1) 농업정책 실시체계
□ 중앙정부 주도의 농업정책 시행체계
○ 영국은 중앙정부의 정책과 권한을 지방에서 수행하기 위해 중앙부처와 관 계를 갖고 있는 특별지방행정기관(Dependent field offices of a central min-istry), 책임운영기관(Executive Agencies), 비부처 공공법인(Non-Departmental Public Bodies)을 두는 구조를 갖고 있다.
- 따라서 DEFRA의 정책사업은 기본적으로 중앙정부 부처 산하 기관에서 시행하고 지자체와 업무 분담을 하지 않는다.
- 정책시행과정에서 개입되는 각 기관에 대해 추가적으로 설명하면 다음 과 같다.
○ 특별지방행정기관은 중앙부처의 일선조직으로서, 중앙부처가 사무를 지방
자치단체에 맡기지 않고 직접 집행하기 위하여 지방에 설치한 국가기관을 말한다. 농업정책과 관련해서 중앙정부 지역사무소(Government Offices for the Regions)가 대표적인 예이다.
- 1994년에 설립된 GO는 노동당 정부 하에서 지역의 특성을 반영한 정책 을 펼치는 지역분권 정책의 핵심기관으로 기능하였지만 보수당 정부 하 에서 2010년에 폐지되었다.
○ 책임운영기관은 공공서비스를 효율적으로 전달하기 위하여 집행 기능을 담 당하는 행정기관으로서, 정책수립을 담당하는 기관과 분리하여 독립적으로 운영하고 있다.
- 책임운영기관의 직원은 공무원의 신분이지만, 운영 면에서 일반 행정기
관보다 강한 독립성을 보장받고 있다.
- DEFRA에는 농촌지불청(Rural Payment Agency: RPA), 산림위원회 (Forestry Commission) 등 총 6개의 책임운영기관이 있다.
○ 비부처 공공법인(NDPB)은 공공법인의 일종으로 정부의 예산 지원을 받아 정부와 관련된 공적 기능을 수행하는 기관을 이르는 용어이다.
- NDPB는 다시 집행 NDPB, 자문 NDPB, 심판 NDPB, 감시단 등 네 가지 로 구분되며, 농업정책과 관련해서는 내추럴잉글랜드(Natural England), 환경청(Environmental Agency) 등 총 14개 기관이 있다.
<그림 2-2> DEFRA 산하 기관 현황
자료: 저자 작성.
○ 결국 영국의 농업정책은 전통적으로 중앙부처와 그 산하 기관에 의해서 시 행되어 왔으며, 지자체로의 분권은 시행되지 못하였다.
- 중앙정부 지역사무소(GO)의 설치를 지역분권의 일환으로 볼 수도 있지 만 여전히 해당 업무 종사자들의 신분이 중앙부처 소속 직원이고 또 해 당 지역에서 별도의 직원 채용을 하지 않으며, 자체적으로 자율적인 사 업을 시행하지 않는다는 점에서 지역분권이 시행되었다고 보기 어렵다.
2) 농촌개발정책 실시체계
○ 영국의 농촌개발 정책도 사실상 농업정책과는 유사한 추진체계를 갖고 있 으나 2000년, 2007년과 2013년 정책에 개입한 기관에 차이가 있어서 두 가 지를 비교해 보고자 한다.
□ 2000-2006년 농촌개발정책의 운영체계
○ 농촌개발프로그램(ERDP)은 EU의 농촌개발규정에 따라 시행되는 것으로 EU 규정을 중앙정부가 마련한 프로그램에 적용하는 형태가 된다.
- 따라서 ERDP는 그 계획과정뿐만 아니라 실시과정에서도 중앙정부가 주 도적인 역할을 하는데, 이러한 점들은 <그림 2-3>의 시행체계에서도 잘 나타난다.
○ 시행체계상의 ERDP 실행기구들은 모두 환경식품농촌부(DEFRA)의 산하
기관이다.
- 비록 각 지역에 있는 농촌개발서비스(Rural Development Service)가 사 업별 지원시책의 일정 부분을 지역의 실정에 맞게 신축적으로 적용하기 는 하지만, RDS가 DEFRA의 내부 조직이고 기본적으로 DEFRA의 시행 지침을 따른다는 면에서 보면 역시 중앙정부 중심의 시행체계라고 할 수 있다.
- 하지만 이러한 RDS의 기능과 역할은 전형적인 중앙집권적인 형태로 모 든 지역에 일률적으로 적용되었던 이전의 농업정책보다는 지역분권적인
방향으로 발전된 것이라고 할 수 있다.
○ ERDP 정책자문그룹(Policy Advice Group: PAG)은 농촌개발프로그램의 운 영에 관해 중앙부처들 간의 협력을 강화하기 위해서 도입된 것이다.
- PAG에 참여하고 있는 정부부처 및 기관들은 환경식품농촌부, 부총리실, 문화스포츠부, 통상산업부, 지역개발청, 자연청(English Nature), 전원청 (Countryside Agency), 문화재청(English Heritage), 환경청(The Environment Agency) 등이고, 남서부지역 중앙정부 지역사무소(GO)의 농촌분야 책임 자, 농촌지불청(RPA) 대표도 참여한다.9
○ ERDP 이사회(Ministry of Board)는 농촌개발정책과 관련된 주요 사안에 대 해서 결정하는 기구로서 이사회는 환경식품농촌부(DEFRA)의 차관 4명과 관련 분야 국장들로 구성되어 있으며 농촌분야 차관이 의장을 맡고 있다.
- 정책자문그룹(PAG)의 자문과 건의를 받아서 실제로 의사결정을 한다.
- 이사회의 결정을 직접 실행하기 위한 기구로 ‘ERDP 프로그램 운영 부’(Programme Board)가 있으며 이 기구는 각 지역의 농촌개발서비스 (RDS)에 결정사항이나 지침을 전달하는 역할을 한다.
9 이 그룹의 의장은 DEFRA의 농촌국장이 맡고 있으며, ERDP의 실시와 관련해서 DEFRA 가 중점을 두고 있는 사안에 대해 논의하며 기관들 간의 입장을 조율하고 자문하는 역할 을 한다.
<그림 2-3> 영국 농촌개발정책의 시행체계(2000~2006)
자료: 필자 작성.
○ ERDP 컨설팅그룹(Consultation Group)은 농촌개발정책에 대해 DEFRA에 자문하는 기구로서 1년에 두 번씩 전국 단위의 심포지엄을 개최한다.
- 이 기구에는 중앙정부부처의 정책 담당자뿐만 아니라 농촌발전과 관련된 기관 및 단체, 그리고 농민과 지역의 대토지 소유자들이 참여하고 있다.
- 정례화되어 있는 이 심포지엄을 통해서 ERDP의 문제점과 개선점 그리 고 정책 프로그램의 추가 여부가 논의되며, 이 기구의 논의사항과 합의 사항이 문서로 DEFRA에 전달된다.
○ 기타 지역 단위 관련 기구로는 지역심사위원회(ERDP Regional Appraisal Panel: RAP), 지역 프로그래밍그룹(ERDP Regional Programming Group:
RPG), 지역 컨설팅그룹(ERDP Regional Consultation Group: RCG) 등이 있다.
- 지역심사위원회(ERDP RAP)는 신청된 프로젝트가 농촌발전에 미치는 영
Offices for the Regions: GOs), 지역개발청(Regional Development Agencies) 등의 기관들과 전국적인 기관으로서 내추럴 잉글랜드(Natural England) 와 산림위원회(Forestry Commission)가 개입하고 있다.
○ 중앙정부 지역사무소는 중앙정부 각 부처(10개)의 다양한 프로그램들이 지 역에서 효과적으로 협력하여 시너지 효과를 발휘할 수 있도록 하는 역할을 수행한다.
○ 지역개발청(RDA)은 법률적으로 정부부처에서 독립되어 있는 공공 기관으 로서 그 주요 임무는 해당 지역의 경제발전을 위한 전략적 사항을 수행하는 것이다. 1998년 창설 당시 주어진 주요 임무는 다음과 같다.
i) 경제적 발전을 지속하는 것
ii) 사업적 효율성의 제고 및 투자와 경쟁력 강화를 도모하는 것 iii) 고용창출을 도모하는 것
iv) 고용을 위한 적절한 기술의 개발과 적용을 강화하는 것 v) 지속가능한 발전의 달성에 기여하는 것
○ 1998년 설립 당시 RDA의 역할은 농촌과 도시 모두를 포함하는 것이었지만 2006년까지 실시된 ERDP에서는 DEFRA의 지역기관인 농촌개발서비스 (Rural Development Services)에 의해서 농촌개발프로그램이 시행됨에 따라 서 도시 및 산업개발에 중점을 두어 왔다.
- 그러나 2007년부터 실시되는 RDPE(Rural Development Programme for England)에서는 각 지역에서 농업경쟁력 강화(제1축)와 농촌경제 다원화 (제3축)를 위한 정책 프로그램의 시행을 담당하고 있다.
○ 내추럴 잉글랜드(Natural England)는 2006년에 새로 설립된 기관으로 과거 자연청(English Nature), 전원청(Countryside Agency)의 경관 관련 부서, 그 리고 농촌개발서비스(RDS)의 환경적 토지관리 부서 등이 통합된 기구이다.
- 이 기구는 각 지역에 지부를 두는 형태로 9개 지역을 포괄하고 있는 전
○ 제1축과 제3축 정책의 추진은 런던을 제외한 8개 지역을 담당하고 있는 지 역개발청(RDA)이 그 운영을 주도하며 주요 임무는 다음과 같다.
i) 지원대상 사업의 선정
ii) 사업대상자와의 지원 계약 체결 iii) 사업의 진행상황 점검
iv) 농촌지불청(RPA)에 사업 대상자에 대한 보조금 지급 요청
○ 제4축인 LEADER 프로그램의 운영도 지역개발청에서 담당하는데, 그 임무 는 위에서 설명한 사항과 유사하지만 사업대상자로서 지역주도그룹(Local Action Group: LAG)를 선정하는 것만이 차이가 있다. 그러나 LEADER 프 로그램의 운영과정에서는 사안에 따라서 내추럴 잉글랜드나 산림위원회가 개입하기도 한다.
○ 농업환경에 대한 지원정책을 담고 있는 제2축의 정책은 내추럴 잉글랜드와 산림위원회가 운영을 담당한다.
○ 내추럴 잉글랜드에는 2006년까지 농업환경정책을 담당했던 농촌개발서비 스(RDS)가 통합되어 있다.
- 이들은 농촌지불청과 함께 농업환경정책의 실시과정에서 영국의 토지에 관한 자료를 보유하고 있다.
- 따라서 자연스럽게 농촌개발 프로그램에서도 농업환경정책에 관한 운영 을 전담하게 된 것이다.
○ 한편, 산림에 관한 정책프로그램에 대해서는 산림위원회에서 담당하는데 이 는 과거의 시행체계와 동일한 것이다.
□ 2014-2020년 농촌개발정책의 운영체계
○ 기존 운영체계와의 차이점은 보수당으로의 정권 교체로 인해서 중앙정부 지역사무소와 지역개발청이 폐지되었다는 점이다.
- 따라서 농촌개발정책을 운영하는 데 있어서 지역적 의견이나 상황을 반 영하는 메커니즘은 사라지고 DEFRA와 산하 기관에 의해 사업이 운영 되는 체계로 변화하였다.
○ 즉, 농촌개발정책의 중앙집권적인 성격이 더욱 강화된 것이라고 할 수 있다.
<그림 2-5> 영국 농촌개발정책의 추진체계(2014~2020)
자료: National Audit Office(United Kingdom). 2015. Early review of the Common Agricultural Policy Delivery Programme.