을 통해 화전은 산허리 이하라 하더라도 이미 있는 곳만 추인(追認)하고 신규로 화전을 개간하는 것은 금지하는 식으로 강화되었다.
(5) 소결
조선시대 역시 고려시대와 다를 바없이 무주공산의 개념이 존재하였다. 예외적 성격의 금벌이 있었으나 조선시대 산지에 대한 별도의 관리는 존재하지 않았다..
임업적 산지관리는 채취임업 성격이었으며, 공익적 산지관리 측면에서는 무주공산 개념에도 불구하고 산지 전용에 대한 제도적인 규제가 가해지기 시작하였다. 생활용도 적 산지관리 측면에서는 농업 목적의 개간이 장려되었다.
구분 임업적 산지관리
공익적 산지관리 생활용도적 산지관리
산지관리체계 재해방지 생태계·수자원 경관· 휴양 농업 비농업
조선시
대 채취임업 (금산과 봉산)
황폐지 발생 억제 (산허리 이하
산지개간허용) - 경관보호
(한성주변산지)
-개간가능지 지정(산허리 이하) 및 개간
허가
- 무주공산, 개간 허가 존재
<표 Ⅱ-4> 조선시대 산지관리
국유림 중 약 340만 정보는 연고자가 존재하여 1933년 까지 사유림으로 처분하였다.
이에 따라 1934년, 국유림은 35.1%, 사유림은 64.9%로 조정되었다. 한편, 당시 국유림 은 삼림경영상 국가소유 필요여부에 따라 ‘요존치예정임야(要存置豫定林野)’와 ‘불요 존임야(不要存林野)’로 구분하고, 사유림은 ‘요보안림편입지(要保安林編入地)’, ‘요 개간금지제한지(要開墾禁止制限地)’, ‘요영림방법지정지(要營林方法指定地)’ 등으 로 구분하였다.41) 불요존지를 제외한 지역의 개간행위는 허가가 필요하였다. ‘요개간 금지제한지’는 당시 대표적인 개발제한지역으로 개간허가가 필요한 지역이었다.
산지관리의 중장기적 계획으로서 산지관리계획은 1920년대 후반까지 수립되지 않았다. 다만 일제 강점기에 수립된 「조선임정계획」은 전국 산림관리에 대한 중장기 계획으로써 산지관리에 대한 일부내용을 담고 있다.42)
(2) 산지의 임업적 이용
조림을 장려하기 위한 보조금 지급과 조림대부제도를 실시하고 벌채와 금벌(禁伐) 관련 제도를 근대화하였다. 당시 조선의 산림은 주변 열강들의 경제적·군사적 경쟁력 과 직결되는 자원이었다. 1937년 일본이 전시체제로 들어가면서「북조개척사업」을 통해 압록강과 두만강 상류지대의 대규모 산림지역을 군사용 목재 조달을 위해 집약적으로 개발하였다.43) 일제 강점기에는 영구병합(永久倂合)을 위해 조선 후기의 임야소유권을 근대적 형태로 제도화하는 임야조사사업과 황폐산지 복구사업을 실시 하였다.
41) 이우연. 2010.한국의 산림소유제도와 정책의 역사, 1600~1987. 서울:일조각. p.287.
42) 일본은 한일합방 이전(러일전쟁기간 중)에는 한반도 산림의 개황, 목재수급현황, 목재시장 판로 등을 조사하였으며, 1910년 한일합방 이후에는 임야소유권 확립과 함께 국·민유림의 배치상태나 임상을 파악하기 위한 ‘임적조사’를 실시하고 조사결과를 바탕으로「조선임정 계획」을 1926년 수립하였다(박태식. 1997. “총설”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청.
pp20-26).
43) 일본은 1937년 조선임업개발주식회사를 설립하고 국유림대부를 통해 용재림중심의 조림정 책을 실시했다(윤여창·배재수. 1997. “광복이전 임정의 발자취”. 산림청 편. 임정50년사. 대 전: 산림청. pp170-171).
(3) 산지의 공익적 이용
이 시기에는 도시주변 황폐지를 중심으로 사방사업을 실시하였다.44) 매년 빈발하 는 수해 및 가뭄 피해를 줄일 목적으로 1931년부터 국가 차원의 사방사업을 시작하였 다. 이후 1933년 「조선사방사업령」을 통해 사방사업을 본격적으로 시행했으나, 정책의 일관성은 미약했다. 왜냐하면 도가 사방조림지 수익의 70%를 챙기도록 하고 종래의 보조조림, 분수조림을 폐지하는 등 산지의 공익기능 유지와는 반대되는 정책을 병행하여 실시했기 때문이다.45) 수원 함양을 위해 임산물 채취 행위를 제한하는 보안림제도가 있었다.46) 당시 보안림으로는 수원 보호를 위한 수원함양림과 어획고 증대를 위한 어부림 등이 있었다. 보안림에서는 임산물 채취행위가 제한되었다.
(4) 산지의 생활용도적 이용
일제강점기에는 경작 목적의 산지전용을 정책적으로 지원하였다.47) 산지 전용을 경작목적으로 지원한 대표적인 제도가 1937년에 실시한 ‘민유임야이용구분조사(民 有林野利用區分調査)’(10개년 계획)이다. 이 조사는 국토이용 개발 촉진을 목적으로 실시하였다. 민간 소유의 산지를 ‘요보안림편입지’, ‘요개간금지제한지’, ‘요영림방법 지정지’ 등으로 구분하고 나머지 불요존지는 사업 제한을 제거하여 농업 개발을 유도하였다. 이에 반해 경작 외의 용도로의 전용은 미흡하였다. 일제 강점기에 실시한 토지구획정리사업은 주로 평지에 위치한 구시가지의 개량과 교외 신시가지 개발에 적용되었다.
44) 윤여창·배재수. 1997. “광복이전 임정의 발자취”. 산림청 편. 임정50년사. 대전: 산림청.
pp170-171. p30.
45) 상게서 46) 상게서. p27
47) 전게서. p26. 참고로 이우연(2010)은 일제 강점기 임야면적이 증가한 사실에 근거하여 개 간이 장려되었다는 주장에 대해 회의적이다.
주: 임적조사 결과 작성된 지도로써, 붉은색은 황폐지, 초록색은 성림지, 노란색은 치수(穉樹)발생지 자료: 朝鮮總督府 農林局 山林課(1911), {朝鮮林野分布圖}
<그림 Ⅱ-4> 조선임야분포도
(5) 소결
일제강점기의 산지관리 특징은 근대적 관리 기반을 마련했다는 것이다. 기존의 무주공산 개념을 벗어나 소유별로 차등화된 산지관리가 실시되었다. 임업적 산지관리 측면에서 일제강점기는 채취임업에서 육성임업으로 전이하는 시기였다. 사방사업과 보안림을 지정하여 본격적으로 공익적 기능을 고려하기 시작하였다. 생활용도적 산지관리 측면에서 농업 목적의 개간을 장려하되, 근대적 산지전용허가제도가 도입되 었다.
구분 임업적
산지관리
공익적 산지관리 생활용도적 산지관리
산지관리체계 재해방지 생태계·
수자원 경관· 휴
양 농업 비농
업 일제
강점 기
육성임업의 도입(요영림방 법지정지)
사방사업(조선
사방사업령) 수원함양(보
전림) - - 농지개간가능지
지정(불요존지) 및
개간허가
-산지 소유관계 정립, 개간허가 존재, 산지구분 및
계획 부재
<표 Ⅱ-5> 일제 강점기 산지관리