1.1. 농지의 태양광 설치 관련 규정 변화
○ 태양광 발전 시설 설치는 농업생산이나 농지개량 행위가 아니기 때문에 농 지전용을 필요로 하고 있음.
- 농지전용이란 농지를 농업생산 농지개량 이외의 목적으로 사용하기 위 해서 농림축산식품부 장관의 허가를 받는 행위를 의미함.
○ 초기에 태양광 발전 시설은 농업진흥지역 내에는 설치가 불가능하였으나, 2008년 농지법 이 개정되면서 처음으로 농업보호구역에 태양광 발전 설비 를 허용하면서 농업인의 편의 증진 및 소득증대가 가능하도록 하였음.
- 이후 2013년 12월 30일 개정된 농지법 시행령 제 29조 제7항 제7조에 의거 해 농업진흥구역 내에서 태양광 발전 설비에 대하여 설치가 가능하게 되었는 데, 농지 위에 직접 태양광 발전 시설을 설치할 수는 없고, 건축물 위에만 가 능하게 되었음. 정부는 2014년 1월부터 2015년 12월까지 2년 동안 농업인의 소득증대를 위하여 한시적으로 태양광 발전 시설을 설치할 수 있게 하였음.
이후 2016년 농지법 시행령 이 다시 개정되면서 2015년 농업인 또는 농업법 인이 소유한 건축물 지붕에 해당 건축물의 소유자가 태양광 발전 설비를 설치 하거나 국가 또는 지방단체가 소유 건축물의 지붕에 설치하는 행위가 가능하 게 되었음.
- 2018년 4월 30일 개정된 농지법 시행령 에 의해 2015년 12월 31일 이 전에 준공된 경우에만 가능했던 태양광 발전 설비 설치가 농업진흥구역 안 모든 건축물의 지붕으로 확대 상향 조정되었음.
○ 2018년 11월 2일 정운천 의원이 대표 발의한 농지법 일부개정법률(안)에 의하면 농업인의 소득향상 및 농촌지역 경제 활성화 등을 위해 농업인 태양 광 발전사업이 적극 추진되고, 최근 에너지 부족 및 환경오염 문제의 해결 방안으로 태양에너지, 풍력, 수력 등 신 재생에너지의 개발 이용 보급이 활 성화되고 있어 농업진흥구역에서 신 재생에너지 발전사업에 필요한 토지 이용행위를 일부 허용할 필요가 있다고 적시하고 있음.
- 이에 농업진흥구역의 농지에 농업인 또는 농업법인이 농어촌 지역의 에 너지 자립과 소득증대를 위하여 필요한 신 재생에너지 설비를 설치할 때 에는 토지이용행위를 할 수 있도록 하고, 신에너지 및 재생에너지 설비 중 태양에너지 발전 설비를 설치하는 경우에는 농지를 타 용도로 일시사 용할 수 있도록 법률개정(안)을 제출한 상황임.
○ 통계자료에 의하면 최근 태양광 시설 설치를 위한 농지전용 면적이 급격히 증가하고 있는 추세임. 2012년 34ha에 불과하던 농지 내 태양광 시설 설치 면적이 2017년 1,437.6ha로 증가하였고, 2018년 11월 말 기준으로 이미 2017년 태양광 시설 설치면적의 2.4배를 넘는 수준임.
<표 5-1> 태양광 시설 관련 농지전용 현황(2018년 11월 기준)
단위: 건, ha
시도별 구분 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년 11월 말
계 건수 180 561 1,075 2,940 2,033 6,593 15,456
면적 34.0 127.4 239.0 581.8 505.8 1,437.6 3,476.6
서울 건수 - - - - - -
면적 27.4 80.0 85.2 134.3 131.0 647.0 1,240.7
전남 건수 11 54 291 853 406 897 3,483
면적 2.2 21.1 57.1 165.9 105.2 227.5 862.8
경북 건수 5 21 65 293 253 633 1,290
○ 참고로 일본의 태양광 시설 설치를 위한 농지전용 면적 추이를 보면 2011년
2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년
건수 18 1,152 6,286 11,930 9,432 9,309
면적 0.7 263.9 1,351.4 2,267.6 1,580.8 1,554.9
자료: 일본 농림수산성(www.maff.go.jp: 2018. 12. 13.).
1.2. 농지법 상 태양광 시설 설치가 허용 가능한 행위인지?
역 내 태양광 시설의 경우 농업인의 소득증대에 활용되어야 하는데, 그렇지 못한 경우가 많음. 농업보호구역 내 타 허용규정(관광농업, 주말농원 등)과 비교해서 태양광 설치 허용행위 기준을 보다 명확화할 필요가 있음.
- 주민갈등 문제 해소와 농지법 상 농업보호구역 내 허용행위 기준 등을 고려하여 농업인 소득증대와 연계될 수 있도록 농업보호구역 내 운영방 식을 마을 내 협동조합형, 사회적기업형 또는 마을단위 법인체 등 농가 참여형에 한하여 허용하는 방식으로 전환이 필요함.
- 농업보호구역은 진흥구역의 농업환경을 보호하기 위해 지정한 지역이므 로 환경 오염물질 배출 시설 설치를 제한하고 있기 때문에, 태양광 시설 물에 의한 토양오염 유무에 대한 명확한 관리가 필요함.
1.3. 영농형 태양광에 대한 일시사용허가 문제
○ 앞서 2018년 11월 2일 정운천 의원이 대표 발의한 농지법 일부개정법률 (안)에 의하면, 농업인의 소득향상 및 농촌지역 경제 활성화 등을 위해 농업 진흥구역의 농지에 농업인 또는 농업법인이 태양에너지 발전 설비를 설치 하는 경우에는 농지를 타 용도로 일시사용할 수 있도록 법률개정(안)이 제 출된 상태임.
○ 현재 농업진흥구역도 앞서 농업보호구역 허용행위와 마찬가지로 농지법 제32조 제1항 제9호에 “농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설 로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치”가 가능하다고 규정하고 있지만, 시 행령에 근거가 없어서 태양광 시설 입지는 불가능함.
○ 2018년 1월 개정된 농지법 제36조(농지의 타용도 일시사용허가 등) 제1항 제4호 의거 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제2조에 따른 공유수면매 립을 통하여 조성한 토지 중 토양 염도가 일정 수준 이상인 지역(즉, 염해
간척지)에 한해 20년간 일시사용 형태로 태양광 발전 설치가 허용됨.
자료: 일본 농림수산성(http://www.maff.go.jp/j/shokusan/renewable/energy/attach/pdf/index-95.pdf: 2018. 12. 20.).
○ 일본은 전체 농지의 91%가 우리나라의 농업진흥구역이라 할 수 있는 농용
- 또한, 일본은 농업위원회라는 별도의 농지행정기관이 존재함으로써 일시 사용 허가가 이루어진 영농형 태양광 시설에 대한 사후관리가 용이하다 는 이점이 있음.
○ 현재 우리나라는 농지법 제32조 제1항 제9호에 따라 “농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치”가 가 능하지만, 현재 시행령에 관련 근거 조항이 없어 태양광 발전 시설 설치가 불가능함.
- 하지만, 장기적으로 영농형 태양광 발전 시설 설치 농지에 대한 수확량 보고 및 확인 체계가 갖추어진다면 앞서 농업보호지역 내 농가 참여형 운영방식으로 농업진흥구역 일시사용 허가 형태의 영농형 태양광 시설 설치도 검토할 필요가 있음.