4.1. 추진 과정
⑴ 1단계：밭농업으로 직불제 확대
○ 맞춤형 농정을 위한 직불제 개편의 추진과정은 앞에서 언급하였듯이, 먼저, 밭농업에 까지 직불제가 확대되어야 함. 이것은 우리나라 직불 제를 농가단위 소득안정제도로 전환하기 위한 과정으로서 필요함.
⑵ 2단계：농가단위 직불제로 통합
○ 다음 단계로, 현재 실시하고 있는 다양한 직불제를 농가단위 직불제로 통합하는 것임.
○ 농가단위 직불제는 논과 밭은 포함하여 ‘식부면적’에 ‘지불단가’를 곱 하여 지불금액을 계산하는 고정지불을 기본으로 하고, 여기에 추가하 여 개별 프로그램을 실시하는 농가 또는 지역에 결정된 금액을 추가 하는 ‘가산지불’ 등으로 구성됨.
⑶ 3단계：소득안정계정 확대
○ 마지막으로, 가격변동이나 수량변동으로 인해 소득변동이 발생하는 경우에 대비하여 소득변동을 일정비율로 보전하여 경영안정을 도모 하는 ‘소득안정계정’의 도입이 필요함.
○ 소득안정계정은 현행 쌀 소득보전직불제의 변동지불과 같은 방식이 며, 현행 변동지불은 쌀 단일품목을 대상으로 하기 때문에 감축대상(a mber box)에 해당됨.
○ 쌀을 포함하여 농가소득 구성에 중요한 역할을 하는 곡물, 특용작물,
채소, 등을 포함하는 ‘농가단위’로 전환할 필요가 있음.
4.2. 밭농업으로 직불제 확대
4)⑴ 대상 지역
○ 현재 조건불리지역 직불제가 18만 7,000ha의 밭에 시험 실시되고 있 고, 경관보전 직불제는 논과 밭을 대상으로 5,000ha 정도 실시되고 있 음. 우선 직불제를 나머지 밭농업으로 확대하여 농가단위 직불제를 실시할 수 있는 기반을 마들어 둘 필요가 있음.
⑵ 지불 방식
○ 조건불지지역 직불제와 경관보전 직불제를 고려하고, 또 쌀소득보전 직불제와 균형을 유지하면서 장차 농가단위 직불제로 통합가능하면 서, 구조개선을 유인하기 위해서는 지불방식이 ‘고정지불＋가산지불’
로 할 필요가 있음.
○ 고정지불 단가는 시장개방손실 상당액, 다원적 기능 평가액 등을 기준 으로 산정하되, 과거의 식부면적을 기준으로 하고, 가산지불은 프로그 램별(구조개혁, 환경보전, 경관형성 등) 이행조건을 규정하고, 이것을 준수하는 생산자 또는 산지에 대하여 고정지불에 추가하여 지불함.
⑶ 지불 단가
○ 직불제의 지원근거는 가격지지 폐지 또는 인하에 대한 보상, 다원적 기능에 대한 보상 등을 들 수 있음.
○ 가산금의 경우 프로그램 개발후 단가 설정이 필요하지만, 현행 조건불
4) 자세한 내용에 대해서는 김태곤외,「밭농업 직접지불제 도입방안 연구」(2005.11) 를 참고하기 바람.
리 직불의 경우는 ‘고정지불 단가+조건불리 직불단가(밭 40만원/ha, 초지 20만원/ha)’이며, 경관보전 직불의 경우는 ‘고정지불+경관보전 단가(170만원/ha.)’임.
⑷ 대상면적 및 대상농가
○ 대상면적은 2004년 현재 72만ha의 밭면적 중에서 자급용, 시설용, 휴 경농지를 제외한 약 68만ha가 대상임. 또한 대상농가는 밭 있는 농가 103만호 중에서 주로 자급농가 0.1ha미만의 20만호를 제외한 83만호 가 대상임.
⑸ 실시 체제
○ 밭농업은 논농업에 비해 지역적 특성이 강하며, 실시여건도 지자체에 따라서 차이가 있을 수 있음. 제도의 실효성을 높이기 위해서는 지자 체의 역할이 중요하며, 일정한 비용부담을 전제로 지자체가 참여하는 실시체제를 구축할 필요가 있음.
○ 지자체는 실시시기 결정, 지역특성에 적합한 가산형 프로그램 개발, 정책효과 평가 등의 역할을 할 수 있음.
4.3. 농가단위 직불제로 통합
5)⑴ 제도 개요
○ 쌀 중심의 현행 직불제는 쌀 과잉을 비롯하여 다른 품목의 경영불안 을 초래하는 문제를 안고 있음. 농가단위 직불제는 품목별로 실시해오 던 직불제를 농가단위로 통합하는 것이며, 이렇게 함으로써 수요에 대 응한 생산과 농가단위의 소득안정을 실현할 수 있음.
5) 농가단위 소득안정제도는 농림부 맞춤형농정팀, “농가단위 소득안정제도 구축방 안”(제14차 정책협의회자료, 2006. 6. 28) 제2안을 참고로 재작성한 것임.
○ 단지 이 제도를 도입하기 위해서는 현행 논농업을 대상으로 하는 쌀 소득보전 직불제에 밭농업을 대상으로 하는 ‘밭농업 직불제’가 선행되 어야 함.
○ 농가단위 직불제는 쌀 소득보전직불제의 고정지불과 밭농업의 고정지 불을 통합한 ‘고정지불’을 기본으로 하면서 기존의 다른 직불제는 ‘가 산지불’로 추가되는 2중 구조임.
- 예를 들면, 경영이양 직불제, 친환경농업 직불제, 경관보전 직불제, 조 건불리밭농업 직불제 등은 이행조건을 준수하는 경우 고정지불에 추 가하여 지불되는 형태임.
⑵ 대상 품목
○ ‘농가 단위’ 직불제의 대상품목으로는 복합경영을 상정하여 농가소득 에 영향을 미치는 주요 품목을 포함해야 함.
- 단지, 축산, 과수 등은 전문경영으로 발전하고 있기 때문에 별도의 품 목별 소득안정제도를 실시하는 것이 바람직함.
○ 즉, 대상품목은 쌀을 포함하여, 곡물, 특용작물, 채소 중에서 농가소득 구성에 중요한 비중을 차지하는 품목을 대상으로 하되, 산지 등 지역 별 특성을 고려하여 지역단위로 설정할 수 있음.
○ 품목별 소득안정제도는 현재 실시하고 있는 품목별 대책을 개선하여 운영하는 것이 바람직함.
- 과수：채소수급안정사업(최저가격보장제, 산지폐기 등), 유통명령(과 수), 과수소득보전직불제(시설포도, 키위), 농작물재해보험(과수) 등의 품목별 대책을 확대
- 축산：송아지생산안정사업(안정기준가격보다 평균거래가격이 하락할 경우 차액보전, 농가 일부 자부담), 가축공제, 축산물품질고급화사업 등 품목별 대책을 확대
- 또한, 품목단체별 자조금 제도를 활성화하여 출하조절, 수급안정 등 기능을 확대하는 것도 필요함.
⑶ 대상 농가
○ 현행 직불제의 대상농가를 보면, 쌀 소득보전 직불제는 1998～2000년 간 쌀을 재배한 논을 경작하고 있는 농가이며, 경관보전 직불제, 친환 경농업 직불제, 친환경축산 직불제 등은 일정한 요건의 경관형성 또는 친환경 등의 프로그램을 이행하고 있는 농가, 조건불리지역 직불제는 조건이 불리한 지역에서 농업을 경영하는 농가를 대상으로 하고 있음.
○ 직불제의 대상은 정책목적이나 효과 등을 고려하여 결정해야하며, 소 득안정제도의 대상계층은 다음과 같이 설정할 수 있음.
① 농가단위 직불제의 고정지불：환경 등을 고려한 일정한 이행조건을 전제로 하되, ‘판매농가 전체’
② 농가단위 직불제의 가산지불：개별 프로그램을 이행하는 ‘농가그룹’
또는 ‘지역’
③ 소득안정계정：임의가입으로 하되, ‘전업농’, ‘준전업농’, ‘성장가능 중소농’ 등 일정규모 이상의 농가계층
④ 과수 소득안정제도：‘과수 전업농’
⑤ 축산낙농 소득안정제도：‘축산낙농 전업농’
⑷ 지불 기준
○ 직불제의 지불기준을 보면, 미국이나 EU의 경우 ‘생산량’에 생산량 단 위당 ‘단가’를 곱하여 계산하는 방식임. 생산량은 과거 일정 시점의
‘식부면적’ב단수’로 계산하는 것이 일반적임. 이러한 방식은 과거 저 산의 노력으로 높은 단수를 올리고 있는 농가의 노력결과가 직불금액 에 반영되는 특징이 있음.
○ 우리나라는 과거의 농가별 식부면적 자료와 지역별 단수 등에 대한
통계자료가 없기 때문에 편의상 ‘식부면적’을 기준으로 하고 있음.
○ 농가단위 직불제의 지불기준은 고정지불은 종전대로 ‘식부면적’기준, 가산지불은 현행과 같은 프로그램별로 기준을 설정하되, 친환경농업, 경관보전, 조건불리지역 직불은 ‘식부면적’ 기준이 적절함. 단지 농가 단위로 하는 경우 단가의 조정이 필요함.
○ 소득안정계정은 일반적으로 ‘농산물 가격’, ‘순수익’, ‘소득’, ‘판매수입 (조수입)’ 등을 고려할 수 있음. 우리나라의 통계자료나 정책효과 등을 고려할 때 ‘판매수입’으로 하는 것이 적절함.
- 판매수입의 경우 편의성도 있는 반면에 지급대상자 입장에서는 생산 비를 절감하면 그만큼 유리해지기 때문에 농가의 생산비 절감을 유 도할 수 있는 장점이 있음.
⑸ 이행조건 강화
○ 직불제는 지지가격 인하에 대한 보상, 외국과의 생산비 격차 보전, 다 원적 기능에 대한 보상, 생산조건의 불리성 보전 등의 목적으로 실시 되고 있으나 반드시 이행조건의 준수를 전제로 실시되고 있음.
○ 이행조건은 직불제에 대한 국민합의 형성과 직불제의 정책효과 제고 등 2가지 목적으로 의무화되고 있음. 장기적으로 직불제를 확대하는 경우 이행조건의 적절한 설정과 이에 대한 검증이 반드시 수반되어야 할 것임.
4.4. 소득안정계정 확대
○ 소득안정계정은 현행 쌀 소득보전직불제의 변동지불과 유사한 방식이 며, 대상품목이 쌀에서 다수의 품목으로 확대하여 농가단위로 설계한 것임. 단지, 생산자의 비용 분담 여부와 부담수준 결정, WTO 규정의
허용대상정책으로 설계 등이 쟁점이 될 것임.
재정부담을 가중시키는 문제를 안고 있기 때문임.
○ 따라서, 가입자와 정부가 공동으로 시장변동(가격변동)에 대응하여 직 불금에 대해 농업인이 일정부분 자기 부담하여, 수급요건이 발생한 경 우 수취하는 방식이 적절함.
- 참가자와 정부의 적립비율은 일본 ‘품목횡단적 직불제’의 적립비율 (정부 75%, 참가자 25%), 캐나다 CAIS 적립비율(보전 수준별 부담비 율 차등)을 참고로 하되, 재정여건이나 가입자의 능력 등을 고려하여 결정하는 것이 적절함.
4.5. 소득안정제도 체계
○ 우리나라의 직불제는 중장기적으로는 <그림 6-10>에서와 같이 농가단 위의 ‘농가단위 직불제’와 ‘소득안정계정’, 그리고 농가단위로 포함하
○ 우리나라의 직불제는 중장기적으로는 <그림 6-10>에서와 같이 농가단 위의 ‘농가단위 직불제’와 ‘소득안정계정’, 그리고 농가단위로 포함하