구분 임업적 산지관리
공익적 산지관리 생활용도적 산지관리
산지관리체계 재해방지 생태계·
수자원 경관· 휴양 농업 비농업
1969~1979 육성임업 (요존국유림,
절대임지)
사방지관리
(보안림) 수원함양
(보전림) 풍치보호
(풍치보안림) - 전용허가 (절대임지->
농지 및 초지)
전용허가, 산지구분 (상대임지, 절대임지), 계획적
산지관리(치산녹 화계획)
<표 Ⅱ-9> 제1차 산지구분기 산지관리
산지구분에 따른 행위 제한은 아직 제도화되지 않았으나, 산지전용허가와 보전임지가 연동되어 운영되었다. 산지는「국토이용관리법」상의 ‘산림보전지역’에 해당하였다.
산림보전지역 안에서 개발행위는 산림법의 규정을 적용받도록 하였다.73) 개발행위가 보전임지에서 이루어지는 경우는 산지전용허가가 필요하였다.74)
(2) 산지의 임업적 이용
이 시기의 산지는 녹화 공간에서 목재 생산을 위한 경제적 공간으로 전환되었다.75) 새마을운동과 제1차 치산녹화10개년계획을 통해 전 국토의 산지 중 108만 ha 조림되 는 성과를 거두었다.76) ‘제2차 치산녹화10년계획’77)은 경제수종의 대단지 조성, 국민조림 체계 정착, 지역적 완결조림 등을 통해 산지자원화를 지향하였다. 특정지역 에 대한 산림 개발을 공공차원에서 체계적으로 지원78)하였다. 또한 목재 생산을 위한 임도개설사업이 본격적으로 시작되었다. 임도개설사업은 1984년부터 본격적으 로 시작되어 87년까지 786km의 임도가 개설되었다.79)
(3) 산지의 공익적 이용
80년대에 들어와 휴양·위락적 측면에서의 산지가치가 증가하기 시작하였다. 따라 서 산지이용가치가 휴양·위락적 기능까지 확장되었다.80) 임도를 통해 일반인들의
73) 국토이용관리법 제6조 ‘국토이용계획의 내용’ 및 제15조 ‘용도지역 안에서의 행위제한’(시행 1987년 1월1 일): 산림보전지역이란 목재의 생산채종 및 재해나 환경오염의 방지 등을 위하여 산임지로서 보전할 필요 가 있는 지역이다. 당시 용도지역은 도시지역, 취락지역, 경지지역, 산림보전지역, 공업지역, 자연환경보 전지역, 관광휴양지역, 수자원보전지역, 개발촉지지역, 유보지역 총 10가지임.
74) 산림법 제18조 ‘보전임지의 전용제한’(시행 1987년1월1일)
75) 변우혁. 1997. “제2차 치산녹화기”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p541 76) 조림 목표량으로 100만ha으로서, 목표량보다 8만ha를 초과달성함(상게서).
77) 1979년에 수립되어 1987년에 종료되었다.
78) ｢산림개발법｣에 따라 일정한 지역을 산림개발지역(‘일반개발지역’, ‘특수개발지역’으로 구 분)으로 지정하고, 일반개발지역에서는 산주가, 특수개발지역에서는 지명된 경영권자가 개 발할 수 있도록 하고, ‘일반개발지역’에서의 개발을 우선적으로 재정 지원했다. 다만 이러 한 변화노력에도 이를 실천할 수 있는 여건이 마련되지 못하였다(박태식. 1997. “총설”. 산 림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p49.).
79) 이는 당시 총사업계획량인 1,000km의 79%에 해당한다.
80) 신정철 1987. “비농업부문 산지이용의 확대 구상”. 도시문제 22(5):23-30.
산림 접근이 용이해져 휴양기능이 향상되면서 임도개설 사업이 당시 미흡한 기술력에 도 불구하고 활발히 진행되었다.81)
(4) 산지의 생활용도적 이용
80년대의 급격한 도시화에 따라 비농업용도로의 산지개발이 증가하였다.82) 급속 한 도시화로 주택용지 및 생산용지에 대한 수요가 크게 늘어났다. 경제성장과 소득증 대에 따른 생활수준의 향상으로 도로, 공원, 학교 등 도시 기반시설의 확충을 위한 대규모 공공시설용지와 함께 휴양·위락·문화 활동을 위한 대규모 공간이 필요하게 되었다.83) 1986년에 수립된 ‘제2차 국토종합개발계획 수정안(1987~1991)’에 따르면 국토이용구조변화는 산지만 유일하게 면적이 감소하였다. 그 감소면적만큼 다른 지역 (초지, 농경지, 대지, 공공용지, 공업용지, 기타용지)이 증가하였다. 특히 초지면적 증가세가 뚜렷하였다.84) 산지면적의 감소는 다목적 댐의 건설 등에 의한 자연적 수몰면 적을 포함하더라도 초지, 농경지, 대지, 공공용지, 공업용지 등 대부분의 토지이용이 산지로부터 공급되었음을 의미한다.
81) 상게서.
82) 상게서.
83) 제1차국토종합계획이 고도경제성장을 위한 기반마련에 초점을 맞춰 수도권과 동남해안 공 업벨트 중심의 거점개발에 주력하였다면 제2차국토종합계획은 인구의 지방정착과 생활환 경 개선을 목표로 수도권 집중억제와 권역중심의 개발에 정책의 초점을 두었다(국토종합 개발계획. 국가기록원 (http://contents.archives.go.kr) [2012.10.10.]).
84) 제2차국토종합개발계획의 5가지 국토개발전략 중 하나가 ‘도서, 산간오지, 낙후지역 등 후진지 역의 중점 개발‘이다. 제시된 전략은 (전략1) 국토 균형개발을 위해 국토공간을 다핵구조로 만듦, (전략2) 행정구역으로 구분된 각 지역을 중심도시와 배후지역으로 통합하여 하나의 생 활권이 되도록 광역개발방식을 도입함, (전략3) 서울과 지방, 도시와 농촌간의 지역격차를 완 화하기 위하여 공공투자를 지역간에 적정하게 배분함, (전략4) 도서, 산간오지, 낙후지역 등 후진지역을 중점 개발함, (전략5) 지방자치제의 실시와 더불어 지방정부에 개발수단을 대폭 이양하고 지방정부나 지역주민의 참여가 확대되도록 함 등이다(국토종합개발계획. 국가기록 원 (http://contents.archives.go.kr) [2012.10.10]).
구분 1986(A) 1991 2001(B) 기간 중 증감 (1986~2001) 국토면적 99,230 100% 99,510 100% 100,729 100% 1,499 1.02
(B/A) 농경지 21,340 21.5 20,897 21.0 21,670 21.5 330 1.02
초지 867 0.9 1,372 1.4 3,000 3.0 2,133 3.46 산지 65,253 65.7 63,666 64.0 60,153 59.7 △5,100 △0.92 대지 1,957 2.0 2,237 2.2 2,902 2.9 945 1.48 공공용지 1,911 1.9 2,203 2.2 2,765 2.7 854 1.45
공업용지 384 0.4 468 0.5 697 0.7 313 1.82
기타 7,518 7.6 8,667 8.7 9,542 9.5 2,024 1.27 자료: 국토개발연구원, 제2차 국토종합개발계획 수정안(1987~1991), 1986.12.
<표 Ⅱ-11> 국토이용 구조의 변화전망(1986 – 2011)
(5) 소결
제2차 산지구분기에는 임업과 개간뿐만 아니라 자연보호 측면도 고려되기 시작하 였으며 전용용도도 다양화되었다. 경제성 제고를 위해 임도 개설이 본격적으로 시작되 고, 사방사업이 보다 단순 녹화에서 재해예방 목적으로 전문화되었다. 도시화, 산업화 진전에 따라 농업목적 뿐만 아니라 다양한 도시용도로의 산지 전용이 이루지기 시작하였다.
구분 임업적
산지관리
공익적 산지관리 생활용도적 산지관리
산지관리체계 재해방지 생태계·수자원 경관· 휴양 농업 비농업
1980~19 93
육성임업 (요존국유림, 산림개발지역), 임도 개설
사방지관리 (보안림)
수원함양 (보전림), 조수보호(조수
보호구역)
풍치보호
(풍치보안림) - 전용허가 (보전임지->
농지 및 초지) 전용허가 (보전임지->
대지, 공공용지, 공업용지)
전용허가, 산지구분 (보전임지, 준보전임지),
계획적 산지관리(치산녹화계획)
<표 Ⅱ-12> 제2차 산지구분기 산지관리