연구 범위와 방법 - 국토계획체계 변화에 따른 농촌계획 수립에 관한 연구

4.1. 공간적, 내용적 범위와 구성

이 연구의 공간적 범위는 기존 도시계획 수립의 대상 지역에서는 제외되었던 농촌지역이 포함되어 있는 행정구역상 도･농복합시와 군이다. 또한 내용적 범위로서 ‘국토계획체계’는 ｢국토계획법｣ 도입 을 계기로 이전과는 변화된 계획 수립 요건 및 토지이용 관리수단 등을 지칭하며, ‘농촌계획’은 농촌지역 대상의 계획, 토지이용 관리 수단 등을 포함하는 포괄적 개념이다.¹ 특히 농촌계획의 내용은 난

1 ‘농촌계획’이란 용어는 선행 연구 검토에도 나타나는 것처럼 그 의미가 광범위하고 다양하게 해석되고 있어 혼란을 초래할 가능성이 있다. 일 반적으로는 농촌지역을 대상으로 수립되는 다양한 개발계획이나 사업 계획 그 자체만을 지칭하는 것으로 이해하기 쉽다. 물론 이 연구에서 이러한 농촌계획을 배제하는 것은 아니지만, 그보다는 국토계획체계에 있어 도시계획과 병렬적으로 위치할 수 있는 농촌지역 대상의 계획 및 토지이용 관리수단 등을 포함하는 포괄적 개념으로 사용한다. 따라서 농촌계획 수립에 대한 연구는 특정 시･군에서 어떻게 계획을 수립하는

개발 방지 및 계획적 개발 측면뿐만 아니라 지역 활성화를 위한 물 리적 정비, 산업경제적 측면이나 환경 및 경관의 보전관리 측면 등 에 대한 것을 모두 포함해야 하지만, 이 연구에서는 주로 난개발 방 지 및 계획적 개발 측면에 초점을 맞추었고 다른 측면들에 대해서는 충분히 다루지 못하였다.

연구의 주요 내용은 크게 네 부분으로 구성하였다. 국토계획체계 변화의 주요 내용 검토, 농촌 토지이용의 현황과 계획과제 파악, 국 토계획체계의 농촌지역 적용에 따른 쟁점별 문제점 및 개선 방안 분 석, 농촌계획의 위상 정립과 체계화 방안 제시 등이다.

먼저, 제2장에서 변화된 국토계획체계의 주요 내용을 정리하고 이 것이 농촌지역 계획과 개발에 미치는 영향은 무엇인지를 간략히 살 펴보았다. 그러나 법, 시행령 등에 세세하게 규정되어 있는 항목들 을 나열하는 것은 최대한 생략하고 핵심적 내용을 간추리는 정도에 국한하였다.

둘째, 제3장에서 변화된 국토계획체계를 전제로 농촌 토지이용의 현황과 특성, 문제점 등을 분석하였다. 국토계획체계의 변화에도 불 구하고 존속하는 혹은 새롭게 제기되는 농촌 토지이용의 현상과 제 도적 문제점이 무엇이고, 이와 관련한 농촌지역의 당면 계획과제는 무엇인지를 주로 검토하였다.

셋째, 제4장에서 변화된 국토계획체계의 농촌지역 적용에 따른 쟁 점과 개선 방안을 파악하였다. 제3장에서 제시된 농촌 토지이용의 특성과 문제점, 그리고 계획과제 등을 고려할 때 변화된 국토계획체 계는 농촌지역 대상의 계획체계로서도 충분성과 적합성을 가지고

가를 고찰하는 것이 아니라, 변화된 국토계획체계에서 농촌지역 대상 의 계획 및 토지이용 관리수단 등이 얼마나 적절하며 충분한지를 검토 하고 그렇지 못한 부분에 대해 대안을 제시하는 것이다.

있는가에 대한 질문에 답하고자 함이다. 특히 도시(군)계획의 수립, 용도지역 재편, 지구단위계획제도, 개발행위허가제도 등의 쟁점별로 각각 현장에서 나타나는 문제점을 위주로 분석하는 데 주력하였다.

넷째, 제5장에서는 이미 논의된 내용을 바탕으로 농촌계획의 위상 을 설정하고 체계화를 위한 방안을 제시하였다. 농촌지역에 적용되 는 많은 관련 계획 및 정비사업 등을 국토계획체계에 연계하는 수단 을 모색하는 것이 핵심이다.

4.2. 주요 연구 방법

이 연구를 수행하는 데에 주로 사용하는 방법은 관련 문헌 및 법 률 검토, 농촌주민 대상 설문조사, 공무원 대상 설문조사, 사례 지역 에 대한 현장조사, 다른 나라들의 관련 제도 분석, 전문가회의 등이 다. 먼저, 문헌 및 법률 검토는 선행 연구들과 ｢국토계획법｣, ｢농지 법｣, ｢농어촌정비법｣ 등을 위주로 하였다.

둘째, 농촌주민 대상 설문조사는 농촌지역 토지의 수요자이자 공 급자로서 농촌주민들의 관련 인식과 의견을 파악하는 것으로, 2003 년 8월부터 9월까지 1개월간 한국농촌경제연구원 현지통신원 605명 을 대상으로 한 조사 결과를 참고로 하였다.² 조사 내용은 ① 농지 전용 경험 및 미래 수요, ② 농촌지역 개발행위에 대한 평가, ③ 계 획 수립 경험과 시설 수요, ④ 토지이용 관련 제도 개편에 관한 의

2 한국농촌경제연구원에서는 1978년도 이후 농촌지역 주민에 대한 의식 구조 및 각종 여론조사를 효율적으로 실시하기 위한 목적으로 현지통 신원을 구성, 활용하고 있다. 현지통신원은 거주지역, 연령, 경작규모 등을 고려해 선별하였으며, 현재는 1997년 4월부터 2,071명의 현지통 신원이 활동 중이다. 이번 조사에서는 주로 거주지역 특성의 다양성을 고려하여 800명에게 조사표를 우편으로 배부하였고 605명이 응답하여 회수율은 75.6%에 달한다. 조사표와 분석 결과는 부록에 제시하였다.

견 등이다.

셋째, 공무원 대상 설문조사는 일선 현장에서 계획 수립 및 제도 운용의 업무를 담당하는 실무자들의 의견을 취합할 필요에 따라, 도･농복합시와 군의 공무원을 대상으로 하였다. 시･군별로 도시･지 역계획 담당자 1인과 농지 전용･관리 업무 담당자 1인을 파악하여 2003년 9월에서 10월까지 1개월간 141명이 보내온 조사표를 반영하 였다.³ 주요 조사 내용은 ① 해당 시･군의 토지이용 및 계획 관련 현 황과 특성, ② ｢국토계획법｣의 쟁점별 평가와 운영상 문제점, ③ 농 촌지역의 계획적 개발을 위한 의견 등이다.

넷째, 사례 지역 조사는 토지이용 특성에 있어 각기 다른 시사점을 제공할 수 있는 다양한 시･군 단위 지역을 방문하여 조사하는 방식 으로 진행하였다. 개발압력이 높은 편이라고 할 수 있는 경기도 광주 시와 충청남도 천안시, 전형적인 도･농복합시로서 현재 정체 상태에 있는 충청북도 제천시, 개발압력이 그리 높지 않은 강원도 평창군과 경상남도 남해군 등이 주요 사례 지역이다. 사례 지역에서는 ① 기존 계획 수립의 현황과 특성 ② ｢국토계획법｣ 적용에 따른 문제점 ③ 농 촌계획 수립의 당면 과제 등을 파악하는 데에 초점을 맞추었다.

다섯째, 외국의 국토계획체계 및 농촌계획에 관한 제도를 비교 분 석하였다.⁴ 영국, 프랑스, 독일, 일본 등의 국토계획체계와 농촌지역 의 계획체계, 토지이용 관리제도, 개발사업의 실현 등이 이루어지는 메커니즘 등을 구체적으로 살펴보아 시사점을 얻고자 하였다.

그 밖에도 전문가 연구간담회를 수시로 개최하여 쟁점별로 토론

3 공무원 조사표는 총 280명에게 우편과 이메일로 발송되었다. 141명이 응답하여 50.4%의 회수율을 보였다. 그러나 분석에 반영한 유효 관찰 수는 139개이다. 공무원 조사표 및 주요 분석 결과는 부록에 제시했다.

4 “외국의 농촌계획 및 정비제도”라는 별도의 자료집으로 발간하고, 여기 서는 직접 관련되는 곳에서 필요한 만큼만 언급한다.

하고 대안을 도출하는 연구 방법을 활용하였다. 이상의 연구 주요 내용과 방법을 요약한 것은 다음 <그림 1-1>과 같다.

그림 1-1. 연구의 흐름도

제 2 장

국토계획체계 변화의 개요

1. 제도 변화의 배경과 목적

｢국토계획법｣ 도입 이전 우리나라의 국토는 계획적 토지이용 측면 에서 도시지역과 비도시지역으로 구분되었다고 할 수 있다.⁵ 즉, ｢국 토이용관리법｣에 의해 도시지역, 준도시지역, 준농림지역, 농림지역, 자연환경보전지역 등 5개 용도지역으로 구분되어, 도시지역은 ｢도시 계획법｣에 의한 도시계획을 통해 계획적으로 이용･관리되었지만, 나 머지 4개 용도지역은 토지이용계획 없이 ｢농지법｣, ｢산림법｣, ｢자연

5 ｢국토계획법｣ 도입을 계기로 ‘비도시지역’이라는 표현이 많이 사용된 다. 도시지역과 대비되는 표현이라고 할 수 있으나, 이는 국토 중에서 도시지역을 제외한 나머지를 지칭하는 표현으로서 도시 중심적 사고를 함축한다. 그래서 혹자는 “더 이상 우리 국토에 농촌(즉, 농산어촌)은 없다”라고 하기도 한다. 이 연구에서는 ‘비도시지역’이라는 표현을 일부 사용하지만, 도시지역과는 다른 차원에서의 정체성을 가진 공간이라는 의미를 강조하기 위해 주로 ‘농촌지역’이라는 표현을 사용할 것이다.

환경보전법｣ 등 개별법에 의해 관리되었다.

그런데 1990년대 후반, 주로 수도권 준농림지역을 중심으로 한 국 토의 난개발 문제가 격렬한 사회문제로 부각되었다. 이러한 준농림 지역 난개발의 핵심 원인 중 하나는 국토의 이용 및 관리를 제어하 는 장치인 관련 법과 제도가 가진 문제 때문이라고 진단되었다. 즉,

그림 2-1. ｢국토계획법｣ 도입 이전의 용도지역별 관련법 체계

1993년에 도입한 준농림지역제로 인해 제도적으로 규제의 수준이 상이한 이중토지시장(dual land markets)이 형성되고, 상대적으로 규 제의 수준이 약한 준농림지역에 난개발이 발생할 수밖에 없었다는 것이다.⁶

이를 계기로 국토의 난개발을 방지할 수 있도록 법과 제도가 재정 비되어야 한다는 논의가 증폭되었다. 특히 수도권 준농림지역 난개 발이 이러한 논의를 출발시키는 기폭제가 되기는 하였으나, 교통･통 신의 발달에 따른 생활권의 급속한 확대로 사실상 도시와 농촌의 경

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