1. 농업법 제정에 영향을 미치는 주변 환경
1.1. 국가부채와 재정적자 문제
○ 미국의 막대한 국가부채와 재정적자 문제가 2012년 농업법 논의에서 가장 큰 외부영향 요인으로 작용하고 있음.
○ 의회예산처(CBO)에 따르면 2011년 미국의 국가채무는 15조 달러(GDP의 97.6%)를 넘어섰으며, 재정적자는 1조 894억 달러(GDP의 7%)를 기록함.
따라서 미국 정가의 최대 이슈 중 하나는 국가채무와 재정적자의 축소방안임.
○ 이런 배경 아래 2010년에 미국 의회는 수입지출균형법(Pay-As-You-Go budget rules)을 제정하였고, 대통령은 초당적 성격의 대통령 소속 국가재정 책임성·개혁위원회(The National Commission of Fiscal Responsibility and Reform)를 설립하였음.
- 2011년 1월에는 미국 하원이 신규 의무지출의 증가는 재정수입의 증가
가 아닌 의무지출의 감소를 통해서만 상쇄되어야 한다는 ‘지출균형 규칙 (CUTGO rule)'을 담은 의사규칙을 채택하면서, 강력한 지출삭감 의지를 밝혔음.
- 오바마 대통령도 2011년 연두교서에서 비국방 재량지출의 5년 동결과 국방과 의료 등 타 지출 분야에서 지출 삭감을 제안하였음.
○ 이에 따라 2012년 농업법에서는 예산문제가 과거 농업법에 비해 훨씬 중요 한 제약 요인이 될 것으로 전망됨.
- 대통령 소속 국가재정 책임성개혁위원회는 2020년까지 농업정책 순지출 100억 달러의 삭감을 건의했는데, 2012∼2020년 동안 의무적 농업정책 지출 150억 달러를 감축하여, 그 가운데 100억 달러는 재정적자를 감축 하는 데 사용하고 50억 달러는 농업재해기금 확충으로 전환해서 장래의 특별재해기금 수요 증가에 대비하도록 권고하였음.
○ 국가적 현안과제인 국가채무 및 재정적자 감축이라는 문제 해결을 위해 모 든 부문에 대한 예산지출 감축이 요구되는 시점에서 농업부문에 대한 과다 한 예산책정은 현실적으로 매우 어려울 것임.
1.2 농산물 가격급등과 양호한 농가경제 상태
○ 농업부문의 대내외 경제여건 변화를 감안하여 농업법이 개정되는 특성으로 인해 주요 품목의 가격과 농가경제 상황 변화는 새로운 농업법 내용에 중요 한 영향을 미치게 되어 있음.
○ 주요 농산물 가격 상승으로 주요 작물의 시장가격이 목표가격을 대폭 상회 하고 있으며, 농가경제가 양호한 현 상태는 앞의 국가재정지출 축소를 위한 농업부문의 역할 기여라는 목소리와 결합되어 농정개혁과 농업보조 감축의
필요성에 대한 공감대 형성에 기여하고 있음.
- 2007∼2008년 세계적 곡물파동 이후 옥수수, 밀, 콩 등 주요 농산물의 농가 판매가격이 융자단가는 물론 목표가격을 대폭 상회하고 있음.
○ 그 결과 현재 미국의 순농가소득(net farm income)은 변화는 심하지만 매우 양호한 편임.
- USDA의 경제조사국(ERS) 연구에 의하면 올해는 극심한 가뭄에도 불 구하고, 높은 가격과 작물보험제도를 통한 지원으로 2012년 순농가소득 은 전년 대비 3.7% 상승한 1,220억 달러에 달할 것으로 예측하고 있음.
물론 순농가소득은 시장가격과 생산비용의 불안정으로 인해 연도별 변 동이 심하다는 특징이 있음.
- 따라서 현재 농가들의 높은 소득수준을 강조하는 측은 더 이상의 농업 보조가 필요하지 않다고 주장하고, 심한 소득 변동성을 강조하는 측은 더욱 강력한 안전망이 필요하다고 주장하고 있음.
1.3. 품목정책 개혁의 필요성과 품목간 형평성 요구 증가
○ 정부지불금(품목지불금과 보전지불금)이 2007년 이후 매년 120억 달러 수 준에서 안정적으로 유지되고 있는데 이는 소득 변동과 무관하게 매년 일정 한 금액이 지불되고 있기 때문임.
- 이러한 현상의 원인은 시장가격이 정부의 가격지지 발동수준을 초과하 여, 가격과 연동된 보조프로그램(CCP 등)은 필요 없거나 사용되지 않고 가격과 무관하게 지급되는 지불금(고정직불, 환경보전지불금 등)만이 지 급되고 있기 때문임.
○ 이렇게 현재의 품목별 지원은 위험관리보다는 직접 가격지지 및 소득지원 적 특성을 주로 가지고 있다고 할 수 있으며, 목표가격을 초과하는 높은 시
장가격이 유지되고 있는 상황에서 현행 고정직불, 최저가격 지지제(loan rate), 그리고 CCP의 실효성에 의문이 제기되고 있음.
- 또한 2008 농업법에서 새롭게 도입된 ACRE는 가격이 높더라도 수확이 부진하여 수입이 하락할 때를 대비하기 위한 제도인데 시행결과 예상보 다 참여율이 낮고, 무엇보다 프로그램 내용이 매우 복잡하게 구성되어 있어 개혁의 필요성이 대두되었음.
○ 아울러 농업내부의 형평성 문제를 근거로 2008년 농업법의 개혁을 주장하 는 목소리도 커졌음.
- 우선 보조금이 생산 비례적이어서 소농에 비해 대농이 대부분의 지불금 을 수령한다는 것임. 이러한 불균형의 시정을 요구하는 세력이 제시하는 방법 가운데 하나는 연간 지불한도를 더욱 줄이는 것이고, 또 다른 하나 는 다른 품목생산촉진이나 농촌개발 등 다른 부문을 위한 지원으로 정부 예산 지출을 조정하자는 것임.
- 물론 현상유지를 주장하는 사람들은 미국 농업정책은 농가 규모와 무관 하게 국내 농업생산성 제고, 국제경쟁력 강화, 안정적 식량공급체계 확보 를 목표로 하는 것이므로 성공적인 대규모 농가에게 지원을 줄여 효율성 이 훼손되어서는 안된다고 강조하고 있음.
- 또한 오랫동안 정부 지불금이 제한된 숫자의 주요 품목(곡물, 유지류, 면 화, 우유, 설탕 등)으로만 흘러가고 과일, 채소, 축산 등은 지원하지 못한 다는 주장이 있음.
1.4. 국제통상협정 관련 문제
○ WTO에서 미국의 면화에 대한 고정직불이 허용보조가 될 수 없다고 판결하 였으며, 2005년 WTO 홍콩 각료회의 합의를 통해 선진국들은 2013년까지 수출보조를 철폐하겠다고 약속함.
- 먼저 ‘브라질 면화 패널’에서 면화에 대한 고정직불이 지급의 조건으로 채소, 과일 등 일부 작물의 재배를 제한하기 때문에 생산중립적이지 않 고, 따라서 허용보조가 될 수 없다는 판정이 내려졌음.
- 높은 농산물 가격이 유지되고 있으며, 농가경제가 상대적으로 양호한 상 태와 맞물려 고정직불이 WTO 규정과 불합치된다고 판결 받았으므로 적 어도 면화에 대한 보조금정책의 변화가 불가피하게 되었음.
- 또한 2005년 12월 WTO 홍콩 각료회의에서 합의한 선진국의 경우 2013 년까지 농업부문 수출보조를 폐지하겠다는 약속을 이행해야 함.
○ DDA 농업협상에서 미국, EU, 일본 등 주요 선진국의 각종 농업보조금 정 책이 주요 협상 쟁점 중 하나가 되고 있고, 이것이 DDA정체의 한 가지 원 인이 되고 있으므로 DDA를 주도적으로 이끌어가려면 품목 보조금에 대한 개혁이 필요한 상황임.
- 미국은 가격보전직불(CCP)이 특정한 품목의 생산을 요구하지 않는다는 것을 근거로 품목 불특정 최소허용보조(de-minimis)로 WTO에 통보하고 있으나 CCP는 특정품목을 재배하였던 농지를 대상으로 하고 있고, 고정 직불과 같이 채소, 과일 등의 재배를 규제하고 있으므로 품목 불특정 최 소허용보조의 성격을 만족하는가 하는 국제사회의 논란이 있어 왔음. - 더욱이 최소허용보조의 허용한도가 2008년 12월 DDA 협상초안
(modality)에서 현재의 1/2로 감축하는 것으로 합의된 상태임.
○ 물론 미국은 이러한 문제점을 해소하기 위해 DDA에서 CCP와 같은 형식의 보조금을 이른바 새로운 블루박스 보조금으로 분류하여 감축의무를 면제받 을 생각임.
- 새로운 블루박스란 시장가격에 연동되더라도 특정한 작물재배를 요구하 지 않는 직접지불을 새로운 블루박스로 인정하여 감축대상보조금에 포함 시키지 않는 것을 뜻하며, 미국의 CCP가 이에 해당하는 것으로 알려짐.
○ 그러나 DDA 농업협상의 타결과 이행에 대한 전망이 매우 불확실한 상태이 므로 새로운 블루박스로 피신하려던 CCP도 불안한 상태에 놓여있다고 할 수 있으며, 이에 현재의 높은 농산물가격과 양호한 농가경제 상황을 이용하 여 정책 실효성이 떨어지는 CCP제도의 개편을 유도할 필요가 있음.