과태료는 “국가 또는 지방자치단체가 일정한 행정상의 질서위반행위에 대하여 부과하는 금전적 제재”이다. 이는 강학적 정의이며, 과태료의 개념을 정의하는 법적 규정은 없다.
1. 부과주체 : 행정청
과태료에 관한 일반법이라 할 수 있는 질서위반행위규제법 이 제정되기 이전에는 과 태료를 부과하는 주체가 누구인가에 대한 논의가 존재하였다. 당시에는 우리 질서위반 행위규제법 의 입법모델이 되었던 독일의 질서위반법이 과태료부과․징수의 주체를 행 정청으로 규정9)하고 있음을 근거로 하여 “행정청”의 의미를 파악하는 데에 초점이 맞춰 져 있었다. 그리하여 행정청이란 조직적 의미에서뿐만 아니라 기능적 의미까지 포함하여
“행정의무를 부과할 수 있는 권한을 가지며 이러한 행정의무위반에 대하여 제재를 과할 수 있는 권한을 가진 모든 기관“으로 이해하였다.10) 이는 곧 질서위반행위규제법 에
“행정청”, 즉 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖의 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위임 또는 위탁받은 공공단 체나 그 기관 또는 사인으로 명문화되었다(제2조제2호).
9) Göhler, Ordnungswidrigkeitsgesetz, 10 Aufl., 1992, S. 264.
10) 박상희․김명연, 과태료 제도의 현황과 개선방안 , 한국법제연구원, 1994, 13면.
“국가”는 개별법상 중앙행정청이 원칙이지만, 특별지방행정청도 가능하다. 특별지방행 정청이 부과주체가 되는 경우로 출입국관리법 에서의 “지방출입국․외국인관서의 장”
(제100조제4항), 관세법 에서의 “세관장”(제277조제6항)을 들 수 있다. 그러나 일부 과 태료를 부과할 수 있는 행정청이 정부, 관할청, 허가청 등 막연하게 규정되어 있는 경우도 존재하는데, 사립학교법 에서의 “관할청”(제74조제3항)이 대표적이다. 또한 이례적으로
“법원”이 과태료의 부과주체가 되는 경우도 있는데, 청탁금지법 제23조제7항의 경우
“소속기관장은 … 과태료 부과 대상자에 대해서는 그 위반 사실을 비송사건절차법 에 따른 과태료 재판 관할법원에 통보하여야 한다”고 하여 법원이 부과하도록 하고 있다.
한편, 지방자치법 은 지방자치단체가 부과할 수 있는 과태료의 일반적인 원칙 규정을 두고 있다. 즉, 제27조(조례위반에 대한 과태료)는 “① 지방자치단체는 조례를 위반한 행 위에 대하여 조례로써 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있다. ② 제1항에 따른 과태료는 해당 지방자치단체의 장이나 그 관할 구역 안의 지방자치단체의 장이 부과․징수한다.”
고 규정한다. 또한 제41조(행정사무 감사권 및 조사권)에 따라 “(감사 도는 조사를 위하 여) … 서류제출을 요구받은 자가 정당한 사유 없이 서류를 정하여진 기한까지 제출하지 아니한 경우, 같은 항에 따라 출석요구를 받은 증인이 정당한 사유 없이 출석하지 아니하 거나 선서 또는 증언을 거부한 경우에는 500만 원 이하의 과태료를 부과할 수 있다.”는 규정을 두고 있고 그 부과절차는 제27조를 따르도록 하고 있어 이에 따라 지방자치단체 장이 부과․징수한다.
국가 또는 지방자치단체장이 모두 부과주체가 될 수 있는 경우도 존재하는데, 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 에서의 “문화체육부장관 또는 시장․군수․구청장”(제 99조), 도시개발법 에서의 “국토교통부장관, 시․도지사, 시장․군수 또는 구청장”(제85 조제3항) 등이 그러하며, 최근 이러한 과태료 부과주체의 확대는 점차 보편화되고 있는 입법현상 중의 하나이다.
2. 부과대상 : 질서위반행위
질서위반행위규제법 제2조에 의하면, 과태료의 부과대상인 “질서위반행위”는 법률 (지방자치단체의 조례 포함)상의 의무를 위반하는 행위를 말한다.
질서위반행위라는 개념 또한 질서위반행위규제법 이 제정되기 이전에는 다양한 학설 과 판례에 따라 약간씩 차이를 보였으나, 주로 행정형벌처럼 행정목적을 직접 침해하는 행위가 아니라, 신고․등록․장부비치의무 등을 태만히 하는 경우처럼 간접적으로 행정 목적의 달성에 장해를 미칠 위험성이 있는 정도의 단순한 의무태만의 정도로 이해하는 것이 보편적이었다.11) 이는 독일 질서위반법의 경우 제1조가 “질서위반행위”를 위법하고 도 비난받을 행위로서 과태료의 처벌을 허용하고 있거나 법률의 구성요건을 충족시키는 행위로 명시하고 있는 것과는 다른 입장이다.
우리의 경우 행정목적을 “직접” 침해한다는 것과, “간접적으로” 침해한다는 것의 차이 및 구별기준이 모호하고, 대부분의 판례 또한 “어떤 행정법규위반의 행위에 대하여 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장애를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우로 보아 행정 질서위반행위규제법인 과태료를 과할 것인지 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침 해한 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인지는 기본적으로 입법권자가 제반사정을 고려하 여 결정할 입법재량에 속하는 문제”로 파악하고 있어12) 질서위반행위의 실체적인 내용으 로 개념 정의를 하는 것은 그리 쉬운 일은 아니다.
3. 부과내용 : 금전적 제재(과태료)
질서위반행위규제법 은 “과태료”의 개념을 적극적인 방식으로 정하고 있지 않다. 다 만, 과태료가 부과되는 원인(요건)으로서의 “질서위반행위”를 결부시킴으로써 간접적으 로 질서위반행위에 대한 효과(제재)라고 판단될 수 있을 뿐이다. 질서위반행위규제법
11) 대법원 1969.7.29. 69마400. 박윤흔․정형근, 앞의 책, 620면.
12) 헌법재판소 1998.5.28, 96헌바83. 김철용, 행정법 , 고시계사, 2017, 36면.
제정 이전에는 “금전벌”로 이해되기도 하였지만,13) 과태료의 성격을 “罰”로 이해하는 것 은 행정형벌과의 관계를 모호하게 하고, 무엇보다도 각 개별 법령의 벌칙에서 행정형벌인 벌칙의 경우 벌금에 “처한다”는 표현을 취하는 반면에, 과태료의 경우 과태료를 “부과한 다”고 하여 금전벌이 아닌 금전적 제재로 이해하는 것이 적절하다. 질서위반행위규제법 또한 “과태료 처분”(제3조제1항)이라 하여 형벌이 아닌 행정적 제재로 본다.
과태료 부과의 법적 성질은 과태료가 법원의 재판에 의해 부과되는 경우 과태료 부과 행위는 사법행위의 성질을 가지며, 질서위반행위규제법 및 비송사건절차법 에 정해 진 절차에 따라 부과되고 다투어지는 반면에, 과태료가 행정청에 의해 부과되는 경우에 과태료 부과행위는 행정행위이다.14) 다만, 질서위반행위규제법은 이 경우 이의가 제기된 경우에는 행정청의 과태료 부과처분은 그 효력을 상실하기 때문에(제20조제2항) ‘이의제 기를 해제조건으로 하는 행정행위’로 이해하는 것이 일반적이다.15)
Ⅱ. 유사 개념과의 구별
과태료는 행정법상 질서위반행위에 대한 금전적 제재이다. 그런데 우리 법제에 있어서 금전적 제재의 종류가 다양하기 때문에 그들 간의 차이와 규범적 성격을 정확하게 이해 하는 것이 필요하다.
“금전적 제재”라는 점에 근거하여 본다면 현행법상 형사벌인 벌금, 과료 및 범칙금의 대상과 과태료의 대상이 되는 행위는 그 성질상 본질적인 구분이라기보다는 오히려 그 실질이 ‘입법정책적’인 것이라는 점에서 “명백히 형벌에 처해져야 하는 사항을 제외하고 는 행정질서벌로서 과태료로 단일화할 필요가 있다”는 의견이 제기되기도 한다.16) 나아 가 단일화의 방법으로는 법규 위반의 정도가 중한 경우에는 범칙금으로, 경한 경우에는
13) 박상희․김명연, 앞의 보고서, 14면.
14) 박균성, 행정법론(상) , 박영사, 2015, 565면.
15) 박정훈, 앞의 논문, 296면.
16) 이호용․박수희, 앞의 논문, 363면.
과태료로 상호 결합할 것을 주장하기도 한다.17) 그러나 벌금, 과료, 범칙금과 과태료는 본질적으로 법적 근거와 체계를 달리하는 것으로서, 특히 행정상 질서위반행위에 대한 제재로서 과태료는 형법상 범죄행위에 대하여 과하여지는 형벌과는 명백히 구별되어야 한다는 점에서 현행 체계는 유지될 필요가 있다. 구별이 필요하다면 행정적 제재로서의 성격을 가지는 다양한 실효성 확보수단, 즉 “과징금”, “가산금”, “변상금”, “이행강제금”,
“부담금” 등과의 구별이 명확해질 필요가 있다.
1. 과료
과료(科料)는 형사벌로서 벌금과 같이 財産刑의 일종으로 범죄인에게 일정한 금액의 지급을 강제적으로 부과하는 “형벌”이다. 과료는 벌금에 비해 금액이 적고 또한 비교적 경미한 범죄의 경우 부과된다. 따라서 이에 해당하는 범죄는 형법의 경우 예외적으로 규 정되어 있고(폭행죄, 협박죄, 공연음란죄, 도박죄, 과실치상죄, 점유이탈물횡령죄), 주로 경범죄처벌법이나 기타 단행법규에 많이 규정되어 있다.18)
과료는 재산형의 일종이나, 과태료 또는 범칙금은 행정법상의 제재라는 점에서 양자는 구별된다. 과료는 2천 원 이상 5만 원 미만으로 한다(형법 제47조). 과료를 납입하지 아니 한 자는 1일 이상 30일 미만의 기간 동안 노역장에 유치하여19) 작업에 복무하게 한다(제 69조). 과료의 일부만 납입한 때에는 과료액과 유치기간의 일수에 비례하여 납입금액에 상당한 일수를 공제해야 한다(제71조).
2. 과징금
과징금이란 행정법규의 위반이나 행정법상의 의무위반으로 경제상의 이익을 얻게 되 는 경우 해당 위반으로 인한 경제적 이익을 박탈하기 위하여 그 이익액에 따라 행정기관
17) 최무현․이종한, “과태료 제도의 집행 실태 및 개선방안에 관한 연구”, 한국정책학회보 , 2005, 269면.
18) 김일수․서보학, 형법총론 , 박영사, 2005, 742면.
19) 노역장 유치는 과료선고와 동시에 금 얼마를 1일로 환산한 기간을 노역장에 유치한다고 선고해야 한다(형법
19) 노역장 유치는 과료선고와 동시에 금 얼마를 1일로 환산한 기간을 노역장에 유치한다고 선고해야 한다(형법