농촌지역 토지이용체계 개편 - 국토계획체계 변화에 따른 농촌계획 수립에 관한 연구

3.1. 용도지역 통폐합 및 관리지역 세분 폐지

｢국토계획법｣은 난개발을 방지하는 제도적 장치로서 용도지역 구 분과 용도지역별 행위제한, 도시(군)계획과 지구단위계획, 개발행위 허가제와 기반시설부담금제 등을 체계화하였다. 그 토지이용체계는

‘용도지역제+지구단위계획제+개발행위허가제’로 요약할 수 있다(류 해웅 2002, p.39). 전국의 토지를 4개의 용도지역으로 구분하여 용도 지역별로 개발용도인가 보전용도인가에 따라 행위제한을 달리하고, 개발용도 지역을 대상으로 지구단위계획으로서 계획적･집단적 개발 을 유도하되, 계획지구에 포함되지 않는 소규모 개발에 대해서는 개 발행위허가제를 통해 난개발을 방지한다는 것이다. 이 체계에서 핵 심적 토지이용제도는 용도지역제이며, 이는 도시･농촌 할 것 없이 전 지역에 적용된다. 따라서 농촌지역 토지이용체계와 관련해서도 먼저 용도지역제를 살펴보아야 한다.

앞에서 용도지역･지구제의 개선 방안으로 ① 도시지역의 녹지지 역과 관리지역의 일원화, ② 각종 개별법으로 지정된 용도지구의 통 폐합, ③ (가칭)농촌계획지구의 신설, ④ 관리지역 세분 폐지 혹은 세분하는 경우 행위제한 및 개발밀도의 차등 대폭 강화 등을 제시하 였다. 이를 더 요약하면 용도지역･지구제를 현행보다는 더 단순화하 고, 농촌지역에는 오히려 농촌계획지구를 신설하자는 것이다. 그렇 게 되면 도시･관리･농림･자연환경보전지역 등 4개 용도지역은 현행 과 같고, 도시지역 안의 세분된 용도지역은 주거･상업･공업지역으로 단순화된다. 여기서 4개 용도지역의 성격을 보면 도시지역은 개발지

역, 관리지역은 보전 겸 개발지역, 농림지역과 자연환경보전지역은 보전지역으로서, 보전과 개발이라는 토지용도 구분의 대분류에 적합 하게 된다. 농촌계획지구는 후술하는 농촌지역의 토지이용체계에 편 성되므로 따로 언급할 필요가 없다.

이러한 용도지역 개편안은 현행 용도지역제의 틀을 유지하는 것 과 다를 바 없으므로 이대로 개편하더라도 별도로 검토할 사항은 없 다. 다만, 녹지지역과 관리지역의 행위제한 내용을 동일하게 변경하 고, 관리지역 내 3개 용도지역의 상이한 행위제한 규정을 동일하게 변경하거나 혹은 차등을 보다 강화하는 것이 타당하다.

3.2. 농촌계획지구 신설 또는 제2종 지구단위계획 개편

용도지역으로서의 도시지역을 다시 주거･상업･공업･녹지지역 등 으로 세분한 것은 도시계획상 토지이용계획에 의한 토지용도의 구 분이다. 마찬가지로 농촌계획에서도 토지이용계획에 의한 용도 구분 을 생각해 볼 수 있다. 그런데, 농촌지역은 도시지역과 달리 드넓은 생산공간･자연공간 안에 취락들이 점점이 존재하며, 더욱이 그 취락 은 대부분 인구가 감소하고 때로는 소멸되기도 하는 공간이다. 도시 에 비해 극소한 규모의 취락에는 들어설 시설도, 그 부지도 별 필요 가 없어 도시계획과 같은 계획 수립의 필요나 의미는 없어 보인다.

취락 내에서의 토지이용계획이나 용도 구분은 특별히 고려할 필요 가 없다는 것이다.

그러나 도시에 도시계획시설이 필요하듯이 농촌 마을에도 기초적 인 생활기반시설 등이 필요하다. 그런데 인구규모 등이 도시계획시 설 설치 기준에 미달하기 때문에 도시(군)계획에는 비중 있게 포함 되지 못할 것이다. 그렇다면 농촌주민이 필요로 하는 도로･상하수 도･공원･어린이놀이터･하수정화시설 등은 누가 어떻게 설치해야 할 것이고 이러한 내용이 계획 수립에는 어떻게 반영되도록 할 것인가.

더욱이 도시적 개발수요와 농촌적 개발수요가 집중되는 농촌 마을 의 경우 주택･공장･창고･판매시설･위락시설 등이 농촌의 공간적 특 질을 무시한 채 난개발 형태로 들어서 생활환경과 생산공간을 오염 시키거나, 자연환경･경관을 훼손하는 사례도 빈번하게 발생하고 있 다.⁷³ 농촌 마을과 인접 토지를 포함하여 계획적인 개발과 관리가 필 요한 것이다. 또한, 기존 마을 중에는 성장하는 마을도 있으며 마을 발전계획 등을 수립하여 마을의 재정비와 공동시설 및 소득원 시설 의 설치계획 등을 수립하여 실천하는 곳도 있다. 농촌 발전과 활성 화를 위해서는 마을 단위로 이와 같은 활동을 공동으로 전개하도록 장려할 필요도 있다. 특히, 최근 강조되고 있는 농촌 어메니티라든 가 녹색관광(green tourism), 도･농교류 등을 위해서도 농촌의 마을 단위 발전 계획의 중요성이 높다.

기존 농촌 마을의 재정비와 난개발 방지, 농촌주민이 필요로 하는 시설의 설치, 소득원 개발 등을 계획적으로 추진하고, 이를 공간계 획으로서의 농촌계획으로 발전시키기 위해서는 농촌지역에도 도시 계획지구와 같은 위상의 그러나 계획의 내용은 상당히 다른 ‘농촌계 획지구’를 설치하는 것이 효과적이다. 다음의 두 계획도면은 도시계 획적 관점에 의한 구속력 있는 재정비계획도면과 현재로서는 구속 력은 없지만 해당 지역의 개발 수요와 주민의 의지를 반영한 마을계 획도면으로서, 위와 같은 도시와 농촌 공간계획의 차이를 보여줌과 함께 농촌계획지구 설정의 필요성을 보여준다.

농촌계획지구는 마을 단위의 취락과 그 주변의 농지･산지･하천 등을 포괄하는 광범위한 구역을 범위로 하며, 프랑스 꼬뮌의 토지점 유계획(POS)과 같이 토지용도 구분을 포함하는 종합적인 농촌계획을

73 제3장의 농촌주민 조사 결과에서 축사, 창고, 퇴비사, 혹은 농가주택 등에 대한 농지전용 수요가 매우 높았음을 상기할 필요가 있다.

그림 5-4. 제천시 수산 도시계획재정비도면

그림 5-5. 화천군 신대리 마을계획도면

수립하여 시･군 의회 혹은 도시(군)계획위원회의 승인을 받은 지역 에 설정하도록 하면 된다.⁷⁴

농촌계획지구는 단지 기존 마을의 재정비 수요뿐만 아니라 현 ｢국 토계획법｣의 하위계획으로서 지구단위계획에는 포함되지 않는 규모 의 소규모 농지 전용 등에 의한 개발행위를 흡수하는 지구로 활용이 가능하므로 난개발 방지의 목적도 충족시킬 수 있다. 즉, 농촌계획지 구의 신설은 지구단위계획구역 및 농촌계획지구 내에서의 개발행위 이외에는 농촌지역에서의 소규모 분산 개발행위를 원칙적으로 금지 하는 것을 의미한다.

농촌계획지구에 대한 계획 수립은 지역의 특성에 맞추어 도시적 성격이 강한 시･군은 건설교통부에서, 농촌적 성격이 강한 시･군은 농림부에서 계획 수립의 지침을 제공할 수 있다. 가령, 프랑스의 경 우에는 이미 설명한 바와 같이 꼬뮌의 선택에 따라 도시적 성격이 강한 꼬뮌은 기본구상(SD) 및 지구구상(SS)을 수립하고 농촌적 성격 이 강한 꼬뮌에서는 꼬뮌연합헌장(CIDA)을 수립하는데, 기본구상 (SD)은 건설부가 꼬뮌연합헌장(CIDA)은 농림부가 관할하는 영역이 다. 물론 실제에서는 지역의 실정에 따라 두 부처가 협력하는 체제 를 형성하고 있다.⁷⁵

｢국토계획법｣의 제2종 지구단위계획지구가 농촌계획지구와 사실 상 유사한 성격을 갖고 있으나, 문제는 제2종 지구단위계획지구의 전제가 되는 제2종 지구단위계획이 주로 농촌 외부로부터의 수요를 충족시키기 위한 신규 개발을 주 목적으로 하고 있다는 점이다. 제2

74 제도화를 위해서는 ｢국토계획법｣ 제37조 11항을 수정하고 관련 시행 령을 개정하는 것으로 족하다. 물론 그에 앞서 ｢농어촌정비법｣ 등의 개정이 필요하다.

75 즉, POS는 건설부의 소관이지만, 농촌적 성격이 강한 꼬뮌의 POS 수 립에 대해서는 농림부가 그 수립에 협력한다.

종 지구단위계획의 계획유형과 입지 여건에 따라 지구 규모를 증감 할 수 있도록 하거나 제1종 지구단위계획처럼 최소면적 규정을 폐 지하고, 민간개발의 경우 개발사업자가 부담하게 되어 있는 기반시 설부담금을 지역 여건에 따라 공공에서 부담하도록 한다면 ‘농촌계 획지구’로서 활용될 수 있을 것이다. 지구면적의 축소로 인한 난개 발의 소지는 계획의 승인 과정에서 규모 등을 심사함으로써 해소할 수 있을 것이다.

3.3. 개발행위허가제한지역 지정 강화

농촌 마을의 정비와 난개발 방지를 위하여 농촌계획지구를 신설 할 필요가 있듯이 농촌의 자연환경과 경관･생태계, 경관이 수려한 계곡과 산･강･하천, 우량농지, 역사･문화적 가치가 높은 지역 등을 보전하기 위해서는 ｢국토계획법｣의 ‘개발행위허가제한지역’에 관한 규정을 대폭 강화할 필요가 있다.⁷⁶ ｢국토계획법｣에서 용도지역으로 지정하는 자연환경보전지역은 국가적 수준에서 보존가치가 높은 지 역을 대상으로 하므로 지역과 마을 단위에 존재하는 소규모의 ‘경관 지구’ 등은 대상이 되지 않는다. 또한 ｢국토계획법｣의 개발행위허가 제한지역은 2회에 걸쳐 최장 5년 시한으로 지정할 수 있도록 되어 있어 강력한 보전장치로서는 효과가 제한적이다. ｢국토계획법｣의 개 발행위허가제한지역에 관한 규정에서 5년 시한을 폐지하고 지역지 정 및 운용방식을 개선할 필요가 있다. 예컨대, 개발행위허가제한지 역의 지정은 도시(군)계획위원회의 심의를 거쳐 각 시･군의 조례로 써 지정하도록 하고, 지정지역의 사유지에 대해서는 ‘경관보전직불

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