1. 들어가며
지역사회보장에 대한 논의는 학계는 물론 지 역사회 입장에서도 새롭거나 낯선 영역이 전혀 아니다. 그렇다고 명확한 논의의 범주를 설정하 고 있다거나 구체적이고 기술적인 전략들이 충 분히 공유된 상태도 아닌 듯하다. 여전히 그 자체 로서 광범위한 학술적, 정책적 쟁점과 함의를 내 포하고 있다. 하지만 이들 관련 논의의 기저에는 저출산·고령화라는 인구 변화에 순응하면서 급 변하는 사회경제적 환경에서 인간적인 삶의 기지역사회서비스투자사업의
성과와 과제
인구 고령화와 사회경제적 여건의 변화로 사회서비스에 대한 수요가 급증하고 있고, 이러한 추세는 상당 기간 지속될 것이다. 이에 사회서비스 양적 확충의 중요성이나 절박성은 충분히 공감한다. 그러나 사회서비 스 정책을 수행하는 그간의 과정에서 드러난 정책적 한계와 문제 상황 등을 간과한 무조건적인 공급의 확대 는 오히려 정책 목표의 달성을 방해하거나 문제를 심화시킬 수 있다. 사회서비스 정책은 중앙 집권적 집행 관행을 벗어나, 중앙-광역-기초자치단체가 역동적이고 다원적인 네트워크를 만들어내어야 한다. 또한 잔 여적 복지제도의 한계를 넘어서는 보편적 사회서비스 공급 방식에 대한 사회적 고민으로서 인간다운 삶과 기회균등, 그리고 사회통합을 이루어 내는 사회권 강화의 차원에서 사회서비스의 새로운 논의의 장을 펼칠 것을 제안한다.Achievements and Challenges of
반을 다지고, 동시에 개개인의 안녕과 행복을 지 역사회 중심으로 모색해 내기 위한 다차원적인 접근과 전략들이 녹아있다. 최근에는 사회보장 체계의 효율성·효과성 이슈에 대한 끊임없는 문 제들이 제기되면서 지역중심의 사회보장체계의 지속 가능성을 추동하는 정책적 의의와 중요성 이 부각되고 있으며, 그 중요성 또한 아무리 강조 해도 과함이 없는 듯하다. 물론 지역사회보장의 개념 규정이나 이의 구체적인 구성요소, 나아가 성공요인이나 장애요인 등에 대한 견해들이 일 반화되지 못하였고, 관련된 사회적 합의 과정을 충분히 거쳤다고 보기 어렵다. 그럼에도 불구하 고 지역사회보장 노력이 이미 임계수준에 다다 르고 있는 복지재정의 한계를 극복해내는 일 방 안으로서 희망의 단초를 제공하고 있음을 주지 해야 한다. 본 고에서는 지역사회보장의 실천 수단의 한 형태로서 지역사회서비스투자사업의 성과와 향 후 과제들을 짚어보고자 한다. 지역사회서비스 투자사업은 지난 2007년 4월, 당시로서는 상당 히 혁신적인 정책 실험을 시도했던 지역사회서 비스혁신사업의 지역 자체개발형 사업을 모태로 하는 사업이다. 제도 설계 이후 10여 년이 경과 하는 과정에서 다양한 정책적 실험을 통해 명백 한 정책 성과와 한계를 입증하였으며, 사회서비 스 전달에 있어 현실적이고 구체적인 정책 거버 넌스에 관한 논의를 촉발하고 있다. 지역사회서비스투자사업은 기존의 통상적인 복지서비스 전달과정에서 나타난 중앙정부 주도 의 서비스 기획·개발과 지자체의 집행·실행의 이 원화된 공급방식을 탈피하고자 하였다. 따라서 지역주도형의 서비스 발굴 및 기획, 공급자(제공 기관 및 제공인력 모두) 양성 및 관리, 나아가 사 업 전반에 대한 성과관리를 지역사회 주도로 전 개하는 것을 원칙으로 한다. 이와 같은 지역주 도형의 서비스 공급체계를 구축하기 위한 고민 과 실천 노력이 절박해진 데에는 거시 환경의 변 화 속에서 개인의 삶의 질 향상을 위한 욕구는 보 다 구체적이고 개별화된 서비스 욕구 내지 수요 로 출현하였다는 점을 우선 꼽을 수 있다. 아울러 관련된 우리나라 복지제도 전반의 성숙과정에서 전통적인 소득보장 정책으로는 세밀한 개개인의 삶의 질 수준을 향상시키기에 역부족 상태에 도 달하였기 때문이기도 하다. 다시 말해, 사회경제 적 양극화의 심화, 고용불안정 등으로 소외계층 이 확대되고 신사회적 위험 요인에 대한 사회적 경각심이 높아지면서 사회서비스 부문에 대한 국민적 기대와 욕구가 급증하고 있는 것이다. 뿐만 아니라 지방분권 촉진에 관한 특별법 에 따라 국고보조 운영되던 533개 사업 중 149 개 사업이 지방으로 이양되었으며, 이 가운데 보 건복지부 소관 복지사업은 138개 국고사업 중 67개 사업이 포함되었는데, 이는 서비스 전달 의 지방화 논의의 중요한 분수령이 되었다. 아울
러 2007년 사회서비스 전자바우처사업의 시행, 2008년 노인장기요양보험제도의 도입, 2009년 아동보육서비스의 전자바우처사업 전환, 2011 년 장애인활동지원서비스 등의 새로운 제도의 추진과 확대는 사회복지서비스 부문을 중심으로 사회보장제도 전반의 재구조화 논의를 촉진시키 는 수준의 급격한 제도 변화 또한 지역사회 중심 의 사회서비스 공급 논의를 견인한 주요 요인으 로 작동하였다. 각종 복지제도의 확충과 변화의 과정에서 서비스화의 전개는 빈곤과 질병, 실업 과 노령 및 장애 등에 따르는 구시대적 사회 위험 요인에 대응하기 위한 기존의 잔여적 복지서비 스 중심의 정책기조의 재편 요구에 대한 정책적 대응으로 볼 수 있다. 이러한 논의 배경을 바탕으 로 지역사회서비스투자사업의 정책적 성과와 한 계를 본격적으로 살펴보고자 한다.
2. 지역사회서비스투자사업의 추진 현황
지역사회보장 논의에서 대상자의 욕구에 대 응하는 제도적, 절차적 맞춤형서비스의 공급과 전달에 대한 관심은 지역사회서비스투자사업이 지향하는 정책 목표와 일치된다. 특히 중앙정부 의 일괄적인 사업 기획력과 개별 지자체 집행력 을 전제로 하는 국가 주도형 서비스 제공방식에 서 벗어날 수 있도록 사업을 설계하고 있다. 즉, 기초자치단체 및 광역 지방자치단체를 중심으로 지역의 물적, 인적 특성과 지역주민의 욕구와 수 요에 맞는 서비스의 기획·개발과 관리·운영을 전 담할 수 있는 지역 책임성과 자율성을 전제로 하 고 있는 것이다. 기존의 잔여적 복지서비스 공급 체계에서 기대하기 어려웠던 일상화되고 개별화 된 이용자의 욕구·수요에 민감하게 대응할 수 있 도록 서비스 내용의 다양화를 촉진하였고, 새로 운 서비스 유형들을 제도화 하는 단초를 제공한 것으로 평가받기도 한다. 이러한 과정에서 지역사회서비스투자사업은 지자체가 지역적 특성이나 수요에 부합되는 사 회서비스를 직접 발굴·기획하고 중앙정부가 지 원·평가하는 사업으로 지자체의 역량에 따라 사 업 내용 및 서비스 공급의 유연성을 확보할 수 있 는 사업특성을 보유하게 된 것이다. 지난 10년 여의 사업 추진 과정에서 예산규모는 3.1배, 제 공기관 수는 7.1배, 제공인력 수도 2배 넘게 증 가하였다. 다만 최근에는 서비스 내용의 전문성 제고와 이용자 욕구에 대한 정합성을 높일 수 있 도록 사업 영역별 지속적인 구조조정이 진행되 면서 기존 서비스 공급기반에서 다수의 제공인 력을 차지하던 아동 인지능력향상서비스가 단계 적으로 폐지되어 이용자 규모는 다소 조정 국면 에 있는 것으로 보인다.[그림 1]에 제시된 바와 같이 2015년 9월 기준 으로 전국 광역자치단체 가운데 지역사회서비스 투자사업의 제공기관이 가장 많이 설치되어 있 는 지역은 경기도로 468개소가 등록·운영되고 있으며, 그밖에 부산 270개소, 경남 233개소, 서 울 232개소 등의 순으로 나타났다. 반면, 2014 년도에 본격적인 사업이 개시된 세종특별자치 시의 경우에는 12개소가 운영되고 있으며, 전남 (73개소), 제주(76개소), 울산(84개소) 등의 지역 에 100개소 미만의 제공기관이 설치되어 있다. 표 1. 지역자율형 사회서비스투자사업의 변천 과정 연도 사업명 및 주요 변화 예산 1) (억 원) 제공기관 (개소) 일자리 (개/명) 이용자 (천 명) 2007 지역사회서비스혁신사업 - 전국 표준형(아동인지능력향상/아동비만관리) - 자체개발형 사업 476 391 20천 290 2008 지역사회서비스혁신사업 - 보편형 사업(아동인지능력향상서비스) - 지역맞춤형 사업 791 17천 240 2009 지역사회서비스투자사업 - 지역선택형 + 지역개발형 820 906 34,980 278 2010 지역사회서비스투자사업 - 지역선택형(1) + 지역개발형 - 월20시간 이상 근로자 일자리 산출 1,100 1,081 17,959 314 2011 지역사회서비스투자사업 - 10대 유망사회서비스: 아동발달지원, 노후생활지원, 장애인 재활지원, 건강가정지원 등 4개 분야 1,353 1,462 19,677 460 2012 지역사회서비스투자사업 - 제공기관 진입장벽 완화를 위한 등록제 전환 - 제공인력 자격기준 고시 1,345 2,170 20,218 450 2013 지역자율형 사회서비스투자사업 - 포괄보조로 재정배분 방식 전환 - 가격자율화 시범사업: 20% 내 자율 책정 (아동대상 지투사업 및 산모신생아건강관리) 1,4112) 2,541 25,242 484 2014 지역자율형 사회서비스투자사업 - 지역균형발전특별회계 전환 - 등록제 전환에 따른 제공기관 품질관리 쟁점 부각 1,4522) 2,775 40,873 389 주: 국비기준이며, 지자체 경상보조 보조율은 서울 50%, 서울 이외 시도 70%, 성장촉진지역 80%임. 아울러 지역자율형 사회서비스투자사업 전체 포괄보조 예산 이 아닌 지역사회서비스투자사업 개별 단위사업의 예산임. 자료: 각 년도 보건복지백서(보건복지부) 자료에 근거하여 작성하되, 일부 연도별 불일치 자료에 대해서는 최근 자료 참고하였음.
그림 1. 최근 3년간 시도별 지역사회서비스투자사업 제공기관 현황 비교 주: 2015년 자료는 2015년 9월 기준으로, <표 2>에 제시된 제공기관 개소수와는 자료집계의 시점 차이로 동일하지 않음. 자료: 2016년도 지역사회서비스투자사업 상반기 워크숍 자료 내용의 수정 후 재인용. 0 100 200 300 400 500 600 서울 부산 대구 인천 대전 공주 울산 경기 강원 충북 충남 경북 경남 전남 전북 제주 세종 2013년 182 186 144 128 128 129 69 454 101 98 125 128 175 71 117 62 14 2014년 203 224 163 146 156 154 79 477 104 99 136 135 217 75 132 73 13 2015년 232 270 181 165 154 155 84 468 133 104 159 153 233 73 162 76 12 이용자 선택권 보장과 제공기관 간의 품질 경 쟁을 유인하여 양질의 서비스 공급기반을 마 련해 내기 위해 지역사회서비스투자사업은 사 업 개시 당시, 전자바우처시스템을 적용한 서비 스 전달 방식을 도입하였다. 전자바우처시스템 은 이용자 직접 지원 원칙을 전자바우처라는 서 비스 이용권 형태로 구체화함으로써 제공기관의 부적절한 청구 등의 도덕적 해이를 최소화하는 운영 투명성을 향상시키고 있는 것으로 평가된 다. 또한 사업수행의 행정 부담을 최소화하고자 전자화함으로써 행정관리 비용이 감소하고 재정 운영의 효율성을 높이는 수단으로 자리매김하고 있다. 실제로 종이바우처를 이용한 행정처리 및 지불소용기간은 통한 1~2개월이 소요되었던 것 과 비교하여 전자바우처는 10일 이내 처리가 가 능하다.1) 지난 2013년부터는 지역사회서비스투자사업 을 포함한 가사간병방문지원서비스와 산모신생 아건강관리지원서비스를 포함한 3개 내역사업 을 지역자율형 사회서비스투자사업으로 통합하 여 포괄보조 사업으로 추진하도록 하였다. 이에 따라 지자체의 기획력과 의지에 따라 지역 맞춤 1) http://www.socialservice.or.kr 에서 2016년 6월 10일 인출.
형 서비스의 개발과 공급이 촉진될 수 있는 기전 은 확보가 된 것이다. 그러나 포괄보조방식으로 사업 수행방식의 전환에 따르는 성과를 미처 확 인하기 이전인 2015년에 지역발전특별회계 생 활기반 계정으로 편입되어 시도 자율편성사업으 로 분류되었다. 따라서 향후 지역에 따라 사업수 행 규모나 방식 등에 있어 그 성과의 편차는 더 욱 확대될 여지가 생겼다. 다른 한편으로 복지부 포괄보조 사업으로 추진하는 과정에서 지자체가 서비스를 발굴·기획하고 복지부가 이를 심사·선 정 및 지원·평가하는 중앙-지방 간 역할분담 구 조에서 복지부는 사업집행 현황을 모니터링하 고, 추가 수요 등이 발생하거나 예산이 부족한 지 자체에 사업 유보액을 배분하는 기능을 담당하 도록 변화되었다. 재정 지원 방식을 포괄보조 방식으로의 전환 하여 추진하게 된 점 이외에도 지역사회서비스 투자사업의 수행 과정에서 또 하나의 흥미로운 시도는 지난 2012년 제정된 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」을 근거로 공급기관 의 사업 참여 방식을 ‘신고제’에서 제공자 ‘등록 제’로 전환한 것이다. 동 법의 제 16조 규정에 근 거하여 사회서비스 이용권을 통해 서비스를 제 공하려는 자는 제공 예정의 서비스 유형별로 시· 군·구청장에게 시설 등록을 해야 한다. 이로써 서비스 제공기관의 확충과 기관 간 자유로운 품 질 경쟁을 통한 질적 제고를 기대하게 되었다. 그림 2. 지역자율형 사회서비스투자사업 포괄보조 예산 편성 절차 자료: 보건복지부(2016). 2016년도 지역사회서비스 투자사업 안내, p.6에서 재인용. 기획재정부 →← 보건복지부 →← 시·도 →← 시·군·구 ▶ 지역발전특별회계 예산편성지침 마련 ▶ 지자체별 예산배정 ▶ 내역사업 예산편성 기준 마련 ▶ 내역사업 간 예산 편성 ▶ 사업 관리 ▶ 사업수요 파악 ▶ 사업 집행
등록제로의 전환 이후 영리기관을 중심으로 제공기관이 가파른 양적 증가는 쉽게 확인할 수 있다. 2012년 대비 2014년 기준 지역사회서비 스투자사업 제공기관 수는 37.6%p 증가한 것으 로 나타났다. 부산, 인천, 대전, 광주 등 광역시 와 서울, 경기 등 대도시 권역을 중심으로 제공 기관의 증가 추세가 뚜렷한 반면, 상대적인 복 지자원 및 관련 인프라가 취약한 도 지역에서의 제공기관 증가세는 뚜렷하게 나타나지 않는다. <표 3>에서도 제시된 바와 같이, 지역특성을 대 도시-중소도시-농산어촌으로 구분하여 살펴보 았을 때, 같은 기간 중 대도시에서의 제공기관 증 가율은 46.4%에 이르는 반면, 농산어촌의 경우 12.4%에 불과하였다. 표 2. 시도별 지역사회서비스투자사업 제공기관 수의 비교(2012 vs 2014) (단위: 개소, %) 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 2012년 295 147 160 109 117 118 62 525 119 2014년 (▽35.9p)401 (▽75.5p)258 (▽24.4p)199 (▽71.6p)187 (▽44.5p)169 (▽49.2p)176 (▽38.7p)86 (▽38.1p)725 (▽15.1p)137 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 전 체 2012년 112 151 117 87 148 184 57 2,515 2014년 (▽10.7p)124 (▽17.9p)178 (▽41.9p)166 (▽29.9p)113 (▽25.0p)185 (▽42.9p)263 (▽43.9p)82 (▽37.6p)3,460 자료: 2016년도 지역사회서비스투자사업 상반기 워크숍 자료 내용의 수정 후 재인용. 표 3. 지역 유형별 지역사회서비스투자사업 제공기관 수(2012 vs 2014) (단위: 개소, %) 대도시(69개 구) 중소도시(78개 시) 농산어촌(82개 군) 전체 기관수 비중 증감율 기관수 비중 증감율 기관수 비중 증감율 2012년 986 39.0 1,262 49.9 267 10.6 2,515(100.0) 2014년 1,443 41.7 ▽46.4 1,717 49.6 ▽36.1 300 8.7 ▽12.4 3,160(100.0) 자료: 2016년도 지역사회서비스투자사업 상반기 워크숍 자료 내용의 수정 후 재인용.
지역사회서비스투자사업의 서비스 이용자와 주요 서비스 내용을 살펴보자. 당초, 사업 개발 준비가 한창이던 2000년대 중반, 사회서비스 확 충 논의는 사회투자 담론에서 출발하였다. 그리 하여 공적 재원을 이용한 인적자본에 대한 미래 지향적 투자의 중요성에 대한 공감대를 형성할 수 있었다. 물론 지역사회서비스투자사업에 관 해 복지서비스 공급기관에 대한 전통적 재정 이 전 방식을 탈피하고, 지방이양된 사회복지서비 스의 비효율적 재정 여건을 극복하는 방안으로 서의 행정적, 제도적 기대가 분명했던 것도 사실 이다. 행정 효율화 차원의 정책 효과에 대한 기 대감의 다른 한축에서는 기존 아동복지서비스가 협의의 요보호 아동 대상에게 사건·사고 발생 이 후 사후 치료적 개입수준에 머무르고 있는 상황 을 넘어선, 사전 예방적 서비스로 확충하는 방향 으로 사업개발의 정당성을 갖추고 있었다고 볼 수 있다. 이와 같은 배경 하에서 지역사회서비스 투자사업 전체 이용자의 과반 이상이 아동과 청 소년으로 분류된다. 다만, 현재 공개된 자료를 통 해서는 이들 이용자의 특성을 보다 구체적이고 상세하게 파악할 수 없다는 점은 안타까운 점이 라 할 수 있다. 지역사회서비스투자사업의 특성상 그 구체적 인 서비스 내용을 파악하는 것조차 간단치 않다. 왜냐하면 지역사회 중심으로 지역수요를 반영하 여 서비스를 발굴·기획하도록 하였기 때문에, 지 역에 따라 다종다양한 서비스 공급이 이루어지 고 있기 때문이다. 2014년 기준으로 서비스 제 공 계획이 담겨있는 기준정보에서 확인된 사업 종류는 613개에 이르는 것으로 나타났다.2) 3) 그 런데 2015년 복지부 사업지침에서는 서비스 유 형을 아동재활 사업군, 아동역량개발 사업군, 노 인·장애인 사회참여 지원 사업군, 신체 건강관리 사업군, 정신건강관리 사업군 및 가족역량강화 사업군 등 6개로 분류하고 있다. 기준정보 입력기준에서 이들 613개 사업을 6 개 유형으로 살펴보면, 아동을 대상으로 하는 사 업이 주류를 이루고 있다(44.1%). 아동역량개발 사업이 전체 사업 수의 39.8%를 차지하고 있으 며, 아동 신체건강관리 서비스가 4.3% 확인되었 다. 그리고 노인을 대상으로 하는 사업이 전체의 18.1%, 장애인 대상 7.7%였으며, 노인과 장애인 을 동시에 사업 대상으로 고려하는 경우가 전체 의 11.5%였다. 아동대상 서비스의 대부분은 아 동 정서발달지원서비스나 미래비전형성지원 서 2) 기준정보는 시·도 또는 시·군·구가 수립의 주체가 되어 지역사회서비스투자사업의 개시 전에 이용자 선정기준, 서비스 내용, 바우처 생성 정보, 바우처 단가 등 서비스 제공에 필요한 정보 등을 포함하는 일종의 서비스 제공계획임. 2016년 부터는 기존 지속 서비스의 경우 복지부가 기준정보를 승인·확정하지만, 신규서비스의 경우 서비스 표준모델 및 지역의 사회서비스 수요와 공급역량을 파악하여 시·도에서 반기마다 승인하도록 하고 있음. 3) 2015년 1사분기 기준, 보건복지부에서 관리하고 있는 지역사회서비스투자사업의 기준정보DB에 따르면 총 833개의 단위 사업이 기 준정보를 등록하고 있으며, 이 가운데 220여 개 사업은 기존 이용자를 유지하면서 사업폐지가 결정되거나 기준정보가 삭제 예정 사 업임. 본 분석은 이들 사업폐지 또는 삭제예정 사업을 제외한 613개 사업을 분석한 내용임.
비스 등 아동 역량개발 사업이었고, 아동의 돌봄 및 신체건강 관리 사업은 4.3% 미만 등록되어 있 었다. 반면, 노인대상 사업은 사회참여 지원을 목 적으로 하는 사업 53%와 신체적 건강관리 사업 47%로 비교적 고르게 분포하고 있으며, 장애인 대상 사업의 경우에는 사회참여 지원사업의 비 율이 다소 높았지만, 노인과 장애인 모두를 복합 대상으로 포함하고 있는 사업의 경우 신체적 건 강관리 사업이 월등히 높은 비율을 구성하고 있 었다. 한편, 사업군과 지역을 교차로 하여 지역 사회서비스투자사업의 서비스 제공기관 분포를 살펴보면, 아동 역량개발 사업을 수행하는 제공 기관이 전체 제공기관의 67.7%를 차지하고 있 다. 다음으로 노인 및 장애인 대상 신체 건강관리 서비스를 제공하는 기관 12.5%, 가족역량 강화 및 기타 서비스 제공기관 10.0%, 노인 및 장애인 사회참여 지원 서비스 제공기관 8.7% 등의 순으 로 나타났다. [그림 3]을 참고로 사업군별 서비스 제공기관의 지역별 분포를 살펴보면 서울 및 6대 광역시의 제공기관이 광역자치도에 비해 다소 아동대상 서비스 제공기관의 비율이 낮은, 즉 보 다 다채로운 서비스 제공기관이 활동하고 있음 을 볼 수 있다. 그림 3. 서울 및 6대 광역시와 광역자치도의 지역사회서비스투자사업 사업군별 제공기관 구성 비율 자료: 오은진 외(2015). 지역사회서비스 가격적정성 연구, 보건복지부·한국여성정책연구원, pp.33~34. 아동역량개발 아동돌봄_신체건강관리 노인_장애인 신체건강 노인_장애인 사회참여 지원 가족역량 강화 및 기타 아동역량개발 아동돌봄_신체건강관리 노인_장애인 신체건강 노인_장애인 사회참여 지원 가족역량 강화 및 기타 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 서울 부산 대구 인천 대전 광주 울산 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 경기 강원 충북 충남 경북 경남 전북 전남 제주 -서울 및 6대 광역시-
-광역자치도-3. 지역사회서비스투자사업의 성과와 한계
지역사회서비스투자사업은 사회서비스 부문 의 유효 수요를 창출하고 지역 단위로 지방자치 단체의 자율성과 책임성을 바탕으로 일군의 사 회서비스 제도를 확충해가는 경로로서 분권 지 향적 지역복지 체제를 견인하고 있다는 긍정적 평가를 받는다. 그러나 긍정적 평가의 다른 한 편에서는 서비스 현장에서 관리되지 않는 시장 을 형성하고, 서비스 제공인력에게는 비정규·저 임금 일자리를 양산하여 고용 안정성을 저해하 고 결과적으로 서비스의 품질을 담보하기 어려 운 사업방식이라는 비판이 끊임없이 제기되고 있다. 또한 서비스 공급의 유연성은 서비스 내용 을 지나치게 세분화하여 품질관리의 장애가 되 고 있다. 무엇보다 서비스 제공 대상의 선정이나 제공기관의 등록 및 인력의 자격기준 등 일정 수 준의 서비스 품질을 담보하기 위한 원칙이나 기 준이 합리적인 가이드라인 기능을 수행하지 못 하면서 유형에 따라 지역 간 편차의 발생은 물론 사업관리의 한계 요인으로 작용하기도 한다. 특히 서비스 제공기관과 관련하여, 영리 공급 주체의 공급기반으로 진입을 허용함으로써 서비 스 공급의 다원화와 기반 확충이라는 2가지 목 표를 달성하고자 하였다. 그러나 제공기관 등록 제로의 전환 이후에 기관 양성 효과는 크게 부각 되지 못하고 있다. 영리기관들을 중심으로 전체 제공기관 수가 빠르게 증가하였으나 이들의 과 반 가까이(50.5%)는 연간 바우처 수입액이 3천 만 원 이하의 영세성을 탈피하지 못하고 있다.4) 제공인력의 고용 규모에 있어서도 10인 미만의 제공인력을 고용하고 있는 영세 제공기관의 비 율이 2013년 59.5%, 2014년 59.4%, 2015년 67.7%로 증가 추세를 보이고 있다(표 4). 한편 현행 제공기관 등록기준은 크게 시설·장비 기준 과 인력·자격기준으로 구분되어 있으나, 서비스 유형(재가방문형/활동보조형(집단활동형)/지원 상담서비스형(기관방문형)에 따라 차별화된 시 설 및 장비 기준을 제시하지는 않는다(표 5). 규 제개혁 차원에서 과도한 행정기준을 최소화하는 것이 정책추진의 기본 원칙이라고는 하지만 서 비스 품질과 직결되는 최소한의 기준이나 표준 적 가이드라인은 제시되어야 하는 것이 아닌가? 4) 지역사회서비스투자사업 서비스 제공기관 영리기관 비율: 44.6%(’12.6)→67.8% (’13.6)→69.0%(’14.6)→70.1%(’15.1)표 4. 시·도별 지역사회서비스투자사업 제공인력 고용규모에 따른 서비스 제공기관의 분포 (단위: 개소, %) 지역 2013년 2014년 2015년 인력 규모 지역 2013년 2014년 2015년 서울 116(63.7) 115(56.7) 157(67.7) 10인 미만 부산 109(58.6) 141(62.9) 186(68.9) 47(25.8) 67(33.0) 63(27.2) 10인-29인 45(24.2) 58(25.9) 65(24.1) 6(3.3) 9(4.4) 8(3.4) 30인-49인 12(6.5) 10(4.5) 10(3.7) 6(3.3) 5(2.5) 3(1.3) 50인-99인 9(4.8) 7(3.1) 9(3.3) 7(3.8) 7(3.4) 1(0.4) 100인 이상 11(5.9) 8(3.6) -대구 65(45.1) 98(60.1) 123(68.0) 10인 미만 인천 97(75.8) 85(58.2) 120(72.7) 54(37.5) 41(25.2) 44(24.3) 10인-29인 13(10.2) 47(32.2) 40(24.2) 8(5.6) 11(6.7) 7(4.9) 30인-49인 8(6.3) 8(5.5) 3(1.8) 8(5.6) 7(4.3) 6(3.3) 50인-99인 3(2.3) 1(0.7) 2(1.2) 9(6.3) 6(3.7) 1(0.6) 100인 이상 7(5.5) 5(3.4) -대전 86(67.2) 91(58.3) 93(60.4) 10인 미만 광주 65(50.4) 85(55.2) 100(64.5) 14(10.9) 42(26.9) 46(29.9) 10인-29인 39(30.2) 46(29.9) 40(25.8) 12(9.4) 12(7.7) 10(6.5) 30인-49인 7(5.4) 13(8.4) 12(7.7) 5(3.9) 4(2.6) 3(1.9) 50인-99인 10(7.8) 4(2.6) 2(1.3) 11(8.6) 7(4.5) 2(1.3) 100인 이상 8(6.2) 6(3.9) 1(0.6) 울산 47(68.1) 50(63.3) 67(79.8) 10인 미만 세종 8(57.1) 6(46.2) 6(50.0) 12(17.4) 21(26.6) 14(16.7) 10인-29인 5(35.7) 7(53.8) 5(41.7) 2(2.9) 3(3.8) 3(3.6) 30인-49인 1(7.1) - 1(8.3) 3(4.3) 2(2.5) - 50인-99인 - - -5(72.2) 3(3.8) - 100인 이상 - - -경기 300(66.1) 318(66.7) 332(70.9) 10인 미만 강원 62(61.4) 78(75.0) 106(79.7) 129(28.4) 145(30.4) 126(26.9) 10인-29인 28(27.7) 18(17.3) 22(16.5) 15(3.3) 6(1.3) 7(1.5) 30인-49인 4(4.0) 4(3.8) 4(3.0) 3(0.7) 2(0.4) 2(0.4) 50인-99인 2(2.0) 1(1.0) 1(0.8) 7(1.5) 6(1.3) 1(0.2) 100인 이상 5(5.0) 3(2.9) 충북 53(54.1) 49(49.5) 67(60.9) 10인 미만 충남 85(68.0) 94(69.1) 113(71.1) 30(30.6) 34(34.3) 36(32.7) 10인-29인 27(21.6) 31(22.8) 43(27.0) 4(4.1) 5(5.1) 5(4.5) 30인-49인 7(5.6) 4(2.9) 2(1.3) 4(4.1) 5(5.1) 1(0.9) 50인-99인 1(0.8) 3(2.2) 1(0.6) 7(7.1) 6(6.1) 1(0.9) 100인 이상 5(4.0) 4(2.9) 경북 79(61.7) 86(63.7) 103(67.3) 10인 미만 경남 120(68.6) 155(71.4) 174(74.7) 37(28.9) 38(28.1) 44(28.8) 10인-29인 42(24.0) 54(24.9) 56(24.0) 3(2.3) 4(3.0) 5(3.3) 30인-49인 6(3.4) 1(0.5) 2(0.9) 4(3.1) 3(2.2) 1(0.7) 50인-99인 1(0.6) 2(0.9) 1(0.4) 5(3.9) 4(3.0) 100인 이상 6(3.4) 5(2.3) -전남 34(47.9) 39(52.0) 44(60.3) 10인 미만 전북 55(47.0) 66(50.0) 118(72.8) 23(32.4) 23(30.7) 18(24.7) 10인-29인 52(44.4) 54(40.9) 42(25.9) 1(1.4) 4(5.3) 6(8.2) 30인-49인 1(0.9) 5(3.8) 1(0.6) 5(7.0) 3(4.0) 1(1.4) 50인-99인 2(1.7) 2(1.5) 1(0.6) 8(11.3) 6(8.0) 4(5.5) 100인 이상 7(6.0) 5(3.8) -제주 29(46.8) 38(52.1) 49(64.5) 10인 미만 23(37.1) 26(35.6) 22(28.9) 10인-29인 4(6.5) 4(5.5) 2(2.6) 30인-49인 3(4.8) 4(5.5) 3(3.9) 50인-99인 3(4.8) 1(1.4) - 100인 이상 자료: 2016년도 지역사회서비스투자사업 상반기 워크숍 자료 내용의 수정 후 재인용.
실제로 발달위기 아동의 정서적 안정과 건강 한 발달을 지원하기 위한 아동재활 및 역량개 발 서비스를 제공하는 상담 및 발달지원서비스 제공기관을 설치하는 경우에도 기관 등록기준 은 다른 기타 서비스 제공기관의 시설·설비기준 과 동일하다. 그런데 정서적 불안정한 아동을 대 상으로 상담서비스를 주로 전달한다고 할 때, 개 인 또는 집단 상담이 이루어질 수 있는 상담실과 프로그램에 따른 집단 활동을 수행할 수 있는 교 육실 또는 단체실 정도는 마련되어야 할 것 아닐 까? 아울러 안정적인 상담대기실은 기본적인 시 설 구성요소라고 생각된다. 일례로 청소년상담복지센터의 경우 청소년복 지지원법에 근거하여 유해환경으로부터 차단된 입지기준과 사무실은 공통적으로 1개 이상 설치 하도록 하고 있으며, 도서 등을 열람할 수 있는 상담대기실, 집단상담이나 심리검사를 실시할 수 있는 집단상담 및 심리검사실을 1개 이상 설 치하도록 하고 있다. 또한 종사자 수와 이용자 수 에 적합한 화장실 등의 위생실을 갖추고 수행하 는 사업의 수와 같은 수의 분리된 작업실, 그리고 청소년이나 보호자 또는 제공인력 등에 대한 교 육을 실시 할 수 있는 교육실을 1개 이상 갖추도 록 기준을 마련하고 있다. 원활한 상담과 개인의 비밀을 보호하기 위한 분리 공간 또는 방음장치 를 마련 기준도 포함되어 있다. 표 5. 지역사회서비스투자사업 제공기관 등록기준 재가방문서비스 (재가방문형) 활동보조서비스 (집단활동형) 지원상담서비스 (기관방문형) 시설·장비 기준 대상사업 지역사회서비스투자사업 지역사회서비스투자사업 지역사회서비스투자사업 시설기준 사업 수행에 필요한 사무실 사업 수행에 필요한 사무실 사업 수행에 필요한 사무실 및 전용면적 33㎡ 이상 시설 (단, 이용정원 10명 이상의 경우 1명당 3.3㎡ 추가 확보) 장비기준 통신설비, 집기 등 사업 수행에 필요한 설비와 비품 통신설비, 집기 등 사업 수행에 필요한 설비와 비품 통신설비, 집기 등 사업 수행에 필요한 설비와 비품 인력·자격 기준 인력 배치기준 제공기관장과 관리책임자는 제공인력 업무 수행은 가능하나, 제공인력 배치기준 산정 시 포함 불가 기관장 및 책임자 자격기준 별도 자격기준 없음 제공인력 자격 기준 보건복지부 고시(제2012-55호) 및 지역사회서비스별 제공 계획(기준정보)에 따른 제공인력 자격기준에 적합한 자 공동이용 - 2개 이상의 사회서비스를 함께 제공하는 경우, 사업에 지장 없는 범위 내에서 시설·장비·인력 공동으로 활용 가능 - 제공자의 시설을 「사회복지사업법」상 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우 사업에 지장 없는 범위에 서 시설·장비 공동 활용 가능 자료: 2016년도 지역사회서비스투자사업 상반기 워크숍 자료 내용의 수정 후 재인용.
물론 지역사회서비스투자사업에서 아동 대상 의 기관 방문형 서비스의 경우, 이용자 규모는 제 공인력의 확보 수준 등에 따라 유동적으로 운영 되므로, 개인 상담실의 설치 갯수 등을 임의로 확 정하여 제시하는 것은 무리가 있을 수 있다. 그 럼에도 불구하고 상담과정에서의 개인정보 보호 및 인권보호 등을 위해 분리된 공간을 마련하고 방음장치 등을 갖추도록 하는 최소한의 서비스 제공여건을 마련하기 위한 설비기준은 제시되어 야 한다. 또한 안전기준과 관련해서 사고의 예방 은 물론, 불의의 사고로부터 신체적, 정신적 피해 를 최소화하기 위해 일정 정도의 엄격성은 확보 되어야 한다. 특히, 이 경우에는 인적재난 및 자 연재난 등의 재해 발생으로 인해 시설 이용자나 관리자들이 위기상황에 직면하여 적절한 안전관 리 및 대응절차를 확인할 수 있도록 재난안전관 리 절차서로 사회복지시설 이용자의 행동특성에 따라 작성되어 있는 사회복지시설 안전관리 매 뉴얼(SOP, Standard Operating Procedure)의 적용을 적극적으로 검토해 볼 수 있다. 한편, 앞서 살펴본 청소년상담복지센터의 경 우, 「개인정보보호법」에 따라 상담이력 및 개인 정보를 안전하게 보호하고 관리하기 위해 개별 센터별 개인정보 처리방침과 내부 관리계획을 수립하여 운영하도록 지침으로 제시하고 있다. 또한 개인정보의 처리 목적을 명확히 하여야 하 며, 목적의 범위에서 최소한의 개인정보만 적법, 정당하게 수집하도록 하고, 목적 이외의 활용 불 가를 명시하고 있다. 지역사회서비스투사자사업 에 참여하고 있는 제공기관에 대한 개인정보보 호법 적용 범위나 수위 등에 대한 면밀한 법적 검 토가 필요한 상황이다. 그리고 서비스 제공기관 의 등록기준 현실화 논의에서 정보와 관련하여 보호·보안 이슈가 한 축이라면, 다른 한 축은 정 보공시를 통한 제공기관의 운영 투명성을 확보 하고 서비스 이용자의 정보 접근성을 보장하는 것이다. 특히 이용자 중심의 서비스 기획·전달과 바우처를 통한 이용자의 선택권 보장을 위해서 제공기관의 객관적이고 정확한 정보를 제공하는 것은 매우 시급한 절차적 의사결정이라고 본다. 일례로 어린이집 정보공시의 경우, 공시대상 을 모든 어린이집으로 하고 시설기본 현황 이외 에도 보육교사 및 보육내용, 비용과 기타 경비에 관한 사항, 예산·결산 회계 등 6개 분야 18개 항 목에 대해 항목별 변경 주기를 지정하여 연간, 월 간 또는 수시 공시하도록 하고 있다. 또한 보건 복지부장관은 정보를 공개하지 않거나 거짓으로 공개하는 어린이집 원장에게 시정 또는 변경 명 령 가능하도록 하고 있다. 사회보장정보원 홈페 이지를 통해 지역사회서비스투자사업 제공기관 관련 정보는 위치, 사업형태, 제공인력 및 이용자 수, 그리고 품질평가 결과 정도 이외에 구체적인 서비스 선택에 필요한 정보들은 공개되지 않고 있다. 다시 말해 기초적인 기관 검색 수준에 머물 고 있는 형편이다. 수행기관의 정보공시를 위한 법적 근거를 마련하고, 시설 설치 및 운영자와 시 설여건, 제공인력 자격 및 경력 등 전문성 판단관 련 정보, 서비스 제공과정 관련 사항, 서비스 이 용료 등을 고려해 볼 수 있을 것이다.
마지막으로 서비스 접근성의 일면을 짚어보 자. 사회서비스 정책이 지향하고 있는 보편적, 맞 춤형 서비스를 효율적으로 전달하기 위해서는 이용자의 서비스 욕구에 따른 선택권의 보장과 함께 접근성이 전제되어야 한다. 제도적으로 완 벽한 정책이 갖추어 졌다고 하더라도, 접근성이 확보되지 않거나 특정 지역이나 대상에게만 용 이한 접근이 허용된다면, 결과적으로 또 다른 형 태의 사회적 배제를 가져 올 수 있는 요인이 되기 때문이다. 이용자의 입장에서 보면 서비스 제공 기관의 선택에 있어 품질에 대한 만족 및 기대감 을 제외하면 물리적 접근성이 중요한 지표로 드 러나고 있다.5) 그런데 2014년 기준 지역사회서 비스투자사업의 제공기관에 대한 지리공간정보 시스템(GIS) 분석 결과, 제공기관은 서울, 인천을 포함하여 경기 남부에 걸친 수도권 일원과, 충남 천안과 아산시, 충북 청주시, 대전광역시, 전북 군산과 전주, 광주광역시, 대구광역시 일원, 울산 광역시, 창원시-김해시-양산시와 부산을 포함하 는 부경권역, 제주도 제주시 일원에 통계적으로 유의미한 군집이 형성된 것으로 나타났다. 이를 이용자 분포와 제공기관 군집을 중첩시킨 [그림 4]의 결과를 살펴보면 서비스의 수급이 불일치하 고 있는 지역이 가시적으로 드러나고 있어, 이들 지역적 특성을 고려한 차별적 공급 전략이 요구 된다. 5) 박세경 외(2013)., 사회서비스 수요·공급 실태조사; 기초분석 보고서., 사회서비스 전자바우처를 이용한 서비스 제공기관의 선택 이 유 중에서 ‘주변에 기관이 하나밖에 없어서’ 또는 ‘가까운 곳에 있어서’라는 응답이 전체의 20% 이상을 차지하고 있음. 그림 4. 2014년도 지역사회서비스투자사업 이용자 및 제공기관 분포의 중첩 결과 자료: 박세경(2015). 2015년도 지역자율형사회서비스투자사업 추계 워크숍 자료(비공개) 수정 후 재인용. a. 이용자 전국분포 5분의 분포 b. 제공기관 군집(Cluster) 분석 c. 이용자와 공급기관 군집의 중첩결과
4. 나가며
지역사회서비스투자사업은 ‘지역중심의 서비 스 욕구에 대응하기 위한 혁신적 서비스 전달 방 식으로서 기존의 수직적 지휘 감독 관계의 중앙-지방 간의 복지 거버넌스를 수평적 협력체계로 전환하고, 지방정부의 적극적인 사회서비스 발 굴과 사업 관리 노력들을 견인하는 촉매 역할을 담당하고 있다‘라는 의견에 필자도 전적으로 동 의한다.6) 그리고 그 가치는 지역사회보장체계가 구축되어 가는 과정에서 더욱 빛을 발할 수 있을 것으로 기대되는 부분이다. 그러나 사회서비스 정책추진 성과로서 서비스 확충을 위한 제공기 관, 제공인력 및 이용자의 양적 팽창 이면에는 낮 은 이용자의 체감도와 가시화되지 못하는 정책 효과에 대한 우려가 시간이 경과되면서 더욱 무 겁게 짓누르고 있다. 지자체에 기대된 정책 기획 력 및 추진력의 향상 속도는 기대수준보다 뒤쳐 진 감이 없지 않고, 지역사회 기반의 사회서비스 수급체계 구축은 여전히 요원한 정책목표로서 현실과 동떨어진 느낌마저 갖게 한다. 이러한 정 책한계에 대한 인식은 주요 정책적 쟁점과 도전 과제에 대한 구체적인 추진 전략과 방안 마련을 더 이상 늦출 수 없다는 위기감으로 다가선다. 그간의 정책적 새로운 시도의 결과에 대한 냉 정한 평가와 한 단계 도약하는 변화를 추동해 나 가기 위한 동인을 제공, 지속적으로 추진해 나 갈 수 있는 동력을 확보하기 위한 정부, 학계, 현 장의 현실적 논의가 시급하다. 그리고 이러한 정 책 역량을 집결하기 위해 우선 사회서비스 정책 의 지향과 목표에 대한 사회적 합의를 이끌어 내 어야 한다. 도입기의 우리나라 사회서비스 정책 의 지향은 ‘시장화·산업화’의 프레임에 갇혀 있 었고, 이를 실행하기 위한 구체적 정책 기제나 제 도적 대안이 마련되지 못한 상황에서 서비스의 양적 확충을 통한 일자리 창출 목적에 매몰되어 있었다. 더더군다나 지역사회서비스투자사업의 추진을 위해 사회서비스정책의 기획력을 갖추고 실행 전략을 마련, 서비스 품질관리의 포괄적 범 주 내에서 사업의 집행·관리 과정 전반에 걸쳐 지방정부의 구체적 역할과 실천적 기능에 대한 고민이 충분히 성숙되지 못한 상태로 전개되어 왔음을 인정해야 한다. 물론 인구 고령화와 대내외적 여건 변화로 인 해 사회서비스에 대한 수요가 급증하고 있고, 이 러한 추세가 상당기간 지속되면서 서비스 양적 확충의 중요성이나 절박성은 충분히 공감한다. 그럼에도 불구하고 사회서비스정책 수행 과정 에서 드러난 정책적 한계와 문제 상황 등을 간과 한 무조건적인 공급의 확대는 오히려 정책 본연 의 목표 달성을 방해하거나 문제를 심화시킬 수 있음을 주지해야 할 것이다. 아울러 사회서비스 정책 추진에 있어 중앙 주도의 정책집행을 탈피 하여, 중앙-광역-기초자치단체로 이어지는 역동 적이고 다원적인 정책 추진을 통해 신사회 위기 에 대응하고 새로운 기회를 창조하는 사회적·제 6) 이재원 외(2012)., 지역사회서비스투자사업 포괄보조 전환방안 마련, 보건복지부·부경대학교 산학협력안.도적 협력과 조정의 기제로서 지역사회서비스의 미래를 탐색해 나가야 한다. 이를 위해 지방자치단체는 지역 특성을 반영한 지역사회 중심의 사회서비스 공급방식을 개발·구 축해 나가고, 보다 적극적으로 민간부문과의 협 력관계를 유지하면서 전반적인 지역복지 체계를 기획하고 실행할 수 있어야 한다. 지방화·분권화 가 가속화되며 지방정부는 사회복지 정책 수행 의 기초단위로 강화된 역할이 요구되지만, 재원 의 확충이나 자치역량 강화 노력이 그 보조를 맞 추지 못하면서 가장 큰 변화의 압력을 받고 있는 주체가 되고 있다. 하지만 분명한 사실은 지자체 의 역량과 역할 강화는 중앙부처 정책 집행기능 을 정상화 할뿐만 아니라, 점진적으로 지역사회 차원의 수평적 지역사회보장체계 구성의 한 축으 로 기능하도록 한다는 의미에서 매우 중요하다. 마지막으로 사회서비스 본연의 정책 목표는 구성원들의 사회적 욕구를 충족시키고, 인간다 운 삶의 질을 높이는데서 찾을 수 있어야 하는 바, 서비스의 유형이나 정책적·제도적 차별성과 는 별개로 이용자의 인권과 사회권 차원으로 접 근해 볼 것을 제안한다. 사회서비스를 통한 국가 복지가 더 이상의 시혜적 혜택이 아니라 모든 사 회구성원에게 주어진 보편적 권리로서 사회권적 관점을 재조명해 보자는 것이다. 잔여적 복지제 도의 한계를 넘어서는 보편적 사회서비스 공급 방식에 대한 사회적 고민으로서 인간다운 삶과 기회균등, 그리고 사회통합을 이루어 내는 사회 권 강화의 차원에서 사회서비스의 새로운 논의 의 장을 열어보는 것은 어떻겠는가?.
