I. 연구의 개요
2) 광역 대도시권 도로교통시설 공급
□ 통행수요 감소
5대 광역시는 ‘30년까지의 통행증가 추세도 약하고, ’40년까지는 현재 대비 통행수 요가 감소할 것으로 전망됨에 따라 수요증가의 정점에 맞춘 도로혼잡개선을 목표로 할 것인지, 장기적으로 수요가 감소기 대응을 목표로 할 것인지는 정책적 결정이 필요하다.
□ 재원 부족
광역시를 대상으로 도시부 교통혼잡해소를 위하여 도입된 대도시권 교통혼잡도로 개선사업은 ‘15년까지의 계획 대비 6%(투자규모 기준) 추진에 불과하며, 주된 이유는 지자체의 재원 부족 및 사업성 부족으로 추정된다. 반면 대도시권교통혼잡도로와 유사한 지자체 보조금 사업인 광역도로 건설사업은 2.8조원 규모의 계획 중 2.1조원 정도가 추진되어 75% 수준의 높은 추진률을 보이고 있는데, 그 이유는 두가지로 설명할 수 있다.
제4장 저성장기의 패러다임 전환과 도로교통투자 전략
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① 국비 지원 비율의 차이
혼잡도로는 총사업비 중 공사비 50%, 설계비 100%를 지원하며, 지자체에서는 용지비 100%와 공사비 50%를 마련해야 한다. 하지만 광역대도시의 경우 대부 분 지역의 지가가 높은 수준이라 용지비도 커지게 된다. 반면 광역도로의 경우에 는 항목을 나누지 않고 총 사업비의 50%를 지원해주고 있다20).
② 지자체 재정여건의 차이
광역도로는 5대 광역시에 균형적 배분을 고려하여 계획이 수립되었으나, 준공 혹은 공사중인 사업의 대부분은 수도권과 부산·울산권에 해당한다. 또한 혼잡도 로에 있어서도 마찬가지로 부산·울산권의 사업이 가장 빠르게 추진되었다.
이러한 추진정도의 차이는 지자체 재정여건의 차이에서 기인한다. ‘15년 시도별 재정자립도21)가 50%를 상회하는 지역은 수도권(서울, 경기, 인천)을 제외하고 는 부산과 울산만 여기에 해당한다.
□ 대중교통 서비스 부족
광역대도시권에서도 도시내 외곽지역을 중심으로 택지개발이 지속적으로 이루어 짐에 따라 기개발지를 벗어나 외연화가 진행되고 있는데, 이들 지역은 대부분 철도·버 스 중 버스 중심의 대중교통 체계를 가지고 있으며, 대중교통 여건(노선수, 배차간격 등)이 상대적으로 열악하여 승용차 통행으로의 수단전환이 빈번하게 일어나고 있다.
어떤 요인이 우선이었건 일단 대중교통 승객이 감소하면 해당 대중교통운영의 수익성 악화로 서비스 개선을 위한 투자가 감소하고 수요부족지역의 노선 운영을 회피하는 등 결국 대중교통 승객이 더 감소하게 되는 악순환이 나타나게 된다.
□ 대중교통 운영여건 악화
대중교통 서비스 강화를 위해서는 추가적인 시설 및 운영 투자가 필요하나 지금의 광역시 대중교통체계에서는 도시철도 수요는 증가하나 시내버스의 수요는 감소하여
20) 혼잡도로 1차계획(06-10)의 국비지원규모 대 총사업비 비율은 평균 32%임 21) 국가통계포털. 재정자립도(시도)
운영여건이 악화되고 있다. 김찬성(2012)에서는 도시철도의 수요분담은 증가하는 데 반해 버스의 수요분담은 지속적으로 감소하는 이유를 도시철도의 고령자 무료이용 때문으로 설명하였다.
고령자에 대한 도시철도 이용 무료화는 분명 고령자들의 통행비용 지원으로 인한 복지효과, 고령자 활동 증가로 인한 건강 증진으로 사회 전체의 건강성 증진에 기여 등의 장점이 있으나 다음과 같은 문제점도 가지고 있다.
① 버스 통행수요 감소에 따른 버스업체 운영여건 악화 및 버스 서비스 악화(배차간 격 연장, 적자노선 축소 등)
② 도시철도 운영여건 악화(고령인구 점차 증가할 것이며, 고령자 통행료 무료는 운임수입 감소를 초래)
③ 도시철도가 운영되지 않는 저개발지역 고령자에 대한 역차별
도로의 이동성 제고를 위하여 도로에만 투자하는 것은 장래 위험부담(인구감소시 과잉투자 논란)을 증가시키므로 대중교통(버스)에 대한 투자를 통하여 궁극적으로 도로의 이동성 제고를 도모할 수 있으나, 현재는 광역시 권역 내 대중교통 여건 개선을 위한 투자재원 및 지원 프로그램이 부족한 상황이다.
(3) 지방부
□ 권역 내 통행 증가
지방권의 주요 도로는 대체로 이동성이 양호하여 장래 통행수요 증가에도 이동성의 저하가 크지 않을 것으로 예상되나, 지방권 내에서도 도시지역으로의 인구 이동이 지속됨에 따라 국지적으로 혼잡이 증가하는 도로가 증가할 수 있다.
□ 권역 외 통행 증가
여가통행의 증가로 주요간선도로 이용 패턴이 주말에는 평일과 다르게 나타나며, 특히 주말 여가통행이 집중되는 지역의 도로들의 이동성 저하가 두드러질 것으로 예상된다22).
제4장 저성장기의 패러다임 전환과 도로교통투자 전략
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□ 대중교통 운영여건 열악
개발밀도가 낮아 대중교통 운영 수익성이 매우 열악하며, 이로 인하여 대중교통 서비스(배차간격 등) 여건이 불량하고 적자노선 폐지 등에 의하여 소외지역이 많이 발생할 수 있다. 지방부는 도로 혼잡이 심각하지 않으므로 승용차 수단분담률 증가가 위험요소는 아니지만, 이는 대중교통 운영여건을 더욱 악화시키므로 대중교통 의존 통행자의 사회적 배제 등의 삶의 질 저하를 초래할 수 있다. 그럼에도 대도시권과 같이 대중교통 활성화를 위한 투자로 인하여 도로혼잡 개선을 도모하기는 어려우므로 적극적인 대중교통 지원의 필요성이 낮다.
□ 고령운전자의 신체기능 저하
고령운전자는 시력감퇴, 순발력 및 판단력 저하 등 신체기능이 저하되어 운전시 발생할 수 있는 각종 돌발상황에 대응하는 데에 어려움이 있다. 이와 관련하여 고령운 전자에 대한 면허 반납 제도 등도 제시될 수 있으나 본 연구의 범위를 벗어나므로 이에 관련하여 별도로 논의하지 않았다.
□ 도로시설 성능 저하
도로시설의 노후화가 심화됨에 따라 주행 중 시설에 의한 돌발변수가 증가할 가능성이 있어, 신체 반응능력이 저하된 고령자에게 위험요인으로 작용할 수 있다.
교량 사용연수가 20년 이상인 교량이 현재 29% 정도이나 10년 후에는 70% (현재 물량 대비)에 해당할 것으로 전망된다. 노후 도로시설은 부식이나 자재의 피로누적에 따른 균열 등 물리적 변형을 초래하며, 이는 포장면 요철이나 미끄러짐 등 주행여건 악화, 도로시설물 낙하, 지반침하에 따른 싱크홀, 교량붕괴에 따른 도로 유실 등을 야기할 수 있다23).
23) 김혜란. 2015. 도로 자산의 지속가능성 확보를 위한 효율적 관리방안
(1) 지역간 간선도로 → land use 접근도로
지금까지 중앙정부의 도로교통 투자는 지역간 간선도로인 고속도로와 국도를 중심으로 이루어졌으며, 그 외 지자체가 관리하는 도로 중 일부 중요도로의 건설에 건설비 혹은 사업비를 보조하는 것에 그쳤다. 이는 중앙정부와 지방정부의 역할 분담에 따른 것이다. 사업으로 인한 효과가 지역에 국한되는 경우에는 지방정부가, 사업의 효과가 전국에 미치는 경우에는 중앙정부가 담당하는 것이 합리적이다. 이러한
관점에서 중앙정부는 사업의 효과가 지역에 한정되지 않는 지역간도로 중 간선도로인 고속도로와 일반국도의 건설・관리를 담당하여 왔다.
그러나 이러한 여건에 변화가 일어나고 있다. 광역대도시를 중심으로 통행이 광역화 되어 가고 있다. 더 이상 도시부에서의 통행이 한 지자체에 국한되지 않고 주변 다른 지자체와 연계성을 가지게 되었다. 주거와 업무의 역할을 나누어 가지게 되거나 지자체보다 넓은 범위인 광역권이 생활권을 이루게 되었다. 교통혼잡비용은 도시부에 서 빠르게 증가하고 있다. 이와 같이 대도시의 광역통행 수요에 부응하기 위한 투자의 역할을 한 지자체가 짊어지거나, 혹은 개별 지자체가 나누어 추진할 수는 없다.
광역 대도시권의 land use 접근기능을 하는 주요 도로, 특히 광역화된 통행을 담당하는 도로에 대하여 중앙정부의 역할이 확대되어야 한다.
(2) 대규모 건설 → 시설개량 + 운영 + 관리
지금까지 중앙정부의 도로교통투자는 도로 건설 중심의 대형 투자사업 중심으로 이루어졌다. 그러나 건설사업 중심의 교통수요 대응 전략은 장기적으로 인구감소 전망 및 도로통행 수요 감소 전망을 고려할 때 투자효과 감소, 과잉투자 논란 등을 야기할 수 있는 위험요소를 가진다. 따라서 중장기적으로도 지속적인 혼잡이 예상되는 일부 도로는 건설을 추진하되 그렇지 않은 경우라면 가급적 대규모 건설보다는 소규모 투자에 의하여 기존 도로의 활용성을 제고할 수 있는 전략을 병행하여야 한다. 소규모 투자로 기존 도로의 활용성을 제고하는 전략으로는 다음의 예를 들 수 있다. 첫째, 고속도로 IC와 하부도로의 연계성 확충, 병목지점 개선, 교차로 입체화 등 소규모 시설개량을 통하여 도로의 교통소통 능력을 제고한다. 둘째, 기존 교통운영 관리기법 및 첨단 교통정보기술 등을 효과적으로 활용하는 운영 전략으로 도로의 소통 능력을 제고한다. 셋째, 대중교통 연계환승시설투자 및 첨단정보체계를 활용하 여 대중교통-대중교통, 대중교통-자동차 간 연계환승이 원활한 Modal Integration 체계를 구축하고, 대중교통의 서비스 품질 제고를 통하여 대중교통으로부터 자동차로 의 수단 전환을 완화한다.
제4장 저성장기의 패러다임 전환과 도로교통투자 전략
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또한 건설 중심의 투자체계에서 유지관리 중심 투자체계로 변모하여야 한다. 우리나 라는 아직 중앙정부의 도로투자재원 중 80% 이상이 간선도로 건설에 투자되고 있다. 그러나 점차 노후화되는 도로시설로 인하여 도로수명 단축, 포장 및 교량 성능저하에 따른 교통사고 위험 증가, 도로 이용중지 등이 나타날 수 있다. 지금까지 구축된 기존 도로를 지속적으로 활용하기 위해서는 지금보다는 도로의 유지관리에 보다 많은 관심과 투자를 기울여야 한다. 선진국들을 보면 건설보다 도로관리의 비중이 클 뿐만 아니라, 도로의 예산 배분에 있어서도 건설투자보다 관리투자를 우선시하는 투자전략을 가지고 있다.(3) 일상 통행 → 일상+여가 통행
현행 도로투자 평가체계는 통근, 업무 등 일상적 통행을 차지하는 주중 통행여건을 중심으로 교통현황을 평가하고 개선하는 프로세스를 따른다. 이는 근본적으로 중앙정 부의 도로교통 투자는 국가의 경제성장에 보탬이 되는 것을 지향하기 때문이다.
따라서 투자평가에 있어서도 통행목적이 업무통행일 경우 절감된 통행시간을 생산활 동에 재투자하여 경제성장에 기여할 수 있다는 가정 하에서 통행시간 절감 가치가 높게 산정된다. 그러나 통행목적이 비업무통행인 경우는 상대적으로 낮은 시간가치를 가지는 것으로 평가에 이용된다.
그러나 앞으로의 도로 투자는 경제를 위한 도로가 아닌 사람을 위한 도로에 투자되어 야 한다. 향후 크게 증가할 것으로 예상되는 여가통행은 경제성장의 관점에서는 중요한 통행이 아니지만, 국민의 삶의 질 제고 및 행복 증진의 차원에서는 그 중요성이 보다 증대된다. 뿐만 아니라 관광 목적의 여가통행을 위한 도로투자는 관광지가 위치한 지역의 지역경제 활성화에도 분명 도움이 될 것이다. 따라서 중앙정부는 도로교통투자를 결정함에 있어 생산적인 활동, 일상적인 활동에 대한 지원 뿐만 아니라 국민행복 증진을 위한 여가활동의 지원 기능도 덧붙여 고려하여야 한다.