지금까지 농촌의 난개발 등 토지이용 현상에 대해 살펴보았고, 농 촌 토지이용 관련 현행 법제도와 각급 계획 및 사업 현황에 대해서 도 살펴보았다. 이러한 논의를 바탕으로 현재 농촌계획과 관련하여 당면해 있는 현안이 무엇인지를 살펴보고자 한다.
3.1. 난개발 문제에 대한 대응
｢국토계획법｣ 도입 배경에 대해 이미 여러 차례 언급한 데서도 알 수 있듯이 무엇보다 농촌의 난개발 문제에 어떻게 대응하느냐가 현 시점의 농촌 토지이용에서 가장 핵심을 이루는 과제임은 분명하다.
그러나 농촌지역의 난개발을 막고 계획적 개발을 도모하는 데는 크 게 두 가지 차원의 과제가 있음도 분명히 해야 한다.
첫째로, 수도권 등 대도시 주변에서 두드러졌던 것처럼 농촌을 무 분별하게 시가지로 탈바꿈하게 만드는 계획 없는 개발, 기반시설 미 비형 난개발을 방지하는 것이 농촌지역의 당면한 주요한 토지이용 의 계획과제이다.
둘째로, 비단 대도시 근교에만 해당되는 것이 아니라 그 밖의 광 범위한 농촌지역에서도 상존하는 다른 형태의 난개발 문제에도 대 응할 필요가 있다. 농지나 산지의 분산 전용의 결과로 갖가지 농업 용 및 비농업용 시설들이 들어서면서 인근에 미치게 되는 부정적 외 부효과에 대해서는 이미 여러 사례를 들어 살펴본 바 있다. 이러한 형태의 소규모 분산 난개발은 전국의 농촌지역 어느 곳에서든 쉽게 확인할 수 있는 것이며 농업․농촌 내부에서의 개발 수요인 경우도
많아, 압도적인 도시개발 압력에 대응한 제도적 수단과는 또 다른 접근법이 요구된다.
3.2. 농촌의 상대적 저개발 문제에 대한 대응
다양한 난개발 이외에, 실상 우리나라 대부분의 농촌지역에서 난 개발보다 더욱 문제가 되는 토지이용의 상황은 도시에 대한 상대적 인 저개발이라 할 것이다. ｢국토계획법｣은 그 목적이 난개발 방지를 위한 토지이용 관리수단으로서 이러한 농촌의 저개발 문제에 대처 하는 것을 목적으로 삼고 있지는 않다. 따라서 ｢국토계획법｣에 따라 도시(군)계획을 수립할 때도 발전지표 설정이라든가 토지 수급, 각종 지역･지구 설정 등이 주된 내용을 이루며, 낙후된 농촌지역 활성화 를 위한 산업정책이나 각종 지원정책 등은 형식적인 선에서만 다루 게 될 가능성이 크다.
그러나 궁극적으로 지역 활성화를 위해서 시･군 지자체에서 고려 해야 할 토지이용 관리수단이란 단순한 난개발 관리의 수준을 넘어 서는 것일 수밖에 없다. 그것이 난개발보다는 개발 자체가 일어나지 않아 침체를 거듭하고 있는 많은 우리나라 농촌지역에서 요청되는 농촌계획의 내용이라 할 수 있으며, 농촌계획 본연의 성격이기도 하 다. 특히 토지이용계획에서 보전 목적을 강조한 나머지 지자체 나름 대로 다목적의 융통성 있는 토지이용에 제약을 가져오게 된다면 그 것이 바람직한 농촌계획이라고 볼 수는 없을 것이다.42
42 예를 들어, 충주시의 어느 면의 경우, 주민이 소득 증대 및 농촌 활성 화를 목적으로 농업진흥지역 농지 일부에 전용 허가를 받아 가공시설 을 만드는 것까지는 문제가 없었으나, 정작 그 후에 이와 연동하여 운 영할 수 있는 판매시설을 설치하는 데 대해서는 당국이 불허하여 사업 실효성이 떨어지는 사례가 있다. 이처럼 보전용도인 농업진흥지역에 대해서도 보상없는 규제 일변도 정책이 있을 뿐, 합당한 이유가 있는
한편 최근에는 농촌지역 활성화를 위한 차원에서 토지이용의 규 제 완화를 근간으로 하는 새로운 정책 기조가 형성되면서 농촌계획에 새로운 제약이자 기획요소로 등장하고 있다는 점도 고려해야 한다.
우선, 2003년 재경부에서 입법예고 한 ｢지역특화발전특구법｣을 한 예로 들 수 있겠는데, 이 법률에 따라 향후에 특정 지역에 특정 산 업과 관련된 규제가 대폭 완화되는 각종의 지역특구들이 다수 지정 될 것으로 전망된다. 정부안에 따르면 이들 지역특구에서는 가칭
‘특구이용계획제도’가 수립될 예정이며, 그에 따라 용도지역 변경, 하천점용 허가 등 여러 토지이용규제를 패키지로 완화할 수 있도록 할 방침이다. 시･군 지자체가 토지이용에 대한 특구이용계획을 세우 면 일괄협의를 거쳐 토지 관련 26건의 관련규제를 한꺼번에 완화해 준다는 것이다(세계일보 2003년 11월 19일자).43
또한 농지제도 역시 규제 완화 차원에서 대폭적인 손질이 예고되 고 있다. 농업진흥지역에 대한 실태조사를 거쳐 상당수 농지가 생산 관리지역으로 재조정될 예정이며, 농지의 임대차나 위탁경영, 자발 적인 휴경이 전면적으로 허용될 것으로 전망된다. 아울러 농업특구 안에서는 ｢농지법｣상의 농지 소유 및 이용 규제를 원칙적으로 폐지 할 예정이다(동아일보 2003년 11월 27일자; 대한매일 2003년 11월
혹은 지역 발전을 위한 시설 조성을 위해 다목적으로 이용할 수 있는 유연한 수단은 마련되지 않고 있는 실정이다.
43 정부 방침에 따라 전국 지자체로부터 신청을 받은 결과 2003년 9월 신청된 지역특구의 수는 448개로 전국 기초 지자체 당 1.8개에 이른 다. 또한 각 지자체들은 특구 신청을 하면서 총 3,329건의 규제를 없 애거나 완화해달라고 요청했으며, 이 중 토지이용과 관련해 각종 규제 를 풀어달라는 내용이 2,062건(61.9%)으로 가장 많은 것으로 나타났 다. 특구 신청을 한 189개 지자체가 공통으로 완화를 요구한 규제는 산지전용 허가(72건), 용도지역 내 행위제한(67건), 농업진흥구역 내 행위제한(51건) 등이라고 한다(조선일보 2003년 9월 9일자).
27일자). 또한 2002년 ｢농지법｣ 개정으로 도시민이 소유할 수 있도 록 한 1천㎡ 농지 상한 규모를 추가적으로 확대하는 방안도 논의되 고 있다.
토지이용규제 철폐를 골자로 하는 이상과 같은 정책들은 난개발 방지를 주요한 목적으로 진행되어 온 국토계획체계 변화의 방향과는 근원적으로 다른 맥락에서 등장한 것으로서, 농촌의 계획적 개발과 보전이라는 목표와 배치되는 측면을 안고 있다. 이처럼 토지이용 문 제를 놓고 같은 정부 부처 내에서도 제각기 다른 정책 방향이 추진되 는 상황에서 농촌계획의 향방을 모색하는 일은 매우 불안정한 작업 이 아닐 수 없다. 그러나 농촌계획은 지역 활성화를 위한 물리적 정 비 및 소득원 개발 등의 산업경제적 측면의 계획을 수용함과 더불어 다면적 기능 증진을 위한 환경 및 경관관리 측면의 계획도 수용해야 하기 때문에 이러한 상황들에 대한 고려도 불가피하다.
3.3. 농업･농촌 정비 계획 및 사업 추진의 체계화
사업을 하기 위한 법제는 있으나 계획에 의한 사업을 하기 위한 법 제는 갖추어져 있지 않고, 토지이용규제를 하기 위한 법제는 있으나 계획에 의해 규제를 하기 위한 법제는 역시 갖추어져 있지 않은 것이 지금까지 농촌계획 관련 제도가 안고 있던 근본적 문제라 할 수 있 다. 토지이용규제와 사업을 연결할 실체적 내용이 되는 계획이 부재 한 상태였던 탓에, 특별법이나 임시조치법에 의해 ‘선개발-후계획’ 방 식으로 사업을 진행할 수밖에 없었던 것이 그동안의 현실이다.44 그러나 변화된 국토계획체계는 공간적으로 생산관리지역･보전관
44 새로 도입된 ｢국토계획법｣ 체계에 입각해서는 이러한 한계들을 효과 적으로 극복할 수 있을 것인지에 대해 제4장부터 구체적으로 살펴볼 예정이다.
리지역, 농림지역, 자연환경보전지역의 토지이용 관리를 여전히 개 별법에 위임하고 있을 뿐만 아니라, 각 시･군에서 행정구역을 포괄 하는 도시(군)계획을 수립토록 규정만 하고 있지 어떠한 지침이 될 계획 내용은 어디에서도 제시하고 있지 않다. 다만, 어떠한 개발사 업을 벌인다고 했을 때 그것이 추진되기 위한 요건과 관련 절차들을 열거하는 데 그치며, 결국 계획의 실체적 내용은 전적으로 개별 지 자체에서 채워 넣어야 할 상황이다. 국토계획체계 변화에도 불구하 고 농촌계획은 불완전한 위상과 체계에 놓여 있는 것이다.
따라서 ｢국토계획법｣에 따라 수립될 예정인 도시(군)계획과 각종 농촌지역 계획들의 연계, 농촌지역 내의 각종 계획들과 사업들의 연 계를 통해 도시(군)계획이 실질적으로 의미 있는 계획으로 기능하고, 농촌지역의 각종 계획과 사업이 집행수단으로 기능함으로써 더욱 효과적이고 효율적인 농업･농촌 정비가 이루어지도록 할 필요가 있 다. 무엇보다도 기왕에 별개로 추진되는 각종 농업･농촌 정비를 위 한 계획과 사업의 체계가 토지이용계획으로서 구속력을 확보한 상 태에서 체계적으로 실현될 수 있는 경로가 마련되는 것이 시･군의 의미 있는 농촌계획이 되기 때문이다.
다만, 앞에서 살펴보았듯이 농촌 토지에 대한 수요는 지역별로 매 우 다양하게 나타나고 있기 때문에 전국에 걸쳐 일률적인 규제보다는 토지이용계획에서 일선 시･군의 재량을 보다 강조할 필요가 있다.
우선, 계획을 바탕으로 한 농촌 토지의 보전과 개발이 농촌계획의 실체적 내용을 이룬다고 했을 때, 무엇을 개발할 것이며 무엇을 보 전할 것인지 판단할 재량은 전적으로 지자체에 맡겨야 한다. 더구나 어떤 자원에 대해 전국에 걸쳐 일률적으로 보전가치를 판가름하는 것은 그 설득력을 잃어가고 있다. 예를 들어, 우량농지만이 보전가
우선, 계획을 바탕으로 한 농촌 토지의 보전과 개발이 농촌계획의 실체적 내용을 이룬다고 했을 때, 무엇을 개발할 것이며 무엇을 보 전할 것인지 판단할 재량은 전적으로 지자체에 맡겨야 한다. 더구나 어떤 자원에 대해 전국에 걸쳐 일률적으로 보전가치를 판가름하는 것은 그 설득력을 잃어가고 있다. 예를 들어, 우량농지만이 보전가