해외농업개발 문제점과 개선과제

본 절에서는 지금까지 앞에서 검토된 우리나라의 해외농업개발 현황, 권역별 민간기업 운영 실태, 정부의 지원 실적과 해외농업개발의 성과를 토대로 종합 계획의 문제점을 세부 분야별로 도출하여 이에 대한 개선과제를 제시하고자 한다. 세부 분야는 제도, 지원전략과 실행의 연계, 거점 지역 등 8개 분야로 구 분하였다.

4.3.1. 제도 정비

｢해외농업·산림자원개발협력법(이하 “해농법”)｣의 목적은 해외농업자원의 안정적 확보와 국제협력을 통하여 국민경제에 이바지하고 국제사회에 기여하 는 것이다. 농식품부의 해외농업개발사업의 목적은 2011년 장기적·안정적 해 외곡물 공급망 확보와 축산·원예·종자·농자재 등 농산업의 해외진출 투자촉진 도모 → 2012년 장기적·안정적 해외곡물 공급망 확보 → 2013년 안정적인 해 외 곡물 공급선 확보로 곡물 수급 불안 극복 → 2017년 국제곡물가 불안 등의 위험을 최소화하는 것으로 변화되어 왔다. 하지만 농식품부는 2017년 해외농 업개발 개선 방안을 마련하여 정부정책의 목표를 국제곡물가격 불안정에 대비 한 안정적 곡물수급을 위한 주요 곡물의 확보로부터 한국 농식품산업의 해외 진출을 지원하는 방향으로 선회하였다. 이는 그동안 진출국 물류 및 기타 산업 여건상 해외에서의 농산물 반입의 성과목표 달성 가능성이 낮고, 이로 인한 실 적 부진으로 인해 해외농업개발 지원을 위한 예산 확보의 어려움이 늘어났기 때문이다.

또한 ｢해농법｣에서 규정하고 있는 해외농업자원은 농산물과 축산물, 그리고 바이오에너지 원료 등이고, 동법 제5항의 해외농업개발사업에는 ｢농업·농촌 및 식품산업 기본법｣ 제3조 제1호에 따른 농업의 개념인 생산, 가공, 제조, 조 리, 포장, 보관, 수송 또는 판매와 관련된 모두를 포함하고 있다. 하지만 해외농 업개발사업의 융자 대상은 농산물 생산에 필요한 농기계 구입 비용, 부대시설

설치 비용 및 영농 비용, 농산물 유통에 소요되는 제 비용, 축산물 생산에 소요 되는 시설의 설치 및 가축 구입자금 제외한 운영자금, 장비 및 시설물의 임차 비용, 해외농업자원개발사업에 기 진출한 기업이 사업을 확대하는 경우 토지의 임차 또는 매입자금 등으로 한정되어 있다. 더불어 ｢해농법｣ 제33조에 의하면 비상시, 개발한 자원의 일부 또는 전부에 대한 정부의 반입 명령 수용이 가능 한 자, 밀, 옥수수, 콩 등 식량·사료작물로서 국내 농산물과 경합되지 않는 작물 개발자 우선지원 등이 포함되어 있다(｢해외농업·산림자원개발협력법｣ 2017⁵³).

결과적으로 이익 극대화를 목적으로 진출하여 밀, 옥수수, 콩 등의 식량·사료 작물을 중심으로 투자한 기업은 정부의 융자금 지원혜택을 상대적으로 많이 받을 수 있다. 반면 법에 따르면 소득 창출을 목적으로 축산과 식품가공 등의 사업을 추진하는 기업에게는 원칙적으로 융자금 지원을 할 수 있으나 정부의 종합계획상의 전략은 축산과 식품가공에 초점을 두지 않고 있다.

따라서 향후 해외농업개발의 활성화를 위해서는 관련법과 종합계획의 연계 성 강화를 위한 제도적인 정비가 우선 추진되어야 한다. 특히, ｢해농법｣의 근거 를 가지고 시행되고 있는 해외농업개발은 공공의 목적을 위해 해외로 진출하 는 공기업에 대한 지원이 아닌 소득 창출을 목적으로 하는 기업들에게 공공성 을 요구하고 있는 것이다. 따라서 융자 대상은 ｢해농법｣에서 규정하고 있는 해 외농업자원의 개념을 고려하여 가공, 저장, 포장 등 포괄적인 농산업 분야와 생 산 및 유통사업에 필요한 농지의 임차와 매입을 포함한 농업 전반을 대상으로 확대될 필요가 있다. 비상시 반입 명령은 구체적인 범위를 설정하여 융자 시 별도 항목으로 규정하여야 하나, 반입 시 현지판매와 반입비용 등을 고려한 수 익을 보장할 수 있는 가격보장제 등의 유인책도 함께 고려되어야 한다.

53

국가법령정보센터(http://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?lsiSeq=199115#0000,

검색일: 2017.11.30.)

4.3.2. 세부과제와 융자 및 보조금 지원 연계 강화

정부가 해외농업개발을 위해 지원하는 방식은 융자금과 보조금이다. 즉 정부 는 종합계획을 통해 공표된 지원전략을 융자금과 보조금을 활용하여 시행하고 있는 것이다. 하지만 앞에서 분석되었듯이 정부가 계획한 해외농업개발 전략은 민간기업에 대한 융자금 지원을 통해 적절하게 실행되지 못하고 있다. 예를 들 어 유통기업에 우선지원하여 유통망을 확보하는 전략이나, 실적이나 성과가 높 은 기업에게 무담보, 무이자 등의 융자금 제공을 통해 규모의 확대를 추구하는 방식은 융자심의 시 고려되지 않고 있다. 이는 현실적으로 융자금을 신청하는 기업의 수가 많을 시 정부 전략을 고려하여 선택적 지원을 통해 목표 달성에 기여할 수 있으나, 실제 융자금을 신청하는 기업이 많지 않아 정부의 전략 시행 을 위한 융자금 활용은 어려운 실정이다.

더불어 2017년부터 해외농업개발의 목표가 해외진출기업 지원으로 전환되면 서 특정 곡물이나 농산물을 선정하여 지원하는 방식과 유통형이나 농장형으로 구분하여 차별 지원하는 방식 등은 현실적이지 못하여 시행지침 등 관련 규정 을 현실에 맞게 보완할 필요가 있다.

또한 보조금 지원사업에서 정책조사와 민간기업의 맞춤형조사는 과거 농어 촌공사에서 시행하였으나, 최근 맞춤형조사는 해외농업개발협회로 이관하여 시행되고 있음에도 불구하고 민간기업의 수요가 감소하고 있고, 정책조사는 제 공되는 내용이 민간기업의 수요와 맞지 않아 활용도가 낮다는 문제가 제기되 고 있다. 따라서 정부는 심층적 정보제공을 위하여 두 사업을 통합 추진하고자 한다.

한편으로 보조금 사업 중 기술 지원사업 외 다른 세부사업의 예산은 감소하 고 있다(이대섭 외 2016: 74). 따라서 정부는 향후 주요 사업인 정보제공, 인력 양성 등의 원활한 추진을 위해 보조금 지원예산을 증액할 필요가 있다.

4.3.3. 거점 지역 육성

제1차 종합계획(2012~2021)은 민간기업의 진출 지역 다변화 전략을 포함하 고 있다. 하지만 위에서 분석되었듯이 실제 해외농업개발이 적극적으로 이루어 지고 있는 국가는 동남아의 인도네시아와 캄보디아 그리고 극동러시아 연해주 지역이다. 진출 지역 다변화 전략은 당초 다양한 권역에 진출하여 농산업의 외 연 확대를 목적으로 추진되었다. 하지만 이는 민간기업의 의사결정이 직접적인 영향을 미치는 부분으로 정부의 개입이 가능하지 않다. 특히, 이를 위한 정부의 지원 수단이 별도로 마련되어 있지 않으며, 융자금 지원이 유일한 수단이기 때 문에 정부전략에 적합한 융자금 지원 방식을 개편하거나 규정에 명시하여 다 변화를 도모하여야 한다. 하지만 현실적으로 융자금 지원 대상에 대한 형평성 문제와 해외농업개발의 목적과 연계성 등이 고려되어야 한다.

결론적으로 해외농업개발을 통해 달성하고자 하는 식량안보 강화와 진출기 업 지원의 목적을 달성하기 위해서는 다변화 전략보다는 거점 지역 선정을 토 대로 집중 지원하는 방안이 고려될 필요가 있다. 이는 지속적으로 감소하고 있 는 정부 지원규모를 고려하여 권역별 적정 작목의 특화를 통한 규모화에 역점 을 두고 실질적인 성과를 도출하는 방향으로 선회할 필요성을 제기하는 것이 다. 앞에서 언급된 것과 같이 기업의 진출 품목은 동남아시아는 열대과일을 비 롯한 카사바 등의 특정 작목에 집중되어있고, 연해주에서는 곡물 위주의 사업 이 추진되고 있다. 따라서 동남아는 고품질 고소득 작목과 관련된 지원을 토대 로 해외농업개발의 성공모델 도출, 연해주는 곡물에 대한 지원에 집중하여 규 모화하고 이를 토대로 국내반입을 활성화하는 방향으로의 전환을 고려할 필요 가 있다. 즉 동남아 권역은 민간기업의 해외진출 지원이라는 목표를 달성하기 위한 지원, 연해주는 식량안보 강화에 초점을 둔 지원으로 해외농업개발의 당 위성을 강화할 수 있을 것이다.

또한 잠재적인 거점 지역을 선정할 필요가 있다. 특히, 최근 우리 민간기업이 국제곡물 사업 진출을 위해 대규모 투자를 고려하고 있는 우크라이나와 같은 신흥 곡물수출국을 향후 집중 투자대상국으로 선정하는 방안을 고려할 필요가

있다. 우크라이나는 극동러시아와 다르게 토질이 농업에 적합하고 대규모 곡물 처리시설을 보유한 오데사 등의 수출항을 보유하고 있으며, 우크라이나 정부의 적극적인 농업투자유치 정책을 고려할 때 향후 거점국가로 고려될 필요가 있다.

4.3.4. 국제곡물시장 진출

최근 정부의 해외농업개발 지원 정책의 기조는 민간기업의 해외진출을 지원 하는 방향으로 전환되었다. 정부는 그동안 국내반입 물량 증가를 정책적 목표 로 설정, 우리나라의 식량안보를 강화하고자 하였으나 이는 현지여건상 달성하 기 어려웠다. 또한 민간기업의 지원을 통한 국가의 식량안보 강화는 다양한 문 제를 야기하고 있다. 민간기업의 해외진출 목적은 자사의 외연 확대를 통한 수 익 극대화로 정부의 목적과 다르다. 따라서 민간기업의 지원을 통한 식량안보 강화는 달성하기 어렵다.

일본과 중국 등 해외농업개발을 적극적으로 추진하고 있는 국가는 민간기업

일본과 중국 등 해외농업개발을 적극적으로 추진하고 있는 국가는 민간기업