NGO 행정 파트너십의 유형과 성격

정책이란 “한정된 가치(재화와 서비스)를 합리적으로 배분・결정함으로써 사회 전체를 위한 이익을 증폭・실현하는 것”이라고 할 수 있다. 그리고 정책과정은 일반적으로 정책 수립→정책결정→정책집행→정책평가의 4단계로 이루어지는 순환사이클로 표현할 수 있 다. 이러한 정책과정은 기본적으로 지방 행정부와 의회를 중심으로 한 자치제도를 축으 로 이루어진다. 시민참여도 기본적으로는 자치단체장과 지방의회의 선거에서부터 시작 하여 각종 제도를 통하는 것이 기본이다. 현실적으로 보면 자치단체의 위원회 및 심의 회에 NGO 대표가 위원으로 활동하고 있는 경우도 있다. 그러나 오늘날의 지방자치에서 는 제도화된 과정뿐만 아니라 행정의 외부에 있는 시민과의 일상적인 상호작용과정이 중요한 기능을 수행하고 있다.

NGO는 ① ‘행정과 기업은 수행할 수 없거나, 몰두하기 어려운 활동’을 NGO가 실제 로 담당함으로써 정책집행과정에 참여하고, ② 시민의 입장에서 여론수렴 과정을 거쳐 이를 행정에 전달하며, ③ 행정의 활동을 모니터링하는 가운데 잘못된 점을 비판하고 시정함으로써 행정과정 전반에 참여하고 있다. 이를 좀더 구체적으로 살펴보자.

자료 : 東京都, 行政と民間非營利 (NPO)－東京のNPOをめぐって , 1996.

<그림 2-1> 행정과 NGO의 주요측면

의 회

정책결정

행 정

정책평가

정책수립 정책집행

N G O 행정의 일부인 정책집행과정에 참여

시민의 입장에서 행정 전반에 참여

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-(1) 정책수립 및 결정과정에서의 NGO의 기능과 역할

정책과정 초기에서 NGO가 하는 일은 정책제언, 정보제공, 정부견제 등 시민들의 생 활상의 요구를 정책에 투입하는 것이다. 생활상의 요구는 소극적으로 환경문제, 철거문 제 등과 같이 생활구조의 파괴에 대한 시정을 요구하는 것과 도로, 상・하수도, 공원 등 도시기반시설을 확충하는 것을 비롯하여, 적극적으로는 문화, 교육, 의료, 정보공개 등의 서비스에 대한 요구와 취업, 주택, 생계보조 등의 경제적인 원조를 요구하는 것까지 다 양하다.¹¹⁾

도시정부가 이러한 요구들에 부응하지 못할 때 NGO는 여론을 형성하여 이들을 공중 의제(Public Agenda)화하고, 이어서 정책의제로 채택할 것을 촉구하게 된다. 원래 빈곤 문제나 환경문제 등은 정부가 아닌 시민단체에 의해 발굴되어 사회문제화되고, 도시정 책으로 이어져 왔던 것이다. 몇 년 전 부천시의 시민단체들이 자녀들의 건강을 위해 담 배자판기의 설치를 금지하는 조례제정운동을 펼친 것이 대표적인 예이다.

그리고 도시정부의 정책이 시민의 생활권을 침해하는 잘못된 결정이라고 판단되면 반 대의사를 표하거나, 집단민원 또는 저항운동을 통해 정책결정을 저지하게 된다. 최근에 벌어지고 있는 ‘그린벨트 전면해제방침에 대한 철회운동’이나 잘못 선정된 쓰레기소각장 의 입지결정에 반대하는 것 등이 대표적인 예라고 할 수 있다. 물론 도시혐오시설에 대 해 특별한 대안 없이 무작정 안된다고 버티는 경우에는, 시민사회공동체의 이익을 지키 려는 궁극적 의미의 시민운동이라기보다는 특수이익을 관철시키려는 부정적 의미의 주 민운동으로 표현되어질 수도 있다.

한편 NGO는 정책목표와 우선 순위를 결정하는 정책수립과 결정단계에 참여하게 된 다. 물론 이 단계에서도 여론조성이나 권고를 통해 정책결정에 참여하기도 하고, 각종 위원회의 일원으로 참여하여 정책결정의 부분적인 주체가 될 수도 있다. 전자의 예로

‘녹색서울시민위원회’가 서울시의 환경정책에 대해 자문하고 권고하는 경우를 들 수 있 고, 근래에 들어서면서 대부분의 관청에서 자문위원회를 구성할 때 시민운동단체의 대 표를 포함시키는 것은 후자에 해당하는 예이다.

11) 김일태, “도시정책과정에서의 NGO의 역할과 활성화 방안”, 대한지방행정공제회, 도시문제 , 제34권 제 371호, 1999. 10, pp.11-12.

(2) 정책집행과정에서의 NGO의 기능과 역할

NGO가 행정의 정책집행과정에 참여하는 방식에는 사회복지기관이나 행정업무에 시 민들이 개별적으로 자원봉사하는 것에서부터 행정의 서비스 공급을 대행하거나 공공시 설을 위탁받아 관리・운영하는 집단적 참여방식까지 모두 포함된다.¹²⁾ 최근 서구에서도 NGO가 정부의 정책집행을 보완하거나 대행하는 경우가 늘어나는데, 이는 NGO 부문의 성장에도 원인이 있지만 정부의 민영화 확대에 힘입은 바가 크다. 특히, 사회 및 복지서 비스 부문에 있어서는 기존 정부기능의 상당 부분이 민간위탁의 형태로 NGO 또는 NPO에 의해 제공되고 있다. 이 경우 비용의 일부를 NGO가 부담하기도 함으로써, 행정 비용의 절감은 물론 시민이 만족할 수 있는 다양한 서비스를 제공할 수 있다는 장점이 있다.

이처럼 정책집행과정에서의 NGO의 역할은 일정기간 행정의 업무를 대행하는 경우도 있지만 더 나아가서는 정부와 같은 종류의 서비스를 제공하여 정부의 활동을 보충하기 도 하고, 정부가 공급하는 서비스와 다른 질의 서비스를 제공하여 시민의 만족도를 높 임으로서 정부활동을 보완하기도 한다. 한편 특정분야에서는 정부가 제공하지 않는 서 비스를 NGO가 유일하게 제공하는 경우도 있다. 다음 <그림 2-2>는 공급주체별로 공공 서비스의 성격을 도식화한 것이다.

<그림 2-2> 행정서비스와 NGO서비스의 관계

양 양적 보충

● ● ●

NGO 독자적 서 비 스

● ● ●

행정과 NGO의

협력 분담 ^{● ● ●}

● ●

행정중심

서 비 스 ^{● ●}

질적 보완 질

12) 김일태, “도시정책과정에서의 NGO의 역할과 활성화 방안”, 대한지방행정공제회, 도시문제 , 제34권 제 371호, 1999. 10, p.12.

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-예를 들면 장애인이동봉사대, 129응급구호서비스 등은 NGO와 정부 모두가 시민들에 게 제공하고 있는데, 활동대상과 서비스의 질에서 약간의 차이가 있지만 행정서비스를 보충하는 관계에 있다. 사랑의 전화 생명의 전화 등 상담서비스는 정부에서 제공하는 복지서비스와 비교할 때 질적인 측면에서 행정서비스의 보완관계에 있다고 말할 수 있 다.

NGO와 정부의 관계는 정부는 재정을 부담하고, NGO는 실제의 활동을 하는 협력 분담의 관계에 있는 경우도 있다. 이러한 관계는 우리 나라에서는 민간단체 공모(지원) 사업 등 극히 일부분의 사례에서만 찾을 수 있지만, 미국과 영국 등에서는 사회복지와 문화 등의 분야에서 광범위하게 보여지는 형태이다. 한편 지역화폐운동, 야간학교, 대안 학교(Free School) 등의 경우는 행정과는 전혀 관계가 없는 분야에서 NGO가 독자적으 로 활동하는 경우이다.

B. Gidron, R. M. Kramer와 L. M. Salamon은 서비스 제공 및 재정조달 주체를 중심 으로 정부와 NGO 간의 협력관계를 4가지로 유형화하고 있다.¹³⁾

<표 2-10> 정부－NGO 관계 모형

기 능 정부주도형 이원/중첩형 상호협동형 NGO주도형

재정확보 정 부 정부／NGO 정 부 NGO

서비스제공 정 부 정부／NGO NGO NGO

자료 : B. Gidron, R. M. Kramer & L. M. Salamon,Government and the third sector: Emerging relationships in welfare states, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1992.

정부주도형(Government-dominant Model)은 정부가 재정과 서비스분배에 있어서 주 도적인 역할을 하는 것으로, 흔히 말하는 복지국가(Welfare State)와 같은 개념이다. 정 부주도형은 본질적으로 정부에 의한 재원조달과 서비스분배체계를 갖고 있다.

NGO주도형은 정부주도형의 반대위치에 있으며 자원조직(Voluntary Organization)이 재정조달과 서비스분배에서 주도적 역할을 한다. 이 모형은 전형적으로 공공사회복지 의 사각을 NGO가 보충하는 분야에서 나타난다.

이원/중첩형(Dual Model)은 정부와 비영리부문이 재원과 서비스공급에 있어서 광범위

13) B. Gidron, R. M. Kramer & L. M. Salamon, Government and the third sector: Emerging relationships in welfare states, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1992, p.18.

하게 중첩되어 있기는 하나, 두 부문이 각각 분리된 독자적인 영역을 가지고 있기도 한 유형이다. 병렬궤적형(Parallel-track Model)이라고도 하며, 이것은 두 가지 다른 방식을 가질 수 있다. 먼저 비영리조직이 국가에 의해 분배되는 서비스를 보충(supplement)하거 나, 아니면 정부가 채워주지 못하는 서비스의 수요를 NGO부문이 보완(complement)해 주는 것이다.

상호협동형(Collaborative Model)은 주로 정부가 재정과 관련된 역할을 맡고, NGO는 서비스의 제공과 관련된 역할을 주로 하는 경우를 말한다. 이 반대의 모형도 가능하기 는 하다. 하지만 이원/중첩형과는 달리 상호협동형에서는 정부와 NGO가 매우 밀접한 관련을 갖고 활동하는 경우를 말한다. 이러한 모델은 특히 미국에서 확산되어 있는 방 식이다. 상호협동형은 다시 NGO에 주어진 재량의 범위에 따라 2가지 세분화된 모형으 로 나누어질 수 있다. 하나는 NGO가 단순히 정부의 대리인 역할을 하는 경우 (Collaborative-vendor Model)이며, 다른 하나는 NGO가 정부의 지원을 받아 공공서비스 를 제공하는 경우에 상당한 수준의 재량을 행사하는 경우(Collaborative-partnership Model)이다.

(3) 정책평가단계에서의 NGO의 기능과 역할

NGO는 정책집행과정을 감시(monitoring)하면서 잘못되어 가는 부분을 수정하도록 요 구하거나, 일정기간의 성과를 평가하여 정책의 유지나 확장을, 그리고 효과가 없다고 판 단되는 경우에는 정책의 종료여부를 결정하여 도시정부에 요구하게 된다.¹⁴⁾ 일반적으로 NGO가 도시정부의 행정을 모니터링 하는 경우나 부정부패에 대해 시민단체가 감사를

NGO는 정책집행과정을 감시(monitoring)하면서 잘못되어 가는 부분을 수정하도록 요 구하거나, 일정기간의 성과를 평가하여 정책의 유지나 확장을, 그리고 효과가 없다고 판 단되는 경우에는 정책의 종료여부를 결정하여 도시정부에 요구하게 된다.¹⁴⁾ 일반적으로 NGO가 도시정부의 행정을 모니터링 하는 경우나 부정부패에 대해 시민단체가 감사를