국토계획체계 변화에 따른 농촌계획 수립에 관한 연구

국토계획체계 변화에 따른

농촌계획 수립에 관한 연구

송 미 령

부연구위원

박 석 두

연 구 위 원

김 수 석

부연구위원

성 주 인

연 구 원

박 석 두 연 구 위 원 제2장･제4장･제5장 집필

김 수 석 부연구위원 제5장 집필

머 리 말

수도권 주변 준농림지역의 난개발 문제가 사회적 쟁점으로 부각 하자 국토의 계획 및 이용에 관한 체계를 전면적으로 정비해야 한 다는 논의가 활발히 진행된 바 있다. 올해 초부터 적용되기 시작한 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣이 바로 그 논의의 산물이다. 국토계획체계의 변화를 가져오게 된 진원지는 사실상 농촌지역임 에도 불구하고 과연 새로운 제도가 농촌지역에 잘 맞는 것인지에 대 해서는 아직 검토된 적이 없다. 이러한 점에 착안하여 이 연구에서 는 변화된 국토계획체계의 주요 내용을 검토하고, 농촌지역의 토지 이용을 둘러싼 현황과 과제에 비추어 그 문제점과 개선 방안을 제시 한 다음 그것을 국토계획체계에 맞추어 체계화하였다. 이 연구에서 제시한 개선 방안에는 추가 연구를 통해 보완할 부분이 남아 있으 나, 새로운 제도에서 발생할 수 있는 현실적 문제들을 쟁점별로 분 석함으로써 농촌계획의 비전과 과제를 제시하였음을 특기하고 싶다. 연구를 수행하는 과정에서 큰 도움을 주신 한국농촌경제연구원의 현지통신원, 전국의 시･군 공무원들께 특별히 감사의 말씀을 전한 다. 모쪼록 이 연구가 관련 분야의 연구자들과 정책 담당자들에게 유용하게 쓰이기를 기대한다.

2003. 12.

한국농촌경제연구원장 이 정 환

요 약

이 연구의 목적은 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 의한 새 로운 국토계획체계를 농촌지역에 적용할 경우 예상되는 문제점을 검토하고 그에 대한 개선 방안을 제시하는 것이다. 연구의 주요 내 용은 ① 국토계획체계 변화의 개요, ② 농촌 토지이용의 현황과 과 제, ③ 국토계획체계의 문제점 및 개선 방안, ④ 농촌계획의 위상 정립과 체계화 방안 등 크게 네 부분이다. (1) 변화된 국토계획체계의 개요 새로운 국토계획체계의 요체는 행정구역을 단위로 도시(군)계획을 수립하여 계획에 의한 개발을 지향한다는 것이다. 이를 위한 토지이 용 관리수단으로서는 용도지역･지구제, 지구단위계획제도, 개발행위 허가제 등으로 그 체계를 갖추었다. 우선, 전 국토를 도시･관리･농 림･자연환경보전지역 등 4개 용도지역으로 나누고, 용도지역별로 허 용행위 및 개발밀도 등을 규제한다. 둘째, 일정 면적 이상의 개발행 위는 지구단위계획을 수립하여 집단적･체계적으로 개발한다. 셋째, 지구단위계획에 포함되지 않는 소규모 개발행위에 대해서는 개발행 위허가제에 의해 난개발을 방지한다. (2) 농촌 토지이용의 현황과 과제 농촌지역의 토지이용을 둘러싼 문제는 도･농간, 농업･비농업간의 대립과 경합으로 요약된다. 그 유형과 정도는 지역에 따라 다양하지 만 전국 어디에나 난개발이 존재하고 있으며, 농촌지역에는 난개발

만이 아니라 저개발도 존재한다. 그러나 농촌지역에 실행되는 다양 한 계획과 사업들은 공간계획적 성격이 부족하고, 상호간 연계도 부 족하며, 국토계획체계와도 연계되지 않음으로써 농촌지역의 토지이 용 문제에 효과적으로 대응하는 제도적 수단으로 작동하고 있지 못 한 편이다. 따라서 농촌지역의 난개발 방지뿐만 아니라 지역 활성화 를 위한 물리적 재정비, 소득원 개발에 필요한 계획과 사업의 실현 이 요구되며, 기왕에 농촌지역에 실행되는 농업․농촌 정비 계획 및 사업들의 체계화가 요청된다. (3) 국토계획체계의 쟁점별 문제점과 개선 방안 농촌계획의 당면 과제를 고려하여 국토계획체계의 주요 변화 내 용으로부터 몇 가지 쟁점을 도출하였다. 먼저 각 쟁점별로 대강의 문제 제기를 하면, ① 도시(군)계획은 기존의 도시계획적 발상과 기 준에 의해 수립됨으로써 도시･농촌계획이 아니라 농촌지역이 배제 된 도시계획으로 끝날 우려가 있다는 것, ② 용도지역･지구 등의 구 분 목적과 의미가 선명하지 못하다는 것, ③ 제2종 지구단위계획제 도는 신규 개발 위주로서 재정비 수요가 많은 농촌지역 실정에 맞지 않다는 것, ④ 개발행위허가제는 소규모, 무계획, 분산 개발을 방지 하는 데 한계가 있다는 것, ⑤ 기존 농업･농촌 정비 관련 계획과 사 업은 사업간･계획간 연계 없이 진행되고, 새로운 국토계획체계로는 농업･농촌 정비 사업의 집행을 보장하지 못한다는 것 등이다. 이러한 문제점에 대한 주요 개선 방안은 ① 도시계획의 기법을 확 장･원용하는 대신 농촌지역의 특성을 반영한 계획지표와 토지용도 등을 도시(군)계획에 반영하고, 시･군 여건에 비추어 불필요한 부문 계획은 최소화함으로써 계획을 실질화･간소화하며, 기존 농업･농촌 정비 계획 등을 부문계획 및 하위계획으로 연계, ② 용도지역･지구 의 통폐합 및 행위제한･개발밀도의 선명화, 농촌적 용도지구 신설

및 관리지침 개발, ③ 제2종 지구단위계획의 다양화와 하한면적･개 발주체･기반시설부담금 분담비율 등의 유연화, ④ 개발행위허가제한 지역의 의무적 지정과 시･군 조례에 의한 개발행위허가의 규정 및 심의기구 설치와 심의 차등화, ⑤ 농업･농촌정비사업지구를 가칭 ‘농촌계획지구’로 지정하여 도시(군)계획에 연계하고 재정 및 집행계 획에 포함할 것 등이다. (4) 농촌계획의 위상 정립과 체계화 방안 우선, 사업계획 성격이 강한 기존의 농촌계획을 국토계획체계에 위치짓기 위해 농지 관련 사업계획은 도시(군)계획의 부문계획으로, 일부 마을정비에 대한 사업계획은 도시(군)계획의 하위계획으로 포 함하는 형태가 가능하다. 다음으로, 토지이용 관리수단으로서 용도 지역제는 4개 용도지역 구분을 유지하되 관리지역을 세분하지 않거 나 혹은 세분하더라도 행위제한･개발밀도의 차등을 강화하여 ‘보전’ 과 ‘개발’이라는 토지용도 대분류에 적합하게 한다. 소위 ‘개발’용도 지역에서는 제2종 지구단위계획으로 일정 규모 이상 신규 개발을 포용하고, 재정비 수요 등은 가칭 ‘농촌계획지구’를 활용하여 포용한 다. ‘보전’용도 지역에서는 시･군 조례를 통해 ‘개발행위허가제한지 역’의 지정을 의무화하여 보전목적을 달성하기 위한 수단으로 활용 한다. 덧붙여, 농촌지역에서 추진되는 각종 농업･농촌 정비 계획과 사업을 ‘농촌계획지구’를 통해 도시(군)계획에 연계시킴으로써 도시 (군)계획에는 도시･농촌계획적 성격을 강화하는 한편, 농업･농촌 정 비 계획과 사업 또한 국토계획체계의 일부로 자리매김할 수 있도록 한다. 한편, 농업･농촌 정비 관련 계획과 사업의 문제점도 개선되어야 한다. 생산기반･생활환경 정비사업을 통합하여 추진하며, 농지는 국 토계획체계상 토지적성평가를 활용해 보전농지와 개발농지로 구분

이 필요하다. 보전농지는 전용허가 요건과 절차를 강화하여 철저히 보전하되 규제에 대한 보상 프로그램을 실시하며, 개발농지는 국토 관리 차원에서 농지전용허가와 개발행위허가를 통합 운용할 것을 제안한다.

차 례

제1장 서론 1. 연구의 배경과 필요성 ··· 1 2. 연구의 목적 ··· 3 3. 선행 연구의 검토 및 이 연구의 의의 ··· 4 4. 연구 범위와 방법 ··· 7 제2장 국토계획체계 변화의 개요 1. 제도 변화의 배경과 목적 ··· 12 2. 제도 변화의 주요 내용 ··· 15 3. 농촌지역 계획 및 개발에의 영향 ··· 29 제3장 농촌지역 토지이용의 현황과 과제 1. 농촌지역 토지이용의 현황과 특성 ··· 33 2. 농촌 토지이용 관련 제도, 계획, 사업의 현황 및 문제점 ···· 54 3. 농촌 토지이용 관련 계획과제 ··· 65 제4장 국토계획체계의 쟁점과 개선 방안 1. 도시(군)계획의 농촌계획적 요소 도입 ··· 73 2. 용도지역 세분 및 행위제한의 실효성 ··· 88 3. 제2종 지구단위계획의 다양화 ··· 108 4. 개발행위허가제 확대와 소규모 분산 개발 ··· 114

5. 계획의 실현수단 확보 ··· 130 제5장 농촌계획의 위상 정립 및 체계화 방안 1. 농촌공간의 구성과 농촌계획의 특질 ··· 137 2. 국토계획체계상 농촌계획의 위상과 체계 ··· 141 3. 농촌지역 토지이용체계 개편 ··· 150 4. 농촌계획 실현을 위한 수단 모색 ··· 156 5. 농업･농촌 내부의 조정력 확대 ··· 158 제6장 요약 및 결론 ··· 166 부록 1. 농촌 토지이용에 대한 주민 조사표 ··· 175 부록 2. 농촌 토지이용에 대한 주민 조사 결과 ··· 187 부록 3. 전국 시․군 공무원 대상 조사표 ··· 195 부록 4. 전국 시․군 공무원 대상 조사 결과 ··· 204 ABSTRACT ··· 211 참고문헌 ··· 213

표 차 례

제2장 표 2- 1. 변화된 국토계획체계의 이해 ··· 17 표 2- 2. 용도지역별 면적 및 비중 ··· 19 표 2- 3. 용도지역 재편 및 건폐율･용적률 강화 ··· 22 표 2- 4. 제2종 및 제1종 지구단위계획의 비교 ··· 25 제3장 표 3- 1. 시․군별 주요 공공시설의 입지 장소 ··· 37 표 3- 2. 농촌지역의 생활환경을 악화시킨 개발행위 사례 ··· 38 표 3- 3. 농지 전용 면적 및 건수 추이 ··· 43 표 3- 4. 향후 농지 전용 계획 ··· 44 표 3- 5. 마을의 농지 가격 추이 비교(대도시권 대 그 이외) · 48 표 3- 6. 마을의 농지 가격 추이 비교(지역 유형별) ··· 49 표 3- 7. 시･도별 농지 전용 면적 ··· 50 표 3- 8. 농지 전용 경험(대도시권 대 그 이외) ··· 51 표 3- 9. 농지 전용 경험(지역 유형별) ··· 51 표 3-10. 지자체의 토지이용 관련 문제점(수도권 대 그 이외) · 53 표 3-11. 지자체의 토지이용 관련 문제점(지역 유형별) ··· 54 표 3-12. 농촌지역의 주요 용도지역별 행위제한 관련 법률 현황 · 55 표 3-13. 시‧군의 농촌지역 대상 계획 존재 여부 ··· 61 표 3-14. 부처별 생활환경정비사업 내역 ··· 62 표 3-15. 오지개발사업의 개소당 사업비 배분 사례 ··· 64

제4장 표 4- 1. ｢국토계획법｣ 시행 이후 시･군의 도시(군)계획 추진 상황 ··· 74 표 4- 2. 도시계획의 농촌지역 적용에 대한 의견 ··· 82 표 4- 3. 농촌지역의 계획에 포함될 내용 ··· 83 표 4- 4. 제천시의 농촌지역 관련 각종 계획 수립 현황 ··· 87 표 4- 5. 지역 유형별 관리지역 세분 전망 ··· 89 표 4- 6. 계획관리지역 지정 비율에 대한 지역 유형별 분산분석 결과 ··· 89 표 4- 7. 농업진흥지역 현황(2002년 기준) ··· 89 표 4- 8. 도시･농촌으로 이원화된 용도지역 ··· 91 표 4- 9. 도시지역과 계획관리지역의 주거지역 허용행위 ··· 93 표 4-10. 취락지구 내에서 건축할 수 있는 건축물 ··· 93 표 4-11. 용도지역별 행위제한 내용 ··· 97 표 4-12. 용도지역제에 대한 상반된 주장의 개요 ··· 107 표 4-13. 시･군별 ‘제2종 지구단위계획’ 수립계획 ··· 109 표 4-14. 개발행위허가 신청 건수 비교 ··· 115 표 4-15. 개발행위허가제에 대한 시･군 공무원의 평가 ··· 123 표 4-16. 농촌에 필요한 시설의 종류 ··· 132 표 4-17. 시･군에서 수립되는 현행 계획의 문제점 ··· 134 제6장 표 6- 1. 쟁점별 문제점 및 개선 방안 요약 ··· 171

그 림 차 례

제1장 그림 1- 1. 연구의 흐름도 ··· 11 제2장 그림 2- 1. ｢국토계획법｣ 도입 이전의 용도지역별 관련법 체계 · 13 그림 2- 2. ｢국토계획법｣ 도입 이전의 국토계획체계 개념도 · 16 그림 2- 3. 구 도시계획과 개정 국토계획에서의 계획구역과 행정구역 ··· 30 제3장 그림 3- 1. 농지 가운데 들어선 아파트 ··· 35 그림 3- 2. 농지 전용 후 공장, 창고 입지 ··· 38 그림 3- 3. 농촌 마을 곳곳에 들어선 축사 ··· 39 그림 3- 4. 기피시설 집단입지 ··· 39 그림 3- 5. 개별입지 주택의 난개발 ··· 41 그림 3- 6. 단지화되는 펜션촌 ··· 41 그림 3- 7. 농지의 분산 전용에 따른 건축물 입지 ··· 43 그림 3- 8. 전국 140개 시‧군에 대한 유형 구분도 ··· 46 그림 3- 9. 남해군의 새로운 중심지 형성계획 ··· 57 그림 3-10. 가천마을 다랭이논 전경과 그 주변 펜션 ··· 59 제4장 그림 4- 1. 도식화: 쟁점의 구성 ··· 72

그림 4- 2. 도시(군)계획 수립 대상 시･군의 구분 ··· 74 그림 4- 3. 용도지역 현황도 및 도시 기본구상도 예시 (경기도 안성시) ··· 77 그림 4- 4. 농촌지역 대상 각종 계획의 현실성과 실천성 ··· 86 그림 4- 5. 녹지지역과 관리지역의 연접 모형 ··· 91 그림 4- 6. 공장, 주택, 농지가 혼재된 농촌 마을 ··· 94 그림 4- 7. 다양한 농촌 마을의 공간구조 모형 ··· 95 그림 4- 8. 용도지역제 재편에 대한 시․군 공무원의 평가 · 106 그림 4- 9. 제2종 지구단위계획의 문제점 ··· 109 그림 4-10. 다양한 지목으로 구성된 개발행위허가신청 대상지 지목 현황도(충북 제천시) ··· 118 그림 4-11. 여러 차례 개발행위허가를 통해 단지화하는 사례 ··· 120 그림 4-12. 제천시 경관형성조례 적용을 받은 개발행위 ··· 129 제5장 그림 5- 1. 농촌계획의 체계 구상 ··· 145 그림 5- 2. 국토계획체계와 농촌정비사업의 연계 체계 ··· 146 그림 5- 3. 농촌계획지구의 구상도 ··· 147 그림 5- 4. 제천시 수산 도시계획재정비도면 ··· 153 그림 5- 5. 화천군 신대리 마을계획도면 ··· 153 그림 5- 6. 계곡을 따라 지정된 농업진흥지역의 예 ··· 164

제 1 장

서 론

1. 연구의 배경과 필요성

기반시설이 제대로 공급되지 않는 무질서한 개발행위, 환경과 경 관을 훼손하는 무분별한 개발행위 등 주로 수도권 준농림지역의 ‘난 개발’을 직접적 계기로 2002년 2월 4일 ｢국토의 계획 및 이용에 관 한 법률(이하 국토계획법)｣이 제정되어 2003년 1월 1일부터 시행되 고 있다. 준농림지역 난개발은 국토의 이용 및 관리에 관련되는 법 제도의 문제점이 가장 주요한 원인이라고 인식되었다. ｢국토계획법｣ 도입 이전에 국토는 ｢국토이용관리법｣에 의해서 5 개의 용도지역으로 구분되었다. 5개 용도지역 중 ‘도시지역’은 ｢도 시계획법｣에 의해 도시계획이 수립되고 그 계획에 의하여 개발이 이루어지는 형태로 관리된 반면에 ‘준농림지역’, ‘준도시지역’, ‘농림 지역’, ‘자연환경보전지역’ 등은 종합적 토지이용계획 없이 여러 개 별법을 근거로 필요에 따라 개발이 이루어지는 형태로 관리되었다. 그러다 보니 도시지역을 제외하고는 계획적 토지이용이 어려웠고,

일부 준농림지역에서는 난개발이 초래되었다. 따라서 국토의 난개발 방지 및 계획적 개발을 도모하기 위해서 먼저 행정구역을 단위로 종합적 토지이용계획을 수립하고 그 계획을 근 거로 삼아 개발행위가 이루어지는 계획 중심의 관리(plan-led management) 체계를 조성하자는 취지하에 ｢국토계획법｣이 제정되었다. ｢국토계획 법｣은 ① 시･군 행정구역을 단위로 하는 도시(군)계획의 수립, ② 준 농림지역과 준도시지역을 ‘관리지역’으로 통합하되 토지적성평가를 통해 계획관리지역･생산관리지역･보전관리지역으로 세분하는 용도 지역제의 재편, ③ 일정 규모 이상 개발행위는 기반시설 공급을 전 제로 하는 지구단위계획을 통한 관리, ④ 일정 규모 이하 개발행위 는 난개발의 여과장치로서 개발행위허가제를 활용하는 것 등을 주 내용으로 한다. 그러나 새로운 법제도의 적용에 따르는 효용과 문제점 등 그 적합 성에 대한 검토가 사실상 생략되어 있다. 특히 도시지역은 ｢국토계 획법｣ 도입 이전과 큰 변화가 없으나, 농촌지역의 경우는 이전과는 다른 새로운 법제의 적용을 받게 된다는 점에서 주목할 필요가 있 다. 가령, ｢국토계획법｣에 따라 당장 일선 시･군에서는 농촌지역까 지 포함하여 도시(군)계획을 수립해야 하지만, 농촌지역 대상의 토지 이용계획 수립의 경험도 일천한 데다 농촌지역에 관한 별다른 계획 수립의 지침도 제시되지 않아 기존 도시계획의 연장선에서 계획을 수립함으로써 도시･농촌계획이 아니라 농촌지역은 배제된 불완전한 계획으로 될 가능성이 있다. 또한 토지적성평가를 통해 관리지역을 세분해야 하나, 이 역시 농촌지역의 특성과 수요를 고려하기보다는 개발가능한 토지확보라는 필요와 이해에 따라 과다한 면적의 토지 를 계획관리지역으로 편입시키거나 혹은 이해 당사자의 반발을 일 으키는 결과를 초래할 가능성이 있다. 더불어 지구단위계획제도의 경우는 계획 수립 요건이나 대상이 농촌지역의 특성과 수요를 반영

하지 못하여 농촌지역의 계획적 개발에 어느 정도 기여할 수 있을지 불투명하고, 개발행위허가제도의 경우는 경직적이고 불완전한 허가 요건과 절차 등으로 말미암아 농촌지역 난개발 방지 수단으로서 효 과적으로 기능할 수 있을지 명확치 않다. 요컨대, 과연 도시계획적 관점에서 파생된 계획체계와 제도적 수 단들을 농촌지역에 그대로 적용하는 것만으로 농촌지역의 난개발 방지와 계획적 개발이라는 법률 도입의 목적을 달성하는 데 충분하 고 적절한가에 대한 의문이 제기된다. 더불어 농촌지역의 계획과제 는 비단 난개발 방지나 계획적 개발 이외에도 지역 활성화 등을 위 한 소득원 개발이나 환경 및 경관의 보전관리 등도 포함되는데 이러 한 계획과제는 제대로 고려되지 못한 것이 아닌가, 또한 도시계획과 같은 구속력은 없다 하더라도 기왕에 농촌지역 대상의 많은 계획이 수립되고 있는데 그 계획들과 ｢국토계획법｣의 관계는 어떻게 설정 해야 하는가 등에 대해서도 의문을 제기할 수 있는 대목이다. 따라서 새로운 국토계획체계가 본래의 목적과 취지를 살려 잘 운 용될 수 있도록 하기 위해서는 농촌지역 적용에 따른 현장 적합성을 검토함으로써 그 개선 방안을 모색하는 것이 필요하다. 아울러 다양 한 농업･농촌 정비 계획 또한 국토계획의 일부로서 자리매김할 수 있는 방안을 모색함으로써 농촌계획의 위상 정립과 체계화를 시도 할 필요도 있다고 본다. 이것이 곧 변화된 국토계획체계하에서의 바 람직한 도시･농촌계획 수립의 초석이라 판단하기 때문이다.

2. 연구의 목적

이 연구의 목적은 변화된 국토계획체계를 농촌지역에 적용할 경 우 예상되는 문제점을 검토하고 그에 대한 개선 방안을 제시하는 것

이다. 세부적인 목적은 크게 두 가지로 간추릴 수 있다. 첫째, 국토계획체계의 변화가 농촌지역의 난개발 방지, 계획적 개 발을 위한 장치로서 충분하고 적절한가를 검토하고, 그렇지 못한 부 분에 대해서는 바람직한 대안을 제시한다. 도시(군)계획, 용도지역 재편, 지구단위계획제도, 개발행위허가제도 등과 같은 ｢국토계획법｣ 의 주요 변화 내용을 중심으로 농촌지역 적용에 따른 문제점을 파악 하고 그 개선 방안을 모색한다. 둘째, 국토계획의 일부로서 농촌계획의 위상을 정립하고 체계화 시키는 방안을 강구한다. ｢국토계획법｣과는 별개로 농촌지역에 적 용되고 있는 관련 계획 및 정비사업 등을 국토계획체계에 연계시킴 으로써, 농촌계획의 공간계획적 위상을 부여하는 한편 국토계획이 바람직한 도시･농촌계획으로서 보완될 수 있는 방안을 제안한다.

3. 선행 연구의 검토 및 이 연구의 의의

농촌지역 토지이용에 관련된 선행 연구는 주로 농지의 이용을 둘 러싸고 ① 농업과 비농업 부문간의 경합과 전용, ② 농업 내 작물 별･경영방식별 배분, ③ 농업 생산력 제고를 위한 기반정비와 집단 화 등을 중심 내용으로 한다. 우선, ①은 산업간 혹은 부문간 최적토 지이용배분 문제로서 지역계획(농촌계획, 도시계획) 분야의 연구, ② 는 한 산업 부문 내의 최적토지이용배분 문제로서 농업계획 및 농지 이용계획 분야의 연구, ③은 물적 정비계획 분야의 연구라고 요약할 수 있다. 이러한 틀에 국한하면 ｢국토계획법｣에 의해 수립하게 되는 도･농복합시나 군 대상의 계획은 형식적으로는 일종의 지역계획(농 촌계획, 도시계획)으로 분류될 수 있지만, 내용적으로는 이 3종의 계 획적 성격(토지이용계획, 산업경제계획, 물리적 정비계획)을 모두 포

함한다고 할 수 있다. 이와 관련하여 국내 선행 연구들은 ① 농지보전에 관련된 연구, ② 농촌지역 정비에 관련된 연구가 별도로 진행되었으며, 국토계획 체계에 입각한 농촌지역 토지의 종합적 이용에 관한 연구는 거의 없 다고 해도 과언이 아니다. 농지보전에 관한 연구로서 김성호 외 (1984), 김성호(1988), 김정호 외(1989) 등은 필지별 농지보전제도를 권역별 농지보전제도로 전환할 것을 주장하여 농업진흥지역제도와 농지이용계획제도를 도입하는 데 기여했으나, 지역 전체의 발전을 위한 종합적 토지이용을 고려하지 못하였다. 김정연(1995), 박시현 외(1997), 임승빈 외(1998), 양병이(2000) 등 농촌지역 정비와 관련된 연구들은 대개 마을･생활환경 정비 혹은 농지 등 단편적인 부문계 획에 관한 것이 주류를 이루었다. 물론 농촌계획 전반에 관한 연구 로서 이정환 외(1993), 이상문(1995), 송미령 외(2001) 등이 있으나, 이정환 외(1993)는 ‘농촌계획법’의 필요성과 계획체계에서의 위상 및 간략한 내용 등을 제시한 데 그쳤고, 이상문(1995)은 국토계획체 계 변화 이전 농촌계획체계의 특성을 정리하는 데 주력하였으며, 송 미령 외(2001)는 ｢국토계획법｣ 도입에 앞서 농촌계획 관련 조항의 문제점을 검토하고, 농지･농촌경관･농촌주택･어메니티(amenity)･마 을 등의 보전과 개발에 관련된 문제를 검토한 시론 성격의 연구이 다. 그 이외에 ｢국토계획법｣ 제정을 위한 기초 연구로서 박헌주 외 (2001), 정희남 외(2001), 채미옥 외(2001) 등 2001년도에 국토연구원 을 중심으로 다수의 연구가 이루어졌으나, 이들은 농촌지역 토지이 용 및 계획체계의 특성은 간과한 채 도시계획적 관점 일변도의 제도 도입 연구에 그친 바 있다. 한편, 일본에서는 이미 1960년대에 ‘농촌계획’이라는 용어가 도시 계획에 대응하여 사용되기 시작하였으며, 행정적으로 1980년 농촌정 비가 농정의 한 축으로 제시되면서 농촌종합정비모델사업･신농업구

조개선사업 등 농촌계획 관점에서의 정책사업도 시행되었다. 와다테 루오(和田照男 1980) 등의 연구는 도시적 토지이용과 농업적 토지이 용의 조정 문제를 중심으로 농지전용이 야기하는 문제의 실태, 우량 농지 보전의 논리와 방법, 토지등급 분류에 입각한 토지이용계획 수 법, 토지이용조정 방법으로서 선긋기(권역설정)의 문제점 등을 고찰 하고, 농촌지역의 토지이용계획은 주민의 의견을 수렴한 자주적 계 획이 되어야 함을 강조한다. 아오끼시로(靑木志郞 1984) 등의 연구 에서는 농촌계획은 ‘주민생활의 향상’을 목표로 한 경제계획･사회계 획･물리적 계획 등 삼위일체의 계획이어야 하며, 주민(지자체)의 권 리이자 의무로서 하위계획이 상위계획에 반영되도록 하는 구조로 형성되어야 한다는 인식을 토대로 하고 있다. 또한 영국, 미국 등에서도 도시계획과는 별도로 ‘지역계획(regional planning)', ‘농촌계획(rural planning)'의 영역으로서 지방정부의 도･농 통합적 공간계획에 담아야 할 요소와 원칙에 관한 연구들이 이루어 졌으며, 최근에는 그러한 계획을 성공적으로 실현한 사례들의 소개가 이루어지고 있다(Porter 1997; O'Neill 2000). 중심도시 개발과 농지 및 오픈 스페이스 보전의 조화를 위한 다양한 제도적 수단, 토지이 용계획과 지역사회 활성화 프로그램간의 연계 등을 주목할 만하다. 특히 최근 들어 영국의 경우는 기존 도시･농촌계획(town and country planning)제도의 문제를 보완하려는 실용적 목적으로 각종 정책 연구 들이 이루어지고 있으며(DTLR 2001; ODPM 2002), 농촌지역에 대한 종 합적 비전을 담은 백서(DETR 2000)라든가 중앙정부의 농촌정비 지 침도 새로이 마련되고 있는 추세이다(ODPM 2003a; ODPM 2003b). 이처럼 다른 나라들에 비해 국내의 선행 연구는 제도적 도･농 이 원화를 반영하듯이 농지･농촌, 농촌･도시가 통합되지 못한 채 이원 적으로 이루어지는 특징을 나타낸다. 그러다 보니 종합적 관점에서 농촌지역 토지이용의 문제 파악이나 범용적 계획체계 및 제도적 수

단에 대한 구상이 간과되었던 것이 사실이다. 이번 ｢국토계획법｣ 도 입을 계기로 농촌지역에도 도･농통합적 계획의 기반이 마련되었다 고 할 수 있다. 그러나 아직까지 ｢국토계획법｣의 현장 적합성을 검 토하는 과정이 생략되어 있음은 물론이고 학문적으로도 농촌계획의 구체적 내용과 수법에 대한 논의는 전무한 형편이라, 농촌 토지이용 및 공간적 특성을 반영한 현장 적합성 높은 계획체계와 구체화 수법 등의 연구가 시급하다고 판단된다. 이러한 점에서 이 연구는 그 첫 시도로서 의의를 찾을 수 있다.

4. 연구 범위와 방법

4.1. 공간적, 내용적 범위와 구성

이 연구의 공간적 범위는 기존 도시계획 수립의 대상 지역에서는 제외되었던 농촌지역이 포함되어 있는 행정구역상 도･농복합시와 군이다. 또한 내용적 범위로서 ‘국토계획체계’는 ｢국토계획법｣ 도입 을 계기로 이전과는 변화된 계획 수립 요건 및 토지이용 관리수단 등을 지칭하며, ‘농촌계획’은 농촌지역 대상의 계획, 토지이용 관리 수단 등을 포함하는 포괄적 개념이다.1 _{특히 농촌계획의 내용은 난} 1 _{‘농촌계획’이란 용어는 선행 연구 검토에도 나타나는 것처럼 그 의미가} 광범위하고 다양하게 해석되고 있어 혼란을 초래할 가능성이 있다. 일 반적으로는 농촌지역을 대상으로 수립되는 다양한 개발계획이나 사업 계획 그 자체만을 지칭하는 것으로 이해하기 쉽다. 물론 이 연구에서 이러한 농촌계획을 배제하는 것은 아니지만, 그보다는 국토계획체계에 있어 도시계획과 병렬적으로 위치할 수 있는 농촌지역 대상의 계획 및 토지이용 관리수단 등을 포함하는 포괄적 개념으로 사용한다. 따라서 농촌계획 수립에 대한 연구는 특정 시･군에서 어떻게 계획을 수립하는

개발 방지 및 계획적 개발 측면뿐만 아니라 지역 활성화를 위한 물 리적 정비, 산업경제적 측면이나 환경 및 경관의 보전관리 측면 등 에 대한 것을 모두 포함해야 하지만, 이 연구에서는 주로 난개발 방 지 및 계획적 개발 측면에 초점을 맞추었고 다른 측면들에 대해서는 충분히 다루지 못하였다. 연구의 주요 내용은 크게 네 부분으로 구성하였다. 국토계획체계 변화의 주요 내용 검토, 농촌 토지이용의 현황과 계획과제 파악, 국 토계획체계의 농촌지역 적용에 따른 쟁점별 문제점 및 개선 방안 분 석, 농촌계획의 위상 정립과 체계화 방안 제시 등이다. 먼저, 제2장에서 변화된 국토계획체계의 주요 내용을 정리하고 이 것이 농촌지역 계획과 개발에 미치는 영향은 무엇인지를 간략히 살 펴보았다. 그러나 법, 시행령 등에 세세하게 규정되어 있는 항목들 을 나열하는 것은 최대한 생략하고 핵심적 내용을 간추리는 정도에 국한하였다. 둘째, 제3장에서 변화된 국토계획체계를 전제로 농촌 토지이용의 현황과 특성, 문제점 등을 분석하였다. 국토계획체계의 변화에도 불 구하고 존속하는 혹은 새롭게 제기되는 농촌 토지이용의 현상과 제 도적 문제점이 무엇이고, 이와 관련한 농촌지역의 당면 계획과제는 무엇인지를 주로 검토하였다. 셋째, 제4장에서 변화된 국토계획체계의 농촌지역 적용에 따른 쟁 점과 개선 방안을 파악하였다. 제3장에서 제시된 농촌 토지이용의 특성과 문제점, 그리고 계획과제 등을 고려할 때 변화된 국토계획체 계는 농촌지역 대상의 계획체계로서도 충분성과 적합성을 가지고 가를 고찰하는 것이 아니라, 변화된 국토계획체계에서 농촌지역 대상 의 계획 및 토지이용 관리수단 등이 얼마나 적절하며 충분한지를 검토 하고 그렇지 못한 부분에 대해 대안을 제시하는 것이다.

있는가에 대한 질문에 답하고자 함이다. 특히 도시(군)계획의 수립, 용도지역 재편, 지구단위계획제도, 개발행위허가제도 등의 쟁점별로 각각 현장에서 나타나는 문제점을 위주로 분석하는 데 주력하였다. 넷째, 제5장에서는 이미 논의된 내용을 바탕으로 농촌계획의 위상 을 설정하고 체계화를 위한 방안을 제시하였다. 농촌지역에 적용되 는 많은 관련 계획 및 정비사업 등을 국토계획체계에 연계하는 수단 을 모색하는 것이 핵심이다.

4.2. 주요 연구 방법

이 연구를 수행하는 데에 주로 사용하는 방법은 관련 문헌 및 법 률 검토, 농촌주민 대상 설문조사, 공무원 대상 설문조사, 사례 지역 에 대한 현장조사, 다른 나라들의 관련 제도 분석, 전문가회의 등이 다. 먼저, 문헌 및 법률 검토는 선행 연구들과 ｢국토계획법｣, ｢농지 법｣, ｢농어촌정비법｣ 등을 위주로 하였다. 둘째, 농촌주민 대상 설문조사는 농촌지역 토지의 수요자이자 공 급자로서 농촌주민들의 관련 인식과 의견을 파악하는 것으로, 2003 년 8월부터 9월까지 1개월간 한국농촌경제연구원 현지통신원 605명 을 대상으로 한 조사 결과를 참고로 하였다.2 _{조사 내용은 ① 농지} 전용 경험 및 미래 수요, ② 농촌지역 개발행위에 대한 평가, ③ 계 획 수립 경험과 시설 수요, ④ 토지이용 관련 제도 개편에 관한 의 2 _{한국농촌경제연구원에서는 1978년도 이후 농촌지역 주민에 대한 의식} 구조 및 각종 여론조사를 효율적으로 실시하기 위한 목적으로 현지통 신원을 구성, 활용하고 있다. 현지통신원은 거주지역, 연령, 경작규모 등을 고려해 선별하였으며, 현재는 1997년 4월부터 2,071명의 현지통 신원이 활동 중이다. 이번 조사에서는 주로 거주지역 특성의 다양성을 고려하여 800명에게 조사표를 우편으로 배부하였고 605명이 응답하여 회수율은 75.6%에 달한다. 조사표와 분석 결과는 부록에 제시하였다.

견 등이다. 셋째, 공무원 대상 설문조사는 일선 현장에서 계획 수립 및 제도 운용의 업무를 담당하는 실무자들의 의견을 취합할 필요에 따라, 도･농복합시와 군의 공무원을 대상으로 하였다. 시･군별로 도시･지 역계획 담당자 1인과 농지 전용･관리 업무 담당자 1인을 파악하여 2003년 9월에서 10월까지 1개월간 141명이 보내온 조사표를 반영하 였다.3 _{주요 조사 내용은 ① 해당 시･군의 토지이용 및 계획 관련 현} 황과 특성, ② ｢국토계획법｣의 쟁점별 평가와 운영상 문제점, ③ 농 촌지역의 계획적 개발을 위한 의견 등이다. 넷째, 사례 지역 조사는 토지이용 특성에 있어 각기 다른 시사점을 제공할 수 있는 다양한 시･군 단위 지역을 방문하여 조사하는 방식 으로 진행하였다. 개발압력이 높은 편이라고 할 수 있는 경기도 광주 시와 충청남도 천안시, 전형적인 도･농복합시로서 현재 정체 상태에 있는 충청북도 제천시, 개발압력이 그리 높지 않은 강원도 평창군과 경상남도 남해군 등이 주요 사례 지역이다. 사례 지역에서는 ① 기존 계획 수립의 현황과 특성 ② ｢국토계획법｣ 적용에 따른 문제점 ③ 농 촌계획 수립의 당면 과제 등을 파악하는 데에 초점을 맞추었다. 다섯째, 외국의 국토계획체계 및 농촌계획에 관한 제도를 비교 분 석하였다.4 _{영국, 프랑스, 독일, 일본 등의 국토계획체계와 농촌지역} 의 계획체계, 토지이용 관리제도, 개발사업의 실현 등이 이루어지는 메커니즘 등을 구체적으로 살펴보아 시사점을 얻고자 하였다. 그 밖에도 전문가 연구간담회를 수시로 개최하여 쟁점별로 토론 3 _{공무원 조사표는 총 280명에게 우편과 이메일로 발송되었다. 141명이} 응답하여 50.4%의 회수율을 보였다. 그러나 분석에 반영한 유효 관찰 수는 139개이다. 공무원 조사표 및 주요 분석 결과는 부록에 제시했다. 4 _{“외국의 농촌계획 및 정비제도”라는 별도의 자료집으로 발간하고, 여기} 서는 직접 관련되는 곳에서 필요한 만큼만 언급한다.

하고 대안을 도출하는 연구 방법을 활용하였다. 이상의 연구 주요 내용과 방법을 요약한 것은 다음 <그림 1-1>과 같다.

제 2 장

국토계획체계 변화의 개요

1. 제도 변화의 배경과 목적

｢국토계획법｣ 도입 이전 우리나라의 국토는 계획적 토지이용 측면 에서 도시지역과 비도시지역으로 구분되었다고 할 수 있다.5 _{즉, ｢국} 토이용관리법｣에 의해 도시지역, 준도시지역, 준농림지역, 농림지역, 자연환경보전지역 등 5개 용도지역으로 구분되어, 도시지역은 ｢도시 계획법｣에 의한 도시계획을 통해 계획적으로 이용･관리되었지만, 나 머지 4개 용도지역은 토지이용계획 없이 ｢농지법｣, ｢산림법｣, ｢자연 5 _{｢국토계획법｣ 도입을 계기로 ‘비도시지역’이라는 표현이 많이 사용된} 다. 도시지역과 대비되는 표현이라고 할 수 있으나, 이는 국토 중에서 도시지역을 제외한 나머지를 지칭하는 표현으로서 도시 중심적 사고를 함축한다. 그래서 혹자는 “더 이상 우리 국토에 농촌(즉, 농산어촌)은 없다”라고 하기도 한다. 이 연구에서는 ‘비도시지역’이라는 표현을 일부 사용하지만, 도시지역과는 다른 차원에서의 정체성을 가진 공간이라는 의미를 강조하기 위해 주로 ‘농촌지역’이라는 표현을 사용할 것이다.

환경보전법｣ 등 개별법에 의해 관리되었다. 그런데 1990년대 후반, 주로 수도권 준농림지역을 중심으로 한 국 토의 난개발 문제가 격렬한 사회문제로 부각되었다. 이러한 준농림 지역 난개발의 핵심 원인 중 하나는 국토의 이용 및 관리를 제어하 는 장치인 관련 법과 제도가 가진 문제 때문이라고 진단되었다. 즉, 그림 2-1. ｢국토계획법｣ 도입 이전의 용도지역별 관련법 체계

1993년에 도입한 준농림지역제로 인해 제도적으로 규제의 수준이 상이한 이중토지시장(dual land markets)이 형성되고, 상대적으로 규 제의 수준이 약한 준농림지역에 난개발이 발생할 수밖에 없었다는 것이다.6 이를 계기로 국토의 난개발을 방지할 수 있도록 법과 제도가 재정 비되어야 한다는 논의가 증폭되었다. 특히 수도권 준농림지역 난개 발이 이러한 논의를 출발시키는 기폭제가 되기는 하였으나, 교통･통 신의 발달에 따른 생활권의 급속한 확대로 사실상 도시와 농촌의 경 계가 불분명하지 않느냐는 주장이나 경제개발 및 주택 공급을 위한 수단으로서의 토지관리가 환경 및 경관적 가치를 증대시키기 위한 수단으로서의 토지관리로 변화되어야 한다는 사회적 요구가 이를 구체화하도록 뒷받침하였다. 이러한 논의의 결과로 2003년부터는 기존의 ｢국토이용관리법｣과 ｢도시계획법｣을 통합한 ｢국토계획법｣이 도입되기에 이르렀다.7 _｢국 토계획법｣은 그간 제도적으로 구분되어 있던 도시지역과 비도시지 역을 일원화하고, 종합적 토지이용계획을 기초로 삼아 토지를 관리 함으로써 난개발을 방지하고 계획적 토지이용을 도모하려는 목적을 6 _{준농림지역제는 1993년 당시 높은 지가로 인해 서민주택과 공장용지를} 제대로 공급하기 어렵다는 사회적 요청 때문에 개발 가능지를 늘려 용 지수급과 지가를 안정시킬 목적으로 도입하였다. 7 _{먼저 2000년 5월 30일 사회문제로 대두한 국토의 난개발을 방지하기} 위해 ‘선계획-후개발’체계 확립을 내용으로 하는 <난개발방지종합대책> 이 발표되었다. 준농림지역의 관리를 강화하고 도시지역의 과도한 고 밀도 개발을 억제하며, 도시와 농촌의 토지이용관리 체계를 일원화하 기 위해 국토관리의 핵심 법률인 ｢국토건설종합계획법｣, ｢국토이용관 리법｣, ｢도시계획법｣ 등을 정비하였다. 이어 2000년 8월 18일에는 <국 토이용체계개편방안>에 대한 공청회가 있었고, 곧 개편방안을 담은 법 률(안)이 관계부처 협의를 거쳐 2001년 10월 13일에 입법예고 되었다.

가지고 있다. 특히 국토의 난개발을 막기 위해 계획권역인 일정 행 정구역을 단위로 하여 토지이용계획과 시설 및 사업계획이 하나의 계획체계하에서 통합 수립되는 것이 바람직하다고 인식되었다(박헌 주 2001). ｢국토계획법｣의 제정 목적을 실현하기 위한 제도적 수단들도 대 폭 정비되었다. 도시(군)계획 수립, 용도지역･지구 재편 및 행위제한 강화, 기반시설부담제도 도입, 제2종 지구단위계획제도 신설, 개발행 위허가제 확대 등을 주요한 변화로 들 수 있다.8

2. 제도 변화의 주요 내용

2.1. 계획체계의 일원화 및 도시(군)계획의 수립

종전의 국토계획체계는 ｢국토건설종합계획법｣에 의한 계획(전국 계획, 특정지역계획, 도계획, 시･군계획)과 ｢국토이용관리법｣에 의한 국토이용계획, ｢도시계획법｣에 의한 도시계획(광역도시계획, 도시기 본계획, 도시재정비계획, 지구단위계획)을 기본 축으로 구성되었다. 이에 더하여 ｢국토이용관리법｣상 도시지역 이외에 나머지 용도지역 에 대해서는 관련 개별법에 의한 사업계획들이 병립하는 구조를 형 성하고 있었다. 이러한 국토계획체계는 그 복잡성 이외에도, 계획들 8 _{이 이외에 토지적성평가제도 등도 주요한 변화의 내용에 포함된다. 그} 러나 이 연구에서 토지적성평가제도는 용도지역 세분에 포함하여 필요 한 범위 내에서만 간략히 언급한다. ｢국토계획법｣의 여러 제도 변화 내 용에 대해서는 해당 법률, 시행령, 시행규칙 등을 검토하는 것이 최선 이며(건설교통부 2003), 강남대학교 도시연구원에서 2003년도에 펴낸 공무원 교육교재 등도 참고할 만하다.

그림 2-2. ｢국토계획법｣ 도입 이전의 국토계획체계 개념도 전국건설종합계획 (국토건설종합계획법) 도건설종합계획 (국토건설종합계획법) 시･군건설종합계획 (국토건설종합계획법) 수도권정비종합계획 (수도권정비계획법) 국토이용계획 (국토이용관리법) 지구단위계획 (도시계획법) 도시계획* (도시계획법) 재개발계획 (도시재개발법) 사업지구계획** (개별 법) * 도시계획은 광역도시계획-도시기본계획-도시계획으로 계층화됨. ** 사업지구계획은 정주생활권계획, 오지개발계획을 비롯하여 ｢택지개발촉진법｣, ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣등에 의해 사업을 추진하기 위한 계획임. 간의 관계가 분명치 못하고, 계획과 집행이 완결적으로 연계되지 않 으며, 하나의 연속적 행정구역 내에서도 도시지역과 비도시지역이 이원적으로 관리되는 등의 문제를 나타냈다. 이에 비해 변화된 국토계획체계는 국토종합계획, 도종합계획, 시･ 군종합계획의 기본 틀을 중심으로, 여기에 지역계획과 부문별계획이 병렬하는 구조로 짜여있다<표 2-1>. 국토종합계획과 도종합계획은 ｢국토기본법｣에 의해 각각 국토 및 도 전체의 장기 발전 방향을 제 시하는 계획이며, 시･군종합계획은 ｢국토계획법｣에 의해 해당 특별

시･광역시･시 또는 군을 대상으로 수립하는 계획을 말한다. 적어도 국토계획의 틀 내에서 국토종합계획-도종합계획-시･군종합계획으로 서의 일원화된 계획체계가 형성된 것이다. 특히 도시계획과 국토이용계획으로 각각 나누어 관리되던 도시지 역과 그 밖의 비도시지역을 구분함 없이 하나의 행정구역 내에서 종 합적인 계획을 수립함으로써, 소위 ‘일원적 토지이용관리’, ‘선계획-후개발’ 원칙을 표방하고 있다. 이는 행정구역상 시와 군을 중심으로 한 도시(군) 기본계획 및 관리계획 수립으로 구체화된다. 기본계획에 서 시･군의 기본적 공간구조, 생활권 설정, 인구 배분, 토지의 이용 및 개발, 토지용도별 수요 및 공급에 관한 사항 등에 대하여 20년 간의 장기 발전 방향을 제시하고,9 _{5년마다 수립되는 관리계획은 상위계} 획 등에 부합되게 입안하는데, 주로 용도지역 결정, 용도지구 지정, 표 2-1. 변화된 국토계획체계의 이해 국토종합계획 (국토기본법) 지역계획 부문별계획 도종합계획 (국토기본법) - 광역권개발계획 _{- 수도권정비계획} - 특정지역개발계획 - 다른 법률에 의한 지역개발계획 - 국가기간망 - 주택, 수자원 - 환경 - 문화･관광 - 정보통신 - 공업배치 등 <도시(군 (국토계 )계획> 획법) 도시(군)기본계획 도시(군)관리계획 9 _{단, 5년마다 도시(군)기본계획에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로} 재검토하여 이를 정비하여야 한다(법률 제23조).

도시계획시설 설치 및 관리, 지구단위계획의 수립 및 변경 등의 내 용이 포함되도록 한다.10 도시지역과 비도시지역의 일원적 계획･관리는 도시와 비도시를 구분함으로써 발생하는 이중토지시장의 형성 및 이에 따른 난개발 문제의 발생 여지를 제도적인 차원에서 해소한다는 의미를 가진다. 이 에 덧붙여 점차 도시와 비도시의 구분이 무의미해지는 생활권의 광 역화를 고려하여 그에 상응하는 계획체계의 기반을 마련하였다는 의미도 부여할 수 있다. 그러나 형식적으로 도시지역에 적용되던 ｢도시계획법｣과 비도시지역에 적용되던 ｢국토이용관리법｣을 통합하 는 형태를 취하고 있으나, 실제 내용은 도시계획의 수법을 비도시지 역에 확대 적용한다는 특징을 갖고 있다.

2.2. 용도지역･지구의 조정 및 행위제한 강화

이전의 ｢국토이용관리법｣상 5개 용도지역은 ｢국토계획법｣ 제정을 계기로 4개 용도지역으로 재편되었다. 도시지역･농림지역･자연환경 보전지역은 이전대로 유지되는 반면, 준도시지역과 준농림지역은 ‘관리지역’이라는 새로운 용도지역으로 통합되고, 관리지역은 계획 관리지역･생산관리지역･보전관리지역으로 다시 세분된다.11 _{이는 국} 10 _{도시(군) 기본계획 및 관리계획의 정의는 법률 제2조에서 찾아볼 수} 있으며, 기본계획에 대해서는 법률 제18조부터 제23조까지, 관리계획 에 대해서는 법률 제24조부터 제35조까지를 참고할 수 있다. 11 _{계획관리지역, 생산관리지역, 보전관리지역의 지정 목적과 성격은 각} 각 다음과 같다(법률 제36조). ․계획관리지역: 도시지역으로 편입이 예상되는 지역 또는 자연환경을 고려하여 제한적으로 이용, 개발할 지역으로서 계획적이고 체계적 관리가 필요한 지역 ․생산관리지역: 농림어업 생산 등을 위해 관리가 필요하나 주변 용도 지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가

표 2-2. 용도지역별 면적 및 비중 기존 (세분류) 도시지역 (주․상․공․녹) 준도시 지역 준농림 지역 농림지역 자연환경보전 지역 개편 (세분류) 도시지역 (주․상․공․녹) 관리지역 (계획․생산․보전) 농림지역 자연환경보전 지역 면적(㎢) 비율(%) 14,767 14.8 1,061 25,716 1.0 25.8 51,175 51.3 7,054 7.1 자료: 황한철 2003, p.53. 토의 약 26%에 해당하는 토지가 그간은 보전과 개발이 모두 가능한 이중적 상태로 존재하였기 때문에 이를 분명하게 세분하여 개발가 능용지와 보전용지로 구분하여 관리한다는 의미를 가진다<표 2-2>. 특히 이를 위해서는 해당 지역의 토지적성, 이용 실태, 인구규모, 도 시지역과의 인접 정도 등 개발잠재력을 기준으로 토지의 생산성･보 전성･입지성 등을 고려하는 토지적성평가를 거치도록 하고 있다. 용도지역의 재편과 함께 용도지구도 변화되었다. 용도지구는 용도 지역을 보완하는 수단으로서 용도지역보다 구체적인 특정 지구에 대해 개발과 보전의 목적을 달성하기 위해 이용에 대한 규제를 완화 또는 강화하는 것으로서 기존 도시지역에는 보전지구와 개발지구가 공존했던 반면에, 비도시지역에는 개발지구만 존재했던 특징이 있 다.12 _{특히 비도시지역의 개발지구는 지역 전체의 종합적 계획 속에} 곤란한 지역 ․보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위해 보전이 필요하나, 주변 용도지역과 의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기 가 곤란한 지역 12 _{적어도 제도적 원칙으로 도시지역을 제외한 비도시지역은 보전적 성} 격이 강했음을 의미한다.

서 파생되지 않고 그때그때의 필요에 따라 지구가 지정되고 개발이 이루어짐으로써 난개발을 부추기게 될 소지가 컸다. 따라서 도시지역에만 존재했던 소위 보전지구로서 경관지구, 미관 지구, 고도지구, 방화지구, 방재지구, 보존지구, 시설보호지구를 전 국토로 확대하고, ｢국토이용관리법｣상 비도시지역에서의 소위 개발 지구로 볼 수 있는 취락지구,13 _{산업촉진지구, 시설용지지구와 ｢도시} 계획법｣상 개발촉진지구를 ‘개발진흥지구’라는 명칭으로 통합하여 전 국토로 확대하였다. 개발진흥지구는 앞으로 살펴보게 될 ‘제2종 지구단위계획’을 수립하여 건폐율, 용적률의 경우 1.5배 범위 내에서 인센티브를 부여하고 행위제한에서도 입지허용시설의 범위를 대폭 완화하는 등의 수단으로 계획적 개발을 유도하려는 목적의 지구이 다. 한편 도시(군)관리계획을 통해 시･군에서 ‘특정용도제한지구’를 지정할 수 있는데, 이는 주거기능 보호 또는 청소년 보호 등의 목적 으로 청소년 유해시설 등과 같은 특정시설의 입지를 제한할 필요가 있 는 지구를 말한다(법률 제37조). 그 밖에 아파트지구14_{･위락지구}15_･ 리모델링지구16 _{등은 대통령령으로 정할 수 있는 지구로서 역시 전} 국토에 적용되는데(법률 제37조, 시행령 제31조), 지구의 성격상 농 촌지역보다는 도시지역에서의 활용도가 높아 보인다. 13 _{취락지구는 녹지지역･관리지역･농림지역･자연환경보전지역 또는 개발} 제한구역 안에서 취락을 정비하기 위한 지구로(법률 제37조 1항) 이전 의 ｢도시계획법｣에 있는 취락지구에 비해 대상이 확대되었다. 개발진 흥지구로 지정되는 취락지구는 준도시지역내의 취락지구를 말한다. 14 ｢주택건설촉진법｣ 제20조 내지 제22조의 규정에 의한 아파트지구개발 사업에 의한 아파트의 집단적인 건설･관리를 위해 필요한 지구이다. 15 _{위락시설을 집단화하여 다른 지역의 환경을 보호하기 위하여 필요한} 지구이다. 16 _{노후된 공동주택 등 건축물이 밀집된 지역으로서 새로운 개발보다는} 현재의 환경을 유지하면서 이를 정비할 필요가 있는 지구이다.

더불어 이번 용도지역･지구 재편에서는 개별법에 의한 용도지역･ 지구･구역 등의 신설 및 변경 남발을 방지하고자, 타 법률에 의하여 일정면적 이상의 지역･지구･구역 등을 지정하고자 하는 경우에 건 설교통부 장관과 미리 협의하거나 승인을 얻도록 명시하였다.17 _현 재 무려 88개 개별법에 의해 215개의 지역･지구･구역이 존재하는 혼란을 줄이기 위한 불가피한 조치로 보인다.18 한편 용도지역･지구별 행위제한 규제 내용도 대폭 강화되었다. 우 선, 준농림지역에서의 제한행위열거방식(negative-list system)을 허용 행위열거방식(positive-list system)으로 전환함으로써, 열거된 행위 이 외에는 모든 개발행위를 허용하게 되어 각종 편법에 의한 난개발이 이루어지던 이전의 폐해를 극복하고자 하였다. 그러나 개별법 관리 대상의 용도지역에서는 그 행위제한의 방식을 여전히 개별법에 일 임하고 있다. 예를 들면, 농림지역 중 농업진흥지역 관리는 ｢농지법｣, 보전산지 관리는 ｢산지관리법｣,19 _{초지 관리는 ｢초지법｣으로 하고,} 자연환경보전지역 중 공원구역은 ｢자연공원법｣, 상수원보호구역은 17 용도지역･지구 지정시 소관부처간의 사전협의 및 조정이 미흡하다 보 니, 전통적 용도지역･지구와 무관하게 개별법에 따라 지역･지구가 설 정되고 동일한 한 필지위에 여러 규제가 중복되는 경우도 발생하고, 심지어 개발용도에 보전용도가 함께 지정되는 기형적 토지이용도 나 타났다. 이제 ｢국토계획법｣에 따라 만약 토지이용에 관한 지역･지구･ 구역을 새로이 획정 또는 설치할 경우에는 도시(군)계획위원회의 심의 를 거쳐 건설교통부 장관과 협의하거나 승인을 얻어야 한다. 18 _{이 중 ｢국토계획법｣에 따른 전통적 지역･지구･구역은 40개뿐이며, 나} 머지는 모두 개별법의 특수목적 달성을 위해 지정된 것이다(최혁재, 2002). 19 _{종전에는 ｢산림법｣이 일종의 종합법으로 위치하였으나, 2002년 12월} 30일부로 일종의 선언법으로서 ｢산지기본법｣, 보전산지 관리 등을 다 루는 ｢산지관리법｣이 독립되었고 ｢산림법｣상 산림자원 관리에 해당하 는 내용을 중심으로 한 새로운 법률이 제정될 예정으로 있다.

표 2-3. 용도지역 재편 및 건폐율･용적률 강화 종 전 재 편 건폐율 (%) 용적률 (%) 대분류 소분류 대분류 소분류 도시지역 주거지역 도시지역 주거지역 70 500 상업지역 상업지역 90 1500 공업지역 공업지역 70 400 녹지지역 녹지지역 20 100 준도시지역 관리지역 보전관리지역 20 80 생산관리지역 20 80 준농림지역 계획관리지역 40 100 농림지역 농림지역 20 80 자연환경보전지역 자연환경보전지역 20 80 ｢수도법｣에서 담당한다(법률 제76조 5항). 또한, 개발밀도라고 할 수 있는 용적률과 건폐율도 대폭 강화되었 다. 용적률의 경우 계획관리지역은 100%, 보전관리지역과 생산관리 지역은 80%를 적용하고 있어 도시지역의 녹지지역보다 규제가 강하 다. 건폐율 역시 보전관리지역 및 생산관리지역, 농림지역과 자연환 경보전지역은 20%로 강화함으로써 훼손을 방지하고자 한다. 이러한 용적률과 건폐율은 구체적으로 법률의 시행령에 제시된 상한 범위 내에서 지자체의 조례로 다시 정하도록 하고 있다. 용적률과 건폐율 상한 강화 이외에도 주목할 점은 건축물의 층고를 4층 이하로 제한 하고 있다는 점이다. 적어도 그간 난개발 문제의 전형으로 지목되던 소위 ‘나홀로 아파트’와 같은 개발행위는 앞으로 쉽지 않을 것으로 보인다.

2.3. 기반시설부담제도 도입

｢국토계획법｣에서는 이미 개발된 도시지역의 주거･상업･공업지역

에서는 추가 기반시설 설치가 어렵기 때문에 ‘개발밀도관리구역’을 지정하여 용적률･건폐율 등의 개발밀도를 제한하는 조치를 도입하 였다. 그러나 기반시설 용량이 부족한 도시지역의 녹지지역과 관리 지역, 그리고 개발진흥지구 등의 미개발지역에는 ‘기반시설부담구 역’을 지정하여 지자체가 비용 분담 등에 관한 계획을 수립하고 개 발행위를 하는 자는 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확 보하도록 하고 있다.20 _{특히 개발행위가 이루어지는 중심지역으로부} 터 1㎢ 이내의 주변 지역까지 포함하여 해당 구역을 지정토록 하고, 기반시설 설치 및 확보 시기를 준공검사 신청 전과 해당 개발행위의 인가･허가･승인 후 60일 이내로 함으로써 기반시설 미비로 인한 난 개발을 차단하고자 하였다.21

2.4. 제2종 지구단위계획제도 신설

본래 도시계획의 지구단위계획은 2000년 ｢도시계획법｣ 개정 당시 상세계획과 도시설계를 통합하여 신설된 제도이다. 그런데 이번 ｢국 토계획법｣ 도입과 더불어 지구단위계획의 적용 범위는 계획관리지 역 및 개발진흥지구와 같은 비도시지역까지 확대되었다. 지구단위계획은 제1종 지구단위계획과 제2종 지구단위계획으로 나뉘는데, 제1종 지구단위계획은 계획구역의 토지이용을 합리화･구 체화하고 그 기능을 증진시키며 경관･미관을 개선하고 양호한 환경 20 _{도로(간선도로로부터 기반시설부담구역까지의 진입도로 포함), 공원의} 설치 및 공원용지의 확보, 녹지의 설치 및 녹지용지의 확보, ｢학교용 지 확보에 관한 특례법｣상 초･중･고등학교 용지의 확보, 수도의 설치, 하수도의 설치, 폐기물처리시설의 설치 등을 말한다(법률 제68조). 21 _{단, 만약 기반시설부담행위가 시간적 차이를 두고 이루어져 기반시설} 의 설치 또는 그에 필요한 용지를 확보하는 데 필요한 비용이 충분히 적립되지 아니한 경우에는 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지를 확보하는 시기를 조정할 수 있다(법률 제72조 3항)고 하고 있다.

을 확보하기 위해 도시지역 또는 농산어촌지역에 수립하는 것이다 (법률 제49조 1항). 이에 대해 제2종 지구단위계획은 계획관리지역 및 개발진흥지구에서 개발압력의 정도와 개발의 방향에 따라 일정 면적 이상의 제2종 지구단위계획구역을 지정하여 용도지역의 건축물 이외의 시설의 용도･종류 및 규모 등에 대한 제한을 완화하거나 건 폐율 또는 용적률을 완화하여 수립하는 계획으로서(법률 제49조 2항),22 이번에 신설된 제도이다. 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시(군)관리계획으로 결정 되며, 이는 해당 행정구역 내의 일부 토지를 대상으로 토지이용계획 과 건축계획이 환류되도록 함으로써 평면적 토지이용계획과 입체적 시설계획이 서로 조화되도록 하기 위한 계획수단이다. 따라서 지구 단위계획 수립에는 기반시설의 배치와 규모에 관한 내용뿐만 아니 라, 용도지역･지구의 세분 또는 변경, 토지구획의 규모 및 조성계획, 건축물 용도 및 건폐율･용적률, 고도, 배치･형태･색채 또는 건축선, 환경관리계획 또는 경관계획, 교통처리계획 등의 내용이 포함된다. 제2종 지구단위계획구역은 주거형, 산업형, 유통형, 관광휴양형, 복합형, 특정형 등의 형태로 구분하고 최소면적을 아파트 또는 연립 주택과 같은 주거형은 30만㎡, 나머지는 3만㎡ 이상으로 설정하고 있다. 집단적 개발을 유도하기 위한 의도인 것으로 보인다. 또한 제2종 지구단위계획구역은 앞에서 간략히 살펴본 기반시설 부담제도가 자동 적용되는 구역으로서 개발행위를 하는 자가 관련 계획 수립 및 비용 부담의 의무를 가진다. 그러나 행위제한, 건폐율･ 용적률을 완화하는 인센티브를 제공함으로써 계획의 원활한 수립 및 토지이용의 효율성 제고를 위한 유연성도 고려하고 있다. 22 _{당해 용도지역에 적용되는 건폐율 및 용적률의 150% 이내에서 완화하} 여 적용할 수 있다(시행령 제47조).

표 2-4. 제2종 및 제1종 지구단위계획의 비교 구분 제2종 지구단위계획 제1종 지구단위계획 계획목적 무질서한 개발 방지 및 계획적 개발 유도 토지이용의 합리화, 구체화 및 기능, 미관의 증진 대상지역 계획관리지역, 개발진흥지구 도시지역, 농산어촌지역 지정면적 최소면적 최소면적 없음 계획내용 기반시설과 건축물 용도제한, 건폐율, 용적률, 층고, 교통처 리계획 등 필수계획사항 규정 없음 대상지역 여건 소규모 저밀개발지역 또는 미 개발지역으로 기반시설의 설 치 또는 설치방향 등이 정하여 져 있지 않음 기반시설의 골격은 조성되거 나 계획되어 있으나 세부 내용 이 미흡 용도제한 지역에 규정된 허용용도 범위 를 넘어 용도부여 가능 지역 내에 규정된 허용용도의 범위 내에서 용도 부여 인센티브 특정용도 이외의 건축물 모두 허용 용도지역 허용범위를 넘어 건 폐율, 용적률 완화 용도지역에서 적용하는 건폐율 과 용적률의 1.5배 범위 내에 서 완화 법에서 정한 용도지역 허용용 도 중 조례로 정하지 않은 용 도까지 허용가능 up-zoning이 아닌 경우에 한해 도로, 공원 등 공공시설을 제 공한 비율로 건폐율, 용적률 및 층고 완화 기반시설 설치주체 공공 또는 민간 공공 실현성 직접 개발사업과 연계 관리 차원의 계획 자료: 안정근･장준호･김세용 2002, p.6.

2.5. 개발행위허가제도 확대

｢국토계획법｣ 제56조 1항에서는 도시계획사업을 제외한 개발행위 는 시장･군수의 허가를 받도록 하는 개발행위허가제도를 규정함으

로써 난개발의 여과장치를 마련하고 있다. 개발행위허가제도는 말 그대로 허가를 받아야 개발행위를 할 수 있도록 하는 제도이다. 구 체적으로 그 대상이 되는 개발행위는 연면적 200㎡ 이상이나 3층 이 상 건축물 건축, 150㎥ 이상 공작물 설치, 경작 목적을 제외한 660㎡ 이상 토지형질변경과 공유수면매립, 기타 토석채취･토지분할･물건 적치 등의 경우이다.23 _{요컨대 이는 토지를 깍아내고 높이고 나누어} 원래 토지 형상을 변경하는 행위, 토지 위에 건물･공작물･물건 등을 설치･적치함으로써 토지의 용도를 바꾸는 행위 등에 대해 허가를 받도록 한 제도인 것이다. 개발행위허가제는 ｢국토계획법｣ 도입 이전에는 ｢도시계획법｣에 의해 도시지역에만 적용되었고, 농촌지역에는 ｢농지법｣에 의해 농지 전용허가제가 적용되었다.24 _{따라서 도시지역에는 개발행위허가제,} 농촌지역에서는 농지전용허가제가 적용되었다고 할 수 있다. 그러나 ｢국토계획법｣ 도입에 따라 개발행위허가제는 농촌지역으로 확대되 었다. 이에 따라 ｢국토계획법｣에서는 18종의 개별법에 의해 개발행 위허가를 받은 경우 이 법의 허가를 받은 것으로 의제하는 규정을 두고 있다(법률 제61조). 예를 들어, “농지법 제36조의 규정에 의한 23 _{그러나 허가받은 사항의 경미한 변경, 경미한 개발행위 등은 개발행위} 허가의 면제 대상이다. 가령, 허가사항의 경미한 변경의 경우 사업기 간 단축, 5%이내의 사업면적 축소, 관계법령･도시(군)관리계획의 변경 에 의한 불가피한 변경은 시장･군수에게 통지함으로써 족하고, 경미한 개발행위라 함은 ｢건축법｣상 허가･신고 대상이 아닌 건축행위, 작은 규모의 공작물 설치, 50cm 이하의 절토･성토･정지 및 660㎡ 이하의 지목변경 없는 절토･성토･정지･포장 등과 국가･지자체가 공익상 필요 에 의해 직접 시행하는 토지형질변경 행위 등이다. 24 _{물론 농지전용허가제는 도시지역 안의 농지에 대해서도 적용되기는} 하였지만, 도시지역 안의 농지를 전용하여 개발행위를 할 경우에 개발 행위허가에 의해 농지전용허가를 받은 것으로 의제하게 되어 있었다.

농지전용의 허가 또는 협의”를 받은 경우 개발행위허가를 별도로 받 지 않아도 된다. 이렇게 보면 여전히 도시지역에는 개발행위허가제, 농촌지역에는 농지전용허가제가 적용된다고 할 수 있다. 이처럼 근 본적으로는 예전과 달라진 것이 없으나, 의제 규정을 적용받기 위한 절차와 구비서류는 복잡해졌다. 즉, 다른 법률에 의해 “인･허가 등의 의제를 받고자 하는 자는 개발행위허가의 신청을 하는 때에 해당 법 률이 정하는 관련서류를 함께 제출(｢국토계획법｣ 제61조 2항)”하도 록 한 것이다. 예컨대, 농지를 전용할 경우 개발행위허가 신청 서류 와 농지전용허가 신청 서류를 함께 제출해야 농지전용허가로서 개 발행위허가를 의제하게 된다는 것이다. 예전의 ｢도시계획법｣에 의한 개발행위허가의 경우 개발행위허가 신청 서류를 민원실에 제출하면 농지관리 부서의 담당자가 그 서류를 검토하여 농지전용허가 여부 를 승인하는 것으로 농지전용허가를 의제하였다. 별도의 농지전용허 가 신청 서류를 요하지 않았던 것이다. 어떻든, 개발행위허가제가 전 국토에 적용되게 됨으로써 예전에는 도시지역의 개발행위에 대 해 개발행위허가로서 농지전용허가를 의제하였는데, 이제는 농촌지 역의 농지전용에 대해 농지전용허가로서 개발행위허가를 의제하게 되었다. ｢국토계획법｣은 개발행위허가제를 전 국토에 적용하도록 하였을 뿐만 아니라 난개발 방지를 위한 규제를 강화하였다는 데 의미가 있 다. 그에 관련되는 내용을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 개발행위허가 기준으로서 용도지역별로 개발행위허가 규모 의 상한을 설정하고, 그 이상 규모의 개발행위에 대해서는 각급 도 시계획위원회의 심의를 받도록 하였다. 주거지역･상업지역과 자연녹 지･생산녹지지역은 1만㎡, 공업지역･관리지역･농림지역은 3만㎡, 보 전녹지지역과 자연환경보전지역은 5천㎡로 상한 규모를 설정한 것 이다. 이 규모를 초과하는 개발행위에 대해서는 중앙도시계획위원회