행정상 금전적 제재의 부과․징수 - 과태료 제도의 합리적인 정비를 위한 입법모델 연구

프랑스에서도 행정법상의 법규 위반에 대한 제재로서 일방적 행정행위인 행정상 제 재(sanction administrative)가 있으며 행정상 제재는 벌금(amende)¹⁷⁵⁾ 또는 다른 금전적 또는 비금전적 처벌조치를 의미한다.¹⁷⁶⁾

174) https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/files/documents/ressources_doc umentaires/documentation_budgetaire/chiffres_cles/depliant_budget2016.pdf(최종접속일 2017.3.22.)

175) 형사법원에 의해 선고되는 재산형으로 유죄를 선고받은 자에게 국가에 일정액을 납부할 것을 내용으로 한다.

176) Diane DÉOM, David RENDERS, Les sanctions administratives, Bruyant, 2007, p. 25.

행정상 제재는 크게 권리를 박탈하는 제재와 금전적 제재로 나뉜다. 권리를 박탈하는 대표적인 것으로 승인 또는 허가의 철회(retrait), 자격정지(interdiction d'exercer une profession)가 있으며, 금전적 제재로는 몰수(confiscation), 벌금(amende), 연체금(astrinte) 및 가산세(majoration de l'impôt) 등이 있다. 그 밖에도 경고(avertissement), 견책(blâme), 시설물 폐쇄(fermeture d'etablissments ou d'installations) 등과 같은 다양한 종류의 행정상 제재가 존재한다.

1. 부과의 법적 근거 - 법률과 명령

프랑스 헌법재판소는 행정청의 제재권을 인정하면서 ① 행정상의 제재가 자유를 박탈 하지 않고, ② 헌법적으로 보장된 권리와 자유를 보장하기 위한 조치가 법률에 규정되어야 한다(죄형법정주의)는 두 가지 요건을 요구하고 있고 있으므로¹⁷⁷⁾ 행정상 의무위반에 대 한 금전적 제재수단도 법적 근거가 요구된다. 다만, 행정적 제재권에 대해 국사원은 법규 명령권이 일정한 직업 수행 규칙을 정하고 있는 때에는 마찬가지로 그에 대한 행정상 제재 권을 법규명령으로써 규정할 수 있다고 판단한 바가 있어¹⁷⁸⁾ 법규명령에 의해서도 가능하 다. 행정상 제재는 형벌과 같이 죄형법정주의를 엄격하게 요구하는 것은 아니다.

2. 부과권자

전통적으로 행정적 제재는 공무원이나 조세에 관한 징계에서만 적용이 되어왔으나¹⁷⁹⁾ 학설과 판례는 행정청이 제재권(pouvoir répressif)을 가질 수 있음을 인정하였고, 헌법재 판소도 “권력분립의 원칙을 침해하지 않는 한 법률은 자유를 보장할 책임을 지는 독립행 정기관에게 그 임무를 완수하기 위하여 제재권을 부여할 수 있다”고 판단하였다.¹⁸⁰⁾ 따라

177) Conseil Constitutionnel, n° 89-260 DC du 28 juillet 1989.

178) CE, Ass., 7 juillet 2004, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales c/ M.

Benkerrou, n° 255136 ; CE, 2 juillet 2007, Syndicat des médecins d'Aix et Région, n° 285485;286271.

179) CE 5 mai 1922, Fontan, Recueil Lebon, p. 386 : : 행정청은 세금을 회수를 보장하기 위하여 납세에 관한 벌금(amende fiscale)을 부과할 권리를 가진다.

180) CC, n° 88-248 DC du 17 janvier 1989.

서 과태료 등 행정상 제재권은 독립행정기관(autorités administratives indépendants), 행정 청(일반적으로 합의제 행정기관)이 행사한다.

(1)

독립행정기관

공정거래위원회(Autorité de la concurrence)가 대표적이다. 공정거래위원회는 상법전 (code de commerce) 제L.420-1조 및 제L.420-2조 위반한 기관 및 기업에 대하여 상법전 제L.464-2조에 근거하여 금전적 제재를 부과할 수 있다.¹⁸¹⁾ 부과금액은 기업 총수익의 10 %, 개인의 경우에는 300만 유로까지 가능하나 공정거래위원회는 경제 분야에 미치는 손해, 사안의 중대성, 기업 상황, 잠재적인 반복 가능성 등에 따라 각 사안별로 적절하게 부과하고 있으며, 만약 기업이 이의제기를 하지 않고 향후 개선의 의지를 보일 경우 부과 된 금전적 제재를 감액할 수 있다.¹⁸²⁾

(2)

관할 행정기관

독립행정기관 외에도 관할 행정기관에서 법위반 시 행정상 제재를 부과할 수 있도록 개별법령에서 규정하고 있다. 대표적인 예로서 환경법 위반에 대한 행정상 제재가 이에 해당한다.

환경법전 제L.171-8조에 따르면 형사소추와 별개로 환경법전의 규정을 위반한 경우에 그 위반 시설 등에 대하여 관할 행정기관(l'autorité administrative compétente)은 정해진 기한 내에 그 의무를 이행할 것을 최고 할 수 있으며, 주어진 기한이 만료될 때까지 그 의무를 이행하지 않는 경우에는 관할 행정기관은 다음의 하나 또는 다수의 행정상 제재 를 결정(arrêter)할 수 있다.¹⁸³⁾

181) 정관선, “프랑스 행정상 제재”, 한국법제연구원 자료집, 2017.4, 182면.

182) http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/standard.php?lang=fr&id_rub=402&id_article=1595(최종접속일 2017.9.30).

183) 환경법전 제L.171-8조. 이에 따르면 3° 시설물의 기능 정지, 의무자의 비용으로 부여된 조건을 보완할 때까지 공사 및 작업의 이행 그리고 필요한 보전조치; 4° 15000유로 이하의 벌금 및 결정이 통지된 때로부터 의무이행 시까지 1500유료(10%) 이하의 연체금의 지불을 명한다. 제2항 및 제3항의 규정에 대하여 연체금이 적용된다.

벌금 및 연체금(가산금)은 위반행위의 중대성과 환경에 미치는 영향의 중요성을 고려 하여 정해진다. 벌금은 위반행위 시부터 3년이 경과한 경우에는 부과될 수 없으며(3년의 제척기간) 규정된 조치는 정해진 기한 내에 당사자에게 소명 가능성을 통지한 후에 취해 진다.

3. 부과․징수 절차

행정상 금전적 제재인 과태료(amende administrative)부과 절차도 기타의 행정적 제재 와 동일하게 절차상 형법상의 벌금의 부과와 같이 ① 적법성의 원칙, ② 죄형법정주의와 비례의 원칙, ③ 범죄행위자 처벌의 원칙, ④ 법률 불소급의 원칙, ⑤ 처벌병합금지의 원 칙 등이 적용된다. 따라서 우리나라에서와 같이 이중처벌금지원칙도 동일하게 적용된다.

그밖에도 개별법에 따라 제재절차의 공표¹⁸⁴⁾ 등 구체적인 절차를 규정하고 있다.¹⁸⁵⁾ 행정상 제재 절차와 관련하여 1979년 7월 11일 법률을 통하여 행정상 제재에 이유를 부기하도록 하였고, 또한 행정상 제재 제도에 있어서 방어권 존중의 원칙이 적용된다.¹⁸⁶⁾ 또한 2000년 4월 12일 시민과 행정의 관계 속에서 시민의 권리에 관한 법률(loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations aavec les administrations du 12 avril 2000)을 통하여 방어권의 원칙(principe du respect des droits de la défense)을 인정하였다.¹⁸⁷⁾

4. 위법한 행정상 제재에 대한 불복

금전적 제재 등 행정상 제재의 위법성은 소제기를 통하여 행법법원의 통제를 받는다.

당사자는 행정법원에 월권소송이나 완전심리소송을 제기하여 금전적 제재의 위법성을 다툴 수 있다.

184) 행정청이 행정상 제재를 부과할 때 명문의 규정이 없는 경우 제재 절차를 공표할 의무는 없다. CE, 10 mai 2004, Crédit du Nord, n° 24158, T.

185) 통신 분야의 경우 “통신의 자유에 관한 법률”; 농업분야의 경우 농업법전 제L. 331-7조와 제L.331-8조.

186) CE, Sect., 5 mai 1944, Dame veuve Trompier-Gravier, n° 69751 ; CC, n° 97-389 DC du 22 avril 1997, n° 99-411 DC du 16 juin 1999 au sujet du retrait de points du permis de conduire, n° 2001-451 DC du 27 novembre 2001.

187) Jean-Marc Sauvé, “Les sanctions administratives en droit public français”, AJDA, 2001, p. 16.

월권소송은 행정행위의 위법성을 이유로 행정법원 판사에게 일방적 행정행위의 취소 를 구하는 소송으로 법원은 행정적 제재의 적법성 및 적합성을 판단한다.¹⁸⁸⁾ 월권소송에 서는 심리를 통하여 판사가 다투어진 행정상 제재를 취소하거나 소송을 기각한다. 이와 달리 완전심리소송에서는 위법한 행정제재처분에 대한 취소뿐만 아니라 판사는 그 제재 금액 총액을 조정할 수도 있다. 따라서 과태료 등 금전적 제재수단의 권리구제에 있어서 는 월권소송보다 효과적인 수단이라 할 수 있다.

Ⅲ. 소 결

행정형벌과 행정질서벌로 구별되는 우리나라의 법제와 달리 프랑스의 경우 이 둘의 명확한 기준이 없으며 행정상 금전적 제재를 규율하는 일반법도 없다. 더구나 우리나라와 달리 ‘형벌적 벌금’과 ‘행정적 금전벌’을 명확하게 구분하지 않고 일괄적으로 벌금 (amende)이라는 명칭을 사용하면서 그 부과근거에 따라 구별하고 있다. 또한 행정상 금전 벌을 지칭하는 공통적 명칭 없이 금전벌을 벌금(amande) 또는 행정적 벌금(amende administrative), 벌칙금(pénalités), 재정적 벌금(sanction financière) 등의 다양한 용어로 규 정되어 있어 프랑스 법제 전반에 걸쳐 통일적이고 종합적인 과태료 체계를 발견하기는 어렵다.

프랑스의 경우에도 행정상 금전적 제재로서 과태료(amende administrative)를 비롯한 기타 의 행정적 제재는 형법상의 벌금의 부과시 처벌병합금지의 원칙 등이 적용되어 과태료와 다른 행정적 제재수단의 부과를 할 수 없다. 다만, 이중처벌금지의 원칙은 다른 목적을 가지는 행정상 제재의 유형과 합치하지 않는 가치 및 이익을 보호하기 위한 조치에서 형사 상 제재와 행정상 제재의 병과를 금지하는 것도 아니고,¹⁸⁹⁾ 제재 목적이 다른 행정상 제재 의 병과를 금지하는 것도 아니다.¹⁹⁰⁾

188) 정관선, 앞의 자료집, 187면 참조.

189) CC, n° 89-260 DC du 28 juillet 1989 ; CC, n° 2012-266 QPC du 20 juillet 2012 ; CE, Sect. 9 mars 1951, Sieur Hay, p. 150 ; CE, 21 juin 2013, n° 345500.

190) CC, n° 2012-289 QPC du 17 janvier 2013 ; CE, 27 janvier 2006, n° 265600 ; CE, Sect., 12 juillet 1955, Sieur

제6절 일 본

Ⅰ. 행정상 금전적 제재수단의 입법 동향 1. 금전적 제재수단으로서의 과료

일본의 경우 우리나라의 과태료에 해당하는 행정 질서벌로 과료(過料)를 규정하고 있 다. 과료(過料)는 우리나라처럼 행정상의 질서벌로 행정상의 질서에 장해가 발생하거나 비교적 경미한 의무위반에 행위에 대한 징계수단을 의미한다. 또한 과료는 행정상의 의무 이행 확보의 수단의 하나이며¹⁹¹⁾ 금전적 납부라는 간접적인 강제수단이기도 하다.

2. 과료의 종류

과료를 부과 규정은 다양하고 그 성질도 다르며 적용하는 법리와 절차도 다양하다.

과료는 ① 질서벌로서의 과료와 ② 집행벌로서의 과료, ③ 징계벌로서의 과료 등 3가지로 일반적으로 구분하고 있다.¹⁹²⁾

질서벌로서의 과료는 지방세법 제73조의20¹⁹³⁾의 규정 등과 같이 보고하여야 하는 사항 을 정확한 사유 없이 신고 또는 보고하지 않았을 경우에 부과하는 것을 의미하고, 집행벌 로서의 과료는 행정상의 의무이행을 강제하기 위한 수단으로써 부과하는 것을 의미하며 그 징수는 지방자치법 제228조 제2항 및 제3항의 규정에 따른다. 또한 지방자치법 제14조 제3항에서는 조례를 위반한 자에 대한 과료, 동법 제15조 제2항은 규칙을 위반한 자에

Conan, p. 423.

191) https://m-repo.lib.meiji.ac.jp/dspace/bitstream/10291/17409/1/houkadaigakuinronshu_16_49.pdf.

(최종접속일 2017.9.30).

192) 김원중, “행정질서벌인 과태료에 관한 일반적 검토”, 한국법제연구원 자료집, 2017.4, 138면.

193) (부동산취득세에 관한 불신고 등에 관한 과태료) 지방세법 제73조의20. 도부현은 부동산의 취득자가 제73조 의18의 규정에 의해 신고하고, 또는 보고하여야하는 사항에 대하여 정당한 사유 없이 신고 또는 보고하지 않은 경우에 있어서는, 그 자에 대해 당해 도부현의 조례로서 10만엔 이하의 과태료를 과하는 취지의 규정을 만드는

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