인 복지정책의 현황과 문제점 ····················································· 161 3. 맞춤형 농정을 위한 기존 복지정책의 개선방안 ····························· 169 4. 맞춤형 농정을 위한 신규 복지정책 개발 ········································· 174 제8장 맞춤형 농정을 위한 농림사업의 조정 1. 농림투융자와 농림사업 현황 ······························································· 182 2. 맞춤형 농정을 위한 농림사업 조정 방향 ········································· 186 참고문헌 ············································································································ 206 부록1. 농가등록 양식(시험용) ······································································· 207 부록2. 농가등록 양식(시험조사 후 수정안) ··············································· 214 부록3. 맞춤형 농정에 관한 의견 조사표 ··················································· 221.

(13) ix. 표 목 차 제2장 표 2- 1. 경영규모별 농가 수 및 재배면적(사육두수) 누적분포 ··········· 11 표 2- 2. 영세농의 경영체 성격 ···································································· 12 표 2- 3. 1인당 농가소득 및 도시근로자가구 소득 비교 ························ 13 표 2- 4. 소득계층별 농가소득 추이 ···························································· 14 표 2- 5. 농림투융자사업(국고)의 지원대상별 내용 ································· 16 표 2- 6. 119조원 투융자계획의 분야별 규모 ············································ 16 표 2- 7. 세계 농업과 농정의 흐름 ······························································ 17 표 2- 8. 벼농사 농가의 경영발전 단계별 정책프로그램 예시 ·············· 30 제3장 표 3- 1. ESU 크기에 따른 계층 구분 ························································ 43 표 3- 2. ESU 크기로 구분한 독일의 농업경영체 구성 ·························· 43 표 3- 3. 농업경영체의 법적 형태에 따른 독일의 유형 분류 ················ 46 표 3- 4. 독일과 EU의 농업경영체 유형구분 방식 비교 ························ 50 표 3- 5. 일본의 농가유형 구분 방식 ·························································· 51 표 3- 6. 일본의 농업생산법인 등록 현황 ·················································· 53 표 3- 7. 일본의 품목별 마을영농 수 ·························································· 54 표 3- 8. 일본의 인정농업자수 (2006년 3월말 현재) ······························· 55 표 3- 9. 농업소득별 경지규모 분포 (2004년) ··········································· 59 표 3-10. 토지경작규모와 환산영농규모에 의한 경영계층 구분 비교 ····· 62 제4장 표 4- 1. 법인사업체 정보 등록양식 ···························································· 81 표 4- 2. 농가등록사유 및 경영체 관련 양식 ············································ 84 표 4- 3. 등록인 정보 양식 ············································································ 84 표 4- 4. 세대원 정보 양식 ············································································ 85.

(14) x. 표 4- 5. 농지정보 양식 ·················································································· 85 표 4- 6. 경영정보 양식 ·················································································· 86 표 4- 7. 정책정보 양식 ·················································································· 88 표 4- 8. 교육‧자격 정보 양식 ······································································ 90 표 4- 9. 신고소득정보 양식 ·········································································· 91 표 4-10. 사례지역 농가의 경영주 연령 구성 ············································ 95 표 4-11. 농가별 평균 경지면적 및 실제이용면적 ···································· 96 표 4-12. 실제 경지이용면적 규모별 분포 ·················································· 96 표 4-13. 조사대상농가의 연령별, 실제이용면적별 구성 ························· 97 표 4-14. 홍천지역 조사농가의 연령별, 실제이용면적별 구성 ··············· 97 표 4-15. 논산지역 조사농가의 연령별, 경지이용면적별 구성 ··············· 98 표 4-16. 김제지역 조사농가의 연령별, 경지이용면적별 구성 ··············· 98 표 4-17. 표준소득과 신고소득 비교 ···························································· 99 표 4-18. 농가별 지원받은 농림사업 내역 ················································ 100 표 4-19. 신고된 농가소득 구성 ·································································· 101 제5장 표 5- 1. 설문조사표의 구성 체계 ······························································ 111 표 5- 2. 조사대상 농가의 사회‧경제적 특성 ·········································· 112 표 5- 3. 농가유형별 경영주 연령 분포 ···················································· 114 표 5- 4. 농가유형별 농업종사 정도 ·························································· 115 표 5- 5. 농가유형별 연평균 농가소득 ······················································ 116 표 5- 6. 농가유형별 정책지원사업 수령액 ·············································· 117 표 5- 7. 농가유형별 직접지불 보조금 수령 현황 ·································· 117 표 5- 8. 농가유형별 정부자금지원이 필요한 사업 ································ 118 표 5- 9. 농가유형별 정책자금 지원을 받을 계획에 관한 의견 ·········· 118 표 5-10. 농가유형별 영농규모 확대 계획에 관한 의견 ························ 119 표 5-11. 복지대상 농업인 연령에 대한 의견 ·········································· 119.

(15) xi. 표 5-12. 농업인의 노후 준비 실태 ···························································· 120 표 5-13. 은퇴 농업인의 예상 생활비 및 마련 방법에 관한 의견 ······ 121 표 5-14. 농가등록제에 관한 의견 ······························································ 122 표 5-15. 농가유형별 정책 수요 ·································································· 124 제6장 표 6- 1. 우리나라의 직접지불제 전개과정 ·············································· 127 제7장 표 7- 1. 경영이양 직접지불제도의 연도별 예산 및 사업량 ················ 168 제8장 표 8- 1. 검토대상 농림사업의 성격 분류 ················································ 186 표 8- 2. 현행 농림사업의 분류 ·································································· 187.

(16) xii. 그 림 목 차 제2장 그림 2- 1. 경종작물의 생산 추이 ································································ 10 그림 2- 2. 농업생산액의 품목류별 추이 ···················································· 10 그림 2- 3. 품목별 특화계수의 누적분포 ···················································· 11 그림 2- 4. 영농규모별 농가소득원 비중 ···················································· 14 그림 2- 5. 1990년 이후 농림투융자사업의 단계 구분 ···························· 15 그림 2- 6. 농업의 국민경제적 역할과 분담 체계 ···································· 28 그림 2- 7. 농업인력과 농업경영체 육성의 체계 ······································ 29 제3장 그림 3- 1. 일본의 농가유형별 호수 추이 ·················································· 52 그림 3- 2. 인정농업자의 관리 체계 ···························································· 56 그림 3- 3. 농가유형 구분 ·············································································· 69 제4장 그림 4- 1. 농업경영체 등록번호 체계 (시안) ··········································· 78 제5장 그림 5- 1. 국민기초생활보장제 혜택 정도 ·············································· 120 그림 5- 2. 농업인에게 필요한 사회보장 지원 ········································ 121 그림 5- 3. 맞춤형 농정의 필요성에 관한 의견 ······································ 123 그림 5- 4. 농업인에게 필요한 정책(사업) 분야에 관한 의견 ············· 123 제6장 그림 6- 1. 직접지불 예산 추이 ·································································· 128 그림 6- 2. 쌀 소득보전직불금액 ································································ 129 그림 6- 3. 직접지불제 실시대상면적 ························································ 130 그림 6- 4. 논발별 직접지불 예산 ······························································ 132 그림 6- 5. 미국의 고정직불제 지불금액 산정방식 ································ 136.

(17) xiii. 그림 6- 6. EU 소득보상직불제 지불금액 산정방식 ······························ 138 그림 6- 7. 일본의 품목횡단적 경영안정대책의 보전방법 ···················· 140 그림 6- 8. 현행 직불제의 개선방향 ·························································· 144 그림 6- 9. 소득안정계정 개요 ···································································· 151 그림 6-10. 소득안정제도 개요 ···································································· 153 제8장 그림 8- 1. 농림투융자의 개념도 ································································ 183 그림 8- 2. 농림투융자사업의 지원 절차 ·················································· 185.

(18) 1. 제. 1. 서. 장. 론. 1. 연구의 필요성과 목적 ○ 최근에 사회 전반적으로 양극화 문제가 대두되고 있으며, 농업 부문에 서도 중규모 계층 농가의 비중은 줄고 전업농과 영세농의 비중이 증가 하는 양극화 경향이 뚜렷하게 나타나고 있음. 이러한 양극화는 농업구 조조정의 바람직한 현상이지만, 한편으로는 농촌사회의 갈등을 유발하 여 총체적으로 농업의 활력을 저하시킬 수 있다는 점에서 정책적인 대 응을 필요로 하고 있음. - 1990년대 중반 이후 영농규모의 확대와 함께 농가계층 분화가 빠르게 진행되어 농지와 가축 등의 농업 자원이 대농층으로 집적됨으로써 규 모경제를 통한 농업생산의 효율성이 높아지고 있음. - 반면, 다수의 농가가 영세농으로 잔류하고 있으며, 이들 영세농은 대 부분이 저소득층으로서 농업소득이 지속적으로 감소함으로써 농촌사 회의 빈곤 문제를 야기하고 있음. - 농가인구의 지속적인 감소와 농업경영주의 고령화 추세를 감안할 때, 미래의 농업을 담당할 젊고 능력 있는 건실한 인력․경영체의 육성이 중요한 과제로 대두되고 있음..

(19) 2. ○ 1990년대 들어 본격적으로 추진된 농업구조정책을 통해 대농 중심의 산업적 측면의 정책프로그램은 많이 개발되었으나, 소농을 대상으로 한 사회복지 정책은 소홀했다고 해도 과언이 아님. 이러한 경향은 선진 국 농정에서도 나타나듯이 구조정책의 발전 단계로 이해할 수 있음. - 전업농 중심의 규모화('92～'97): 산업으로서의 경쟁력 제고를 위하여 비용절감 기술, 영농규모 확대 등에 중점을 두었음. - 중소농과 경영안정 중시('98～'02): 중소규모로 부가가치 증대를 도모 하는 친환경농업 및 안정적 가족농 육성에 중점을 두었음. - 소득‧복지시책 강화('03～현재): 농업의 수익성 저하 및 농가소득 불 안정을 보완하기 위하여 직접지불제 도입 등의 소득 정책과 복지 정 책을 강화하였음. ○ 오늘날 선진국 농정의 동향을 보면 국가적인 농업 보호 정책에서 시 장지향적이고 수요자 중심의 정책으로 이행하고 있으며, 우리나라 농 정도 최근 들어 정책의 목표와 수단 그리고 추진 방식 등에서 패러다 임의 전환이 시도되고 있음. - 농정 목표는 시장개방 진전으로 국가 목표인 식량안정공급보다는 지 자체 또는 농가 측면의 “지역 활성화” 및 “소득 증대”가 점차 중시되 는 경향임. - 정책 수단은 평균적인 농업발전 시책보다는 직접지불, 농외소득원 개 발, 사회복지서비스 등 개별적이고 특성화된 소득‧복지 프로그램에 대한 수요가 증대되는 추세임. - 추진 방식: 정부 주도의 시혜적 지원이 아니라 정책 수요자의 요구에 부응하여 지원하는 “메뉴 선택 방식”(cafeteria style program)이 강화 되는 추세임. ○ 이러한 여건을 반영하여 농림부는 2006년도 업무계획을 통해 “맞춤형 농정”을 도입하기로 결정하였으며, 금년 말까지『농업․농촌종합대 책』을 보완하면서 “맞춤형농정 기본계획”을 수립하여 내년부터 단계.

(20) 3. 적으로 시행할 예정으로 진행하고 있음. - “맞춤형 농정”이란 ”정부가 농업경영체(농가, 농업법인)의 유형별로 정책프로그램을 메뉴 방식으로 제시하고, 이에 근거하여 농업경영체 는 스스로의 발전 단계에 따라 정책프로그램을 차별적으로 선택할 수 있도록 하는 농정추진 방식“을 말함. - “맞춤형 농정”은 농정 추진방식의 혁신이며, 현행 정책수단(제도, 투융 자)을 수요자 입장에서 종합적으로 점검하여 부족한 부분을 보완‧개선 함으로써 정책의 만족도와 실효성을 증진시키는 의미가 큼 ○ 이 연구는 농림부가 도입 예정인 “맞춤형농정”의 추진을 위한 정책 방 안을 모색하는데 목적을 둠. 구체적으로 “맞춤형농정”의 이론적 기초 및 정책 틀을 재정립하고 이를 토대로 정책의 종합적인 체계를 제시하 며, 농업경영체(농가+농업법인) 유형별로 정책 수요를 파악하고 현행 정책프로그램과 비교분석을 통하여 추가적으로 도입 가능한 정책을 검 토하며, “맞춤형농정”의 실시를 위한 농가등록제 등 관련 제도와 정책 을 검토하고자 함.. 2. 선행연구 검토 2.1. 농업구조 연구 ○ 우리나라에서 농업구조 문제에 연구 관심이 높아지고 관련 연구가 크 게 증가한 것은 1980년대 들어서임. 그간의 연구 동향을 보면, 대부분 의 연구가 현상분석적 연구보다는 정책론적 연구에 중점이 두어졌음. - 1970년대 말까지 농업구조 문제는 영세농 구조를 극복하기 위한 정책 방향을 둘러싸고 협업농이냐 기업농이냐 하는 이념론적 논의가 주류 를 이루었으며, 농업구조 변화의 실태나 구체적인 정책수단에 관한.

(21) 4. 연구는 빈약함. - 1980년대 들어 우리 농업이 개방체제에 들어서면서 1984년 한국농업 경제학회에서 ‘농업구조 문제의 현실과 조정정책’이라는 주제로 심포 지움을 개최하여 농업구조 문제에 대한 학계의 관심을 고조시켰으며, 또한 농업구조 변화에 대한 실증적 연구의 필요성이 제기되었음. ○ 1980년대는 농업구조 문제를 실증적으로 밝히려는 연구의 전성기라고 할 수 있으며, 농업구조 변화에 관한 대표적인 분석 시각은 생산력 구 조론적 접근과 농민층 분해론적 접근으로 대별됨. - 생산력 구조론적 접근은 토지와 노동력 등 생산요소 보유와 그에 따 른 생산력 격차에 의하여 농업구조가 변동한다는 인식을 바탕으로 하며, 이러한 시각에서 농업구조 변화를 분석한 실증적인 연구로는 박진도(1987), 차홍균(1987), 박흥진(1988) 등을 들 수 있음. - 농민층 분해론적 접근은 경지규모 계층별 분화분기점을 근거로 계층 간 변동을 파악하려는 것이며, 실증연구로는 이정환(1983, 1986), 김 성호(1989), 이영기(1992) 등이 있음. ○ 최근에 농업구조 변화에 관한 미시적인 연구로서 농가의 경영체적 성 격이나 가족구조에 대하여 실증조사와 분석이 시도됨. 김정호 외(199 2, 2003)는 농업총조사 원자료를 이용하여 농가의 가족구성 변화를 분 석하였으며, 정기환(1993)은 농가의 성격을 재조명하였고, 오내원 외(1 998)는 마을 사례조사를 통하여 농가와 촌락구조 변화를 분석함.. 2.2. 구조정책‧경영정책에 관한 연구 ○ 정명채 외(1997)는 그동안 시행된 농림사업 지원실태를 분석하기 위하 여 2개의 사례지역을 선정하고 조사 농가를 경영규모와 경영주 연령 을 지표로 4가지 유형으로 분류함. 4가지 유형별 경영규모 변화와 그 요인, 농림사업에 대한 만족도, 향후 영농의사, 영농 확대의사 등을 알.