1. 제13조 환경기준 가. 서설
환경기준의 법률상 정의는 명확하지 않으나, 이에 대한 여러 가지 견해가 존재한다. 환경기 준은 이상적인 최적환경을 조건별로 정하는 것이 아니고 현재까지 과학적으로 알려진 유해조 건을 배제하고 정해진 시한까지 달성이 가능한 바람직한 환경조건을 행정목표로 정하는 것이 라는 견해, 국민의 건강하고 쾌적한 생활을 위하여 국가가 달성하고 유지하여야 하는 환경의 질적 수준에 대한 기준, 좁은 의미로 지역 환경조건으로서 쾌적한 환경을 보전하고 환경오염 으로부터 사람의 건강을 보호함에 필요한 기준이라는 등의 견해가 있다.44) 환경기준의 법적 성격과 관련하여 환경기준은 국가가 환경보전에 관한 정책을 통합적이고 유효적절하게 시행 하여 환경기준이 적절하게 확보되도록 노력해야 한다는 환경행정의 출발점이며, 환경기준 달
44) 채우석(2002), “행정법: 환경기준의 법적 문제”, 「고시계」 통권 제550호, 고시계사, p.59; (구연창(1993), 위의 책, p.300 참고).
성이 행정법적으로 의무화되거나 사업자에 대한 규제기준으로 직접 기능하지 않으므로 사업 자의 권리․의무를 직접 규정하지 않기 때문에 「환경정책기본법」 상 환경기준은 추상적 행정 노력 목표일 수 있으나 개별법에 의해 일정한 법적 구속력 있는 목표가 되면 법적 성격이 변 할 수 있다고 이해된다.45)
일본은 환경기준을 행정목표로서 이해하고 있는데, 일본 「환경기본법」 제15조는 환경기준 에 관하여 ‘정부는 대기오염, 수질오염, 토양오염, 소음과 관련된 환경상의 조건에 대하여 사 람의 건강을 보호하고 생활환경을 보전 ․ 유지하기 위하여 바람직한 기준을 정한다.’라고 규정 하고 있다. 반면 독일은 22.BlmSchV에서 대기오염허용기준에 대해 규정하고 있는데 목표기 준과 허용기준으로 구분하여 정하고 있다. 동 시행령 제1조 제14호는 목표기준으로 ‘가능한 한’ 특정 기한 내에 달성하여야 할 목표치를 정하고 있고, 동조 제3호는 허용기준 (Immissionsgrenzwert)에 대한 것으로 ‘초과가 허용되지 않는’ 것으로 정의하여 규정의 문 언에 따라서 엄격한 법적 구속력을 가지도록 한다. 허용기준은 개념상 허용되는 것과 허용되 지 않는 것으로 구분되고, 허용기준의 초과가 특정한 법적 효과를 발생시킬 수 있다.46)
환경기준이 법적 강제성을 가지는지 또는 단순한 행정목표인지에 대한 논의에 앞서 환경기 준에 대한 실효성을 강화하고 환경기준을 통해 국민의 건강과 생태계의 보호가 실질적으로 이루어질 수 있는지에 대한 검토와 보완이 더욱 중요할 것이다. 제3조 제8호는 환경기준을
‘국가가 달성하고 유지하는 것이 바람직한 환경상의 조건 또는 질적인 수준’이라고 정의하여 국가가 달성·유지하는 것이 바람직할 뿐이고 반드시 달성·유지해야 하는 것은 아니라고 볼 수도 있다. 제12조는 제1항에 환경기준을 생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등을 고려 하여 환경기준을 설정하고 적정성이 유지되도록 하여야 한다고 규정하고, 제2항에 대통령령 의 포괄위임을 규정하고 있는데, 환경기준을 어떻게 설정해야 하는지, 또는 어떻게 평가하고 어떠한 내용을 반영해야 하는지, 환경기준 설정 기간은 어떻게 되는지 등에 대한 내용은 「환 경정책기본법」 뿐만 아니라 동법 시행령에서도 찾기 어렵다.
환경기준은 현재 대기, 소음, 수질 및 수생태계에 대해서 설정되어 있으며, 환경기준의 분 류는 사람의 건강과 생활환경 보호에 대해서 마련되어 있다. 환경기준을 정책목표이자 행정 목표로 본다면, 대기, 소음, 수질 외에도 토양, 자원순환, 자연환경 등에 대해서도 정책목표 또는 행정목표를 마련하고 있을 것이기 때문에 이 매체들에 대한 환경기준의 설정을 고려해 45) 강수경(2007), “환경기준의 법적 성격”, 「법학연구」 제26권, 한국법학회, p.37.
46) 현준원(2010), “환경질기준의 법적 성격과 초과의 법적 효과에 관한 소고 – 독일의 대기환경질기준과 관련 판례를 중심으로-”, 「공법연구」 제38권 제4호, 한국공법학회, p.270.
볼 필요가 있을 것이다.
「환경정책기본법」의 제정 당시 제10조는 ‘정부는 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여’라고 하여 환경기준의 설정 목적을 명시하고 있었으나 2011년 개정을 통해 이 내용을 삭제하고 ‘국가는 환경기준을 설정하여야 하며, 환경 여건의 변화에 따라 그 적정 성이 유지되도록 하여야 한다.’라고 규정하여 환경기준의 목적, 기준, 근거 등이 불명확하게 되었다. 이 조항은 2016년 ‘국가는 생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등을 고려하여’
환경기준을 설정하도록 재개정되었다. 개정이유로 ‘환경기준 설정 시 국민의 건강 등 고려해 야 할 주요사항에 대하여 별도로 규정하지 않고 환경기준을 대통령령으로 정하도록 포괄 위 임하고 있기 때문에 현재는 현황과 기준달성 기능만을 고려하여 환경기준을 설정하는 실정이 므로 환경기준을 현행보다 강화하여 국민건강을 보호하려고 한다’고 밝히고 있다. 그러나 이 내용을 명시한다고 하더라도 환경기준의 대통령령 포괄위임에 대한 문제, 환경기준의 실효성 확보, 환경기준 적용대상 적정성, ‘사람의 건강과 생활환경 보호’로 환경기준을 분류하는 것 에 대한 적절성 등에 대한 문제를 해결하기는 부족해 보인다.
나. 주요 검토사항
현재 환경기준은 대기, 소음, 수질 및 수생태계의 3개 매체에 대해서 마련되어 있고, 그 밖의 토양, 자연환경, 자원순환 등의 매체에 대해서는 환경기준이 없는 상황이다. 환경기준이 매체별로 필요한가? 혹은 매체별로 환경기준을 마련할 수 있는가? 라는 물음에 대해 현재 상 황에서 현실적으로 가능성이 있는지와 함께 현재 가능성과는 별개로 필요한 것인지 또는 있 는 것이 옳은 것인지를 살펴보아 입법에서의 논리적 정합성을 확보하고자 하였다. 사실상 정 책목표가 있고 혹은 정책목표가 있어야 하고, 그 정책목표를 환경기준으로 이해한다면 토양, 자원순환, 자연환경 분야에서도 수치로 그 기준을 마련하지 않더라도 정책목표를 정해주는 것이 옳을 것으로 본다.
환경기준의 실효성을 확보하기 위해 환경기준을 ‘생태계 보호기준’과 ‘인간건강 보호기준’
으로 구분하여 정하도록 하여 ‘인간건강 보호기준’을 충족하지 못할 경우 정부를 상대로 조치 를 취해줄 것을 요구할 수 있는 방안에 대한 논의가 진행되었다. ‘인간건강 보호기준’에 대해 서는 보다 엄격하게 그 기준을 달성, 유지하도록 하여 환경기준의 실효성을 확보할 수 있다는 것이 장점이나, 현실적으로 가능할지에 대한 의문이 있다. 오히려 현실적으로 이행이 어려운
1차 개정안 2차 개정안 3차 개정안
⑤ 국가 및 지방자치단체는 환 경에 관계되는 법령의 제정 또는 개정, 행정계획의 수립과 실시 및 그 밖의 조치를 통하 여 환경기준이 적절히 달성․
유지되도록 하여야 한다.
④ 국가 및 지방자치단체는 환 경에 관계되는 법령의 제정 또는 개정, 행정계획의 수립과 실시 및 그 밖의 조치를 통하 여 환경기준이 적절히 달성․
유지되도록 하여야 한다.
제1차 개정안은 현행 제12조 제1항에서 환경기준의 설정 주체를 분명화하기 위해 ‘국가’를
‘환경부장관’으로 수정하고, 환경기준의 달성을 위해 필요한 조치를 취할 것을 명시하였다.
제2항에서는 포괄적인 대통령령 위임의 범위를 한정하기 위해 ‘현재와 미래세대를 포함한 모 든 국민의 건강하고 쾌적한 삶을 보장할 수 있는 수준으로 하되’를 추가하였다. 한편 현행 제13조(환경기준의 유지)는 현행 제12조(환경기준의 설정)의 조문명을 ‘환경기준’으로 수정 하면서 환경기준의 달성에 관한 내용을 포함하였기에 삭제하였다. 제1차 개정안에 대해 환경 기준은 해양 부분도 포함되어 있는 등 환경기준의 설정 주체가 환경부장관에만 한정될 수 없 기 때문에 주체를 ‘국가’로 정하여 한다는 의견, 현행 제13조는 환경기준의 달성 유지에 대한 것이기 때문에 삭제해서는 안된다는 의견, 대통령령 위임 규정은 여전히 추상적이기 때문에 수정이 필요하다는 의견, 환경기준에 대한 주기적 재검토 규정이 포함되어야 한다는 의견, 과 학적 근거로 환경기준을 마련하도록 할 필요가 있다는 의견 등이 제시되었다.
한편 독일은 환경기준을 인간의 건강에 대한 것과 생태계에 대한 것으로 명확하게 구분하 고 있기 때문에 인간의 건강에 대한 환경기준을 달성하지 못한 경우 건강권의 침해를 이유로 소송을 제기할 수 있음을 고려하여, 우리나라에서도 환경기준 달성의 실효성 확보를 위해 그 런 규정을 반영할 필요가 있다는 의견이 제시되었다. 현재까지는 환경기준이 유지되지 못하 고 있음에도 불구하고 정부나 지방자치단체가 아무런 역할을 하지 않을 때 국민이 어떤 행위 를 할 것을 요구할 수 있는 근거가 부족했다는 문제를 보완할 필요가 있다.
제2차 개정안에서는 현행 제12조는 환경기준 자체가 적정하게 유지되어야 한다는 내용이 며, 제13조는 적정하게 마련된 환경기준을 달성하고 유지해야 한다고 해석해야 함을 고려하 여 제1항의 환경기준 달성에 대한 내용을 삭제하고 ‘환경기준의 적정성이 유지되도록 필요한
제2차 개정안에서는 현행 제12조는 환경기준 자체가 적정하게 유지되어야 한다는 내용이 며, 제13조는 적정하게 마련된 환경기준을 달성하고 유지해야 한다고 해석해야 함을 고려하 여 제1항의 환경기준 달성에 대한 내용을 삭제하고 ‘환경기준의 적정성이 유지되도록 필요한