독일 고령자 고용정책

독일에서 고령자 고용정책이 주목받게 된 것은 역사가 길지 않다.

1980년대 산업사회에서 서비스사회로의 산업구조 전환기에 제한된 일자 리로 인한 실업의 우려가 대두되었을 때, 독일은 ‘노동 없는 복지’로 대응 한 대표적인 국가였다. 1980년대 중반까지도 실업률을 줄이기 위해 주당 근로시간을 줄이고, 고령 근로자는 조기퇴직으로 유도하는 제도적 장치 가 작동하고 있었다. 1985년에도 58세 이상의 실업자에게는 실업급여 수급의 전제인 구직 노력을 면제하는 규정을 도입하는 등 조기퇴직이 전

반적인 정책 기조로 유지되었다. 그러나 인구구조 변화가 가속화된 1990 년대 후반부터 이러한 구조는 지속 가능하지 않다는 우려가 제기되었고, 특히 조기퇴직 문화를 근본적으로 개혁해야 한다는 요구가 높았다. 실제 로 본격적으로 노동력 부족 문제가 가시화되자, 여성과 고령자의 노동시 장 참여를 확대하는 노력이 시작되었고, 조기퇴직을 감소시키기 위한 정 책 수단이 동원되었다.

이런 배경에서 2006년 9월 13일 ‘Initiativ 50Plus’, 2006년 9월 29일

‘67세부터 연금(Rente mit 67)’이 연달아 의결되었다. 이 두 정책의 시 행은 인구학적 변화가 독일에서 중요한 정책적 화두가 된 시기와 일치한 다. [그림 3-2-8]을 통해 이러한 정책이 효과적이었음을 확인할 수 있다.

2000년 이후 2013년까지 전반적으로 유럽 국가의 고용률은 증가했다.

독일은 2004년 이후부터 고용률이 매년 유럽 국가 평균보다 큰 폭으로 증가한 것을 확인할 수 있다. 아직 스웨덴, 노르웨이 등의 북유럽 국가들 에는 못 미치지만 2000년 이후 유럽연합의 고령자 고용 확대 권고를 가 장 충실히 이행한 국가로 인정받고 있다.

〔그림 3-2-8〕 55~64세 유럽 국가 고용률 비교

자료: Eurostat database, Knuth (2014), p. 22 에서 재인용.

〔그림 3-2-9〕 연령과 성별에 따른 고용률 2000년, 2018년 비교

자료: Demografie-Portal Homepage. (n.d). Erwerbsbeteiligung von Älteren und Frauen nimmt zu. 재인용

또한 [그림 3-2-9]에서 확인할 수 있는바와 같이 전반적으로 2000년 과 2018년 사이에 여성과 남성의 경제활동 참여율이 크게 증가한 것을 확인할 수 있다. 특히 여성 중고령자의 노동시장 참여 확대가 두드러진 다. 2000년 20% 미만이었던 60세 여성의 고용률은 2018년에는 70%가 넘었다. 남성의 경우에도 55세 이상 인구층에서 18년 동안 고용률이 크게 증가하였고, 전반적으로 퇴직 연령대가 높아졌음을 확인할 수 있다. 이러 한 고령자 고용 확대는 상당 부분 연금과 노동 개혁의 결과로 해석된다.

아래에서는 고령자 고용 확대를 위한 정부의 정책을 검토한다.

가. Initiative 50Plus

독일의 고용정책에서 역사상 가장 큰 변화를 가져온 것은 하르츠 개혁 이다. 근로 능력에 따라 이원화된 실업자 대책을 골자로 하는 하르츠 개 혁은 노동시장 현대화를 추구한다. 이는 근로 유인을 제공하고, 고용지원 과 사회보장을 제공하는 한편 근로의무를 복지급여의 전제조건으로 제시 한 독일식 ‘노동연계복지’의 상징적인 개혁이다. 하르츠보고서는 고령자 고용정책과 관련해서도 개선안을 제시했다.²³⁾

고령자 고용 확대를 위해 하르츠보고서에서 언급된 정책 방향은 구체적 실현 방안을 갖추어 2006년 ‘Initiative 50Plus’로 제안되었고, 2007년 에는 새로운 고령자 고용 확대 어젠다의 법적 근거로 ‘고령자 고용 기회

23) 하르츠보고서에서는 고령자의 고용안정과 고용유지를 도모하고, 경제활동 참여율을 높이고, 실업문제를 해소하는 방안으로 우선 고령실업자(55세 이상)가 이전 임금보다 낮은 수준의 임금을 받게 되면 부족분을 보조금(Kombilohn)으로 보충해 주며, 고용주에게도 채용장 려금이 지급하는 방안을 제시했다. 이 외에도 고용자의 사회보험료 부담을 완화하기 위해 일정기간 실업보험료를 면제하고, 단기간 근로의 요건을 완화하는 등 노동시장을 고령자 고용친화적으로 조성하고, 교량적 지원제도를 마련하여 고령자 실업률을 완화하기 위해 일시적으로 운영하도록 했다.

개선을 위한 법(Gesetz zur Verbesserung der Beschäftigungschancen älterer Menschen)’이 발효되었다. 이 정책을 통해서 조기퇴직을 줄이고 고용자 근로 확대를 위해 노동시장에서 수요와 공급에 모두 유인 체계를 마련하는 방안을 제시했다(Krause, 2012, p. 105). Initiative 50Plus는 더 많은, 양질의 일자리 확보와 중고령자의 근로 능력 향상을 목표로 한 다. 또한 ‘근로하는 노년’이라는 주제를 공식적으로 알리고, 기업들의 사 고 전환을 주도하는 것을 목표로 한다.

프로그램 실행을 위해 연방고용공단은 2007년부터 2011년까지 4억 3000만 유로를 책정했으며, Initiative 50Plus의 주요 목표는 4가지이 다. 첫째는 2010년까지 55세 이상 인구의 고용률을 50%까지 높이고, 2012년에 유럽에서 가장 높은 노인 고용률을 달성하는 것이다. 둘째는 55세 이상 또는 고령자의 조기퇴직률 감축이고, 셋째는 고령자를 위한 결 합임금제도(Kombilohn)의 도입과 고용보조금 지원을 통한 고령 실업자 의 노동시장 재진입 확대이다. 넷째는 근로자의 능력 향상 요구에 맞추어 직업교육 참여율을 확대하는 것이다(BMAS, 2006, p. 18).

결합임금제도는 퇴직 당시 높은 임금을 받은 중고령 노동자들이 재취 업에 어려움을 겪는 것을 고려하여, 재취업하는 직장에서 이전직장보다 낮은 임금을 제시할 때, 임금 격차의 차액분을 정부가 최대 2년간 보전해 주는 제도이다(첫해는 50%, 둘째 해는 30%). 이는 중고령 근로자들의 재 취업 진입 단계에서 기대와 다른 임금으로 인한 자발적 실업을 방지하고 근로활동을 촉진하기 위함이다. 고용주에 대한 지원으로는, 50세 이상이 면서 지난 6개월간 실업 상태였던 근로자를 고용하는 경우 3년 동안 임금 의 30~50%를 지급하는 보조금이 있다. 조건은 1년 이상 고용 관계를 유 지할 경우이다. 또한 만 52세 이상의 중고령자를 정규직으로 고용한 회사 는 일정 기간 고용장려금 형태로 임금 및 교육훈련비를 보전받을 수 있

다. 연방고용공단은 또한 직업 계속교육, 재교육을 제공하며, 실업 상태 인 고령자는 훈련 바우처를 받아 교육에 참여할 수 있다.

한편 고연령 근로자의 고용 촉진을 위한 통합적 네트워크 또한 구축되 었다. 연방고용사회부가 주도하는 ‘노동의 새로운 질 이니셔티브(INQA:

Initiative Neue Qualität der Arbeit)’는 파트너십을 통해 노동환경의 변화에 대처하자는 취지로 설립된 서비스 플랫폼이다. INQA는 기업이 인구 고령화로 대표되는 인구학적 변화에 대처할 수 있도록 변화 과정에 길잡이가 되고, 상담을 제공하며, 기업들 간의 연계를 도모함으로써 경쟁 력과 생산성을 유지할 수 있도록 한다. INQA의 파트너 네트워크로는 ‘인 구학 네트워크(ddn)’, ‘인구 전문가(DEx)’ 등이 연방 전체와 지역에서 활발 하게 활동하고 있다. 인구학 네트워크는 “3D 전망변화(Perspektivwechsel 3D)-인구학적 변화, 디지털화, 다양화” 라는 모토로 기업이 인구학적 변 화와 노동환경의 변화에 능동적으로 대처할 수 있도록 공동으로 협력한 다(BMAS, 2018a, p. 74).

이니셔티브 50Plus 어젠다가 추진되는 가운데 일명 ‘Perspektive 50Plus’라고 불리는 ‘고령자 지역 고용지원 프로그램’이 시행되었다.²⁴⁾ 중고령자(만 50~64세) 장기실업자의 고용 기회를 개선하고, 고령자가 노 동시장에 재진입할 수 있도록 지원하는 것을 목표로 하는 이 프로그램은 기존 고령실업자 대책의 실패 요인을 분석하여 고안되었다. Perspektiv 50Plus의 특징은 프로그램의 구성과 실행에 지역의 높은 자율성을 부여 했다는 점이다. ‘지역 주도’로 최적화된 고용 패키지를 만드는 것을 원칙 으로 하였고, 다양한 이해 관계자를 지역 정책 수립 단계에 참여시켜 이 들의 의견을 적극적으로 반영하는 것을 주요 전략으로 제시했다. 특히 각

24) 아래 내용은 Perspektive 50plus Homepage(http://www.perspektive50plus.de/)의 내용을 바탕으로 작성함.

지역에서 필요에 따라 지속적으로 자체 고용방안을 만들도록 하고, 다른

자료: Perspektive 50 Plus Homepage.(n.d.) 재구성.

나. 고령 노동자를 위한 교육기회 확대

고령자의 고용 확대를 추진하면서 정부는 교육의 기회를 확대하기 위 해 다양한 프로그램을 제공했다. [그림 3-2-10]에서는 1979년부터 2016년까지 50~64세 재교육 참여율이 세 배가 넘게 증가한 것을 확인할 수 있다. 특히 시간이 지나면서 젊은 층과 중고령층의 계속교육 참여 격 차가 줄어드는 것을 확인할 수 있다.

〔그림 3-2-10〕 연령에 따른 보충교육 참여(1979~2016년)

자료: 1979 bis 2007 Berichtssystem Weiterbildung (BSW), 2007 bis 2016 Adult Education Survey (AES), BMAS, (2018a), p. 40 재인용

이처럼 계속교육의 기회가 전반적으로 확대되는 가운데, 특히 중고령 자의 교육 참여 비율이 더 큰 폭으로 확대되어 왔지만, 대기업, 고학력 근 로자 위주로 계속교육이 이루어지는 데 대한 문제제기도 있었다. 따라서 2006년에는 고연령, 저숙련, 저학력 근로자들에게도 교육의 기회를 확대 하기 위한 고연령 또는 저숙련 근로자를 위한 계속교육(WeGebAU) 프로

그램이 시행되었다. 또한 2007년에는 경기침체가 지속되는 상황에 대한 특단의 조치로 2008년과 2009년 두 차례 진행된 경기부양책에서도 고령 자 고용 확대가 과제로 포함되었다. 이는 고령자와 저숙련 근로자들이 경 기침체 상황에서 실업의 위험이 크다는 점을 감안하여 직무능력 향상을 통해 고용을 확대하기 위한 조치이다.

고령자 계속교육을 확대하기 위한 법제화 또한 최근에 이루어졌다. 연 방고용사회부는 2019년 1월 1일부터 사회법전 3권 노동지원법의 개정 을 통해 자격기회법(Qualifizierungschancengesetz)을 시행했다. 자격 기회법의 취지는 교육 수준, 연령, 회사 규모에 상관없이 계속교육의 기

고령자 계속교육을 확대하기 위한 법제화 또한 최근에 이루어졌다. 연 방고용사회부는 2019년 1월 1일부터 사회법전 3권 노동지원법의 개정 을 통해 자격기회법(Qualifizierungschancengesetz)을 시행했다. 자격 기회법의 취지는 교육 수준, 연령, 회사 규모에 상관없이 계속교육의 기