농업･농촌 내부의 조정력 확대 - 국토계획체계 변화에 따른 농촌계획 수립에 관한 연구

바람직한 농촌계획을 실현하기 위해서는 ｢국토계획법｣의 개선과 동시에 농업･농촌 내부의 관련 계획 및 정비사업 자체의 문제점들 이 동시적으로 개선되어야 한다. 그래야만 국토계획체계와 바로 접 목시킴으로써 제대로 된 도시･농촌계획의 수립, 농촌 토지이용 질서

의 형성, 계획의 집행 및 사업화 등이 일체적으로 가능하게 되기 때 문이다. 따라서 여기서는 농촌지역의 농촌정비, 농지보전 등에 국한 하여 언급하고자 한다.

5.1. 생산기반정비와 생활환경정비의 통합적 추진

농촌공간은 생산공간･생활공간･자연공간이 누적적･중첩적으로 존 재하나, 현재 농촌정비는 국토계획체계에서는 물론이고 농업･농촌정 비사업에서도 이들 공간간의 관계를 상호 연계시켜 통합적으로 인 식하지 못하고 개별적, 산발적으로 다루고 있다. 그뿐만 아니라 개 별 공간 내에서도 각종의 정비사업들이 통합적으로 실시되지 못하 고 각기 별도로 추진된다. 가령, 생산기반정비와 생활환경정비가 연 동되지 않아서 오폐수처리시설 정비에 중복투자와 비효율이 발생하 거나,⁷⁷ 축사 및 농공단지와 같은 생산단지의 부적절한 입지로 마을 의 주거 환경이 악화되는 등의 문제가 발생한다. 또한, 자연생태계 를 배려하지 않는 교통시설의 정비 등으로 생태 환경이 악화되고 농 촌의 경관적 가치가 저하되는 현상이 발생하기도 한다. 오히려 공공 의 농촌정비사업으로 인해 농촌의 환경이 악화되었다는 평가가 이 를 잘 반영한다(송미령･박시현 2000).

일체적 농촌정비는 생산기반 정비, 생활환경 정비, 자연환경 및 경관의 보전을 동시에 고려하는 것으로서, 농촌공간 전체의 가장 바 람직한 형태를 염두에 두고 사업을 추진하는 것이므로 근본적이고 철저한 정비가 된다. 또한 산발적, 단견적 정비가 아니기 때문에 정 비사업의 비효율성을 줄이고 투자재원의 낭비를 막을 수 있다.

77 생산기반정비사업인 농로의 확포장과 생활환경정비사업인 도로의 확 포장이 일체화된 같은 공간에 단위사업별로 각기 다르게 추진되다 보 니 재원 낭비와 투자의 비효율이 발생한다.

그러나 일체적 농촌정비를 추진함에 있어 현실적 어려움은 이러 한 정비가 실시되는 특정 농촌지역 전체에 종합적 정비가 이루어짐 으로써 대량의 사업비가 요구된다는 점이며, 이에 따라 정비사업은 지역별 우선순위에 따라 순차로 실시되어야 하는데, 먼저 사업이 실 시되는 지역과 타 지역 간의 형평성 문제가 제기될 수 있다는 점이 다. 이런 문제를 해결하기 위한 하나의 사업적 대안으로 발전 잠재 력이 있고 특성 있는 계획을 가진 마을이나 지역을 위주로 인센티브 를 부여하고 그 계획을 구속력 있는 것으로 수용하는 방안이 제시될 수 있다. 즉, 이 연구에서 상정하고 있는 ‘농촌계획지구’의 선정, 관 리, 지원, 구속력 부여 등과 같은 일련의 제도화와 관련된다. 이의 실현을 위해서는 농업･농촌 정비사업이 단년도 단위사업 위주에서 중장기 종합사업으로, 중앙정부가 사업 대상･예산･내용을 결정하는 방식에서 지자체가 필요한 내용의 사업을 적합한 대상 지역에 투자 할 수 있는 방식으로 전환되어야 한다. 이런 관점에서 2004년부터 도입될 예정으로 있는 농림부의 ‘마을종합개발사업’은 하나의 단초 가 될 수 있을 것이다.

농촌정비의 최종 형태는 마을 단위의 정비로 나타나게 된다. 하 지만 이는 현실적으로 ｢국토계획법｣에서는 관장할 수 없는 매우 미시적 영역에 속하기 때문에, 농업･농촌 고유의 정비사업으로 추 진해야 할 필요성이 더욱 높다. 특히 마을정비는 통상적인 개발론 에서 제시하고 있는 근대화 중심의 지역개발과는 성격을 달리한다.

마을정비는 기본적으로 그 독창성을 창출하는 과정으로서 마을 고 유의 취락양식과 문화를 복원하여 전통을 보전하고 자연과 결부된 마을의 독특성을 유지･발전시켜 나가는 데 초점이 맞추어져 있다.

마을의 독특성은 그 취락구조에서 가장 잘 나타나는데, 취락구조로 표현되는 마을경관이 외지인들에게 뿐만 아니라 마을주민에게도 마을에 대한 인상으로 선명하게 남게 된다. 따라서 마을의 결속을 유

지하기 위하여 취락구조 및 형태를 마을의 특성대로 가꾸는 것이 무 엇보다 중요하지 않을 수 없다. 마을의 취락구조는 건축양식과 조경 양식 그리고 이들의 상호결합에 의해 형성된 취락양식에 따라 결정 되므로 마을 취락구조의 변경을 유발하는 건물의 신축이나 개축은 개인 임의대로 할 수 있는 것이 아니라 주민의 동의를 얻어 할 수 있도록 해야 할 필요가 절대적으로 크다. 따라서 마을정비사업은 추 진 주체가 마을 주민이 되고 국가나 지자체는 이를 재정적으로 지원 하고 육성하는 형태로 됨이 지극히 바람직하다.

마을정비의 전형적인 형태로서 독일의 취락재정비사업(dorferneuerung) 을 참고할 만하다. 이는 마을 단위 농촌정비의 전형적인 표본이 되 고 있는데, 마을 고유의 건축양식과 문화를 보전하며 자연과 결부된 마을의 전경을 유지･발전시켜 나가는 것을 목표로 한다. 즉, 마을고 유의 건축형태, 취락지구와 주변공간 간의 조경형태, 하천에 대한 조경, 옛 건물에 대한 수리방식 등이 주민 간의 충분한 의견 수렴 후에 신중하게 이루어진다. 취락재정비의 기본원리는 가급적 옛것을 되살리고 보전하고자 하는데, 옛것에 대한 완전한 파괴는 다른 대안 이 없는 마지막 상황에 고려할 수 있는 것으로 한다. 그리고 주민은 계획 수립에서부터 지속적으로 사업 과정에 참가하게 하고 주민의 의사결정은 다수결이 아니라 만장일치제를 채택하고 있는 것이 특 징이다. 독일 취락재정비의 구체적 실행과정은 철저히 미시적이고 철저히 민주적이다. 다시 말해, 마을정비와 관련되는 미세한 사항 하나하나까지 주민이 논의하여 합의로 결정하는데, 예를 들어 마을 에 새로운 도로를 만들 때, 바닥에 사용하는 재료를 아스팔트로 할 지, 석재(돌)로 할지 등을 주민이 의논하여 결정하고, 새 도로의 조 경을 논의하고, 마을의 고목을 지나치게 될 때 어떻게 길을 낼지를 의논하는 형식이다. 나아가 역사적 유물과 문화적 유물은 원칙적으 로 보전하고 필요한 경우에 한해 보수하게 하고, 역사적이고 문화적

유물이 사유재산이더라도 주민의 동의 없이 소유주가 임의로 개축 할 수 없게 하고 있다.

이처럼 ｢국토계획법｣을 넘어 실질적으로 농촌지역 마을정비의 내 용을 채우는 것은 농업･농촌 내부의 과업으로 남겨져 있는 만큼 이 과업을 달성해야 하는 농림부 등은 이러한 문제를 농촌개발의 핵심적 인 정책 과제로 삼아 실천적 대안으로서 추진해야 할 것이다.

5.2. 일관된 농지이용관리정책의 구현

최근에 농업 부문의 여건이 악화되자, 농지이용규제 완화에 대한 논의가 활발히 전개되고 있다. 2002년 ｢농지법｣을 개정하여 도시민 이 주말농장 운영의 목적으로 1천㎡이하의 농지를 소유하는 것을 허용한 데 이어서 최근에는 이 면적을 보다 상향조정⁷⁸･농업진흥지 역 재조정･농지 임대차 및 위탁경영, 자발적 휴경 등의 전면 허용 등까지 검토되고 있으며, ｢농어촌정비법｣ 개정으로 도시자본의 농 촌 투자 유치를 위해 산간계곡부의 경사도 15% 이상의 한계농지에 대한 개발도 장려되고 있다.⁷⁹ 이에 더하여 2003년 재경부에서 입법

78 도시민 농지소유면적을 상향조정하는 경우, 농가의 정의를 비롯하여 농업정책 전체에 대한 검토가 불가피하다. 즉, 300평 이상의 농지에서 농업활동을 하는 가구가 농가였다면, 도시민의 농지소유면적이 상향 조정되는 경우 농가는 어디부터인가 그리고 농가에 주어지는 각종 보 조적 지원수단은 어느 계층부터 해당되는가 등 복잡한 문제가 맞물려 있다.

79 도시자본의 농촌투자유치를 위한 각종 조치들의 문제점에 대해서는 송미령(2003)을 참고로 할 수 있다. 비록 펜션개발에 한정된 것이기 는 하지만, 도시자본의 농촌투자를 유치하기 위해 각종의 규제완화 가 이루어지는 경우 그것의 효과가 나타나는 지역은 대단히 선별적 이고, 지역 활성화 효과로 승화되기가 매우 어려우며, 농촌지역에는 별다른 이익도 없이 난개발의 폐해를 입게 될 가능성도 적지 않다는 것이다.

예고하고 있는 ｢지역특화발전특구법｣ 역시도 농업진흥지역 등의 규제완화를 주요한 목적으로 하고 있다. 그러나 한편에서는 식량안 보 등의 차원에서 농지보전은 포기하기 어려운 근본 틀이며, 농업 인의 소득보전 차원에서 논농업 직접지불제 등의 정책도 동시에 진행되고 있다. 그러다 보니 지역에 따라서는 생산성 높은 농지는 유휴화되고, 환경오염이나 경관형성 등에 민감한 그러나 생산성이 낮은 농지는 타 용도로 개발되는 등의 역전된 토지이용 현상이 발 생한다. 근본적으로 어떤 농지를 얼마나 보전할 것이고, 어떤 농지 를 얼마나 개발할 것인가에 대한 대 원칙 없이 조각난 정책과 제도 들을 대증적으로 투입하여서는 돌이키기 어려운 난개발을 낳을 소

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