3.1. 현황
｢국토계획법｣에서는 종래부터 존재하던 지구단위계획구역을 제1 종 지구단위계획구역으로 하고, 농촌지역을 대상으로 제2종 지구단 위계획구역을 신설하여 계획적･집단적 개발을 할 수 있도록 하였다.
공무원 조사를 중심으로 시･군별 제2종 지구단위계획 수립 실태 를 살펴보았다. 대체로 시･군당 8.63개의 제2종 지구단위계획을 수 립할 예정이라고 응답하였으며, 주거형이 평균 3.05개로 가장 많았 다. 개발 수요가 높은 시･군은 민간제안에 의한 계획만을 수용하기 때문에 오히려 개발 수요가 높지 않은 편인 수도권 외 시･군의 계획 수요가 더 높게 나타나는 것이 특징적이다.
표 4-13. 시･군별 ‘제2종 지구단위계획’ 수립계획
려가 있다는 점을(26.7%), 수도권 이외 시･군에서는 신규 개발 위주 의 제도라 농촌지역의 재정비 수요 등에 적용하기는 어렵다(20.0%) 는 점을 가장 큰 문제점으로 들었다.
3.2.1. 마을 재정비 수요를 배제한 신개발 위주의 계획
제2종 지구단위계획을 도시적 개발 수요를 수용하는 것뿐만 아니 라 농업․농촌 내부의 계획적 개발을 위한 제도로도 활용하기 위해 서는 문제해결형, 환경정비형, 복합형 등과 같이 그 계획기법이 보 다 다양화될 필요가 있다. 그러나 현재 제2종 지구단위계획은 신규 개발 위주의 개발만을 대상으로 하는 것으로 보인다. 가령, 산업형 지구단위계획구역 3만㎡를 대상으로 계획을 수립하는 경우, 녹지･도 로･공공시설용지 등을 제외하면 1개 공장 부지가 남는 규모인데 여 기에 건축물의 색채, 높이, 획지분할 등을 계획할 필요는 그리 크지 않은 것으로 판단된다. 한마디로 농촌지역에 적합한 계획기법을 개 발하지 않고 도시계획의 기법 또는 설계기준을 원용하는 데 그침으 로써 적실성을 결여하고 있다는 점을 지적할 수 있다.3.2.2. 최소면적 규정의 비현실성
제2종 지구단위계획구역은 주거형･산업형･유통형･관광휴양형･복 합 및 특정형 등 몇 가지 유형으로 구분되는데, 주거형은 30만㎡, 나 머지 유형은 3만㎡ 이상이라는 최소면적 규정을 두고 있다. 그런데 이 최소면적 규정은 농촌지역 공간구조나 개발 수요 등의 현실과 다 소 괴리가 있다.
최소면적 30만㎡의 주거형 지구단위계획구역은 마치 신도시 개발 과도 견줄 수 있는 규모로서 수도권 농촌지역에서조차 개발 수요를 위축할 뿐만 아니라 소규모 개발 위주인 농촌지역의 특성을 고려할 때는 그 활용도를 저하시키는 요인으로 작용하게 된다. 나머지 유형
의 3만㎡의 경우는, 최소면적을 만족시키기 위해 실제 필요한 면적 이상의 부지 개발을 하거나 혹은 최소면적의 상한을 약간 회피하여 몇 개의 개발행위허가로 나누어 대처하는 방식을 동원하는 난개발 문제를 양산할 수도 있다.64
3.2.3. 기반시설부담금에 따른 개발수요 위축
지구단위계획제도는 근본적으로 농촌지역의 개발수요를 적절히 수용할 수 있는 제도라기보다는 ‘도시적 수요를 농촌지역에서 수용 하기 위한' 제도로서, 개발수요가 높은 시･군에서는 사업성 확보 문 제로 개발위축, 개발수요가 별로 없는 시･군에서는 과다한 지구 지 정만 하고 미집행될 가능성도 안고 있다. 물론 시･군이 기반시설부 담금을 분담할 수 있지만 재정력이 약한 농촌지역 시･군에서는 지 구단위계획제도가 유명무실해질 가능성을 배제할 수 없다.
3.2.4. 계획 미집행 및 부분 개발로 인한 난개발
지구단위계획구역의 지정 결정 고시일로부터 3년 이내에 계획을 결정, 고시하지 않을 경우 구역지정의 효력이 상실되는 반면에 계획 수립과 개발사업 시행과의 관계에 대해서는 별도의 규정이 없다. 따 라서 계획을 수립하여 개발에 착수하였더라도 실행되지 않는 데 대 한 별도의 안전장치가 없기 때문에, 개발계획에 따라 실제 투자가
64 제2종 지구단위계획구역의 최소면적 규정은 뒤에 살펴보게 될 개발행 위허가제와의 관련성도 고려해야 한다. 즉, 3만㎡ 이하의 개발행위는 지구단위계획이 아닌 개발행위허가제로 개발이 가능한데, 3만㎡는 100평짜리 개별주택 90호가 입지할 수 있는 규모로서, 농촌지역의 개 발행위 대부분이 소규모 개발행위라는 점을 고려할 때 만약 개발행위 허가제의 운영이 현실적으로 절차적 요식행위로 그친다면 차라리 지 구단위계획의 최소면적을 하향 조정하여 바람직한 개발행위를 유도하 는 기능을 부여할 수 있다는 것이다.
이루어지지 않거나 부분적 개발이 이루어진 상태에서 사업이 중단 될 경우, 계획 수립에 소용된 비용은 차치하고라도, 부분적 개발로 인한 난개발 내지 계획 미집행 문제의 발생 가능성이 있다.
3.2.5. 주변환경과의 부조화
제2종 지구단위계획구역 내에서는 도시지역의 경우 1.2배, 비도시 지역의 경우 1.5배의 건폐율 및 용적률을 완화하는 인센티브를 부여 할 수 있다. 그런데 1.5배의 인센티브는 건폐율, 용적률이 각각 60%, 150%에 이른다는 것을 의미하는데, 이 정도 규모가 저밀도의 조방 적 공간구조 특성을 가지는 농촌지역의 계획관리지역에 위치하게 될 경우 주변 지역과 조화를 깨뜨릴 우려를 배제하기 어렵다. 더구 나 개발진흥지구가 농림지역이나 자연환경보전지역에도 지정될 수 있고, 개발진흥지구내에서 일정 면적 이상의 개발행위를 제2종 지구 단위계획을 통해서 추진할 수 있다는 점을 감안할 때, 기반시설 설 치와는 별도로 농촌지역 특유의 경관을 훼손할 가능성이 높다.65
3.3. 제2종 지구단위계획제도의 개선 방안
제2종 지구단위계획제도는 평면적 토지이용계획과 건축물의 형태, 색채 등까지를 디자인하는 입체적 계획이 포함되어 있어 작은 면적 의 규모에서 계획적 개발행위를 유도할 수 있는 효과적인 제도이다.
그러나 농촌지역에서도 활용도를 높이기 위해서 앞에서 거론한 몇 가지 문제점에 대해서는 다음과 같은 개선이 필요하다.
우선, 지구단위계획 수립의 불필요한 요건을 완화함으로써 기존의
65 산업개발진흥지구, 유통개발진흥지구 등은 관리지역 이외에 농림지역 에도 지정할 수 있으며, 관광･휴양개발진흥지구는 농림지역, 자연환경 보전지역 어디에나 지정이 가능토록 되어 있다(｢국토계획법｣ 시행령 제44조 2항).
공공 부문에서 수립한 단위사업계획을 비롯하여 마을계획 등 지구 단위계획에 준하는 계획들을 수용하여 계획 수립 비용을 최소화하 는 것이 바람직하다.66
둘째, 지구단위계획은 개발의 특성에 따라 계획기법을 신개발형, 환경정비형, 복합형 등으로 다양화할 필요가 있다. 현재 개발 대상 지역은 소규모 저밀개발지역 또는 미개발지역으로 기반시설의 설치 또는 설치 방향 등이 정하여져 있지 않은 지역이라고 규정하고 있으 나, 이를 명시적으로 기존 취락지 재정비, 소득원 시설 설치가 필요 한 지역까지로 확대하고 그 계획기법도 다양화하여 활용도를 제고 할 수 있다.
셋째, 계획기법에 따라서 최소면적 규모, 개발 주체, 개발기간 및 기반시설부담금 분담비율은 차등화하여 운영할 수 있다. 예를 들면, 제1종 지구단위계획구역처럼 최소면적 규정을 임의규정으로 하여 지역 여건에 따라 설정하도록 하거나 시･군의 개발수요에 따라 최 소면적 규정을 자체적으로 정하도록 하는 것이다.67 물론 지구단위 계획의 최소면적 규정은 개발행위허가제로 개발행위가 가능한 최대 면적 규정이 된다.
농촌지역의 경우, 개발수요가 없어 실제 개발행위는 공공 부문의 예산사업인 경우가 많으며, 단년도 예산 편성에 의한 단위사업 위주 인 경우가 대부분이다. 따라서 계획에 의한 개발기간이 장기화될 가 능성이 높은데, 민간과 공공에 의한 개발에 따라 개발기간도 차등화
66 지구단위계획 수립을 위한 용역비만 1억 원이 소요되는 것으로 알려 져 있다.
67 개발수요에 따라 최소면적 상한을 넓히거나 좁힘으로써 활용도를 제 고할 수 있다. 특히 이는 개발행위허가제도 운영과도 맞물린 문제로서 최소면적 상한을 낮추는 경우는 개발행위허가를 계획허가제로 변용해 갈 수 있는 장점을 가진다.
할 수 있을 것이다. 더불어 농촌지역의 경우, 민간에 의한 개발사업 부문에 대해서 기반시설 설치를 위한 공공의 재정 부담을 연동하는 것을 명시할 필요도 있다. 사업 유형의 공공성에 따라 공공 부담 비 율을 정하거나, 지역 여건에 따라 차별적인 기반시설 부담방안을 정 하는 것이 바람직하다.
끝으로, 제2종 지구단위계획구역이 관리지역뿐만 아니라 농림지역 이나 자연환경보전지역에 지정 가능하고 건폐율･용적률 등의 인센 티브 요건으로 인하여, 사실상 해당 농촌지역 특유의 경관을 손상시 킬 가능성이 있다는 문제점은 어디까지나 시･군의 계획과제로 해결 하도록 할 수밖에 없다. 시･군별로 개발수요나 보전수요가 저마다 다른 상황에서 구역 지정의 조건을 전국 일률적으로 법률에서 정하 는 경우 탄력적 개발을 저해할 수 있기 때문이다. 다만, 앞에서도 지 적한 바와 같이 지구단위계획구역의 최소면적 규정은 곧 개발행위 허가제의 상한면적 규정과 맥을 같이하는 바, 시･군별 조례를 통해 그 운용의 묘를 살리도록 하는 것이 가장 적합하다고 판단되며 특히 농림지역이나 자연환경보전지역에서의 구역 지정은 그 지형조건 및
끝으로, 제2종 지구단위계획구역이 관리지역뿐만 아니라 농림지역 이나 자연환경보전지역에 지정 가능하고 건폐율･용적률 등의 인센 티브 요건으로 인하여, 사실상 해당 농촌지역 특유의 경관을 손상시 킬 가능성이 있다는 문제점은 어디까지나 시･군의 계획과제로 해결 하도록 할 수밖에 없다. 시･군별로 개발수요나 보전수요가 저마다 다른 상황에서 구역 지정의 조건을 전국 일률적으로 법률에서 정하 는 경우 탄력적 개발을 저해할 수 있기 때문이다. 다만, 앞에서도 지 적한 바와 같이 지구단위계획구역의 최소면적 규정은 곧 개발행위 허가제의 상한면적 규정과 맥을 같이하는 바, 시･군별 조례를 통해 그 운용의 묘를 살리도록 하는 것이 가장 적합하다고 판단되며 특히 농림지역이나 자연환경보전지역에서의 구역 지정은 그 지형조건 및