공간계획으로서 국토계획의 수립에 관해 ｢국토기본법｣ 제2장에서
70 사회계획과 경제계획을 포함하지 않는 물리적 계획의 성격으로서 농촌 계획이란 도시적･비농업적 개발수요를 수용하기 위한 ‘선긋기’, 즉, 용 도지역 구분만이 주 내용을 구성하게 된다. 그렇게 되면, 도･농통합계획 이라고 하더라도 상대적으로 역동적(dynamic) 토지이용을 보이는 도시 지역의 계획에 비해 농촌지역의 계획은 들러리 정도로 될 소지가 크다.
는 다음과 같이 규정하고 있다. 국토계획이란 “국토를 이용･개발 및 보전함에 있어서 미래의 경제적･사회적 변동에 대응하여 국토가 지 향하여야 할 발전 방향을 설정하고, 이를 달성하기 위한 계획(제6 조)”으로서, 국토종합계획-도종합계획-시･군종합계획의 위계를 이룬 다. 이 외에 특정 지역을 대상으로 특별한 정책 목적을 달성하기 위 한 계획으로서 지역계획과 국토 전역을 대상으로 특정부문에 대한 장기적인 발전 방향을 제시하는 부문별 계획이 있다. 현재 법률상 지역계획에는 수도권정비계획, 광역권개발계획, 특정지역개발계획, 개발촉진지구개발계획과 다른 법률에 의하여 수립하는 지역개발계 획이 있다. 부문별 계획으로는 국가기간망, 주택 및 수자원, 환경, 문 화･관광, 정보통신, 공업배치 등과 같은 해당 기능의 발전 방향 및 공간적 배치 등에 대해 국토 전역을 대상으로 하는 계획이 있다. 한 편, ｢국토계획법｣에 의해 수립하는 지구단위계획은 일종의 지역계획 이며, 도시(군)계획의 하위계획에 속하게 된다.
그런데 ｢국토기본법｣에 의한 국토종합계획과 도종합계획은 토지 이용계획을 중심으로 하지만 구속력이 없으며, ｢국토계획법｣에 의한 시･군종합계획과 지구단위계획은 토지이용계획 이외에 시설계획의 성격으로서 도시기반시설 설치와 생활환경 정비에 관련된 계획까지 를 포함하며 구속력이 있다. 그러나 사업계획은 의무적으로 연동되 는 것이 아니다. 시･군종합계획은 ｢국토계획법｣에 의해 시･군 “관할 구역에서 수립되는 다른 법률에 의한 토지의 이용･개발 및 보전에 관한 계획의 기본”이 되며, “다른 법률에 의한 환경･교통･수도･하수 도･주택 등에 관한 부문별 계획을 수립하는 때에는 도시(군)기본계 획의 내용과 부합되게 하여야 한다(제4조)”고 규정되어 있다.
하지만 농촌계획에 관해서는 지역계획으로서든 부문별 계획으로 서든 ｢국토기본법｣, ｢국토계획법｣은 물론 어느 법률에서도 명확하 게 언급하고 있지 않다. 다만, 현재 농촌지역에서 이루어지고 있는
농업･농촌발전계획, 각종의 정비사업계획 등이 농촌계획과 관련될 뿐이다. 따라서 실질적으로 우리의 농촌계획은 주로 농지와 취락 등을 대상으로 한 비구속적 사업계획이 주를 이루고 있다고 볼 수 있다.
이와 같이 사업계획 성격의 현행 농촌계획을 공간계획으로서의 국토계획체계에 위치짓기 위해서는 농지 관련 사업계획을 도시(군) 계획의 부문(기능)계획으로, 일부 취락에 대한 사업계획은 도시(군) 계획의 하위계획(지구단위계획)으로 포함하는 형태가 가능하다.71 도 시(군)계획은 생활의 질을 높이기 위한 토지 이용･보전과 시설 배치 에 관한 사항은 포함하지만 통상 어떤 한 산업 부문 내의 구체적인 기반시설 설치 내용까지를 담기는 어렵다. 따라서 농업생산기반 정 비사업의 내용이 도시(군)계획에 상세하게 포함될 필요는 없으며, 포 함할 수도 없으므로 부문(기능)계획으로 설정한 것이다.
반면에 농촌의 취락 관련 정비계획 내용은 도시(군)계획의 내용과 상대적으로 정합성이 높다. 그러나 도시와 농촌의 공간구성 및 사회 경제적 특성이 이미 설명한 바와 같이 상당한 차이를 가지고 있기 때문에 일부 농촌지역에 대해서만 도시계획과 같은 수준의 토지이 용계획 및 시설계획을 수립할 수 있을 것이다. 물론 신규 개발의 경 우라면 특정 지역을 대상으로 제2종 지구단위계획을 수립하여 거기
71 흔히 농촌계획에 관한 논의의 결론 삼아서 도시계획과 같은 위상을 가 지는 농촌계획을 수립하도록 하자는 당위적 주장이 이루어지곤 한다 (이정환 외 1993; 박재길 2002). 그러나 이 연구에서는 두 가지 이유에 서 이와 같은 주장은 강조할 필요가 적다고 본다. ① ｢국토계획법」도 입을 통해 도･농통합계획을 수립하는 원칙과 부합하지 않고, ② 이미
｢농업･농촌발전특별법｣ 등을 위시한 법률을 근거로 농업･농촌발전계 획 수립이 가능하기 때문이다. 단지, 각종 개별법이나 사업계획들이 모자이크식으로 관리되는 것을 차단하기 위해 종합적 계획 수립은 필 요한데 이것을 도시(군)계획을 중심으로 하자는 것이다.
에 상세계획을 포함할 수 있겠지만, 신규 개발이 아닌 경우 도시(군) 계획에 포함시킬 수 있는 규모의 마을로는 면 소재지 마을 및 대규 모 마을 정도만을 들 수 있다. 따라서 약간의 재정비 수요가 발생하 거나 규모가 작고 성장의 전망이 없는 대부분 마을들의 경우 도시 (군)계획에 포함시킨다 해도 계획에 반영할 내용이 거의 없을 뿐만 아니라, 계획에 포함되었다고 해서 사업 실현 가능성이 자동으로 갖 추어지는 것은 아니며, 오히려 규제로 작용할 우려가 있다. 왜냐하 면, 계획이 수립되었다 하더라도 그런 마을들은 일정 수준의 인구밀 도를 기준으로 하는 도시계획시설의 설치 대상이 되기 어렵고, 우선 순위에서 뒤처지며, 민간투자수요 등에도 차이가 있어 계획이 집행 되지 않게 된다. 그럴 경우 계획지구에 부과되는 규제로 인해 주민 에게 불편만을 초래할 수 있기 때문이다. 예컨대, ‘취락지구개발계 획’이 수립되고도 개발행위가 뒤따르지 않아 오히려 주민불편을 가 중시킨 사례가 많다.72
따라서 농촌의 취락을 중심으로 확대된 일련의 지구를 가칭 ‘농촌 계획지구’로 설정하여 해당 지구 전체에 걸친 토지이용계획을 수립하 고, 여기에 각 개별법에 의한 계획과 정비사업을 연계하는 체계가 가 장 바람직하다. 즉, 사업계획으로서 현재 분절화되어 있는 농촌계획을
‘농촌계획지구’라는 연결 수단을 가지고 토지이용계획에 포함하자는 것이다. 시･군의 도시･지역계획 및 농지 전용･관리 담당 공무원을
72 취락지구개발계획은 소방도로를 비롯하여 자동차 진입이 가능한 가로 정비 및 근린시설 정도의 설치를 목적으로 수립된 계획임에도 불구하 고, 일단 지구로 지정되고 계획이 수립된 경우 그 집행과는 관계없이 개별 주택 등의 건축행위시 계획(안)의 가로선, 공공시설용 예정부지 등에 의해 제약을 받았다. 또한 중앙정부로부터 재정지원이 없기 때문 에 수도권을 제외한 일반 농촌지역에서는 지구만 지정되고 사업집행 은 잘 되지 않는 경우가 더 많았다(김정연 1995, p.92).
․농촌계획지구
․지구단위계획구역
시가지 취락
국토종합계획
시･도종합계획
도시･군계획 공간
계획 체계
농지 소도읍
부문계획 그림 5-1. 농촌계획의 체계 구상
대상으로 한 조사 결과에서도 도시계획을 농촌지역에 적용하는 데 따르는 어려움을 해소하는 방안으로서 마을을 중심으로 한 계획을 도 시(군)계획에 반영하는 것이 현실적이라는 의견이 87.3%에 달하였다.
그렇다면 마을을 중심으로 한 ‘농촌계획지구’의 설정과 계획 수립 을 위해서는 ｢국토계획법｣에서 농촌계획지구의 성격과 위상 등을 규정하고, 그에 적합한 계획 수립 지침을 마련할 필요가 있으며, 이 와 연동하여 각 개별법의 수정 혹은 각 개별법과 ｢국토계획법｣을 연 계하는 법률을 제정할 필요도 있다. 계획 수립 지침에는 농촌계획지 구의 범위 및 계획내용, 농어촌도로 등과 같은 필수 기반시설을 중 심으로 한 농촌계획시설 목록, 도시계획시설에 준하는 투자계획 범 위 등이 포함되어야 할 것이다.
그림 5-2. 국토계획체계와 농촌정비사업의 연계 체계
그림 5-3. 농촌계획지구의 구상도
② 개발 수요가 있는 지구에만 선택적으로 수립하고, ③ 지역이 처 한 특성에 따라 계획내용의 중점이 달라지며, ④ 농업･농촌 정비 계 획 등과 같은 공공투자계획과의 관련성을 중시한다. 영국의 경우에 도 표면적으로는 도시와 농촌을 포괄하는 도시․농촌계획이 수립되 는 듯하나, 신규 개발행위가 기존의 시가지에서 일어나도록 엄격히 유도하고 대부분의 농촌은 보전을 원칙으로 남겨두고 있다. 그 결과 상세한 수준의 계획은 몇몇 개발이 일어날 지구를 대상으로 선택적 으로 수립되는 것이다.
<참고: 영국의 농촌계획체계>
<참고: 프랑스의 농촌계획체계>