(1) 산지관리체계
제1차 산지구분기는 1969년 실시된 산지이용구분조사에 따라 전국의 산지를 처음 으로 구분하여 관리하기 시작한 시기이다. 산림 경영의 합리화를 위해 전국의 산지를 지형적, 지질 및 임상적 특성을 고려하여 ‘상대임지’와 ‘절대임지’로 구분하였다.57) 69년 임야면적은 약 6,695천 정보58)였으며, 이중 국공유림이 약 27%를 차지하였 다.59) 상대임지는 농업적 용도로의 적합지를 판단하는 기준인 능력급수에 따라
55) 산림청 1969. “산지이용구분조사의 계획과 방침”. 산림 1969년 3월호.
56) 유택규. 1997. “광복이후 산림청 발전이전”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. pp249-250.
57) 전게서.
58) 정보는 헥타르와 거의 같은 면적단위(1정보는 약 9917.4제곱미터)
‘전답으로 개간가능지’, ‘과수원 및 경작지로 개간가능지’, ‘목야지 및 경작지로 개간 가능지’, ‘상전 및 목야지로 개간 가능지’ 로 구분하였다.
구분 절대임지 상대임지
경사 20도 이상 5도 이상 24도 이하
토심 - 40cm 이상
침식 심함 없거나 약간 있음
지형 산정, 산복, 능선 평지 및 피상지
토성 - 양토, 부식토, 사질양토
비옥도 낮음 높음
습도 적윤 및 약건지, 과건 적윤지, 약습도
식물생활도 불량~매우불량 왕성~매우왕성
위치 산간 5정보이상 부락거리와 상관없음
5정보미만 부락거리 20km이내
임목도 30% 이상 30% 이하
토지이용 성림지, 미입목지, 요사방지, 제지 경작가능, 과수원 및 경작지, 목야지, 상전 기타 암석지, 채종림, 보안림, 사방사업지 농경지 및 목야지로써 생산성 높음
임목도 30% 이상 30% 이하
자료:산림청. 1969. 산지이용구분조사의 계획과 방침 (일부 편집)
<표 Ⅱ-7> 제1차 산지구분의 기준
이 시기에 제1차 국토종합개발계획(1972~1981)과 제1차 치산녹화계획 (1973~1978)이 산지관리에 영향을 미쳤다. 제1차 국토종합개발계획이 1972년부터 1981년까지의 기간에 대해 수립되었으며, 1973년에는 국토종합개발계획에 따라 한정된 국토자원을 효율적으로 이용관리하기 위한 「국토이용관리법」이 제정되었 다. 이러한 법제도적 기반을 바탕으로 전국단위의 토지이용계획이 점진적으로 수립되 면서 산지는 “개발가능지”로 인식되기 시작하였다.
한편, 제1차 치산녹화계획을 통해 사방사업의 질서를 확립하고, 화전정리사업 실시 및 입산통제 등 산지관리에 있어 의미있는 변화가 있었다.60) 그리고 산림청이
59) 산림청 1969. “산지이용구분조사의 계획과 방침”. 산림 1969년 3월호; 유택규. 1997. “광 복이후 산림청 발족이전”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p228.
60) 최종천. 1997. “제1차 치산녹화기”. 산림청 편. 임정50년사.pp389-395.
1973년 농림부에서 내무부로 이관되면서 산지 녹화와 산지 개발이 밀접히 연계되었 다. 1972년 현재 국유림은 1,298천ha(총면적대비 20%), 공유림은 494천ha(7%), 사유림은 4,877ha(73%)이다.
(2) 산지의 임업적 이용
산림녹화를 위해 전국 차원의 식목이 이루어졌다. 이 시기에 나타난 중요한 변화는 1973년 산림청의 발족과 제1차 치산녹화 10개년계획의 수립이다. ‘제1차 치산녹화10 개년계획’은 범국민 조림을 통해 10년 내에 전 국토를 녹화시킨다는 야심찬 계획이다.
추진과제로는 국민식수, 의무조림 강화, 연료림조성 완결, 적지적수 조림, 검목책임제, 선식후벌채, 산지권의 경제림 조성 등이 제시되었다.61) 촌락인근 황폐지를 농촌 산림계가 주도적으로 복구하였다.
(3) 산지의 공익적 이용
훼손산지복구뿐만 아니라, 점차 산지의 다양한 생태적 측면을 고려하게 되었다.
제1차 치산녹화10개년계획부터 절대 보호가 필요한 국토와 자연환경을 지정하여 개간과 토석채취를 제한하였다.62) 산지재해 예방을 위한 사방사업은 79년부터 주요 도로구, 집단 황폐지 및 특수지역을 중심으로 매해 10년 동안 7,100~8,100ha 면적의 사방사업을 시행하였다.63) 보안림은 78년 대대적인 정비를 거친 후 약 14% 정도 감소되었다. 지정 목적에 부합하지 않는 보안림을 해제하고 여건 변화에 따라 신규 지정이 필요한 지역은 새롭게 지정하였다.64) 정비 전 보안림 면적은 745,107ha이며, 119,111ha가 감소하여 정비 후 면적은 625,996ha이다.
61) 새마을 운동과 제1차치산녹화10개년계획을 통해 전 국토의 산지 중 108만 ha가 조림되는 성과를 거두었다(최종천. 1997. “제1차 치산녹화기”. 산림청 편. 임정50년사.pp498-502.).
62) 박태식. 1997. “총설”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p45.
63) 변우혁. 1997. “제2차 치산녹화기”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p541 64) 최종천. 1997. “제1차 치산녹화기”. 산림청 편. 임정50년사.pp498-502.
(4) 산지의 생활용도적 이용
70년대에는 산지를 식량생산 공간으로서 적극적으로 개간하기 시작하였다.65) 국민의 식생활 패턴이 곡물 위주에서 육류, 채소와 유산물로 다양화됨에 따라 이에 따른 국토계획차원의 대응이 불가피하다는 인식이 나타났다.66) 하지만 현실적으로 농업 목적의 산지 개간은 지속적으로 줄어들었다. 산지소유자 의사와는 다르게 정부 결정에 따라 산지가 개간됨으로써 개간 이후 원소유자가 경작지 관리를 소홀히 하는 문제가 발생하였다.67) 개간한 경작지의 면적은 시간이 지날수록 꾸준히 줄어들 었다. 1980년 농수산부가 실시한 ‘개간지 이용 및 방치면적 조사’에 따르면 개간경작지 의 방치율이 81,1%에 이르렀다.68) 산지개간정책 실패 이후 휴경지를 산림으로 전환 하게 되었다.69) 70년대 초까지만 해도 식량생산 목적으로 산을 개간하는 정책이 적극적으로 시행되었으나, 영농조건 악화로 경작을 포기하여 발생하는 휴경지가 크게 늘어났다. 휴경지의 대부분은 경사지에 위치하여 농지의 지속적인 경영이 곤란하 자 휴경지를 조림하여 산림으로 전환하려는 움직임이 나타났다. 1974년 「산림법」
을 개정하여 산림 전환에 대한 재정적 지원을 보장하였다. 휴경지에 대한 전국 일제조 사를 실시하여 장기적인 ‘휴경지조림계획’을 수립하였다.
65) 1957년에서 1981년간 약 5만여 ha의 산지가 초지로, 약 18만6천 ha의 산지가 전지(田地)로 개간되었다(이광원. 1982. “산지개발의 문제점과 개선방향”. 농촌경제 5(3):67-79.).
66) 당시 경제발전의 고도화와 도시의 팽창으로 1982년까지 매년 경작면적이 0.8%감소한 반 면, 인구는 매년 1.9%씩 증가하였다(이광원. 1982. “산지개발의 문제점과 개선방향”. 농촌 경제 5(3):67-79.).
67) 전게서.
68) 당시 산지 개간정책은 산지를 단순히 물리적인 이용의 대상으로 인지했을 뿐 산지와 관련 된 사회적, 환경적 요소들까지 포괄하는 폭넓은 성찰이 부족했다(상게서).
69) 김의경. 1997. “산지자원화 추진기”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청. p677
구분 ‘85 ‘90 ‘91 ‘92 ‘93 ‘94
휴경면적 20.2 40.4 67.5 68.9 66.5 62.5
논 4.1 12.3 24.0 31.0 30.3 31.4
밭 16.1 28.1 43.5 37.9 36.2 31.1
휴경율(%) 0.9 1.9 3.2 3.3 3.2 3.0
자료: 농림수산부 농수산통계정보간실. 김의경. 1997. “산지자원화 추진기”. 산림청 편. 임정50년사.
대전: 산림청. p677 (재인용)
<표 Ⅱ-8> 휴경지 발생 면적의 추이
산지 및 구릉지
농업부문 산지이용
비농업부문 산지이용
농업적 토지이용 산림경제적 토지이용
도시적 토지이용 휴양위락적토지이용
농경지개간, 초지조성, 유실 수 혹은 화훼단지조성 산림육성, 조림, 임야관리
주택용지, 공업용지, 공공시 설용지 휴식, 관광 및 위락시설용지
자료: 신정철 1987. “비농업부문 산지이용의 확대 구상”. 도시문제 22(5): pp23-30.
<그림 Ⅱ-5> 제2차국토종합개발계획상의 산지 및 구릉지의 이용체계
(5) 소결
제1차 산지구분기는 본격적으로 자주적인 산지관리를 시작한 시기이다. 연료 확보 를 위한 육성임업이 활발히 이루어졌으며, 그간의 경험 축적을 바탕으로 사방지 관리가 본격적으로 이루어졌다. 또한 식량 확보 및 식생활 패턴 변화에 따라 산지의 개간이 촉진되었다.
구분 임업적 산지관리
공익적 산지관리 생활용도적 산지관리
산지관리체계 재해방지 생태계·
수자원 경관· 휴양 농업 비농업
1969~1979 육성임업 (요존국유림,
절대임지)
사방지관리
(보안림) 수원함양
(보전림) 풍치보호
(풍치보안림) - 전용허가 (절대임지->
농지 및 초지)
전용허가, 산지구분 (상대임지, 절대임지), 계획적
산지관리(치산녹 화계획)
<표 Ⅱ-9> 제1차 산지구분기 산지관리