미국은 우리나라와 같이 행정질서벌인 과태료에 관한 일반법이 존재하지 않는다. 금전 적 제재수단으로 민사금전벌제도가 있지만 형사벌과 행정벌간의 구분 없이 활용되며 명 칭도 단일한 법적 개념이 아니라 각각의 개별 법률에서 fine, penalty, forfeiture 등의 형태로 다양하게 표현되고 있다. 그 이유는 미국의 법체계가 우리나라처럼 이미 존재하는 법률에 대한 해석이나 적용을 중시하는 소위 판덱텐식 연역적 구조가 아니라 사건에 대한 판례 들을 중심으로 하는 판례법 체계로 귀납적 성격을 가지기 때문이다. 따라서 우리나라처럼 법적 개념상의 구별을 중시하여 과태료와 과징금, 벌금 등 금전적 제재수단을 모두 다른 용어를 사용하면서 개념상 엄격히 구분하지 않고 있는 것이다.
우리나라와 같이 비교적 경미한 행정규제 위반에 대해 부과된다는 점은 동일하나 엄밀 히 보면 민사금전벌 제도는 행정적 제재라기보다는 형사 제재(criminal penalty)와 민사 제재(civil penalty)의 중간자적 역할을 하고 있다. 제도의 운영에 있어서도 민사금전벌의 법적 개념의 해석과 분류보다는 실제 운영과정에서 부과절차상 적법절차(due process)나
이중위험금지원칙의 준수여부나 통지나 청문 등 부과절차의 문제 등 제도운영의 실질을 중시하고 있는 것으로 보인다.
다만, 미국은 연방국가로서 각 주, 카운티, 시 등 지방정부마다 세부적으로 미세하지만 서로 차이가 나는 법체계를 운용하고 있어서 통일적인 법제나 절차를 마련하기가 어렵다.
따라서 우리의 과태료 입법모텔 연구와 관련하여 미국 민사금전벌 제도에서 시사점을 도 출하기가 용이하지는 않을 수도 있다.147) 그럼에도 불구하고 일단 연방정부 차원으로 범위 를 국한하여 연방정부의 각 행정부처 및 위원회 등이 운용하고 있는 민사금전벌 제도의 법적 근거 및 그 세부 내용들을 종합적으로 살펴봄으로써 규범적 차원에서 그들이 운용하 고 있는 제도의 장․단점을 검토하고자 하였고, 이를 통해 시사점을 도출하고자 한다.
제3절 독 일
Ⅰ. 행정상 금전적 제재수단의 입법 동향
1. 행정적 제제수단으로서의 과태료 입법 현황
독일에서도 행정적 제재수단으로 과태료(Geldbuße)라는 금전적 제재수단이 존재한다. 독 일 행정법상 질서위반행위에 대한 처벌로는 경고금(Verwarnungsgeld), 과태료(Geldbuße = 법 인 등에 대한 과징금, 범칙금, 공무원징계법상 징계금, 소년법상 기부금벌, 형사벌금), 몰수 (Einziehung von Gegenständen), 인허가정지(Fahrverbot, 즉 운전면허정지) 및 인허가취소 등 이 있고, 독일의 질서위반행위법(Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, OWiG)이 일반법으로서 기능하며 개별법에도 질서위반행위에 대한 처벌이 규정되어 있다.148) 다만, 독일의 행정질서
147) 실제로 우리나라의 경우, 독일의 입법례를 벤치마킹하여 질서위반행위규제법이 제정되었다. 현제 우리 과태 료 법제의 개선방안과 관련하여서는 일반법인 질서위반행위규제법상의 조항과 여전히 산재되어 있는 개별법령 상 과태료 부과 조항과의 정합성 문제가 중요한 주제라 할 수 있다.
148) 서보국, “질서행위위반에 대한 금전적 제재인 과태료와 유사한 독일의 입법사례”, 한국법제연구원 자료집, 2017.8, 50면 참조.
벌로서 과태료와 행정형벌로서 형사벌금간의 절차가 동일하여 우리나라의 과태료 제도와는 차이가 있다.
독일의 질서위반행위법은 규정 내용을 보면 형법적 요소가 많아 법체계상 형법과 행정 법 사이에 존재하는 법률로 볼 수 있다. 동 법에서는 과태료가 부과 되는 질서위반행위 대상으로 다른 개별 법률에서 질서위반금을 규정하고 있는 행위(die mit Geldbuße bedrohte Handlung)와 질서위반행위법 제3편에서 독립적으로 규정하고 있는 개별적인 질 서위반행위들로 규정하고, 질서위반행위로 인정되면 과태료라 할 수 있는 질서위반금 (Geldbuße)을 부과한다. 형법상 벌금형(Geldstrafe)과는 구별되는 금전적 제재수단으로서 우리나라의 도로교통위반시 부과되는 범칙금과 유사한 점이 있다.
2. 금전적 제제의 유형
독일에서도 금전적 제재수단으로 형사벌과 행정벌 영역에서 벌금, 몰수, 과태료, 추징 등이 있으며 각각의 개념과 특징을 보면 다음과 같다.
(1)
벌금벌금형 제도는 주로 단기 자유형의 폐해를 막기 위해 활용되고 있다. 일수벌금형체계 에 기초하고 있으며, 1975년 제정된 제2차 형법개혁법을 통하여 형법에 편입되었다. 벌금 의 부과는 ① 형법 제46조에 의거하여, 법원이 벌금일수를 확정하는 단계, ② 동법 제40 조 제2항에서 최저 1유로에서 최대 5,000 유로까지 규정하고 있어 일수정액을 확정하는 단계, ③ 납입부담경감에 관한 허가 즉, 벌금액의 연납과 분납의 허가 단계 등 세 단계를 거쳐서 결정된다.
(2)
몰수몰수는 관할 관청의 재량에 의해 결정되며, 그 대상은 위반행위를 통해 얻은 이익을 제외한 모든 대상물에 한한다. 질서위반행위자에 대해 과태료를 부과하지 않더라도 해당 관청은 행위자에게 몰수와 같은 금전제재를 부과할 수 있다.
(3)
과태료질서위반행위에 대해 부과한다. 과실과 고의성을 확인하여 과실은 고의의 경우보다 절 반에 해당하는 과태료를 부과할 수 있다. 그러나 심신미약, 회피 가능한 위법성의 착오, 방조에 대해서는 감경 규정이 없다. 과태료의 액수는 질서위반행위의 반가치성, 위반행위 의 중요성, 유책성, 행위자의 경제적 관련성, 위반행위를 통한 경제적 수익의 박탈 등을 고려하여 산정한다.
(4)
추징질서위반행위자가 질서위반행위로 인해 취득된 경제적 이익을 위반자로부터 추징하는 것이다. 관할 관청이 재량사항으로 위반행위자에게 과태료를 부과하지 않더라도 해당 관 청은 행위자에게 추징과 같은 금전제재를 부과할 수 있다.
3. 질서위반법의 주요 내용
동법은 체계상 크게 세부분으로 나누어 제1편에서는 총칙적 규정으로 질서위반행위 등 개념 정의, 법의 적용범위, 시효 및 몰수 관련 규정을 두고 있다. 제2편에서는 질서위 반행위에 대한 과태료 부과절차를, 제3장에서는 질서위반행위에 대한 유형을 개별 유 형으로 규정하고 있다.
제2편에서는 과태료 부과절차로서 행정청은 질서위반행위와 관련된 물건을 몰수할 수 있고, 질서위반금을 행정집행법(BGBL. I, S.157)상의 규정에 따라 집행할 수 있도록 규정 하고 있으며, 또한 과태료를 징수하는 행정청은 세무당국 등에 금융자료를 요청할 수 있 다(제90조). 질서위반행위와 관련된 물건을 행정청에서 몰수할 수 있다는 것이 우리나라 와 비교할 때 특색이라 하겠다.
제3편에서는 개별 위반행위 유형으로, 국가명령에 대한 위반행위(행정기관 사칭, 자치법규 위반), 불법집회 해산 불응, 군사시설 출입, 선동, 소음 등 공공질서 침해, 매춘, 위험한 동물사
육 등이 규정되어 있다.149) 또한, 보칙 규정으로 질서위반행위와 관련하여서는 신체의 불가 침, 신체의 자유, 주거의 불가침에 관한 기본권이 제한되는 것으로 규정하고 있다(제132조).
독일의 경우 조세 이외의 금전적 행정벌과금은 재판 전 절차, 중간절차, 법원의 재판절 차 및 집행절차 등으로 단계적으로 이루어진다. 독일의 질서위반법에 의하면 질서위반행 위에 대한 제재권한은 원칙적으로 해당 행정청에 있으며, 행정청은 질서위반행위자에게 특정 행위에 대한 경고를 처분할 수 있으며 경우에 따라서는 경고에 갈음하여 5유로에서 35유로 사이의 금액을 부과할 수 있다.150)
한편 독일은 법원의 결정으로 과태료가 부과된 경우 이를 거부하는 위반자에 대해서는 강제구류를 허용하는 감치제도를 두고 있다.151)