5.1. 현황
계획은 사업을 통해 실현되며, 실현되지 않는 계획은 의미가 없다.
따라서 도시계획을 비롯한 지역계획은 토지이용계획-시설계획-사업 계획으로 구성되며, 사업계획을 실행에 옮기는 시설설치사업에 대해 서도 규정하게 마련이다. ｢국토계획법｣은 도시관리계획으로 용도지 역․지구 등을 지정하고 도시계획시설을 정하도록 하였으며, 도시 계획시설사업에 대해서도 규정해 놓았다. 또한 도시계획수립지침은
｢국토계획법｣에 규정된 53개 도시계획시설 중 24개 시설은 반드시 도시(군)관리계획을 통해 도시계획사업으로 설치토록 하였다. 그리고
｢국토계획법｣의 도시기본계획․도시관리계획․도시계획시설․도시 계획시설사업 등은 ‘도시’를 ‘군’으로 바꾸어 시가 아닌 군에도 그대 로 적용되며, 도시(군)계획 대상 지역은 용도지역으로서의 도시지역 만이 아니라 농촌지역을 포함하는 시․군 행정구역 전체로 되어 있 다. 요컨대, 적어도 법적으로는 농촌의 읍 지역은 물론이고 면 지역 과 마을까지도 도시계획시설사업을 통해 도시계획시설이 설치될 수 있게 된 것이다. 그렇다면, 실제로 농촌의 마을도 도시지역처럼 기
반시설이 설치되고 정비되는 것인가?
도시지역의 개발사업 제도는 기반시설 설치를 위한 사업제도와 주택･상업･공업지역과 관련한 평면적․입체적 시가지 개발을 위한 사업제도로 나뉜다. 시가지 개발사업제도는 신개발 사업제도와 재개 발 사업제도로 구분되는데, 전자는 산업단지개발사업 및 택지개발사 업제도 등이고, 후자는 주거환경개선사업과 주택재개발사업 및 주택 재건축사업 등을 말한다. 이와 같은 도시지역 개발사업 제도를 그대 로 농촌지역에도 적용할 수 있다면 앞에서 제기한바 농촌 마을에도 기반시설이 설치되고 마을 재정비가 이루어질 수 있을 것이다.
그러나 농촌지역의 개발사업제도는 도시지역에 비하여 매우 단순 하며 공공투자에 의한 기반시설 설치사업 위주이다. 행정자치부 주 거환경개선사업 및 오지･도서개발사업, 농림부 정주권개발사업 및 문화마을조성사업 등 농촌을 무대로 하는 부처별 사업이 주종을 이 룬다. 그간 이러한 사업들은 ｢국토계획법｣ 체계와는 아무런 관련 없 이 별도로 추진되어 왔다. ｢국토계획법｣이 시행됨으로써 이 중 일부 사업은 도시계획사업으로 전환 혹은 연계할 수 있을 것이며, 그와 별개의 일부 도시계획시설이 도시계획시설사업으로 농촌지역에 설 치될 수도 있을 것이다. 그러나 인구지표에 따른 우선순위를 고려하 면 도시계획사업이 농촌지역에까지 미칠 가능성은 거의 없고, 농촌 지역에는 여전히 기존 부처별 공공투자사업이 중요한 의미를 가질 가능성이 훨씬 크다. 또한, 농촌지역에는 도시지역에서 이루어지는 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업 등과 같은 재개 발사업 제도는 현실적 여건으로 인해 작동되지 않을 것이다.
｢국토계획법｣은 주로 난개발 방지에 중점을 두고 있기 때문에 도 시지역과 다른 농촌지역에 적합한 (재)개발사업 수단에 대해서는 다 루고 있지 않다. 이로 인해 농촌지역을 대상으로 하는 개발계획은 계획내용과는 관계없이 실현될 가능성이 희박하거나, 혹은 ｢국토계
획법｣과는 관련 없이 종전과 마찬가지로 각 개별법에 입각한 단위 사업 형식으로 추진될 가능성이 높다.
농촌지역에는 도시지역에는 소용이 크지 않은 시설을 필요로 한 다. 예컨대, 시･군 공무원을 대상으로 조사한 결과 응답자 138명 중 66%가 농촌지역에 별도로 요구되는 시설이 있다고 답하였다. 그러 한 시설로는 주민복지회관, 하수처리시설, 도로․농로 등의 순으로 들었으며, 그 외에 노인복지시설, 주차시설, 용․배수로 등 농업기반 시설, 쓰레기처리시설, 다목적 광장 등을 꼽았다<표 4-16>. 이러한 공동 이용시설은 그간 도시(군)계획과 관련 없이 정부 부처별 투자 사업에 의해 설치되었던 것들이다.
표 4-16. 농촌에 필요한 시설의 종류(공무원 조사)
순위 시설 종류 응답수 비율(%)
1 주민 복지회관 14 21.9
2 하수처리시설 12 18.8
3 도로 및 농로 8 12.5
4 노인복지시설 6 9.4
5 주차시설 4 6.3
6 용수, 수로 등 농업기반시설 4 6.3
7 소규모 쓰레기처리시설 4 6.3
8 다목적광장 4 6.3
9 상수도 3 4.7
10 보건의료시설 3 4.7
11 목욕탕 3 4.7
12 농업용 창고 3 4.7
13 농산물판매시설 3 4.7
14 운동시설 2 3.1
15 농산물 건조시설 2 3.1
16 기타 14 21.9
주: 시‧군 공무원을 대상으로 조사한 복수응답 문항으로서 농촌에만 별도로 필 요한 시설이 있다고 답한 응답자를 대상으로 조사한 결과임.
5.2. 문제점
앞에서 설명하였듯이 현재 농촌지역에는 개별법에 의한 각종의 농업･농촌 정비 관련 계획이 수립되고 있으며, 농림부･농촌진흥청･
행정자치부･건설교통부 등 부처별로 각각 실시하는 정비사업 또한 다양하게 시행되고 있다. 반면, 앞으로 수립될 도시(군)계획에서는 도시지역이 아닌 농촌지역을 대상으로 한 도시계획시설이나 그 사 업계획은 포함되지 않을 가능성이 크다. 이와 같은 상태에서 문제점 은 두 측면에서 제기할 수 있다.
첫째, 도시(군)계획 측면에서의 문제점이다. 도시(군)계획의 취지 는 도시와 농촌을 아우르는 토지이용계획, 시설계획, 사업계획을 수 립하여 농촌지역에서 이루어지는 난개발을 방지하고 나아가 도시뿐 만 아니라 농촌도 도시 못지않게 정비한다는 것이다. 그렇게 하려면 도시(군)계획에 농업･농촌 정비를 핵심으로 하는 농촌계획의 요소가 포함되어야 하는데, 현재까지는 그렇지 못하다는 것이 문제이다. 현 재 농촌지역에는 제3장에서 설명한 바와 같이 다종다양한 계획들이 수립되어 있으나 이는 모두 도시(군)계획과 상관이 없으며, 이들 계 획간에도 아무런 연계가 없다. 또한 이들 계획에는 시설계획-사업계 획으로 이어지는 공간계획으로서의 실천성과 완결성도 없다.
둘째, 농업･농촌 정비 측면에서의 문제점이다. 도시(군)계획이 도 시･농촌을 아우르는 통합계획인 것과는 상관없이 농업･농촌 정비사 업이 제대로 시행된다면 문제는 없을 것이다. 그러나 현재 농업･농 촌 정비 관련 사업들은 개별법에 따라 개별적으로 시행됨으로써 사 업의 효율성과 경제성이 떨어지며, 그 수혜자인 농촌주민의 만족도 도 떨어지게 된다. 한 지역에 농업생산기반정비와 생활환경정비 및 소득원 개발 사업 등이 종합적･일체적으로 시행될 필요가 있으나 현실적으로는 그렇지 못하기 때문이다.
표 4-17. 시･군에서 수립되는 현행 계획의 문제점
단위: % 담당 분야
문제점 도시‧지역계획 농지 전용‧관리 계
유사한 계획들의 중복 12.5 12.1 12.3 계획의 법적 구속력 부재 8.3 10.6 9.4 계획의 실행력 부재 54.2 28.8 42.0 계획간 연계성 부족 22.2 48.5 34.8
기타 2.8 - 1.4
계 100.0 100.0 100.0
자료: 시․군 공무원 조사 결과.
이와 관련하여 현재 시･군에서 수립되고 있는 각종 계획에 대해 시･군의 도시･지역계획 및 농지 전용․관리 업무를 담당하는 공무 원들 역시 계획의 실행력 부재, 계획간 연계성 부재를 가장 큰 문 제로 꼽고 있다. 도시･지역계획 담당 공무원들의 경우는 실행력 부 재를 가장 큰 문제점으로 들고 있는 반면, 농지 전용․관리 업무 담당 공무원들은 계획간의 연계성 부족을 가장 큰 문제점으로 들 었다<표 4-17>.
5.3. 계획의 실현수단 확보 방안
도시(군)계획이 단지 도시계획으로 그치지 않고 농촌계획을 아우 르는 진정한 의미의 도시･농촌계획으로 정립되고, 그 계획을 통해 농업생산기반정비와 생활환경정비 및 소득원 개발 사업까지 완결적 으로 실현되도록 하는 방안에 대해서는 다음과 같이 2단계로 접근 할 수 있다.
제1단계는 도시(군)계획에 농촌계획의 요소를 포함하는 것이다.
우선, 기존의 시･군 단위 계획과 사업 중에서 도시계획시설에 비견
되는 농촌지역의 생활환경정비 관련 계획과 사업은 해당 지역을 제 2종 지구단위계획지구 또는 이 연구에서 제안한 바 가칭 ‘농촌계획 지구’로 지정하여 도시계획의 하위계획으로 포함하고, 농업생산기반 정비 관련 계획과 사업은 도시(군)계획의 부문계획으로 연계하는 방 안을 생각할 수 있다. 기존의 시･군 단위 계획 중에는 계획 관련 전 문가들이 수립하여 현실성과 발전성을 갖춘 계획도 있으므로 이들 계획을 도시(군)계획에 반영할 경우 경제적으로 효율적일 뿐만 아니 라 전문성에서도 도시계획 일변도의 계획보다는 우월할 것이기 때 문이다. 예를 들면, ｢농업․농촌기본법｣에 의해 각 시･군에서 의무 적으로 수립하고 있는 농업발전계획을 부문계획으로서 도시(군)계획 에 그대로 수용할 수 있으며, 정주생활권계획･오지개발계획･소도읍 정비계획이나 마을계획의 사업지구를 가칭 농촌계획지구 또는 제2 종 지구단위계획구역으로 지정할 수 있다.
제2단계는 도시(군)계획의 하위계획과 부문계획에 위치시킨 기존 의 농업･농촌 정비 관련 계획과 사업을 지역 단위로 종합 집행하는 방안이다. 제1단계에서와 마찬가지로 시･군 단위 각종 계획 및 사업 을 도시(군)계획의 하위계획으로 편성하거나 부문계획으로 연계할 것을 ｢국토계획법｣에 명시적으로 규정하더라도 그 계획에 의한 사 업의 실현이 보장되는 것은 아니다. 그러나 부처별로 이루어지고 있
제2단계는 도시(군)계획의 하위계획과 부문계획에 위치시킨 기존 의 농업･농촌 정비 관련 계획과 사업을 지역 단위로 종합 집행하는 방안이다. 제1단계에서와 마찬가지로 시･군 단위 각종 계획 및 사업 을 도시(군)계획의 하위계획으로 편성하거나 부문계획으로 연계할 것을 ｢국토계획법｣에 명시적으로 규정하더라도 그 계획에 의한 사 업의 실현이 보장되는 것은 아니다. 그러나 부처별로 이루어지고 있