(1) 산지관리체계
조선 전기시대도 산지의 소유개념이 존재하지 않는 무주공산이었다. 단 분묘의 경우, 그 주변의 임산물과 지반에 대한 독점적 권리가 인정되었다.27) 조선시대 금산, 봉산제도와 같이 수목의 벌채와 부산물인 지피물의 채취를 금지하는 지금의 조닝제도와 같은 것이 일부지역에 대해 적용되었다. 화전 개간과 같은 특정행위가 제한되긴 하였지만 그 외의 산지전용에 대한 규제는 없었다.
(2) 산지의 임업적 이용
금벌(禁伐) 위주의 임업적 산지관리가 이루어졌다.28) 금벌에 대한 조선시대 대표적 인 제도는 ‘금산(禁山)’과 ‘봉산(封山)’제도로서 왕실과 국가수용(需用)의 용재를 벌채 하는 것이 금지되었다. 조선후기 도입된 봉산제도가 조선전기의 금산제도와 구별되는 점은 식목하는 경제림의 성격이 강하다는 점이다. 조선전기 금산제도는 한양금산과 연안(沿岸)금산으로 구분된다. 한양금산은 한양 왕실로부터 10리 반경에 들어오는
27) 김흥순. 2008. “조선후기 산림정책 및 산림황폐화: 시장주의적 고찰과 그에 대한 비판”. 한 국지역개발학회지 제20권 제2호:169-192; 윤여창·배재수. 1997. “광복이전 임정의 발자 취”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p121: 남벌이 심해짐에 따라 1700년대 중반에는 임산물이 상대적으로 희소해졌다. 목재 부족현상의 파장은 관(棺)을 구하기 어려워 초장(草 葬)을 하거나, 소금생산이 필요한 땔감이 없어 생산을 일시 금지하는 등 조선사회 곳곳에서 여러 문제로 나타났다. 조선후기 빈번했던 ‘산송(山訟)’은 임산물확보과정에서 나타난 당시 특유의 사회현상이며 조선 후기 분묘의 소유권은 해당 산지 내의 임산물 소유권까지 확대 인정된다.
28) 윤여창·배재수. 1997. “광복이전 임정의 발자취”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p120.
산지에서의 벌채를 금지하는 제도이다. 연안금산은 외적으로부터 국경방어를 위한 건설 및 선조(線彫)자재를 해당 국경지방에서 조달할 수 있도록 해당 지방의 일부 지역의 산림을 벌채하지 못하도록 하는 제도이다. 연안금산은 각 도마다 적게는 3곳(예, 강원도), 많게는 15곳(예, 평안도)에 이르기까지 전국 총 306곳에 이르렀다. 하지만 그 전체면적은 전국산지의 5% 에도 못 미쳤다.29)
조선 중기이후(17세기) 온돌이 남부지역까지 대중화되면서 임산물의 남획이 증가 하였으며 불법 화전도 늘어났다. 이러한 사회적 변화에도 불구하고 조림보다는 금벌에 치중하다보니 조선 후기에는 목재희귀현상이 발생하기도 하였다.30)
1907년 서울 백운산 (현 종로구 청운동 창의문) 강원도 홍천군 서석면 화전지(촬영년도 미상)
자료: 이우연 2012c (재인용) 자료: 이우연 2012a (재인용)
<그림 Ⅱ-3> 조선후기 헐벗은 산지
29) 이우연. 2010. 한국의 산림소유제도와 정책의 역사, 1600~1987. 서울:일조각. p.206.
30) 박태식. 1997. “총설”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p19.: 이와 관련하여 정약용 의 둘째형인 정약전은 당시 상황을 “사산에는 소나무가 한 그루도 없게 되었다. ···작은 공산 에도 소나무 한 그루 없게 되었다. ···현재 겨우 명색이라도 남아 있는 봉산은 오직 큰 산과 큰 진밖에 없다. ···그것들도 모두 벌써 민둥산이 되었다.”라고 표현하고 그 이유를 “첫째는 나무를 심지 않는 것이요, 둘째는 저절로 자라는 나무를 꺾어서 땔나무로 쓰는 것이요, 셋째 는 화전민이 불태우는 것이다.”라고 지적하였다(이우연. 2012a. 조선후기 산림황폐의 실상 (I). 한국임업사 시리즈 2012-2. 대전.: 산림청.pp32-35). 이우연(2010)에 따르면 조선후기 는 식수(植樹)와 육림(育林) 없는 남벌과 난개발의 시대였다”고 주장한다. 그에 따르면 “비 슷한 시기 일본이 13세기 도쿠가와 시대이래 발전해온 ‘입회(入會)’라는 정교한 촌락공유림 의 공동경영체제를 확립해 일방적으로 베어쓰는 ‘채취임업’에서 식수·육림하면서 임산물을 사용하는 ‘육성임업’으로 전환했던 것과는 극명하게 대조가 된다.
(3) 산지의 공익적 이용
조선 전기에는 산지의 재해 예방을 위한 행위제한과 행위명령과 같은 강력한 규제가 있었다.31) 한양 주변의 산지보호와 산사태방지 조치는 산림훼손 방지가 목적이었다. 하지만 더 중요한 배경은 도성의 숭엄유지라는 산림경관의 보호를 통한 왕조의 안녕과 번영의 도모였다. 유교를 숭상한 조선은 신비주의를 배척하였음에도 불구하고 안정적 왕권 유지가 중요했기 때문에 홍수와 가뭄 등 재해방지 산림공익기능 을 보전하는 것은 조선전기뿐만 아니라 조선후기까지 산지관리의 주요 동기로 작용했 다.32)
조선 초기에는 산사태가 발생하는 산지에서는 벌채를 금지하였다. 산지에 가옥을 짓는 등의 불법전용이 적발될 시에는 가옥철거와 함께 집터에 나무를 심도록 하는 강제력 있는 조치가 있었다. 1500년대 중반부터 대규모 산림파괴, 토양침식, 하천퇴적물 증가로 인한 빈번한 범람 등의 문제가 심각해지자, 조선 왕실은 개간하려는 자는 먼저 관의 허가를 얻도록 하였다. 1600년대 중반에는 화전을 전면 금지하였다.33)
한편, 조선시대 산지의 황폐화는 생태적으로 동물 및 식물상(fauna & flora)에 큰 영향을 미쳤다. 야생동물의 대표적인 예인 호랑이는 조선전기에 그 개체수가 상당하 였으며, 어느 정도 시점까지 산림 황폐화가 진행되면서 작은 산짐승들이 사라져 호랑이 의 먹이사슬이 끊어지면서 인가에서의 호랑이 습격이 늘어났다. 하지만 산림황폐화가 더욱 진행되면서 점차 호환은 줄어들게 되는데, 그 이유는 넓은 서식공간을 필요로 하는 호랑이에게 계속된 산림의 훼손으로 더 이상 생존공간이 남아있지 않았기 때문이 다. 식생분포도 산지황폐화로 인해 큰 영향을 받았는데, 산림 식생의 대표적 식물인 산삼은 조선중기까지 100이상 고을에서 채취되었으나, 그늘을 제공하는 활엽수가 사라짐에 따라 조선후기에는 산삼을 생산하는 고을이 12개소로 크게 감소했다34)
31) 박태식. 1997. “총설”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p15.
32) 윤여창·배재수. 1997. “광복이전 임정의 발자취”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p81, p108.
33) 조선후기 1700~1900년까지 발생한 대규모 기근만 17회에 이름(김흥순. 2008. “조선후기 산림정책 및 산림황폐화: 시장주의적 고찰과 그에 대한 비판”. 한국지역개발학회지 제20권 제2호:169-192.).
34) 이우연. 2004. 수량경제사로 다시 본 조선후기. 서울: 서울대학출판부.
(4) 산지의 생활용도적 전용
산지는 주로 경작 목적으로 개발되었다. 경작 목적 외의 타용도 전용으로는 암자나 절과 같이 현세와는 격리된 형태의 이용이 있었다.35)
조선 초기에 개간사업은 주로 빈해(瀕海)일대의 진황지(陳荒地)를 중심으로 이루 어졌으나, 민생이 점차 안정되고 인구가 늘어나면서 개간은 산지지역까지 확장되었 다.36) 임진왜란과 병자호란으로 인해 많은 농지가 크게 훼손되고, 방치되었다. 당시 개간은 조선 전기와 달리 하천 하류나 연해지역보다는 산간지역에서 보다 활발히 이루어졌다. 당시 비옥도가 높은 충적평야가 개발되었음에도 산지나 갯벌이 지속적으 로 개간되어야 했던 이유는 홍수통제시설이 불비하여 홍수피해 이후 황무지로 남아 있게 되는 경우가 많았기 때문이다.37)
17세기부터 본격적으로 조선에 도입된 옥수수, 고구마, 담배, 감자 등의 경작은 관개시설이 필요 없고 척박한 산간 경사지나 고지대에서도 가능하여 조선 후기의 산지 개간을 촉진시킨 주된 요인이었다. 조선 중기를 거치면서 산지의 개발 시에는 관청의 허가절차를 거치도록 하였다.38)
건국초기 이후 줄곧 토지관련 규제가 이완되고, 인구 대비 경지가 감소함에 따라 조선 중기를 거치면서 산지에 암자를 설치하거나 주택을 짓는 불법전용행위가 국지적 으로 나타나기 시작하였다.39) 불법전용행위는 금산(禁山)에서도 나타났다. 그 이유는 왕토사상이 와해되면서 토지의 사유화 경향이 강해졌기 때문이다.
한편, 조선시대 산지전용 규제를 살펴보면, 숙종 원년(1675) ‘화전금단조건급상목 종식등사목(火田禁斷條件及桑木種植等事目)’을 발효하여 화전가능지를 오직 잔산 (殘山) ‘산허리’ 아래로 정하였다. 이러한 산지전용 규제는 1746년 ‘속대전(續大典)’
35) 윤여창·배재수. 1997. “광복이전 임정의 발자취”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p81, p106.
36) 이경식. “조선초기의 농지개간과 대농경영”. 한국사연구. 제75권. 49-88.
37) 이우연. 2012a. 조선후기 산림황폐의 실상(I). 한국임업사 시리즈 2012-2. 대전.: 산림 청.pp32-35
38) ‘산허리’라는 규정과 함께 화전양안(火田量案)을 일반 경지의 양안(量案)과는 별개로 작성 하도록 하였으며, 이를 위해 세부규정도 만들었다(이우연. 2012a. 조선후기의 산림황폐(II).
한국임업사 시리즈 2012-1. 대전.: 산림청.pp54-57.).
39) 박태식. 1997. “총설”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p16.
을 통해 화전은 산허리 이하라 하더라도 이미 있는 곳만 추인(追認)하고 신규로 화전을 개간하는 것은 금지하는 식으로 강화되었다.
(5) 소결
조선시대 역시 고려시대와 다를 바없이 무주공산의 개념이 존재하였다. 예외적 성격의 금벌이 있었으나 조선시대 산지에 대한 별도의 관리는 존재하지 않았다..
임업적 산지관리는 채취임업 성격이었으며, 공익적 산지관리 측면에서는 무주공산 개념에도 불구하고 산지 전용에 대한 제도적인 규제가 가해지기 시작하였다. 생활용도 적 산지관리 측면에서는 농업 목적의 개간이 장려되었다.
구분 임업적 산지관리
공익적 산지관리 생활용도적 산지관리
산지관리체계 재해방지 생태계·수자원 경관· 휴양 농업 비농업
조선시
대 채취임업 (금산과 봉산)
황폐지 발생 억제 (산허리 이하
산지개간허용) - 경관보호
(한성주변산지)
-개간가능지 지정(산허리 이하) 및 개간
허가
- 무주공산, 개간 허가 존재
<표 Ⅱ-4> 조선시대 산지관리