농업·농촌 특별대책 실천방안 연구

C2003-25/2003.12

농업․농촌 특별대책

실천방안 연구

농업․농촌 특별대책

실천방안 연구

신농업․농촌특별대책연구단

박 시 현 연 구 위 원 제4장 박 대 식 연 구 위 원 제5장 김 용 택 연 구 위 원 제7장 이 병 훈 연 구 원 자료 분석 강 소 영 연 구 조 원 자료 정리 황 수 철 농정연구센터 제3장 황 명 철 농협 조사부 제2장 박 경 석 임업 연구원 제6장

지금 우리 농업과 농촌은 시련기를 맞고 있다. 대부분의 농산물이 과잉 기조 하에서 가격이 정체되어 농업소득의 한계가 지적되고 있으며, 도농 간 소득격차가 확대되는데다 농촌 지역의 생활 기반시설은 도시에 비해 낙후되어 있고 농업인의 고령화가 빠르게 진행되면서 지역사회로서의 활 력을 점점 잃어가고 있는 실정이다. 대외적으로는 도하개발의제(DDA) 농산물협상이 진행중인 가운데 칠레 와의 자유무역협정(FTA)이 막바지의 국회 비준을 남겨두고 있는 상황이 며, 머지 않은 2004년에는 쌀 재협상이라는 난관이 기다리고 있다. 21세기 벽두부터 개방화 물결은 점점 거세게 밀려오고 있는 것이다. 경제사회 여건도 농업과 농촌의 변화를 요구하고 있다. 사회 전반적으 로 보편적 합리성과 경쟁원리가 확산되는 가운데 농업과 농촌이 더 이상 보호받을 대상이 아니라는 인식이 확산되는 경향이다. 농정은 생산자보다 는 소비자 지향적이어야 하고 농촌은 농업 생산의 공간에서 도시민을 위 한 열린 공간으로 변모해야 한다는 목소리가 커지고 있다. 이즈음에 대통령 직속의 농어업․농어촌특별위원회가 2002년에 발족하 여 각계의 의견을 수렴하면서 정책을 논의하는 것은 농업과 농촌의 미래 를 위하여 매우 중요한 활동으로 평가된다. 우리 연구원은 작년에 농어업 특위의 활동을 지원하기 위한 특별연구단을 구성하여 금년에는 󰡔농어 업․농어촌의 새로운 활로󰡕의 세부 실천방안을 검토하기 위한 후속 연구 를 수행하였다. 짧은 기간에 이 연구를 수행한 연구자들의 노고를 치하하 며, 이 보고서가 관련정책 수립에 유용하게 활용될 것을 기대한다. 2003. 12. 한국농촌경제연구원장 이 정 환

목 차

제1장 쌀농업의 구조조정과 경쟁력 강화 방안··· 1 <요 약> ··· 1 제1절 쌀 농업의 구조조정과 영농규모화 방안 ··· 6 제2절 쌀 생산비 절감과 경영모델 실현 방안 ··· 29 제3절 쌀 품질경쟁력 제고의 방향과 과제 ··· 52 제2장 농업구조조정 지원프로그램 추진 방안··· 69 <요 약> ··· 69 제1절 노령영세농의 사회안전망 확충 방안 ··· 76 제2절 직접지불제 확충과 경영안정 정책의 체계화 방안 ··· 89 제3절 농지은행 제도의 도입 방안 ··· 102 제3장 수확후관리기술 제고와 식품안전성 확보 방안··· 121 <요 약> ··· 121 제1절 농산물 수확후관리기술 제고 방안 ··· 127 제2절 농산물 수확후관리기술 개발과 정책과제 ··· 144 제3절 식품안전성 관리제도의 개선 방안 ··· 162 제4장 농촌경관 보전과 농촌지역정책 추진체계의 개선방안 ··· 184 <요 약> ··· 184 제1절 농촌경관 협약제도의 도입 방안 ··· 196 제2절 프랑스 국토경영계약 추진사례 ··· 208

제3절 농촌개발 관련제도의 동향과 과제 ··· 226 제4절 농촌지역개발 추진체계의 개선 방안 ··· 239 제5장 농촌 복지 빛 교육 여건의 개선 방안 ··· 254 <요 약> ··· 254 제1절 농어촌 국민기초생활보장제도의 개선 방안 ··· 265 제2절 농어촌학교 우수교사 유치 방안 ··· 280 제3절 농업 후계인력 양성 방안 ··· 304 제6장 산림사업의 공적관리시스템 강화 방안··· 326 <요 약> ··· 326 제1절 산림의 실태와 정책 과제 ··· 328 제2절 산림사업의 공적관리 추진 방향 ··· 334 제7장 농림부문 재정투융자의 확충 방안··· 344 <요 약> ··· 344 제1절 농림투융자의 성과와 재정정책 추진방안 ··· 348 제2절 농어촌특별세의 재원 활용 방안 ··· 369 참 고 문 헌··· 383

제 1 장

쌀농업의 구조조정과 경쟁력 강화 방안

<요 약>

1. 쌀산업의 여건 □ 쌀 소비량은 감소 추세가 지속되는 반면, 생산증가․MMA 수입증가로 인해 전반적인 공급과잉 기조로 이행하고 있음. ○ '03년 흉작(3,091만석)에도 불구하고 '03양곡년도말 재고는 FAO 권 장 재고수준(600만석) 이상을 유지할 전망임. - 1인당 소비량 : ('90) 119.6㎏ → ('00) 93.6 → ('02) 87.0 - 생 산 량 : ('95) 3,260만석 → ('00) 3,674 → ('02) 3,422 - 재 고 량 : ('96) 169만석 → ('00) 679 → ('02) 1,040 □ 국내외 쌀 가격차가 확대되어 국제 경쟁력이 취약하며, 2004년 쌀 재 협상 여건도 대체로 불리한 상황으로 전개될 전망임. ○ 국내 쌀값(수매가)은 미국산의 4.8배, 중국산의 5.8배 수준임. ○ '04년에 DDA 협상과 쌀재협상을 동시에 진행해야 하며, 하빈슨 의 장 초안에 따르면 관세 및 보조금의 대폭 감축이 불가피함. * 일본('99.4), 중국('02.1)은 관세화로 쌀시장 개방

□ 쌀농업의 구조조정 속도가 미미하지만, 품질고급화․브랜드화 노력이 다양하게 추진되고 있음. ○ 쌀 전업농이 늘고 있으나 영세․고령농가 비중이 아직도 큼. - '00년 현재 3ha 이상 쌀농가 3.8%(41천호)가 20% 생산('90년 7% 생산) - 0.5ha 미만 쌀농가 : ('95) 496천호(41.2%) → ('02) 428(43.5%) - 60세 이상 농가 : ('95) 634천호(42.3%) → ('02) 726(56.8%) ○ 소비자 수요의 고급화로 가격차별화가 점점 확대되고 있어 품질경 쟁력의 가능성이 증대되고 있음. - '03년 현재 일반쌀(2,300원/kg), 친환경쌀(3,000원), 무세미쌀(4,000 원), 완전미(4,500원), 기능성쌀(6,000원) 등 2. 쌀농업의 구조조정과 영농규모화 지원 □ 농지유동화 촉진과 노령농업인의 소득보전에 도움이 되도록 경영이양 직불제를 지속적으로 개선 ○ '04년 도입되는 󰡔분할지급형 경영이양직불제󰡕가 고령농업인의 실질 적인 생활비가 될 수 있도록 지급조건을 개선해야 함. <분할지급형 경영이양직불제 내용> - 대상농가 : 10년이상 벼농사에 종사한 63세～69세의 농업인 - 대상농지 : 3년이상 소유한 2ha이내의 농업진흥지역안의 논 - 농가 수령액 및 지급방법 ∙매도이양의 경우 : ha당 매월 24만원(연 290만원)을 70세까지 수령 ∙임대이양의 경우 : ha당 298만원을 1회 수령 □ 영농규모화사업의 지원자금 확충 및 지원조건 개선 ○ 농지관리기금의 관리계정과 조성계정의 전출입을 허용하고 재정지 원 방안을 강구해야 함.

○ 영농규모화사업비 집행․운영을 지역의 자금수요(매매, 임대차)를 반영하는 방식으로 개편해야 함. - 영농규모화사업 예산의 1/2는 현행과 같이 매매․임대차로 구분 배정하고, 나머지 1/2은 포괄배정하여 지역실정에 맞춰 운용 ○ 쌀 전업농의 부담 경감을 위해 매매자금의 이자율을 인하하고, 임차 료는 현재 고정방식에서 매년 쌀값 등과 연동하여 산정하는 방식으 로 개선해 나가야 함. □ 농지유동화 촉진을 위한 제도 개선 ○ 영농규모화 지원농지의 세분화 방지를 위해 지원농지 매도시 농업 기반공사의 우선매입 권리 또는 선매협의제를 도입해야 함. - 매매사업 지원농지의 세분화 방지를 위한 의무조항 명시(농지법) ○ 영농 목적의 상속 및 증여에 대한 세금 경감을 추진해야 함. - 영농에 종사할 1자녀에게 일괄 상속․증여시 상속세 및 증여세 면 제 또는 감면을 확대(현재는 2억원까지 면제) - 영농에 종사하지 않는 자녀가 상속농지를 영농종사 상속인에게 매 도하는 경우 양도소득세 등을 감면 ○ 영농규모화사업 지원농지에 대한 농어촌특별세 비과세를 적용 - 재원구조가 취약한 농지관리기금 잠식 및 사업비 부담 축소를 위 해 농특세 부과를 면제하도록 추진해야 함. □ 농지유동화 지원을 위한 농지은행․농지신탁제도 도입 검토 ○ 영농규모화사업에 농지의 저장․보유 기능을 부여해야 함. - 핵심기능은 농지유동화 촉진을 위한 농지 및 농지정보의 보유․관 리이며, 부수적으로 농지가격의 급락방지로 안정적 농업구조개선 의 여건 조성이 필요 ○ 농지신탁은 농지보유․저장관리의 특수한 한 형태로 추진 - 장기적 농지가격 하락으로 농지매입수요가 적은 경우 농지신탁을 적극 활용하도록 해야 함.

○ 사업대상 농지는 현재 경작중인 농지로 제한하고, 매입사업은 농업 진흥지역내 농지를 우선하고, 조건불리농지는 가능한 한 신탁으로 유도하도록 추진할 필요가 있음. - 지방자치단체 등과 협의하여 보유 및 관리중인 농지의 휴경화 방 지 및 이용대책 수립을 추진(농촌토지 수요에 계획적으로 대응) 2. 쌀농업의 비용절감을 위한 기술개발과 보급 □ 품종개발 보급에 의한 생산성 향상 ○ '10년까지 고품질 신육성 품종을 85% 이상으로 보급해 나아감. - 밥쌀용 고품질 품종개발(’03～’10) : 20품종 - 직파적응 양질 품종개발(’03～’10) : 6품종 □ 생력재배 기술의 안정화 연구 및 보급 확대 ○ 직파재배 면적확대 : (’02) 90 → (’07) 117 → (’10) 129천ha ○ 육묘 생력화의 신기술 적용 - 부직포 못자리(중묘) : (’02) 56 → (’07) 65 → (’10) 70% □ 비료․농약 절감 ○ 현행 농가시비량을 표준시비량 및 추천시비량으로 전환해야 함. - 이앙/직파와 동시에 전량시비로 완효성 복비 시비 ○ 생력방제 체계로 병해충 방제횟수 감축 : 6～7 → 3～4회 - IPM(종합방제) 기술 확대적용 : (’02) 5 → (’07) 20 → (’10) 30% □ 생력화를 위한 농기계 개발과 보급 ○ 고성능 승용형 농기계의 보급확대를 추진해야 함. - 승용이앙기, 고성능 방제기, 중대형 트랙터, 산물콤바인 등 - 이앙동시 시비/제초제 살포기, 트랙터부착 대형 이앙기 등 ○ 복합농작업의 생력화 추진 : 부분경운이앙기, 담수산파기

□ 벼농사 핵심농가를 중심으로 기술·경영 컨설팅을 강화해야 함. ○ 신개발 기술 보급으로 시험장과 농가의 기술격차 축소 3. 쌀의 고품질 브랜드화를 통한 경쟁력 제고 □ 고품질쌀 생산체제로 전환하고 지역특산미 개발 ○ 종자 갱신율을 선진국 수준(일본: 80% 수준)으로 제고해야 함. ○ 지역특성에 맞는 고품질 중심의 종자 육성 및 보급을 추진해야 함. - RPC, 농업기술원, 지역대학의 연구기관이 참여하여 지역특성에 맞 는 고품질 품종을 집중 개발 □ RPC를 고품질쌀 생산․유통의 중심체로 육성 ○ RPC와 농업인간 계약재배 확대 및 내실화를 추진해야 함. - RPC 계약재배를 수확기 시중유통량의 70% 수준까지 확대 ○ 고품질쌀 생산시설 확대 유도 및 가공기술․능력을 제고해야 함. - 집진기, 등급선별기 등 고품질쌀 생산시설에 대한 지원 □ 소비자의 신뢰를 확보할 수 있는 유통기반 조성 ○ 포장양곡의 산지․품종표시를 의무화하고 등급표시를 유도해야 함. - 완전미 표시규격을 제정, 완전미 유통비중 확대 유도 ○ 쌀에 대한 소비자 홍보를 강화하고 소비자단체에 점검․평가 기능 을 부여해야 함. - 쌀 포장표시 내용의 의미, 쌀의 선택기준으로 포장 정보의 활용 방 법, 계절별 상미기간을 감안한 포장단위의 선택 등을 계도 - 소비자단체의 시중유통쌀에 대한 점검․평가기능 강화 지원 ○ 농관원의 품질검사기능을 강화하고, 생산자단체의 자율적인 시중유 통쌀 품질 점검․평가기관 설립을 유도해야 함. * (재)일본곡물검정협회에서는 소포장 정미에 대해서 산지, 품종, 년 산 표시와 내용물이 일치하는지를 검정하여 인증마크 부여

제1절 쌀 농업의 구조조정과 영농규모화 방안

*1 1. 쌀농업 구조조정 문제의 특징과 논리 1.1. 쌀농업 구조조정 문제의 역사성과 필연성 ○ 현단계 한국 쌀농업의 구조조정 문제는, 고도경제 성장기를 지난 역 사적 시점에서, 세계시장의 통합․WTO체제의 강화라는 외부의 충격 을 계기로 본격 대두되고 있다는 점에 그 역사적 특수성이 있음. ○ 세계시장의 통합, WTO체제 강화라는 조건 하에서는 쌀의 성격이 국 내․전략물자에서 국제․상품으로 전환되고, 필연적으로 내외 가격차 의 문제․국제 경쟁력의 문제가 제기 되는데, 이는 국내농업의 규모 화와 효율성 제고를 위한 구조조정을 요청 ○ 국내농업의 규모화의 문제와 효율성의 문제는 비약적으로 발달한 농 업생산력과 영세․분산적인 농지소유․이용관계와의 사이에서 발생 하는 부조화․비효율성․경쟁력 저하 문제의 극복을 요구하는데, 이 것이 현단계 한국 쌀농업 구조개선정책의 핵심이고 중심과제가 될 수 밖에 없음. - 농업생산력은 생산기반정비사업과 농업기계화를 기반으로 급속히 발달하여 청장년 2～3명이 작업적기를 맞추면서 20～30ha의 논농사 작업을 어렵지 않게 처리해 내는 단계에 이르고 있음. ①트랙터, 이앙기 콤바인 등을 갖춘 중형기계화 일관 작업을 수행할 경우 적정영농규모는 15ha 전후, ②정책자금 융자(4.0%, 1년거치, 4～7년 상환)를 받아 농기계를 구입할 경우 농작업 위탁료와 대비 한 손익분기점 규모는 10ha 전후로 추정, ③농기계의 투자효율과 작업능률을 발휘하기 위해서는 농작업 수탁을 포함 적극적으로 경 영규모 확대 필요 * 농업기반공사 윤석환 박사의 발제자료를 발췌 정리한 것임.

- 반면, 농지의 소유 및 이용구조는 호당 평균 1.0ha의 영세한 논 면 적이 여러 필지로 분산되어 있는 영세토지소유와 분산착포(分散錯 圃)로 상징되는 농지소유 및 이용구조가 일반적임. ○ 수매량과 수매가 인상을 농업에 대한 지원과 관심의 상징적인 지표로 사용할 수 없게 되는 상황이 전개되고 있으며, 쌀이 더 이상 ‘국내․ 전략물자’가 아닌 ‘국제․상품’으로서 그 성격이 변화되고 있는 상황 에서 국제화 시대의 농정 내용과 방향을 재구축할 경우 구조정책이 중요한 수단으로 등장하게 됨. 1.2. 한국 쌀농업의 가격경쟁력 수준과 그 의미 ○ 2002년 현재 쌀 80㎏당 생산비가 10만원 이하인 농가가 59.1% 존재 - 농가간 쌀 80㎏당 생산비에 상당한 격차(편차)가 존재 ○ 2002년 현재 수매가는 생산비의 1.9배 수준에 있고, 하한보상 생산비 로 볼 수 있는 ‘직접생산비+차용토지용역비’의 2.7배 수준에 있음. ○ 200% 관세 부과시 보험․운임을 포함(CIF)한 80㎏당 미국(중립종) 쌀 가격은 85,000원으로 추정되고, 중국(단립종)쌀 가격은 45,000원으 로 추정됨. - 2002년 현재, 미국 수입쌀 가격 대비 생산비 커버(cover)농가의 비 율은 26.1%이고, 중국 수입쌀 가격대비 생산비 커버 농가의 비율 은 0.1%로서 거의 모든 농가에서 생산비를 커버하지 못하는 것으 로 나타남. - 반면, 미국 수입쌀 가격에 대비하여 하한보상생산비(=직접생산비+ 차용토지용역비)를 커버하는 농가 비율은 87.0%이고, 중국 수입쌀 가격에 대비할 경우 ‘직접생산비+차용토지용역비’ 커버 농가 비율 은 2.0%로 거의 모든 농가에서 생산비를 커버하지 못하는 것으로 나타남.

표 1-1. 80㎏당 쌀 생산비의 분포와 국제경쟁력 수준 80㎏당 쌀생산비의 분포 80㎏당 직접생산비+차용토 지용역비 분포 생산비 누적상대도수(%) 2000년산 2001년산 2002년산 50,000원 미만 35,000원 미만 0.1 0.0 0.1 50,000～55,000원 35,000～38,500원 0.4 0.5 0.4 55,000～60,000원 38,500～42,000원 1.6 1.8 1.0 60,000～65,000원 42,000～45,500원 3.3 4.6 2.0 65,000～70,000원 45,500～49,000원 6.8 10.5 4.4 70,000～75,000원 49,000～52,500원 12.2 18.6 8.4 75,000～80,000원 52,500～56,000원 20.8 29.5 16.3 80,000～85,000원 56,000～59,500원 31.4 42.6 26.1 85,000～90,000원 59,500～63,000원 43.4 56.0 38.1 90,000～95,000원 63,000～66,500원 54.7 67.6 48.5 95,000～100,000원 66,500～70,000원 65.4 76.4 59.1 100,000～105,000원 70,000～73,500원 74.9 84.9 68.7 105,000～110,000원 73,500～77,000원 82.7 90.5 75.9 110,000～115,000원 77,000～80,500원 88.4 94.2 81.8 115,000～120,000원 80,500～84,000원 92.7 97.8 87.0 120,000～125,000원 84,000～87,500원 94.9 98.8 90.5 125,000～130,000원 87,500～91,000원 96.8 99.1 93.0 130,000～135,000원 91,000～94,500원 98.0 99.2 94.9 135,000～140,000원 94,500～98,000원 98.5 99.5 96.2 전국 평균 80㎏ 쌀생산비 합계(원) (A) 84,662원 81,371원 87,995원 직접생산비 (원) (B) 42,031원 40,817원 43,906원 직접생산비+차용토지용역비(C) 59,795원 58,047원 63,062원 80㎏당 정부수매가(원) (D) 161,270원 167,720원 167,720원 D(수매가) / A(생산비) 1.9배 2.1배 1.9배 D / C 2.7배 2.9배 2.7배 200%관세부과시(80㎏/쌀) 국제미가(CIF) 환산(원) 미국(중립종)(E) - - 85,000원 중국(단립종)(F) - - 45,000원 D / E D / F 1.97 3.73 A / E A / F 1.03 1.95 C / E C / F 0.74 1.40 E - C F - C 21,938 -18,062 200% 관세부과시 생산비 커버 농가 비율 미국 26.1% 중국 0.1% 200% 관세부과시「직접생산비+차용토지 용역비」커버 농가 비율 미국 87.0% 중국 2.0%

○ 어떠한 협상 결과가 되든 수입 쌀가격이 80㎏당 85,000원 수준을 유 지한다면, ‘직접생산비+차용토지용역비’ 커버 농가 비율은 87.0%이므 로, 80㎏당 생산비가 보상되지 않아서 벼농사를 포기하는 농가는 소 수일 것임. ○ 쌀수입 개방에 따른 한국 쌀농업의 문제는 ‘생산비 보장의 문제’라기 보다 쌀가격 하락에 따라 소득이 감소하는 ‘소득감소의 문제’인데, 이 는 영농규모확대에 따른 쌀소득 증가와 생산비 절감으로 풀어야 할 문제임. - 수입쌀 가격이 80㎏당 85,000원 수준일 경우 ‘직접생산비+차용토지 용역비’ 커버 농가 비율은 87.0%로, 생산비가 보상되지 않아 논농 사를 포기하는 농가는 많지 않을 것으로 보임 - 문제는 쌀 가격이 현재 수준의 절반 수준으로 하락할 경우, 결국 쌀소득이 50% 감소하는 문제가 발생임 - 기존 쌀소득을 유지하기 위해서 추가적으로 논의 경영규모 확대가 불가피함. 표 1-2. 쌀값 하락 수준에 대응하기 위한 논 경영규모 구 분 호당 쌀소득 (천원) 쌀값 하락수준별 쌀소득 감소액 (단위 : 천원) 기존 쌀소득 유지를 위해 필요한 추가 논경영규모 면적 (단위:평( )내는 ha) 20%하락 30%하락 50%하락 20%하락시 30%하락시 50%하락시 0.5ha미만 2,762 552 829 1,381 242 (0.08) 362 (0.12) 604 (0.20) 0.5～1.0ha 5,710 1,142 1,713 2,855 499 (0.17) 749 (0.25) 1,249 (0.42) 1.0～1.5ha 9,376 1,875 2,813 4,688 820 (0.27) 1,230 (0.41) 2,050 (0.68) 1.5～2.0ha 13,794 2,759 4,138 6,897 1,206 (0.40) 1,810 (0.60) 3,016 (1.01) 2.0～2.5ha 17,419 3,484 5,226 8,710 1,524 (0.51) 2,285 (0.76) 3,809 (1.27) 2.5～3.0ha 21,597 4,319 6,479 10,799 1,889 (0.63) 2,833 (0.94) 4,722 (1.57) 3.0～5.0ha 29,214 5,843 8,764 14,607 2,555 (0.85) 3,833 (1.28) 6,388 (2.13) 5.0ha이상 50,974 10,195 15,292 25,487 4,458 (1.49) 6,688 (2.23) 11,146 (3.72) 전국평균 7,618 1,524 2,285 3,809 666 (0.22) 999 (0.33) 1,666(0.56) 자료: 2002년 농산물 생산비 통계, 통계청 주: 추가 논경영규모=「쌀소득 감소액/2002년 10a당 쌀 소득(686천원)」

○ 모든 농가에 논 경영규모를 확대시켜 줄 수 없기 때문에 ‘선택과 집중’이 필요함. 따라서 쌀수입 개방을 계기로 쌀 소득 감소 문제 와 쌀 농업의 경쟁력 강화․구조조정 실현이라는 두 마리 토끼를 잡기 위한 한국 농정의 선택은 다음과 같은 것이 될 수밖에 없음. - 일정의 경영규모를 갖고, 영농의욕이 높고, 노동 능력․농기계 등 장비능력이 높은 농가에 대해서는 경영규모확대를 통해 얻어지는 소득으로 기존소득을 유지․보전토록 해야 함. - 경영규모축소 의향농가, 은퇴농가, 이농농가, 후계자 없는 소규모 고령농, 도시거주 부재지주 등 더 이상 경영을 유지할 수 없거나, 경영을 위탁하거나 축소할 수밖에 없는 농가에 대해서는 영농의욕 이 있는 전업농 등에 매도․임대․경영위탁이 이루어질 수 있도록 하는 유인책을 제공하는 것을 기본적 대응방침으로 정해야 함. 1.3. 규모확대에 따른 전국 쌀 직접생산비 절감액 추정과 의미 ○ 1.0ha 미만 층 농가 경영지를 3.0ha 이상 층이 이용할 경우를 가정하 여 우리나라 전체적으로 쌀 직접생산비가 어느 정도 절감되는지를 몇 가지 시나리오별로 검토함. ○ 「0.5ha 미만」농가 논 경영지의 30%(41,200ha),「0.5～1.0ha미만」농 가 경영지의 30%(73,828ha) 총 115,028ha의 논이「3.0～5.0ha층」과 「5.0ha 이상」층의 농가가 절반씩 나누어 경작하였다고 가정할 경 우, 우리나라 전체적으로 연간 약 780억원의 직접생산비가 절감되는 것으로 추정됨. - UR 협상결과 우리나라가 매년 감축하여야 할 쌀관련 농업보조금 (AMS) 750억원을 충분히 커버할 수 있는 금액 - 논 경영규모의 확대에 따른 생산비 절감 부분이 실질소득 증가로 귀 결될 것임.

표 1-3. 상층농으로의 농지 이동에 따른 직접생산비 절감액 추정 구 분 단위 0.5ha미만 0.5 ～_1.0 1.0 ～_1.5 1.5 ～_2.0 2.0 ～_2.5 2.5 ～_3.0 3.0～_{5.0 5.0ha이상} 계 2000년 논 경영면적 (A) ha 137,334 (13.8) 246,092 (24.6) 159,273 (16.0) 132,903 (13.3) 63,938 (6.4) 58,954 (5.9) 111,519 (11.2) 88,545 (8.9) 998,558 (100.0) 2000년산 10a당 쌀 직접생산비(B)천원 309 283 268 262 254 248 229 220 -총직접생산비 (C=A×B) 억원 4,244 6,964 4,269 3,482 1,624 1,462 2,554 1,948 26,546 《대농층으로의 농지 이동에 따른 직접생산비 절감액 추정》 이동대상 경영경지 이동면적 (ha) 이동처(ha) 년간 직접생산비 절감액(억원) 3.0～5.0ha 5.0ha이상 0.5ha 미만농가 경영지의 10% 13,733 6,867 6,867 116 0.5ha 미만농가 경영지의 20% 27,467 13,733 13,733 232 0.5ha 미만농가 경영지의 10% 0.5～1.0ha 미만농가 경영지의 10% 38,343 19,171 19,171 260 0.5ha 미만농가 경영지의 20% 0.5～1.0ha 미만농가 경영지의 20% 76,685 38,343 38,343 520 0.5ha 미만농가 경영지의 30% 0.5～1.0ha 미만농가 경영지의 30% 115,028 57,514 57,514 780 2. 쌀농업 구조 변화의 사실 인식과 구조정책의 방향 2.1. 쌀농업 구조 변화에 대한 사실 인식과 구조정책의 의미 ○ 호당 경영규모가 1.0ha 정도로 영세한 점, 그것도 지난 30여년 간의 농업구조 변화의 결과라는 점에서 구조개선의 템포가 느리다는 점으 로부터 한국 농업구조의 변화와 경영규모 확대 문제에 의문을 갖는 경우가 있음. - 1965～2002년(37년) 동안 농가 호당 경지면적은 0.9ha에서 1.454ha 로 0.554ha(1,662평)증가

- 1970～2002년(32년) 동안 논있는 농가의 호당 벼 재배면적은 0.60ha 에서 1.07ha로 0.47ha(1,평410) 증가 ○ 그러나 관점을 바꿔 토지이용형 농업인 쌀농업의 경영규모별 농가호 수와 경영면적의 추이를 보면 우리나라 논농업 경영이 상층농 중심 으로 상당히 재편되고 있고, 적지 않은 구조변동이 내부에서 진행되 고 있음을 알 수 있음. 한국 쌀 농업구조 변화의 기본 특징을 살펴보 면 다음과 같음. 표 1-4. 논 경영규모별 농가수와 경영면적의 변화 추이 구분 농가호수(호) 논 경영면적(ha) 1990년 1995년 2000년 1990년 1995년 2000년 호수 비중 호수 비중 호수 비중 면적 비중 면적 비중 면적 비중 계 1,508,592 100.0 1,205,623 100.0 1,078,442 100.0 1,206,387 100.0 1,067,254 100.0 998,558 100.0 0.1ha 미만 19,754 1.3 16,555 1.4 19,730 1.8 1,590 0.1 1,364 0.1 1,688 0.2 0.1～ 0.5 589,242 39.1 479,618 39.8 435,866 40.4 186,419 15.5 150,216 14.1 135,646 13.6 0.5～ 1.0 511,665 33.9 378,974 31.4 329,696 30.6 372,337 30.9 276,912 25.9 246,092 24.7 1.0～ 1.5 226,615 15.0 163,980 13.6 127,352 11.8 277,287 23.0 201,726 18.9 159,273 16.0 1.5～ 2.0 90,088 6.0 76,644 6.4 75,056 7.0 155,495 12.9 133,298 12.5 132,903 13.3 2.0～ 3.0 53,470 3.5 55,666 4.6 49,878 4.6 127,508 10.6 134,681 12.6 122,892 12.3 3.0ha 이상 17,758 1.2 34,186 2.8 40,864 3.8 85,748 7.1 169,058 15.8 200,064 20.1 0.5ha 미만 608,996 40.4 496,173 41.2 455,596 42.2 188,009 15.6 151,580 14.2 137,334 13.8 1.0ha 미만 1,120,661 74.3 875,147 72.6 785,292 72.8 560,346 46.5 428,492 40.1 383,426 38.5 자료 :「농업총조사」각년도. - 소규모 농가의 농가호수 비중은 높으나, 경영면적(농지이용) 상의

비중은 미약할 뿐만 아니라, 그 비중도 점차 감소 ․ 42.2%에 달하는 05ha미만 농가가, 전체 논경영면적의 13.8%만을 경영 ․ 74.3%에 달하는 1.0ha미만 농가가, 전체 논경영면적의 38.5%만을 경영 - 대규모 농가의 농가호수 비중은 낮으나, 이들이 경영하는 논면적 비 중은 매우 크고, 그 비중도 점차 증가 ․ 3.8%에 달하는 3.0ha이상 농가가, 전체 논경영면적의 20.1%를 경영 ○ 농기계 보유능력까지 고려할 경우 전체 벼농가의 3.8%인 3.0ha 이상 의 농가가 전체 쌀 생산의 약 50%를 담당하여 실질적인 쌀 생산주체 로 기능하고 있음. 표 1-5. 쌀 생산에서 3.0ha 이상 농가의 위치와 비중 구 분 「0.5ha미만」 벼 수확농가 「3.0ha이상」 벼 수확농가 논 농가수 비중 42.4% 3.8% 논 경영면적 비중 13.8% 20.1% 논면적 규모별 농가중 농축산물 판매금액이 50만원 미만농가 비중 20.7% 0.0% 전국 농기계 보유대수 비중 트 랙 터 2.4% 33.4% 이 앙 기 3.7% 18.4% 콤 바 인 2.0% 39.0% 자료 :『농업총조사』2000년 ○ 산업정책으로서의 중요성은 농가호수의 비중보다도 실제 쌀 생산 활 동상의 기능과 역할, 생산의 효율성에 있음 - 현재 논농사의 핵심인 농기계의 보유 비중을 보면,「0.5ha미만」농 가는 전체 트랙터의 2.4%, 전체 이앙기의 11.7%, 콤바인의 2.0%를 보유한데 불과 - 반면 논 경영면적 비중과 농기계 보유 비중으로 보아 3.0ha 이상의

상층농이 한국 쌀농업의 실질적인 생산주체로서 전체 논의 50% 이 상을 경작 ○ 우리나라 농지 유동화의 방향은, 경영규모별 농가호수가 양극으로 분 화되어 가는 가운데 기계 등 자본장비가 충실하고 영농의욕이 강한 소수의 규모가 큰 농가가 매입과 임차, 농작업 수탁 등을 통해 우리 나라 전체 논의 상당부분을 실질적으로 경영하는 바람직한 방향으로 변화해 가고 있고, 이러한 변화의 방향은 농업노동력의 고령화와 후 계자 부족으로 향후 더욱 가속화 될 것으로 전망 ○ WTO 체제하 한국 쌀농업의 구조개선정책은 국제경쟁에의 노출 확 대와 시급성을 계기로 이러한 구조변동의 방향과 추이를 가속시킬 (drive) 적극적이고 종합적인 농지 유동화 정책 프로그램을 도입할 필요가 있음. 2.2. 쌀농업 구조조정 정책의 방향과 과제 가. 쌀농업 구조조정 정책의 기본 방향 ○ 전업적․대규모로 계속하여 쌀농사를 지을 농가에 규모확대를 위한 정책지원을 집중하여 쌀값 하락에 따른 소득감소를 보전하고, 생산비 절감을 통해 경쟁력 있는 중추농가로 육성 : 《수요촉진․영농의욕 자극》 - 쌀의 성격이 ‘국내․전략물자’에서 ‘국제․상품’으로 급속히 전환되 고 있는 상황에서 (국제)시장과 코스트를 의식하는 경영감각이 뛰 어난, 젊고 의욕있고, 농기계 조작 능력이 있는 차세대 농업 생산 주체(경영체) 확보․육성이 중요 - 중장기적으로 과잉, 수매가․시장쌀값 하락 기조하에서는 생산비를 절감을 통해 대응할 수 있는 농가와 지역이 차세대 한국농업을 이 끌어 갈 주체

○ 소규모 농가, 고령농가, 이농․전업희망농가, 도시거주 부재지주 등에 대해서는 구조개선에 기여하는 경제행위(전업농에 매도․임대․경영 위탁, 작업위탁)를 하도록 직접지불․세제상의 혜택 부여 :《공급촉 진․구조조정에 협조․기여토록 유인책 제공》 - 사회복지․농촌복지정책 확충을 통해 경영이양 후에도 일정의 생 활수준을 유지하면서 생활유지가 가능토록 지원프로그램 확충(경 영이약직불제 확충, 농업인연금제도 도입 등) - 도시거주 부재지주의 농지매도․임대 촉진을 위한 세제상의 인센 티브 부여 ○ 개별경영체의 한계를 극복하고, 지역단위의 농업생산 조직화를 통한 집단적․조직적 농지이용시스템 구축을 통한 대응체제 확립 - 지역단위 농업관련기관의 후원 속에서 지역농가의 협조와 동의를 얻어 농지의 소유권, 이용권, 교환․분합 등을 통해 효율적이고 합 리적인 집단적․조직적 농지이용체계 실현 나. 쌀농업 구조조정 정책의 반성 ○ 매매․임대차 위주의 소극적인 규모화사업 추진에서 벗어나 농업환 경변화에 대응 적극적인 구조개선정책․농지 유동화 촉진 대책 미흡 ○ 계획에 의거한 지역단위의 영농규모화 추진전략․목표․비전 제시 미흡 - 지역농업․농업생산 조직화 노력 부족 ○ 지역농업의 여건과 특성, 농가수요의 반영이 불충분한 영농규모화 사 업비 집행 ○ 규모화된 농지가 분산되지 않은 상태로 이양․매도․임대될 수 있도 록 세제․금융상의 메리트 부여 및 장치 미흡

3. 영농규모화 정책의 개선 과제 3.1. 쌀농업 구조개선촉진 직접지불제 도입 가. 목 적 : 기존 경영이양직불제의 농지공급 창출력 한계를 보완하여 농 지의 공급을 촉진하고, 공급되는 농지가 대농층(쌀전업농)으 로 유동화되도록 유도할 새로운 형태의 직불제 도입 필요 나. 필요성 ○ 현재 농지공급을 촉진할 목적으로 경영이양직불제도가 있으나 경영 이양을 유도하기에는 한계가 있고, 농지공급 실적은 미약한 실정 - 2002년 경영이양직불을 통한 매매․임대차 면적은 603ha(매매 :

79ha, 임대차 : 524ha)로 2002년 전체 농지규모화면적 약 7,000ha (매매: 3,007ha, 임대차 : 3,682ha, 교환․분합84ha)의 8.6%에 불과 - 유동화되고 있는 농지는 경영이양직불제를 통한 고령농가의 농지 물량보다도 경영이양직불 대상이 되는 않는 농가의 농지공급이 더 많은 실정임. ○ 따라서 현재 경영이양직불 대상이 되고 있지 않고 있으며, 쌀전업농 이외의 농가간에 매매․임대차 되는 농지에 대해,「쌀농업구조개선 촉진직불제」를 도입하여 메리트 부여를 통해 영농규모화사업으로 유도함으로서 전업농가의 규모확대 지원, 집단화 촉진, 효율적․안정 적 경영체 육성에 기여 - 농업구조개선 및 영농규모화․집단화 조장․장려를 위해 필요불가 결한 직불금 다. 경영이양직불제와 농지유동화 촉진직불제의 차이점 ○ 기존의 경영이양직불제와 유사하다고 생각할 수 있으나, 둘 사이에는

대상농가, 목적, 조건 등에 있어 아래와 같이 명백한 차이가 있음 ○ 두 제도는 농지공급 촉진․영농규모화 촉진을 위한 상호 보완적 관계 에 있어, 시너지 효과 발휘 구 분 경영이양직불제(기존) 쌀농업 구조개선촉진 직불제(신규도입) 대상농가 ▪65(60)～75세,▪1.0ha이하 ▪연령 무관, ▪규모 무관 목 적 ▪소규모농가, 고령농가 은 퇴촉진 ▪단계적․점진적․부분적으로 축소하는 농가 의 농지를「쌀전업농」에게 유동화 조 건 ▪전부매도 ▪전부임대 - 일시 완전은퇴에 대응 ▪부분매도▪부분임대▪농작업위탁▪교환․분합 - 점진적 은퇴에 대응 직불금 단가 ▪ha당 289만원 - 10a당 약 29만원 ▪매도시 : 매도가의 5% 수준 ▪임대시 : 경영이양직불금의 50% 수준 ▪교환․분합시 : 10당 쌀소득의 10%×3년분 라. 제도의 내용 및 소요예산 추정 ○ 쌀전업농에게 농지를 매도하는 자에 대해 직접지불 - 쌀전업농에게 진흥지역내 농지(논)를 매도하는 자에 대해, 매도가 의 5% 수준에서 직접지불 - 평당 3만원의 논의 경우 : 평당 약 1,500원, 600평 매도시 약 90만 원 지불 - 년간 예산 소요액 추정 : 년간 : 15,000건( = 3,000ha × 3,000평 ÷ 600평)×900,000원 = 약 135억원 ○ 쌀전업농에게 농지를 임대하는 자에 대해 직접지불 - 농업기반공사를 통해 쌀전업농에게 10a이상 논을 3년이상 임대시, 현행 경영이양직접지불액의 50% 수준에서 직접지불 - 경영이양직불금(289만원/ha당)의 50%인 약 144.5만원/ha을 직접 지불 - 연간 예산 소요액 추정 : 3,000ha×1,445,000원(ha당) = 43.4억원

○ 농가간 또는 쌀전업농간 소유지를 교환․분합할 경우 양측에 10a당 쌀소득의 10%에 해당하는 금액의 3년분을 교환․분합촉진직불금으 로 지불 - 년간교환․분합직불금 시산 : 년간 1,000ha× ha당 쌀소득의 3년치 = 약 20억원 ○ 쌀전업농에게 농작업을 위탁하는 농가에 대해 직접지불 - 농기계를 보유한 선도 쌀전업농에게 진흥지역내 논 600평 이상, 2 종류 이상, 2년 이상 농작업위탁시 매년 관행위탁료의 10%를 위탁 자에 직접지불 - 논 600평, 2종류, 2년간 농작업 위탁시 직불금 시산 : (100～150원/ 평×2종류)×2년×600평×10% = 24,000～36,000원 - 년간 예산 소요액 추정 : 3,000ha : 36억원～54억원(년간 : 18억원～ 27억원) ○ 복수의 상속인이 상속받은 농지 전체(900평 이상)를 공사에 일과 매 도하거나 일괄 임대할 시 특별우대 직불금 가산 지급 → 고령 경영주 의 은퇴․사망 등으로 상속과정에서 농지분산 및 세분화 방지 마. 제도의 적용 및 도입 방안 ○ 단계적 순차적 도입방안 : 농지 유동화 촉진 직불금의 내용을 구성하 는 4가지(매매 촉진, 임대차 촉진, 교환․분합촉진, 농작업 위탁 촉진) 메뉴를 일시에 도입하기 어렵다면, 4가지 메뉴중 유효성과 실효성이 높은 메뉴부터 우선 도입 ○ 지역별 차등 도입방안 : 농지가격, 임대료, 농작업 수위탁 요금이 지 역별로 차이가 있는 점을 고려 직불제의 효과가 실질적으로 발휘 되 도록 적용 단가를 지역실정에 따라 차등을 두어 설정하는 방법 검토 ○ 농지가격, 쌀가격, 실적 등을 보아가며 직불금 단가 등 탄력적 적용․ 운용

바. 기대 효과 ○ 정부 측면 - 쌀 전문경영체의 경영규모 확대, 영농의욕 고취, 소득증대를 도모 함과 동시에 농지매도자에게는 직불금으로 메리트 부여를 통해 쌀 농업 구조개선을 촉진 - 논농업구조개선 촉진을 통해 핵심 경영체 육성․확보, 쌀 생산비 절감, 농업 경쟁력 강화라는 정책목표 달성 - 소규모 농가의 농지이양으로 사회적 직접생산비용이 ha당 최대 89 만원 절감

․ 220천원(5.0ha이상 농가 10a당 직접생산비) - 309천원(0.5ha미만 농가 10a당 직접생산비) = 89만원 - 농지가 바람직한 방향으로 유동화 되도록 유도함으로서 농지의 효 율적 이용, 경영규모 확대, 경영체 육성, 농업경쟁력 제고를 위한 적극적인 기능 수행 ○ 농가 측면 - 농지매입자 : 경영규모 확대에 따른 조수입 증가와 생산비 절감으 로 이중의 소득 증대효과 거양 - 매도자 : 매도시 인센티브 혜택, 타작물 재배에 전념 - 농작업 위탁자 : 비효율적인 농기계 보유에 따른 비효율적인 고비 용 농사에서 해방 3.2. 매입협의제도 도입 : 일본 사례 가. 법적근거 : 1995년 2월『농업경영기반강화촉진법』개정으로 창설 ○ 매각 희망이 있는 우량농지에 대하여 농지보유합리화법인이 다른 농 업자에 우선하여 이를 취득하고, 인정농업자에 이용집적을 도모하기 위해 매입협의제도를 창설

나. 매입협의 절차 ○ 인정농업자의 신청이 있는 경우, 농업위원회가 이용권의 설정 등이 이루어질 수 있도록 농용지의 이용 관계의 조정에 노력 ○ 농업위원회는 당해 농지의 보유 및 이용현황 및 장래전망 등으로 보 아 효율적이고 안정적인 농업경영을 영위할 자에 대하여 농지보유합 리화법인에 의한 매입이 특히 필요하다고 인정할 때는 시정촌의 장 에게 통지 ○ 시정촌의 장은 요청을 받은 경우 기본구상의 달성에 이바지하는 견지 에서 요청한 농지의 매입이 특히 필요하다고 인정한 때에는 농지보유 합리화법이 매입협의를 하겠다는 취지를 당해 농지의 소유자에 통지 ○ 통지를 받은 농지의 소유자는 정당한 이유가 없다면 당해 통지와 관 련된 농용지의 매입협의를 거부해서는 안됨 ○ 농지보유합리화법인은 통지를 받은 농지의 소유자와 매입에 대하여 협의 ○ 통지를 받은 농용지의 소유자는 당해 통지가 있던 날로부터 기산하여 3주간을 경과할 때까지의 기간동안은 농지보유합리화법인 이외의 자 에 양도해서는 안됨. 이 규정에 위반하여 농지를 양도한 자에게는 과 태료가 부과 ※ 농지보유합리화법인과 농지의 소유자와의 협의기간은 특별한 제한 없음. 따라서 통지일로부터 3주간을 경과한 후에도 협의를 계속할 수 있음. ○ 통지와 관련된 농지를 협의에 의해 매입한 농지보유합리화법인은 효 율적이고 안정적인 농업경영의 육성에 이바지하도록 당해 농지를 우 선적으로 인정농업자에 매도 또는 대부 다. 양도소득세 특별공제

○ 매입협의에 의해「농지보유합리화법인」에 농용지를 양도한 경우에 는 조세특별조치법 제34조 3의 규정에 의거 양도소득에서 1,500만엔 까지 특별공제 혜택이 주어짐 3.3. 농지의 중간보유 기능 활성화를 통한 경영규모확대 지원 ○ 쌀값 하락․농지가격 하락이 전망되어 일부지역에서는 쌀전업농들의 경영규모 확대의욕․농지매입의욕 저하가 우려되는데 이에 대한 대 책 필요 ○ 이에 대한 대책으로 농업기반공사의 농지 중간보유기능을 활성화하 여 공사가 일단 농지를 매입한 후, 우선 일정기간(5년간) 임대경영토 록 한 후 농업환경이 안정되고 농가경영도 어느 정도 궤도에 오른 시 점에서 매입하도록 하는 방법 3.4. 영농규모화 사업비 집행방식 개선 가. 검토 배경 ○ 전국 각 지역의 농업은 경지면적의 크기, 재배가능 작목 및 작부체계 의 차이와 농외 겸업소득의 유무․정도 차이, 고령화 정도, 지가 등에 있어 조건 상이 ○ 상대적으로 매매사업이 활발한 지구, 임대차 사업이 활발한 지구, 매 매도 임대차도 활발한 지구, 매매도 임대차도 활발하지 못한 지구로 구분 가능 ○ 향후 쌀값 동향, 농지가격, 경제여건의 동향, 입지여건에 따라 지역별 로 매년 다양한 상황이 전개될 가능성이 높음. ○ 매매와 임대차 사업비를 사전에 구분 확정하여 하달 집행하는 하향식 예산․자금운용 방식에서 탈피하여, 지대별․지역별 특성과 경제상황

에 따라 농가의 자금수요가 반영되도록 하는 상향식 사업비 집행 시 스템 마련 나. 현행 방식의 문제점 ○ 지역의 농업여건과 환경변화에 따른 신축적 집행에 어려움 ○ 획일적 평균적 예산운영․집행으로 농가의 자금 수요(needs)반영에 한계 다. 개선 방안 ○ 지역의 농업여건과 특성과 시장원리와 경제상황의 변화에 따른 농지 에 대한 쌀전업농의 자금수요(매매․임대차)를 반영하는 사업비 운영 방식이라는 측면에서 전향적으로 도입방안 마련 ○ 매년 영농규모화사업 예산의 1/2 정도는 현행처럼 매매․임대차 사업 비를 구분하여 배정하고, 나머지 1/2에 해당하는 사업비는 매매․임 대차 구분없이 지역의 농업여건과 경제상황, 농가의 자금 수요에 맞 추어 운영 ○ 자금수요 및 집행상황, 추진실적(≒전국 쌀전업농의 규모화사업 수요 도)를 보아가며 분리배정액과 비분리배정액 비율을 탄력적 조정 운용 라. 기대효과 ○ 국내․외 농업 환경변화에 따른 신축적 규모화사업 추진 가능 ○ 지역농업특성과 농지공급실태, 농가의 농지수요(needs)반영 : 현장 중 시농정 3.5. 쌀가격 하락에 따른 임대차 계약방식 개선

○ 현 행 : 임대인에게 3～10년 간의 임대료를 일시불로 먼저 지불하고, 임차인인 쌀전업농들은 계약시점에서 고정된 임차료를 공사에 매년 상환 ○ 문제점 : 쌀값이 하락기조로 추이하는 상황에서 임차인인 쌀전업농들 은 하락된 쌀가격 수준의 임차료를 지불하는 것이 아니라 쌀값이 하 락하기 전의 상대적으로 높은 임차료를 지불하게 되어 (장기)임차계 약을 기피 ○ 대 안 : 현재처럼 임대차 계약을 특정시점에서 금액으로 체결하되, 쌀 값하락에 따라 임차인(쌀전업농)이 추가로 분담하는 부분(손실부분) 에 대해 규모화사업비 손실보전 혹은 농지유동화촉진 직불제로 보전 - 일정의 추가예산 지출은 발생하지만, 그 금액은 그리 크지 않을 것 이고, 수요촉진․공급촉진을 통한 쌀농업 구조조정의 효과를 높이 기 위한 정책비용으로 논농업직불제 혹은 농지유동화촉진 직불제에 서 지불 3.6. 제2단계 영농규모화사업 추진과 농업경영의 법인화 가. 농업경영체 법인화의 배경 ○ 현재 우리나라 농업생산주체의 경제적 성격은 가족농업경영임. 가족 농업경영은 여러 가지 장점이 있음. 그러나, 현시점에서의 가족농업 경영은 적지 않은 취약성과 한계를 갖고 있으며, 그 정도는 더욱 심 화될 것으로 전망됨. ○ 대다수의 농가 경영주가 고령화되는 가운데, 뒤를 이을 영농승계자의 부족과 향후 핵가족화 세대교체를 계기로 가족농업경영의 승계 문제 와 경영체로서의 지속성․안정성의 문제가 대두됨. → 차세대 한국 농업의 생산주체로서의 기능과 역할수행에 한계를 노정

- 애써 경영규모를 확대시켜 온 농가의 경우에도 규모를 축소․분산 하지 않을 수 없게 되는 상황하에서, 기존의 농가를 중심으로 한 농 업구조정책만으로는 농촌사회와 농업생산을 유지하는 것이 곤란한 지역이 발생하는 상황 예상 ○ 농가 중심의 기존의 농업생산양식이 국민경제의 발전․변화에 따라 그에 걸 맞는 역할(저렴한 식량공급, 산업으로서의 자립, 시장메커니 즘에의 적응, 효율화)을 하지 못할 경우 그를 대체․보완할 새로운 생산주체의 육성과 이를 위한 제도의 보완․개선, 시스템의 전환이 요청되는 것은 필연적임. 나. 법인화의 유리성 ○ 경영면에서는 경영관리 능력의 향상(가계와 경영의 분리, 장부 기장 의무 등), 대외 신용력의 향상(자금 조달력, 거래 신용력의 향상 등), 경영의 발전성(경영의 다각화 등) 등의 이점 ○ 사람․고용면에서는 인재의 확보․육성(경영의 계속성, 신규 취농자 의 취업의 장 제공), 고용 노동자 등의 복지의 증진 등의 이점 ○ 세제면에서는 법인세의 적용, 임원보수 등의 손금산입(損金算入)등의 이점․유인책을 마련할 필요가 있음. 다. 추진 방안 ○ 쌀전업농은 법인화에 유리한 조건을 갖춘 경우가 많아 쌀전업농을 중 심으로 우선 법인화 추진 검토 ○ 일본의 경우도 농업경영의 법인화를 농업경영의 근대화를 위한 중요 한 수단의 하나로 인식하고, 현대적 경영감각이 있는 농업경영체를 육성하기 위하여 세제․금융면에서 지원, 지속적으로 육성

4. 쌀농업 구조개선 특별대책사업 검토 4.1. 도입의 필요성 ○ 한국 쌀농업 구조의 제약을 극복하고, WTO/DDA 협상 이후 쌀농업 의 존립기반과 경쟁력 있는 농업구조를 조속히 실현을 위한 특별대 책 필요 - 농지의 절대면적이 협소, 농가호당 경영면적이 협소, 농지가격이 상 대적으로 높은 상황, 농지의 자산적 보유 경향이 높음, 농지의 분산 성에 의한 생산성 향상(생산비 절감) 한계, 경쟁력 저하 ⇒ 농업생 산력 발전과 효율화의 제약을 극복하는 방식의 도입 ○ 기존의 개별농가 차원의 매매․임대차 사업에 추가하여, 조속한 시일 내에 쌀 농업의 경쟁력 강화와 생산비 절감을 위한 집단적 사업방식 추가 필요 4.2. 사업의 기본성격과 특징 ○ 지역 부락농가와 공사와 효율적 농지이용에 대한 집단계약 방식 채택 - (예) 프랑스의 CTE, 일본의 집합사업 - 농가간 연대․전략적 제휴․역할분담을 통해, 농민과 지역 쌀농업구 조개선 문제에 대해 함께 고민하고 함께 해결하는 영농규모화사업 시스템 도입 ○ 지역농업․생산의 조직화, 집단적․조직적․들판단위 규모화 방식으 로 부락․들판단위의 생산비 절감, 경쟁력 강화 - 농업생산의 조직화․시스템화로 영세 분산적 농지소유․이용구조의 한계 극복 - 1부락․1농장 방식으로 접근, 유도․발전 ○ 현장성과 적극성을 띄는 부락․들판단위의 계획적 영농규모화특별대 책 사업

- 계획과 협의․참여 있는 곳에 예산 우선지원 → 자구노력촉진․실 천 유도 ○ 지역간 경쟁체제 도입 및 종합적 집중지원으로 사업효과 극대화 - 농업구조개선에 기여하는 정도 및 추진성과에 따라 각종 직불제상 인센티브 부여, 기타 농촌생환 및 주거환경정비사업 우선적 지원 - 정부의 정책 방향에 적극적으로 부응하고 쌀농업의 효율화에 기여 하는 부락․지역에 혜택부여 ⇒ 정부 농업구조개선 정책에 협조하 고 기여한 만큼 인센티브 및 혜택부여 ⇒ 지역간 경쟁유도․동기부 여 ⇒ 사업효과 및 참여의 상승작용 효과 기대 - 평가결과 우수 지구에 대해서는 가칭『쌀농업구조개선특구』지정 ○ 사업 시행 전과 후의 구역내의 들판단위의 경제적 효과 정책평가 - 매 년도말 소유농지 및 임차지의 교환․분합, 공사를 통한 임대․매 도 등 농지의 규모화와 집단화와 농작업의 효율화 효과 분석 - 효과 미진 및 계약내용 불성실 수행시 계약 및 지원 취소(계약서에 명기) ○ 쌀농업 구조개선촉진 직불제의 인센티브 부여 - 쌀농업의 효율화․경쟁력 강화, 생산비 절감이라는 뚜렷하고 확고한 목표 아래 일정의 협정을 맺고 계획적 조직적으로 자구노력을 하는 협정체결 부락에 협조 정도와 성과에 따른 인센티브․보상 - 농민의 협조유도 및 자발적 자구노력을 조장․장려․촉진하는 기폭 제로서의 성격 - 성과 평가후 성과․효과에 따른 (차등)지원으로서의 성격 명확 4.3. 특별대책사업 추진 절차 ○ 생활과 생산 활동을 비교적 같이 하는 일정면적(200ha 전후)의 부락 내의 일정수의 이상(2/3)의 농지소유 및 이용권자 들의 동의를 얻어, 쌀농업 구조개선과 농작업 효율화에 기여하도록 농지의 매도, 임대,

경영이양, 교환․분합 등 농지의 권리이동시『지역구조개선협의회』 또는 농업기반공사와 협의후 권리행사를 하겠다는 내용의 기본협 정․계약 체결 그림 1-1. 특별대책 시범사업관련 업무추진 절차 및 흐름도 ￭ 농업기반공사『본사 - 지부­지사』에서 마을농업여건 및 특성분석․시범지역 선정 󰀻 󰀺 ￭ 지역별 논면적, 농가호수, 호당경영면적, 쌀전업농의 비중, 작부체계, 경지정리상태, 농지가격 수준, 농지유동화(매매․임대차) 실태, 농업노동력 실태, 농기계보유 및 농작업실태, 주민협 조체제 및 부락공동체 특성등 상세조사 분석 ☞ 사업실행․적용 가능성 정밀 검토 󰀻 󰀺 ￭ 부락설명회 개최 ☞ 사업취지 설명(기본계획, 사업효과, 인센티브등 제시) ￭ 임대농지 및 농작업의 집단화․효율화․합리화를 위한 조정방법 및 대상자․대상농지 검토 󰀻 󰀺 ￭『쌀전업농』및 이장, 선도농가를 중심으로 구조개선특별대책사업 추진 검토위원회 구성 ￭ 일괄 조정추진이 어려운 경우 협조적인 농가를 중심으로 부분적 추진 ※ 지역실정과 여건에 맞춰 대상지 및 대상자 신축적․탄력적 추진 󰀻 󰀺 ￭매도농지 임대농지와 경영이양, 농작업 위탁지를 중심으로 조정․중재․알선, 집단화․ 조직화 계획 마련 ￭ 마을(소규모 들녘)단위로 규모화․집단화 집중 지원 지속적 관리 ※『농지유동화촉진 직불금』의 기본메뉴를 적용 촉진 장려금 조성등 유인책 제공 ※ 중장기적으로 GIS와 연계․활용 󰀻 󰀺 ￭시행전․후 효과분석 실시, 부락단위에서의 생산비 절감효과 측정 ※ 도별 1지구 씩 선정 3년간 운영, 매년 성과 분석 후 연장․확대 여부 결정 ○ 지역구조개선협의회 및 농업기반공사는 대상농지의 소유권 및 이용 상황 등 농지의 집단적 효율적 이용을 위한 구체적 연차별『구조개 선계획서』를 작성하여『지역구조개선협의회』의 총회를 거쳐 수 정․보완 확정 ○ 농림부는 계획의 실현 가능성, 주민의지, 적절성, 효과성 검토․실사

후, 타당성이 인정될 경우 → 정부 목표달성 정도에 따른 각종 지원 프로그램 제시 → 주민동의 → 인증확인서를 교부하고「주민대표 - 공사 - 농림부」3자가 공동서명 날인 4.4. 특별대책사업 활성화를 위한 유인책 검토 가. 특별대책사업의 지역․부락단위의 계획수립 위한 지원 ○ 마을 단위․부락단위의 협의회 구성 및 효율적 운영 지원 ○ 지역농업구조개선 회의 개최 및 운영경비 일부지원 - 년 12회 운영회의를 하는 것으로 보고 1회당 20만원 년 240만원 지 급 - 지역농업구조개선 관련 회의록 및 회의 결과 작성 나. 매년 시범지역에 대한 평가보고서 작성 및 평가회 개최, 우수 지구 에 대한 포상 ○ 매년 일정한 양식하에 시범지역에 대한 농지이용과 농작업의 집단화, 생산비 절감 성과, 문제점, 개선 및 건의 사항을 분석한 실적 보고서 작성 ⇒ 매년 전국 보고대회 개최 ○ 발표․심사결과 우수지구에 대한 표창 및 포상금 지급 - 동기유발 및 지역간 경쟁체제 구축, 노하우 공유 및 우수사례 전파 - 쌀산업 경쟁력 제고 및 효율화 특별대책사업 우수 시범지구의 중추 농가가 농기계 구입시 융자금리 인하 조치(특별 우대금리 적용) ․ 트랙터 : 4.0%, 1년거치 7년 균분상환 → 3.0%, 3년거치 10년 균분 상환 ․ 콤바인 : 4.0%, 1년거치 4년 균분상환 → 3.0%, 3년거치 7년 균분 상환 - 우수지구에 대해 표창 및 포상금 수여

다. 기타 인센티브 및 유인책 ○ 5년 후 목표계획 실적을 달성한 지구에 대하여 주민세․소득세 등 인 하 검토 ○ 영농자금 금리 인하 : 기타지구에 비해 1～2%포인트 인하 ○ 논농업직불제 지불액 추가지원 ○ 현재 20～25만원 → 수탁작업 50% 이상 집단위탁 부락에 한하여 농 가당 5만원 추가 지원 ○ 생산기반정비사업, 농어촌생활환경개선사업, 지역개발사업 등에 있어 우선적 실시 및 우선순위 결정시 가점 제도화 ○ 현행 농지법 상 1996년 1월 1일 이후에 매매나 증여에 의해 취득한 농지(상속농지는 예외)는 임대할 수 없게 되어 있으나, 부락단위의 계획수립시 이들 농가의 소유 농지를 제도권으로 유인하기 위해 특 별대책사업지구에 한 해서는 특례조치로 인정 등 - 현실적으로는 농업인에게 임대되고 있는 현실을 감안할 때 향후 적 극적인 제도권 유인 및 구조개선에 기여할 경우 허용 검토

제2절 쌀 생산비 절감과 경영모델 실현 방안

*2 1. 현황과 문제점 1.1. 쌀 농업의 당면과제 ○ UR 협상에서 최소시장접근(MMA, 1～4%) 방식으로 관세화 유예조 * 농촌진흥청 박평식 박사의 발제자료를 발췌 정리한 것임.

치를 받은 한국의 쌀 산업은 2004년 재협상에서, MMA 유지 또는 관 세화 수용 등 어떤 선택을 하든 시장개방 폭은 점차 확대될 것으로 예상되고 있음. ○ 개방화 시대에 당면하고 있는 한국 쌀 농업의 기본문제 - 농가호당 1ha 정도에 불과한 영세소농 체제하에서 생산비 또는 가 격 측면의 국제경쟁력이 극히 취약 - 지속적인 쌀 소비감소와 생산증가, 그리고 수입량 증가에 따른 재고 증가로 가격이 하락하고 농가소득이 불안정 - 농민의 80% 이상이 쌀 농사에 의존하고 있으며, 몬순기후에서 쌀 이외의 적당한 대체작목이 부족 ○ 이러한 상황에서 한국의 쌀 산업이 생존하기 위해서는, 획기적인 생 산비 절감과 더불어 소비자의 요구에 부응한 안전하고 품질 좋은 쌀 생산으로 경쟁력을 점차 높여 가는 것이 중요한 과제임. - 토지자원의 한계 때문에 생산비 중 가장 큰 비중을 차지하는 토지용 역비(45%)는 기술개발로 접근이 어려워 생산비를 크게 절감시키는 데 일정한 한계 - 쌀 농가 경영규모는 정부의 지속적인 구조조정 노력에도 불구하고 ’92년 0.9ha에서 ’02년 1.1ha로 10년 동안에 0.2ha 증가에 불과하여, 평균 경영규모를 10ha 이상으로 확대하기는 대단히 어려운 실정 - 규모화와 기술개발 등으로 쌀 생산비를 획기적으로 절감한다고 하 더라도 미국, 호주, 중국 등과 경쟁하기에는 여전히 어려움 1.2. 쌀 생산비 동향과 구조 가. 최근의 쌀 생산비 추이 ○ 1990년대 초 정체경향을 보였던 경상가격 쌀 생산비는 1994년 이후 계속 증가하였고, 특히 1997년말 외환위기 후 환율인상으로 인한 농 자재 가격상승 등의 영향으로 큰 폭으로 증가하였음('98년 11.8%).

- 계속 상승하던 10a당 쌀 생산비는 2000년 이후 감소추세로 전환 - 2000년 538천원이던 10a당 쌀 생산비는 2001년 536천원, 2002년 530 천원으로 전년에 비해 각각 0.4%, 1.1% 감소 표 1-6. 비목별 쌀 생산비 단위: 원, % 구 분 2001 2002 증 감 (B) 구성비 (B) 구성비 (B-A) 증감률 10a당 생산비 535,712 100.0 529,609 100.0 -6,103 -1.1 ◦직접생산비 268,717 50.2 264,254 49.9 -4,463 -1.7 - 종 묘 비 10,065 1.9 9,763 1.8 -302 -3.0 - 비 료 비 23,567 4.4 24,842 4.7 1,275 5.4 - 농 약 비 26,024 4.9 22,549 4.3 -3,475 -13.4 - 농 구 비 80,128 15.0 80,368 15.2 240 0.3 - 노 력 비 115,774 21.6 112,738 21.3 -3,036 -2.6 - 기 타 13,159 2.4 13,994 2.6 835 6.3 ◦간접생산비 266,995 49.8 265,355 50.1 -1,640 -0.6 - 토지용역비 241,006 45.0 240,639 45.4 -367 -0.2 - 자본용역비 25,989 4.9 24,716 4.7 -1,273 -4.9 자료: 통계청, 농산물생산비통계, 2003.4 ○ 쌀 생산비는 토지, 노동, 자본재 등 생산을 위해 직접 또는 간접적으 로 투입된 모든 생산요소에 대한 평가액으로 직접생산비와 간접생산 비로 구분 - 직접생산비는 종묘, 비료, 농약 등 물재비와 농구비, 노력비 등으로 구성되고 간접생산비는 토지용역비와 자본용역비로 구성 - 2002년의 경우 비료비 및 농구비는 증가하였으나, 종묘비, 농약비, 노력비의 감소로 직접생산비가 1.7% 감소하였으며, 간접생산비는 쌀 생산량 감소에 따른 농지사용료 부담비율이 줄어 0.6% 감소

○ 전체 생산비 중 토지용역비 45.4%(241천원), 노력비 21.3%(113천원), 농구비 15.2%(81천원) 등 3대 비목이 전체의 81.9%를 차지함. - 토지면적의 제한요인 때문에 토지용역비 등 간접생산비는 절감에 한계가 있는 반면, 직접생산비는 규모화․생력화 및 농자재 절감기 술 개발과 효율적인 이용 등으로 절감여지가 있는 부분이라고 할 수 있음. 나. 경영규모별 쌀 생산비 ○ 통계청의 쌀 생산비 통계를 경영규모별로 분석해 보면, 직접생산비는 규모확대에 따라 감소하는 추세를 나타내고 있으나 간접생산비는 오 히려 더 커지는 경향을 보여주고 있음. - 10a당 쌀 생산비(2002)는 0.5ha 미만 소규모농가 572천원에 비해 2.0ha까지는 감소하다 그 이상에서는 오히려 증가하고, 5.0ha 이상 이 되어야 감소하는 것으로 나타나고 있음. - 농구비, 노력비 등 직접생산비는 0.5ha미만 농가 323천원/10a에 비 해 1.0～1.5ha 농가 18.3%, 3.0～5.0ha 농가 28.5%, 5.0ha이상 농가 36.5%가 절감되어, 규모경제의 효과가 뚜렷하게 나타나고 있음. - 노력시간(평균 27.0시간/10a)은 0.5ha미만 계층 32.5시간, 2.0～2.5ha 계층

25.4시간, 3～5ha 계층 23.2시간, 5ha이상 계층 20.7시간으로 나타났음. ○ 토지용역비가 주축을 이루는 간접생산비는 0.5ha미만 농가 249천원 /10a에 비해 2.0ha 내외까지는 별 차이가 없으나, 그 이상 계층에서는 경영규모가 커질수록 오히려 많은 것으로 나타나고 있음. - 이는 대농이 상대적으로 많이 분포한 평야지대일수록 토지임차료가 비싸기 때문이며, 따라서 간접생산비는 경영규모나 재배기술의 개선 으로 극복하기 어려운 과제임을 보여주고 있음. - 임차지 비율은 0.5ha미만 농가 28.9%에 비해, 1.0～1.5ha 농가 45.5%, 3～5ha 농가 57.5%, 5ha이상 72.1% 등 경영규모가 커질수 록 커지는 경향

표 1-7. 벼농사 경영규모별 생산비 단위: 천원/10a 구 분 0.5ha_미만 0.5～_1.0 1.0～_1.5 1.5～_2.0 2.0～_2.5 2.5～_3.0 3.0～_5.0 5.0ha_이상 10a당 생산비 ₍₁₀₀₎572 _(93.5)535 _(92.1)527 _(89.7)513 _(90.6)521 _(90.61)524 _(91.8)525 _(86.4)494 ◦ 직접생산비 ₍₁₀₀₎323 _(89.2)288 _(81.7)264 _(78.9)255 _(76.8)247 _(75.2)243 _(71.5)231 _(63.5)205 - 농 구 비 101 91 83 77 76 72 67 49 - 노 력 비 134 124 113 109 106 105 97 86 (노 동 시 간 ) 32.5 29.5 27.1 25.9 25.4 24.6 23.2 20.7 - 기 타 88 73 68 69 65 66 67 70 농구비+노력비 235 215 196 186 182 177 164 135 (절 감 액) 0 20 39 49 53 58 71 100 ◦ 간접생산비 ₍₁₀₀₎249 _(99.2)247 _(105.6)263 _(103.6)258 _(110.3)274 _(112.9)281 _(118.1)294 _(116.1)289 (임차지율,%) 28.9 39.4 45.5 46.0 54.0 51.8 57.5 72.1 주: 농구비 절감액은 0.5ha 미만을 기준으로 각 구간별 비용차액을 산출함. 자료: 통계청, 농산물생산비통계, 2003. 다. 쌀 생산비 기준 국제경쟁력 ○ 한국의 쌀 생산은 규모의 영세성에도 불구하고 품질이나 수량 면에서 는 세계수준을 유지하고 있으나, 미국, 호주, 중국 등 수출국에 비해 생산비나 가격 측면에서 경쟁력이 취약한 실정임. - 대규모 경영을 하는 미국(호당 평균 136ha)에 비해 한국의 쌀 kg당 생산비는 2.5배, 중국에 비해 6.5배 정도 높은 수준 - 쌀 가격은 수시로 변동하고 있으나 한국이 미국(캘리포니아)에 비 해 4.5배, 중국에 비해 5.5배 정도 높은 수준

표 1-8. 주요 국가별 쌀 경쟁력 비교(2001년) 구 분 한국 (A) 일본 (B) 미국 (C) 중국 (D) 호주 (E) 대 비 (%) A/B A/C A/D A/E 수량(kg/10a) 생산비(원/kg) 가격(원/kg) 품질수준 516 1,038 1,988 상 495 3,297 2,559 상 675 420 444 중상 448 160 359 중상 695 92 332 중상 104 31 78 비슷 76 247 448 우위 115 649 554 우위 74 1,128 599 우위 주: 1) 미국은 중립종이 주로 생산되는 캘리포니아 지역이고, 가격은 중립종 1 등급 수출가격이고, 중국가격은 한국 수출가격임. 2) 호주의 생산비는 가변생산비로 고정비 요소가 포함되지 않은 수치임. 2. 쌀 생산비 절감계획․실적 및 과제 2.1. 쌀 생산비 절감대책 추진경과 ○ 정부는 UR 협상 타결이후 쌀 산업의 구조적인 어려움을 극복하고 WTO 개방체제에 대응하기 위해 1994년 6월 수립한「쌀 경쟁력 제 고대책」에서 처음으로 쌀 생산비 절감목표를 설정하였음. - 1992 불변가격 기준 쌀 kg당 생산비 862원에서 1단계 생력화 목표 달성시(1997) 486원으로 30.3%, 2단계 생력화 목표달성시(2001) 456 원으로 47.1% 절감하는 의욕적인 목표를 설정 - 노력비 절감(노력시간 45.2시간 → 8.3시간/10a) 주요과제는 직파재 배 보급확대(72%), 완효성 비료 측조시비(100%), 무경운 재배(150 천ha), 방제횟수 2회로 감축, 무인헬기 이용 제초제 살포(72%), 물관 리 반자동화, 산물수확, 기계건조 등 시험장수준의 개발기술 실용화 를 가정 - 토지용역비는 ’90년대초 감소추세(연평균 5%)를 적용, 농기계비 및 위탁비는 10ha 수준의 농가사례를 적용하는 등 비목별 생산비 절감 가능성은 기술진보 및 영농규모화를 전제로 작성

표 1-9. 쌀 생산비 절감목표(1992～2001, 1994～2004) 단위: 원 주 요 비 목 1992-2001 절감계획 1994-2004 절감계획 기준년도 (1992) 목표년도 (2001) 절감률 (%) 기준년도 (1994) 목표년도 (2004) 절감률 (%) 종묘,비료,농약비 34,116 25,718 △24.6 37,506 26,311 △29.8 농기계및위탁비 54,093 47,783 △11.7 60,245 52,892 △12.2 노 력 비 110,837 20,352 △81.6 110,893 53,825 △51.5 광열비 등 기타 7,603 9,124 20.0 8,110 9,225 13.7 토 지 용 역 비 171,396 108,022 △37.0 161,489 96,689 △40.1 자 본 용 역 비 19,224 21,340 11.0 22,259 20,984 △5.7 10a당 생산비 397,269 232,339 △41.5 400,502 259,926 △35.1 kg당 생산비 862 456 △47.1 873 542 △37.9 10a당 수량(kg) 〃 노동시간 461 45.2 510 8.3 10.6 △81.6 459 37.2 480 18.9 4.6 △49.2 자료: 농림부,「쌀 경쟁력 제고대책(’94.6)」및「쌀산업 발전 종합대책(’96.7)」 ○ 그 후 1996년 7월「쌀 산업 발전 종합대책」으로 수정하였는데, 쌀 생산비 절감목표를 농어촌발전대책 목표년도와 일치시켜 2004년으로 조정 - 쌀 생산비 절감목표를 kg당으로 할 경우 풍흉에 따른 차이를 반영 하지 못하고, 전문경영체 육성 등 세부실천과제가 농발대책과 불일 치하는 점을 고려하여, 1994-2004년 10a당 쌀 생산비 35.1% 절감을 목표로 설정 - 주요 세부내역을 보면 2004년까지 직파재배 확대, 산물수확 및 무경 운․최소경운 등으로 노력시간을 ’94년 37.2시간에서 2004년 18.9시 간으로 절감하는 것으로 되어 있음. - 이전의 계획에 비하여 신기술 개발보급이 지연되는 과제들에 대한 목표수준을 약간씩 완화 : 직파재배 면적 50%, 완효성 비료 50%, 최소경운 34%, 무인헬기 제초제 살포 50%, 산물수확 50% 적용 - 쌀 전업농(5～20ha) 6만호, 법인경영체(50～100ha) 2,000개소 육성지 원으로 전문경영체가 쌀 생산의 65%를 담당하도록 하고, 수리시설