기존 도로교통 투자

(1) 도로교통 투자 정책의 변천

도로는 역사적으로 국가의 경제성장을 뒷받침하는 핵심 요소로 간주되어 왔다.

도로는 경제성장을 위한 자본(사회간접자본)을 구축하는 역할을 하기 때문이다.

도로망의 발달은 사람과 물자의 이동을 원활하게 하며, 이동에 소요되는 시간과 비용을 절감할 수 있게 한다. 이는 시장경제 하에서 지역의 경쟁력을 증가시킨다.

시간과 공간의 확장, 그리고 생활 영역의 확장을 통하여 도로는 경제 성장과 문화 전파, 혁신의 역할을 수행하여 왔다. 과거 로마 번영의 역사에서도 그 사례를 확인할 수 있다. 과거 우리나라도 도로교통 인프라를 경제성장 및 경쟁력 강화의 필수 선행요

소로 인식하여 왔다. 우리나라의 국가 도로투자 정책의 변화는 다음과 같이 정리할 수 있다⁴⁾.

시대 국가 경제 도로투자 정책

1960년대 경제 미성장기 GDP/인(‘69) $216

교통기반시설 구축 착수

초반 철도중심투자로 도로는 소규모정비 후반 고속도로 건설 착수 1970년대 경제성장기 진입

GDP/인(‘79) $1,713

핵심 기간도로 확충

초반 물류간선 중심 고속도로 건설 후반 국도 포장위주 사업 추진 1980년대 고도 경제성장

GDP/인(‘89) $5,738

주요 기간도로 확충·확장

초반 균형개발 고속도로 건설 후반 혼잡개선 위한 건설·확장 1990년대 고도성장기 이탈

GDP/인(‘99) $10,404

전국 간선도로망 체계 구축

초반 혼잡개선 위한 건설·확장 후반 계획적 도로망체계 구축

2000년대 지역균형개발 촉진 GDP/인(‘09) $18,346

도로망 혼잡 개선

초반 국도 차로확장, ITS 구축 후반 대도시 혼잡 우회도로 건설

민자 고속도로 건설 활성화

<표 3-1> 시대별 주요 도로투자 정책 변화

1950년대 전후복구 시기를 지나 1960년대 들어서면서 우리나라는 경제성장을 목표로 교통기반시설 구축에 본격 착수했다. 그러나 1960년대 전반기까지 교통부문 투자의 64.2%를 산업철도 건설에 집중하고 도로투자는 포장정비 및 노폭확장, 선형개 량 등의 소규모 정비에 한정하였다. 1960년대 중후반에 이르러서야 울산정유공장, 대구 제3공업단지, 포항종합제철 준공 등 경제성장 여건이 조성됨에 따라 물동량 증가 및 통행수요 증가로 간선도로 투자의 필요성이 대두되었다. 이에 1960년대 후반부터 『제2차 경제개발 5개년 계획(1967~1971)』을 바탕으로 경인고속도로와 경부고속도로를 건설에 착수하였다.

1970년대는 본격적인 경제성장기로서 도로시설의 공급도 활발해지기 시작하였다.

1970년대 초반에는 급격히 경제성장이 이루어지면서 이를 지원할 수 있는 신속한 수송체계 확보를 위한 고속도로의 신설이 이루어졌다. 『제3차 경제개발 5개년계획 (1972~1976)』의 차관사업으로 건설된 고속도로 9개 노선이 이에 해당한다.

1980년대 초반에는 상대적으로 교통체계가 열악한 지역에 고속도로를 건설하고,

4) 국토연구원. 2008. (상전벽해) 국토60년:정책편 을 바탕으로 정리

제3장 저성장기에 따른 도로교통 파급영향 전망

25

애로구간을 확장하는 사업을 하였다. 또한 전국의 포장율이 81년 34%에 불과하여 이를 높이기 위한 포장사업을 지속적으로 추진하였다. 1980년대 후반에는 교통혼잡 과 지역간 균형을 위한 고속도로의 추가 신설과 확장사업이 진행되었고, 포장사업도 고속도로, 국도, 지방도 등 모든 도로에 전방위적으로 진행되었다.

1990년대의 도로정책은 전국간선도로망 구축에 초점을 맞추었으며, 도로에 대한 투자가 크게 증가한 시대였다. 1990년대에는 교통혼잡구간 개선에 주력하여 고속도 로와 일반국도 시설확충을 추진하였고 도로망계획을 체계적으로 진행하였다.

1900년대의 도로정책의 방향이 전국 교통망의 지속적 확보와 혼잡구간 해소에 초점을 맞춘 반면, 2000년대에는 지역간 균형적 발전과 효율적 투자에 주력하였다.

계획된 국가기간교통망 체계를 실현하기 위하여 지속적으로 교통시설에 투자가 이루어졌고, 구축된 인프라에 첨단교통시스템의 도입되었다.

2000년대에 이르러서 고속도로 연장의 50%이상이 증가하게 되고, 『제1·2차 국도건설 5개년 계획』에 따라 국도 차로수 확충과 질적 개선을 하게 되었다. 2000년 대에는 양적인 투자와 함께 질적 서비스 확보를 이루려는 노력이 시도되었다.

<그림 3-1> 중앙정부지출 중 도로투자 비율 변화

출처: 중앙정부지출 - 국가통계포털. 중앙정부 총지출(명목) 도로투자예산 – 도로업무편람(국토교통부)

(2) 기존 도로투자 전략

위와 같은 정책의 변천 과정에서 중앙정부가 도로투자를 계획하는 데에 바탕이 되는 핵심전략은 다음과 같이 「경제성장을 위한 도로투자」, 「간선도로 중심 투 자」, 「건설 중심 투자」로 압축될 수 있다.

□ 경제성장을 위한 도로투자

국가재정을 이용하는 도로투자가 투자효율성을 갖추어야 하는 것은 매우 당연하며, 국가정책 기조가 경제성장을 지향하고 있으므로 효율적인 투자라 함은 국가의 경제성 장에 크게 기여하는 투자를 의미하였다. 도로인프라가 척박하던 시기이므로 공급해야 하는 건설사업 후보군이 방대하였기에 당시의 도로투자 전략은 경제성장을 위하여 가장 효율적인 투자규모를 도출하고 이를 경제적 효과가 높은 노선 구간의 건설사업에 투자우선순위에 따라 배분하는 것으로 충분하였다.

과거 교통시설 투자의 실증적 효과를 분석한 연구들에 따르면, 도로 등 교통시설 투자가 경제성장에 이바지하였음을 확인할 수 있다. 경제성장에 미치는 교통부분 영향에 관한 기존 연구들은 <표 3-2>와 같이 다양하게 진행되었다. 도로시설 등 SOC 건설에 따른 생산유발효과와 부가가치유발이 제조업보다 높게 나타났으며, 지역별 교통기반시설 스톡은 지역경제성장에 긍정적인 영향을 미쳤음이 확인되었다.

구 분 관련연구 설명

1

· 부문별 사회간접자본(SOC)의 경제적 파급효과 분석, 2014, 김명수,

한국건설관리학회지15(3), pp.120-127

· 도로, 철도, 공항, 항만 등으로 나누어 부문별 경제적 파급효과를 산업관분석 모형을 이용하여 분석

· SOC 건설 단계에서의 생산유발 효과를 보면, 도로건설과 철도건설의 경우 제조업보다 더 높게 나타났으며, 부가가치유발에서도 모든 부문에서 제조업보다 높은 수치를 나타냄

2

· 지역별

사회간접자본(SOC)스톡의 적정규모에 관한 연구, 2006, 류덕현, 공공경제 11(1), pp.155-188

· 지역별로 사회간접자본이 경제성장에 미치는 효과를 내생적 경제성장 모형을 이용하여 분석

· 경제성장을 극대화하는 사회간접자본의 한계 생산성이 민간자본에 의한 한계생산성보다 낮게 예측

<표 3-2> 교통이 경제성장에 미치는 영향에 관한 연구

제3장 저성장기에 따른 도로교통 파급영향 전망

27

도로를 포함하여 SOC 투자의 최적규모를 설정하기 위하여 수행된 연구들의 방법론 은 생산함수 접근법, 비용함수 접근법, 성장모형, 균형모형 등 각기 상이하지만 모두 경제 성장을 최대화할 수 있는 투자수준을 도출하는 것을 목적으로 하였다. 교통 SOC 투자와 생산성, 경제적 성과 등과의 관계를 분석하여 경제모형에 의하여 SOC 투자의 적정 수준을 산정하였다.

구분 연구

방법론 설명 관련연구

1 생산함수

· 산출물과 생산요소간의 관계 설명

· 교통SOC투자와 생산성과의 긍정적 영향관계

· 교통SOC대한 투자가 GDP 등 경제지표에 미치는 영향분석

· SOC 투자의 쟁점 및 정책 시사점 (한국경제연구원)

· 재정지출의 분야별 재원배분에 관한 연구, 한국조세연구원 (2005)

2 비용함수

· 노동, 자본, 중간재요소의 가격/비용을 고려한 영향 추정

· 교통SOC로 인한 비용감소효과

· 중장기 SOC 투자전략 수립연구, 한국교통연구원 (2003)

· 재정사업과 민자사업의 중장기 최적화 방안 연구,

한국건설산업연구원 (2004)

3 성장모형

· 교통SOC가 생산투입물에 주는 영향 검토, 총생산성에 대한 영향파악

· Solow, Kendrick, Divisia-Tornquist 모형

· 서울시 교통 SOC 투자의 적정수준 및 배분에 관한

연구,서울연구원(2013)

· SOC 투자규모의 적정성 평가 (한국개발연구원)

<표 3-3> SOC 투자의 최적수준 도출 방법론

구 분 관련연구 설명

3

· 교통기반시설투자의

지역간배분과 지역경제 성장에 관한 연구, 2006, 안홍기·김민철, 국토연구원

· 지역별 교통기반시설별 투자 및 스톡을 추정하여 교통기반시설 투자의 지역배분 형평성 평가

· 생산함수 모형을 이용하여 지역별 교통기반시설 스톡이 지역경제성장에 미친 효과를 분석하고, 지역간 배분의 형평성과 효율성이 경제성장에 미치는 효과를 시뮬레이션

4

·지역별 사회간접자본 투자지출이 민간자본의 한계생산성과 민간투자에 미치는 영향, 2015.2, 김예지, 서울대학교 행정대학원 박사학위논문

· 지역별 사회간접자본 투자 및 스톡을 추정하고, 최적성장 모형을 이용하여 SOC 투자가 민간투자를 구축하는 지를 분석

· 분석결과 비수도권에서는 SOC 투자가 민간투자를 유인하지 못한 반면 수도권 및 광역시 단위에서는 민간투자를 유인하는 효과가 있음을 보였음

투자우선순위를 선정하는 도구가 되는 타당성 평가도 해당 사업이 경제성장에 얼마나 기여할 것인지를 중심으로 사업효과를 산출하도록 하고 있다. 경제성분석의 주요 편익(통행시간 절감, 차량운행비용 절감, 교통사고 비용 감소, 환경오염 감소) 중 가장 많은 비중을 차지하는 통행시간 절감 편익은 대부분 절감된 통행시간을 생산활동에 투자함으로써 기대할 수 있는 생산증대 효과로서 산출된다.

여가통행 여건의 개선에 따른 부가가치 효과는 고려되지 않는다. 이는 안전성을 개선하기 위한 사업유형(선형개량 등 시설개량 사업)에 있어서도 마찬가지이다.

교통사고 비용 감소 편익이 도로시설의 안전관련 성능개선(사고위험도 개선) 정도를 바탕으로 평가하는 것이 아니라 안전관련 성능은 고정한 채 사업 전·후 교통량 변화를 바탕으로 편익을 산출하도록 하고 있다.

□ 간선도로 중심 투자

현재까지의 국가의 도로투자는 고속도로, 국도 등 간선도로를 중심으로 이루어졌 다. 기존의 도로정책 방향이 전국간선도로망과 지역간 도로망 확충을 위하여 고속도로 와 일반국도 등을 중심으로 투자되었다. 간선도로확충은 장거리 지역간 통행에 있어서 연결성 확보, 통행시간 축소 등의 효과를 가져와 전국을 반일 생활권으로 만들었다.

<표 3-4>와 같이 1980년대부터 도로 등급별 투자실적을 살펴보면 투자액의 대부분이 고속국도와 일반국도인 간선도로망 투자에 집중되어 있는 것을 알 수 있다. 이러한 현상은 근래에 들어와 다소 완화되지만 여전히 투자의 상당부분은 간선도로망에 집중되어있다.

국가의 도로투자가 간선도로 구축에 주력하고 도시부 도로에는 관여하지 않은

구분 연구

방법론 설명 관련연구

4 균형모형

· 상향식 접근방법을 이용하여 전체 경제의 이해를 돕는 구조

· 산업연관표를 이용하여 교통SOC투자와 지역의 경제적 성과와의 관계 파악

· GDP대비 교통SOC의 적정비율 산정

· 2012년~2016년 국가재정운용계획 SOC교통분야(2012)

· 적정교통투자 규모 산정:CGE모형을 중심으로, 김의준, 국토연구(2013)

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