핀란드의 고령자 고용정책 가. 핀란드 노동시장 개관

핀란드 노동시장의 가장 큰 특징은 노사 간에 중앙집중적 단체교섭 전 통을 유지하고 있다는 점이다. 앞서 언급한 것처럼 Tupo라는 노·사·정 협의기구를 통해 경제정책과 사회정책의 큰 틀이 정해지는 것도 이러한 전통에 바탕을 둔 것이다. 핀란드는 1968년 이후 국가수준에서 노·사·정 이 협상에 참여하는 중앙집중적 단체교섭을 2년에 한 번씩 열어 국가 단 위의 단체협약을 체결해 왔다. 2016년 이후, 사용자 측인 핀란드산업연 맹이 국가수준 단체교섭에 참여하지 않기로 결정함에 따라 이러한 전통 이 현재는 중단되어 있는 상태지만, 2019년 4월 핀란드 의회선거 결과에 따라 중도좌파 연립정부가 수립되면서 조만간 국가수준 단체교섭이 다시 시작될 것이라는 예상이 많다.

일반적으로 핀란드의 단체협약의 내용은 국가수준, 산업수준, 지역수 준(사업장)의 3단계 단체교섭을 거치면서 구체화된다. 즉, 산업수준 단체 협약은 국가수준 단체협약에 반하지 않는 범위 내에서, 지역수준 단체협 약은 산업수준 단체협약과 모순되지 않는 선에서 그 내용이 정해져야 하 는 것이다. 다만 2017년에는 국가수준 단체협약이 없었기 때문에 산업수 준 및 지역수준 단체협약만 체결되었다. 핀란드 전체 노동자의 약 90%가 이러한 단체협약의 적용을 받는다.

최근 핀란드 노동자들의 노동조합 가입률은 약 70% 수준으로 집계된 다. 1990년대 초반 85%까지 올랐던 것과 비교하면 상당히 감소한 수준 이지만 여전히 스웨덴, 덴마크와 함께 세계에서 가장 높은 수준의 노동조 합 가입률을 보이고 있다. 중앙집중적인 단체교섭 전통과 더불어 겐트

(Ghent)시스템이라고 불리는 독특한 실업보험제도가 높은 노동조합 가 입률의 원인으로 여겨진다. 대부분의 복지국가에서 실업보험은 의무 가 입이고 공공기관이 그 기금을 관리하지만, 겐트시스템하에서는 노동자 개인이 실업보험 가입의 자율권을 보장받고, 노동조합과 연계된 조직이 실업보험을 관리한다. 이러한 특징 때문에 노동자들이 노동조합과 실업 보험에 동시에 가입하는 경향이 일반적이다. 현재 핀란드를 비롯해 덴마 크와 스웨덴만이 겐트시스템을 유지하고 있다.

핀란드는 겐트시스템을 택하고 있기 때문에 실업보험에 의해 지급되는 실업급여와 실업보험과 상관없이 중앙정부에 의해 지급되는 실업급여가 있다. 실업보험에 가입했던 노동자가 실업 상태가 되면 최장 400일(1주 5일, 총 80주) 동안 일반적으로 직전 임금의 약 60% 정도를 실업급여로 받는다. 실업보험에 가입하지 않았던 실업자의 경우, 최장 400일 동안 1 일 32.4유로의 정액 실업급여를 받는다. 가정에 18세 미만의 자녀가 있 는 경우, 실업급여는 자녀 수에 따라 조금 더 오른다.

핀란드에는 법정최저임금 제도가 존재하는 않는 것도 노동시장의 특징 중 하나다. 이는 2년마다 체결되는 국가수준과 산업수준의 단체교섭을 통해 산업별, 직종별 최저임금이 결정되기 때문이다. 핀란드 단체협약법 (Collective Agreements Act)은 비노조원들도 단체협약에 의한 최저임 금 이상을 받을 수 있도록 규정하고 있다.

나. 2000년대 고령 노동자를 위한 정책³⁰⁾

1994년부터 1999년까지 핀란드 노동자들의 평균 은퇴연령은 남성이 59.8세, 여성이 60세 수준으로 대부분의 유럽 국가들에 비해 낮은 수준

30) Piekkola. (2004). Active Ageing Policies in Finland의 내용을 재구성하였다.

이었다. 이 당시 이미 핀란드의 인구 고령화는 시작된 상태였고, 2010년 부터는 경제활동인구가 줄어들 것이라는 예측이 발표됨에 따라 1990년 대 말부터 핀란드 정부는 고령 노동자들의 은퇴 시기를 늦추기 위한 다양 한 「활동적 노화 정책(Active Ageing Policies)」을 추진하기 시작했다 (Piekkola, 2004, p.1).

활동적 노화 정책을 위한 국가 주도의 첫 번째 프로그램은 1998년부터 2002년까지 400만 유로의 예산이 투입되어 진행된 「National Programme on Ageing Workers(FINPAW)」였다. 당시 세계화와 자 동화가 확산됨에 따라 21세기 들어 핀란드 노동시장은 구조적으로 상당 한 변화를 겪을 것으로 예상되었고, 이렇게 변화된 노동시장에서 고령 노 동자들은 적응에 어려움을 겪을 가능성이 높았다. 따라서 이러한 문제를 해결하기 위해 1998년부터 핀란드 사회보건부, 노동부, 교육부가 공동으 로 FINPAW를 수립·추진하였다. 이 프로그램의 궁극적인 목표는 45세 이상 64세 이하 노동자들이 가능한 한 오랫동안 노동시장에 참여할 수 있 도록 함으로써 은퇴연령과 55세 이상 노동자의 고용률을 높이는 것이었 다. 세부 정책 목표로는 관련 “연구개발 활동의 확대”, “부분적 연금급여 지급 방안 활용”, “유연한 노동시간 모델 도입”, “고령 노동자에 대한 차 별적 태도 해소”, “평생학습 및 성인교육 확대” 등이 포함되었다.

FINPAW가 추진되는 동안 핀란드 조기퇴직자 비율이 지속적으로 감소한 것으로 나타나 이 프로그램은 전반적으로 성공한 것으로 평가받고 있다 (Piekkola, 2004, pp. 20-21).

한편 FINPAW가 진행되는 동안 2000년에 두 번째 활동적 고령화 정 책 프로그램인 「National Well-being at Work Programme」이 시작 되었다. 이 프로그램은 “직장에서 노동자의 소진(burn-out)과 따돌림을 방지함으로써 직장 내 웰빙을 증진”시키는 것을 목표로 했다. 소진과 따

돌림과 같은 문제는 상대적으로 고령 노동자들이 경험하기 쉽고, 이러한 문제를 방치할 경우 조기 은퇴로 이어질 가능성이 높기 때문에 고령 노동 자와 관련하여 이러한 프로그램이 추진되었다. 위와 같은 목표 달성을 위 해서는 직장 문화와 분위기를 바꾸는 것이 중요한 과제였기 때문에 사회 보건부, 노동부, 교육부 외에 노동조합, 사용자 단체, 자영업자 단체, 농 업종사자 단체, 스포츠 단체, 교회 등 다양한 직종의 대표자들이 이 프로 그램에 참여했다(Piekkola, 2004, p. 23). 직장 내 웰빙 증진의 모범 사 례 발굴 및 홍보, 관련 연구 결과의 활용, 직장 문화 개선 컨설팅 및 자금 지원, 관련 법률 개정 등 네 가지 접근법이 활용되었다. 따라서 다양한 홍 보자료들이 발간되어 전국 사업장에 배포되었고, 직장 내 웰빙 관련 전문 가들이 직접 개별 사업장을 방문하여 컨설팅을 실시하였으며, 이 프로그 램의 프로젝트 책임자는 직장 내 웰빙의 중요성과 개선 방안을 알리기 위 해 매년 100회 이상의 강연을 했다(Piekkola, 2004, p. 25). 그리고 이 프로그램의 다양한 결과물을 바탕으로 새로운 핀란드 산업안전보건법 (Occupational Security and Health Act)과 직장보건서비스법 (Occupational Health Care Act)이 마련되었다. 2003년까지 4년 동 안 지속된 이 프로그램에는 약 750만 유로의 예산이 투입되었다 (Piekkola, 2004, p. 24).

2003년부터 핀란드 정부는 고령 노동자의 고용 증진을 위해 「VETO」,

「NOSTE」, 「KESTO」 등 3가지 프로그램을 동시에 추진하였다. 핀란드 어로 ‘끌어당김’이라는 뜻을 가진 VETO프로그램은 고령 노동자들이 최 대한 오래 고용 상태에 머물 수 있도록 그들의 직장 내 웰빙과 재활에 초 점을 맞춘 프로그램으로서 2007년까지 추진되면서 산업안전보건 및 직 업재활 관련 기관들이 중추적인 역할을 했다. 기본적으로 VETO프로그 램은 FINPAW의 후속 조치라고 볼 수 있다(Alasoini, 2016). 2009년까

지 진행되었던 NOSTE프로그램은 저학력 성인들을 대상으로 그들이 노 동시장에서 경력을 이어 나갈 수 있도록 교육과 직업훈련을 제공한다는 목표로 추진되었다. 이러한 목표에 알맞게 핀란드어로 ‘들어올림’을 뜻하 는 NOSTE가 프로그램 명칭으로 사용되었다. 이 프로그램을 통해 컴퓨 터 활용 능력을 비롯해 각종 기초적인 사무 능력에서부터 개인 창업에 필 요한 지식까지 폭넓은 내용의 강의와 훈련이 제공되었다. 마지막으로 ‘지 속시킴’을 뜻하는 KESTO라는 명칭의 프로그램은 고령화사회에서 업무 능력 증진과 노동시장 및 사회 참여 독려에 관한 연구 프로젝트를 수행하 고, 고령화사회의 노동시장에서 요구되는 새로운 리더십과 경영 방법을 교육하기 위한 프로그램으로 2007년까지 운영되었다. VETO프로그램은 사회보건부가, NESTE프로그램은 교육부가, KESKO프로그램은 산업보 건연구원이 각각 담당했다.

1996년부터 3기에 걸쳐 2010년까지 진행된 「National Workplace Development Programme」 역시 핀란드의 활동적 고령화 정책에서 중 요한 역할을 담당했다. 이 프로그램의 목적은 생산성과 직장생활의 질을 동시에 향상시키는 것이었다. 이를 위해 개별 사업장들의 작업 과정, 직 장 편성, 관리감독 업무, 직장 공동체, 작업 방식 등을 개선하기 위한 프 로젝트가 수행되었다(Alasoini, 2016). 이 프로그램의 1기는 1996~

1999년, 2기는 2000~2003년, 3기는 2004~2010년에 진행되었는데 전 산업 부문에 걸쳐 약 1800개의 프로젝트가 실시되었고, 약 35만 명의 노 동자가 참여하였다. 핀란드 정부는 이 프로젝트들을 지원하기 위해 15년 동안 총 1억 유로 이상의 예산을 투입했다(Alasoini, 2016, pp.30-31).

다. Working Life 2020 프로젝트(2013~2019)

2000년대 말부터 고령 노동자에게 주된 초점을 맞추었던 핀란드 활동 적 고령화 정책들은 좀 더 포괄적인 고용정책의 일부로 편입되는 양상을 보인다. 이는 1990년대 중반부터 10년 넘게 산업 전반에 걸쳐 폭넓은 활 동적 고령화 정책이 추진된 점과 2008년에 발생한 글로벌 금융위기의 영 향으로 핀란드 경제정책과 고용정책에 변화가 불가피했던 점에 기인한 것으로 보인다. 글로벌 금융위기 이후, 2011년까지 핀란드의 고용률은 감소하고, 실업률은 지속적으로 증가했다. 특히 청년실업률은 급등하여

2000년대 말부터 고령 노동자에게 주된 초점을 맞추었던 핀란드 활동 적 고령화 정책들은 좀 더 포괄적인 고용정책의 일부로 편입되는 양상을 보인다. 이는 1990년대 중반부터 10년 넘게 산업 전반에 걸쳐 폭넓은 활 동적 고령화 정책이 추진된 점과 2008년에 발생한 글로벌 금융위기의 영 향으로 핀란드 경제정책과 고용정책에 변화가 불가피했던 점에 기인한 것으로 보인다. 글로벌 금융위기 이후, 2011년까지 핀란드의 고용률은 감소하고, 실업률은 지속적으로 증가했다. 특히 청년실업률은 급등하여