저성장기의 도로교통투자 전략 연구

기본 15-15

저성장기의 도로교통투자 전략 연구

The Investment Strategies of Road Transportation in the Age of Slow Growth

김혜란, 조남건, 정일호, 안홍기, 고용석, 배윤경, 김상록

기본 15-15

저성장기의 도로교통투자 전략 연구

저성장기의 도로교통투자 전략 연구

The Investment Strategies of Road Transportation in the Age of Slow Growth

김혜란, 조남건, 정일호, 안홍기, 고용석, 배윤경, 김상록

▪ 연구진

연구책임 김혜란 책임연구원 조남건 선임연구위원 정일호 선임연구위원 안홍기 연구위원 고용석 연구위원 배윤경 책임연구원 김상록 연구원

▪ 외부연구진

박신형 계명대학교 교수 서원호 한양대학교 교수

▪ 연구심의위원

김종원 국토연구원 선임연구위원 이상건 국토연구원 선임연구위원 오성호 국토연구원 연구위원 정진규 국토연구원 연구위원 윤하중 국토연구원 연구위원

i 단시간에 급속도의 경제성장을 경험한 우리나라는 이제 경제선진국에 진입하였다.

이러한 성장이 가능했던 것은 국민들의 노력과 함께 적절한 인프라 공급이 뒷받침되었 기 때문이다. 하지만 몇 년 전부터 우리나라뿐 아니라 세계경제는 저성장의 우려가 커지고 있고, 우리나라의 고령화 증가율은 세계적 수준에 이르렀다. 인구의 고령화와 경제 저성장에 따라 한정된 예산과 인력으로 우리나라의 성장방향에 대한 걱정이 커지고 있다. 이러한 현상과 더불어 고령화에 따른 복지정책과 예산증대로 우리나라의 도로인프라 투자를 지속해야할 것인지에 대한 논의가 수면위로 올라오고 있다.

전통적으로 경제성장을 이루기 위해서 교통 부문의 대응방식은 교통시설을 지속적 으로 확충하는 것이다. 하지만 한정된 예산과 저성장의 우려 속에서 지속적 투자가 과연 옳은 것인가에 대한 논의는 다양하게 이루어지고 있다. 경제와 인구의 저성장시 대이지만 단순히 저성장을 의미하는 것이 아니라 가치관의 변화와, 기술의 발달 등이 가져온 상황으로 인하여 사람들의 통행이 감소할 것인가에 대한 논의부터 이루어져야 할 것이다. 따라서 현재 저성장시대의 특징과 저성장 여건 하에서 교통부 문의 변화를 살펴보고 이에 적합한 대책을 세우는 것이 필요하다.

저성장기에 들어서는 도로교통에서의 패러다임의 변화는 다양한 관점이 존재할 수 있으나, 이 연구에서는 도로교통의 기본적인 성능에 대한 패러다임의 변화 측면을 알아보고, 장래 변화측면을 예측해본다. 현재까지 우리나라의 도로투자는 건설, 공급 위주로 이루어져왔기 때문에 장래의 투자전략은 실제 도로의 성능위주로 부족한

P R E F A C E

발간사

부분을 보충해야 한다. 따라서 교통의 핵심적 성과목표를 설정하여 도로투자의 질적 성과를 진단하고, 장래 저성장으로 인한 교통 수요 및 행태 부문의 변화와 이를 바탕으로 도로투자의 질적 성과 전망이 필요하다. 이 연구에서 성과목표를 활용한 이동성, 접근성, 안전성 측면은 도로교통에서 기본적으로 강조되어온 성과목표이며, 도로의 기능별, 체계별로 각각의 역할이 다르다. 따라서 한정된 예산으로 보다 효율적 으로 저성장기의 도로교통투자 성과를 제고하기 위해서는 지역별, 도로위계별 분석에 따른 도로투자 정책과 체계 개선방안, 전략 등의 도출이 필요하다.

본 연구는 이 같은 노력의 일환으로 저성장기 시대에 들어서는 인구·경제적인 여건변화 하에서 도로교통 여건 변화를 살펴보고, 중장기 도로교통투자의 전략과 정책방안을 모색하는 연구이다. 아무쪼록 이번 연구가 저성장기의 도로투자정책 수립에 대한 발전적 논의에 기반이 되고, 향후 교통전문가들은 물론 다양한 이해관계 자들 간에 폭 넓은 공감대 형성에 기여할 수 있기를 기대한다.

마지막으로 본 연구를 수행하는데 지속적인 노력을 아끼지 않고 충실하게 수행한 국토연구원 연구진 모두에게 깊은 감사를 드리며, 외부연구진으로 참여해 주신 서원호 교수님과 박신형 교수님께도 깊은 감사를 전하고 싶다.

2015년 12월 국토연구원장 김동주

iii 본 연구보고서의 주요 내용

 최근 저성장기 시대에 들어서는 인구·경제적인 여건변화 하에서 도로교통 여건 변화를 살펴보고, 중장기 도로교통투자의 전략과 정책방안을 제시하고자 함

 먼저 이동성, 접근성, 안전성 부문에 대하여 도로교통 현황을 진단하고 장래 여건변화 전망에 근거하여 다음과 같이 도로교통투자 패러다임의 변화 제안함 ▪ 이동성・접근성 투자 패러다임: 접근도로, 개량・운영・관리, 여가통행 고려 ▪ 안전성 투자 패러다임: 사람중심 안전성, 기술진보로 인적한계를 포용

 패러다임 변화에 발맞추어 총 6개의 저성장기의 도로교통투자 전략을 제시

 저성장기 도로교통투자 전략 실현을 위하여 지역별 도로교통 시설공급 및 도로 관리부문의 정책방안을 단・중기와 장기로 구분하여 제시

본 연구보고서의 정책제안

❶ 간선도로의 건설은 선택과 집중을 통하여 투자 효율화하고, 재무성이 확보되는 사업을 중심으로 재원조성을 다각화

❷ 대도시 혼잡도로와 관광지원도로에 관한 중앙정부의 역할과 지원을 강화

❸ 도로와 대중교통 간 상생발전을 도모하여 시설, 운영, 재원을 통합 연계화

❹ 고령자사고 저감을 위하여 보행자 보호 환경조성, 자율주행 기술도입 가속화

❺ 기존 도로시설의 활용도 제고를 위한 성능기반의 생애주기 도로 유지관리 F I N D I N G S

주요 내용 및 정책제안

1. 연구의 배경 및 목적

❏ 현재 우리는 세계적인 추세인 저성장 시대를 겪고 있으며, 경제성장률은 최근 4%대로 낮아지고, 낮은 출산율로 인한 인구성장속도가 감소하여 장기적으로 인구감소를 예고하고 있음

￮ 이러한 시대에서 현재까지의 교통 인프라투자는 국가경쟁력 제고와 국민생활의 질 향상에 기여해왔으나, 최근 교통에의 지속적인 투자, 특히 도로중심의 투자가 계속 필요한 것인지, 어떻게 투자해야 하는지에 대한 논의가 이루어지고 있음

❏ 본 연구에서는 저성장기의 여건변화 하에서 교통에 지속적인 투자의 필요성을 점검하고, 도로투자를 위한 전략을 제시하고자 함

￮ 첫째, 저성장기의 여건변화에 따른 교통부문의 여건변화 전망과 교통의 핵심적 성과목표를 설정하여 도로투자의 질적 성과를 진단함

￮ 둘째, 장래 저성장으로 인한 교통 수요 및 행태 부문의 변화와 이를 바탕으로 도로투자의 질적 성과를 전망하고, 보다 효율적으로 저성장기의 도로교통투자 성과를 제고하기 위한 도로투자 정책과 체계 개선방안을 제시함

S U M M A R Y

요약

v

2. 저성장기의 여건 변화

1) 사회·경제적 여건변화

❏ 중장기적 여건변화

￮ 인구고령화 및 인구성장 둔화, 경제저성장, 사회적 가치관의 변화 등이 있으며 기후변화에 따른 국제협력, 통일 등 동북아 국제정세의 변화, 첨단 통신 및 데이터처리 기술의 발달에 따른 기술적 변화 등도 중장기적인 여건 변화에 해당됨

2) 저성장의 개념과 기본전제

❏ 저성장의 개념

￮ 본 연구에서 고려하는 저성장은 저출산·고령화로 인한 생산인구 감소, 고령인구 증가 및 이와 더불어 나타나는 인구성장 정체 및 감소 등 ‘인구 저성장’과 국가의 경제성장률 둔화 및 세수감소 등 재정악화와 관련된 ‘경제 저성장’을 의미함

저성장 = 인구 저성장 + 경제 저성장

<저출산·고령화>

- 인구성장 정체/감소 - 고령인구 증가

<경제성장률 저하>

- 경제성장 둔화 - 세수감소 <본 연구에서의 저성장 개념>

￮ 본 연구에서는 인구 저성장과 경제 저성장으로 인한 직접적인 파급영향에 주목하 여 장래 변화를 전망하고 그에 대한 대응방안을 마련하고자 함

3. 저성장기에 따른 도로교통 파급영향 전망

1) 도로교통투자 현황진단

❏ 기존의 도로투자정책은 경제성장을 위한 도로투자, 간선도로 중심 투자, 건설 중심 투자로 압축

￮ 국가재정을 이용한 도로투자가 투자효율성을 갖추어야 하는 것은 당연한 사실이 며, 국가정책 기조가 경제성장을 지향하고 있으므로 효율적인 투자라 함은 국가 의 경제성장에 크게 기여하는 투자를 의미

￮ 국가의 도로투자가 간선도로 중심을 주력으로 하였고, 도시부에 대한 도로는 국가가 관여하지 않았는데, 이는 도시부의 교통량이 대부분 장거리 지역간 통행이기보다 단거리 권역내 생활통행이라고 보았음

구분 1980년대 1990년대 2000년대 2010년대

계 4,711 39,000 82,362 80,683

고속국도 641 10,057 14,659 13,670

일반국도 2,495 21,775 42,637 40,191

광역도로 1,742 1,510

지방도군도 1,925

국가지원지방도 1,560 5,428 6,258

기타 1,575 3,683 17,896 19,054

출처: 국토교통부, 도로업무편람, 2015, p.154.

<연도별 등급별 도로투자 실적>

(단위: 억원)

￮ 최근까지 인구 증가와 지속적인 경제발전으로 향후 도로통행수요의 증가가 예상되었으며, 한정된 재원을 효율적으로 투자하기 위해 보다 많은 이동수요를 충족시킬 수 있는 인프라 신규공급에의 투자가 최우선

vii

❏ 이동성, 접근성, 안전성 측면에서 현황 진단

￮ 양적인 성과 진단 외의 질적 성과 진단분석을 위하여 도로투자의 달성목표를 선정하여 이동성, 접근성, 안전성의 적합한 지표로 분석

<도로투자의 질적 성과항목 개념>

￮ 이동성 분석결과는 대부분의 지역간 통행은 전반적으로 양호하게 나타났으나, 경기권의 고속도로는 잦은 혼잡이 나타났으며, 접근성은 강원권을 제외하고는 대부분 고속도로의 접근이 용이한 것으로 나타남

￮ 안전성 부문은 우리나라의 교통사고율이 꾸준히 감소하고 있으나, 보행자 교통사 고 사망이 많고 고령자 관련 교통사고가 급증하는 결과가 나타남

2) 인구저성장의 도로교통 변화 전망

❏ 인구저성장 관련 도로교통 영향요인

￮ 인구추계에 따르면 우리나라 총 인구는 2030년에 정점(5,216만명)을 이루고 감소하여, 25년간(‘15-’40) 증가율이 총 0.9%로 현재와 유사한 인구규모를 가질 것으로 전망하고 있으며, 인구 고령화로 인하여 생산가능인구는 ‘15년에서

’40년까지 전체의 1/4 이상(22%)이 감소하며, 65세 이상 고령인구는 2.5배로 증가할 것으로 전망됨

￮ 지난 10년간의 연령대별 경제활동 참가를 살펴보면, 높은 연령대를 중심으로 경제활동 참가율이 크게 증가하고 있으며, 향후 생산인구 감소, 고령인구 증가를 고려하면 고령자의 경제활동 참가율은 보다 높아질 것으로 예상됨

￮ 고령자의 통행특성은 단거리 위주의 도보 및 대중교통을 선호한다는 연구들이 있으나, 장기적으로는 교통수단선호행태가 변화하여 장래 고령운전자가 크게 증가할 것으로 예상됨

❏ 인구저성장 관련 도로교통 파급전망

￮ 향후 2040년까지 총 인구의 증가가 미미하고 생산인구가 감소하는 등 총 통행수요 가 감소할 수 있는 요인이 존재하나, 이와 동시에 여가통행 증가 등의 총 통행수요 증가 요인 또한 존재하여 이들의 영향을 종합적으로 살펴볼 때 총 통행량은 현재보다 증가할 것으로 전망됨

￮ 교통사고 발생률이 대체로 감소 추세인 다른 연령대와 달리, 65세 이상인 고령자의 교통사고는 증가하고 있으 며 특히 65세 이상 부상자의 경우 2005년 19,832명에서 2014년 35,352명으로 연평

균 7.5% 가량 증가 출처 : 도로교통공단, 교통사고통계요약

3) 경제저성장의 도로교통 변화전망

❏ 경제저성장 관련 도로교통 영향요인

￮ GDP 대비 국세수입이 차지하는 비율은 26.2%에서 계속 하락하여 2060년 21.3%까지 낮아질 것으로 전망하고 있으며, 고령인구 증가, 출산율 저하에 따른 출산‧양육 지원 필요 증가, 빈부격차 심화에 따른 사회안전망 요구 증가 등으로 인하여 복지부문에 대한 투자수요가 증가하고 있음

<고령운전자 교통사고 증가 추세>

ix

부문 2015 2016 2017 2018 2019 연평균

증가율

□ SOC 재정투자(A) 24,807 23,312 21,097 19,726 18,720 -6.8%

◦ 도로 (B) 9,085 8,372 7,366 6,809 6,346 -8.6%

SOC 투자 중 도로비중(B/A) 36.6% 35.9% 34.9% 34.5% 33.9% - 출처: 기획재정부, 2015~2019 국가재정운용계획

<SOC 부문별 재정투자 추이>

(단위: 십억원)

￮ SOC 투자는 경제성장과 함께 지속적으로 증가하여 왔으나, 점차 비중이 낮아져 6~7% 수준이며 특히나 도로부문은 2015년 9.1조원 에서 2019년 6.3조원으로 매년 평균 8.6%씩 줄어들 예정임

❏ 경제저성장 관련 도로교통 파급전망

￮ 최근 국가재정에서 도로투자재원 효율화 정책기조로 인하여 재원 조성 다각화 차원에서 민간 투자 재원 활용 필요성이 증가하였으 며, 시장이자의 하락 추세 또한 긍정적 요소로 작용

￮ 도로투자재원의 감축으로 인하여 도로 관리부문에서 필요한 예산 을 충분히 확보하지 못할 수 있으

며, 건설부문과 달리 관리부문의 투자 소홀 및 투자 지연은 장기적으로 심각한 도로시설 성능 저하와 이에 따른 사회적 비용의 증가, 더불어 도로성능을 복구하 기 위하여 장래 도로관리 예산소요를 크게 증가시키는 위험성을 가짐

출처: FHWA(2006). 김혜란(2015)에서 재인용

<도로시설 성능저하 곡선>

4. 저성장기의 패러다임 전환과 도로교통투자 전략

1) 저성장기 도로교통 투자 관련 이슈

권역 이동성 및 접근성 이슈 안전성 이슈

수도권

· 통행수요 증가

· 도로건설 부지 부족

· 대중교통 운영여건 양호

· 시설개량 위주 사업 프로그램 운영

· 보행자 안전개선 사업 유형의 경직성

· 고령운전자의 신체기능 저하

· 도로시설 성능 저하 광역대도시권

· 통행수요 감소

· 재원부족

· 대중교통서비스 부족

· 대중교통 운영여건 악화

지방권

· 권역내 통행증가

· 권역외 통행 증가

· 대중교통 운영여건 열악

2) 패러다임 전환

￮ 이동성, 접근성, 안전성 측면에서 저성장기 패러다임의 변화로 인한 도로투자정책 의 전환이 필요하게 되었음

<도로교통투자 패러다임의 변화>

xi 3) 저성장기 도로교통 투자 전략

❏ 간선도로 건설 : 선택과 집중 및 투자재원 다각화

￮ 여건변화와 도로투자재원 감소 및 도로투자 효율화 정책기조를 고려하여 계획들 에 대하여 재검토하여 꼭 필요한 사업과 필요성이 감소한 사업 등을 구분하여 재분류·조정하는 과정이 필요

￮ 정부의 도로투자재원을 효율적으로 활용하기 위하여, 재무성이 확보되는 사업을 중심으로 고속도로 등 국가간선도로의 건설 투자재원 조성을 다각화

❏ 대도시 도로 혼잡개선에 관한 국가역할 강화

￮ 도시부의 인구 집중은 지속될 전망이며, 도시개발 방향이 점차 외연으로 확대되고 있어 통행거리 증가 및 광역통행 증가가 예상되며, 이미 광역 대도시권의 혼잡이 매우 심화되어 있는 상황이므로 주요 도로축을 중심으로 신설·확장 등 건설사업 을 통한 용량확대가 필요함

￮ 그러나, 대도시 도로혼잡 개선을 위하여 2000년대 중반부터 대도시권 혼잡도로 개선사업 및 광역도로 사업이 추진되고 있으나 사업의 추진실적이 미흡하여 사업추진의 실행력 제고를 위하여 지자체의 재정능력에 따른 차등보조 등 국비지 원 강화를 통한 사업추진력 강화가 필요함

❏ 도로와 대중교통의 상생발전

￮ 인구감소기에 들어서면서 도 로시설의 지속적 투자는 과잉 공급 등의 논란이 되기 때문에 도로건설 투자만으로 도시부 의 혼잡문제를 해결하는 것보 다는 대중교통 서비스 강화를 통한 승용차 통행수요 감소를 병행 추진하여 도로혼잡 감소

<도시부 도로 접근성 저하 과정>

의 역할을 분담하는 투자전략이 보다 합리적임

❏ 관광지원도로 확충

￮ 관광 등 여가통행이 점차 증가하고 있으며, 고령화는 이러한 경향을 더욱 촉진할 것으로, 관광 등 여가활동을 지원하는 것은 국민의 행복 등 삶의 만족도 제고에 기여함으로써 사회적으로 긍정적인 작용

❏ 체계적인 도로자산관리 체계

￮ 도로관리 측면에서 중요한 것은 필요한 도로관리 예산을 충분히 확보하고, 과학적 분석에 의거하여 효율적인 방법으로 시행(투자)하는 것으로 장기적으로 도로가 어떤 바람직한 수준의 기능과 성능을 유지하기 위하여 생애주기비용 최소화에 기반한 도로 자산관리체계 도입이 필요

❏ 고령보행자 및 고령운전자 사고저감 시설 및 운영기술 확충

￮ 도로교통사고 사망률을 낮추기 위하여 고령자의 사고위험을 저감하는 것이 필요하며 이를 위한 전략은 첫째, 보행자 안전개선 사업의 유형을 다양화하고 관련 투자를 확대하고 둘째, 자동차의 충돌방지 기술 등 첨단 자율주행 기술에 대한 투자를 확대하여 도로 주행 중 발생할 수 있는 여러 가지 돌발 상황에서의 교통사고 위험도를 획기적으로 낮춤 으로써 안전성을 개선하도 록 함

<인구 고령화에 따른 안전성 저하>

xiii

5. 저성장기의 도로교통투자 전략 실현을 위한 정책방안

1) 지역별 도로교통시설 공급방안

권역 단·중기(~2030) 정책방안 장기 정책방안

수도권

· 고속도로 연계도로망 강화로 요금소 정체 해소

· 고속도로 추가건설 투자 (민자 등 재원 조성 다각화)

· 광역 고속대중교통체계 강화

· 대중교통 연계체계 강화 - 철도·버스 연계체계

- 승용차·대중교통 연계체계(광역교통축 중심)

광역권

· 혼잡도로 국비지원 강화 및 혼잡·광역 도로 건설 촉진

· 대중교통 hub-and-spoke 체계 구축

· 주요 간선도로의 승용차-대중교통 환승 체계 강화

지 방 권

일반 지역

· 완공위주 선투자 (공사중 사업)

· 국가간선도로 최소서비스 공급 (자동 차 전용도로 연계)

· 수요대응형 교통수단 공급 확대

관광 지역

· 관광도로 타당성평가제도 개선

· 대중교통-카쉐어링, 렌터카 연계 및 관련 정보제공

· 휴게소-관광지 연계 연접개발

· 관광활성화 지원 도로 건설

2) 도로 관리부문 정책방안

분야 단·중기(~2030) 정책방안 장기 정책방안

안전관리 방안

· 자동차 중심 안전개선 사업 → 고령자를 위한 보행자 통합 안전개선사업 (보행안 전시설 등)

· 고령운전자의 교통사고를 방지할 수 있 는 자율주행 인프라 법·제도 정비

· 도로위계별 자율주행 전략 수립

· 고령운전자를 위한 C-ITS 기반 돌발상 황 제어 기술 상용화

· 간선도로 중심 C-ITS 인프라 기반 구축

시설 유지 관리방안

· 자산관리체계 제도화 및 주기적 시설성 능 평가제도 도입

· 간선도로 중심 도로자산 D/B 고도화 및 자산관리 핵심모델 개발

· 지자체 주요도로 유지관리 전략 수립·시 행을 위한 국가 지원(인력 및 기술)

· 민자 운영기간 종료 후 국가주도의 민자 고속도로 유지관리 (고속도로 유지관리 업무 표준화)

· 자산관리 기반 도로시설 유지관리 계획 수립 및 시행

· 지자체 주요 도로의 노후교량 개축 지원

<저성장기의 도로교통 여건 변화와 도로교통투자 전략·정책 연계도>

발 간 사 ··· i

주요 내용 및 정책제안 ··· iii

요 약 ··· iv

I. 연구의 개요 ···1

1. 연구의 배경 및 목적 ··· 3

1) 연구의 배경 및 필요성 ··· 3

2) 연구의 목적 ··· 4

2. 연구의 범위 및 방법 ··· 5

1) 연구의 범위 ··· 5

2) 연구의 전제 ··· 5

3) 연구의 틀 ··· 6

3. 선행연구와의 차별성 ··· 7

4. 연구의 기대효과 ··· 8

1) 학술적 기여도 ··· 8

2) 정책적 기여도 ··· 8

Ⅱ. 저성장기의 여건 변화 ···9

1. 사회․경제적 여건변화와 저성장 ··· 11

C O N T E N T S

차례

2. 저성장의 개념 ··· 12

3. 인구·경제 저성장의 기본 전제 ··· 13

1) 인구 저성장의 기본 전제 ··· 13

2) 경제 저성장의 기본 전제 ··· 17

Ⅲ. 저성장기에 따른 도로교통 파급영향 전망 ···21

1. 도로교통투자 현황 진단 ··· 23

1) 기존 도로교통 투자 ··· 23

2) 도로교통투자 성과 ··· 30

2. 인구 저성장에 따른 도로교통 변화 전망 ··· 52

1) 인구 저성장 관련 도로교통 영향요인 ··· 52

2) 인구 저성장에 따른 도로교통 파급 전망 ··· 57

3. 경제 저성장에 따른 도로교통 변화 전망 ··· 69

1) 경제 저성장 관련 도로교통 영향요인 ··· 70

2) 경제 저성장에 따른 도로교통 파급 전망 ··· 74

Ⅳ. 저성장기의 패러다임 전환과 도로교통투자 전략 ···77

1. 저성장기 도로교통 투자 관련 이슈 ··· 79

1) 이동성 및 접근성 관련 도로교통 이슈 ··· 79

2) 안전성 관련 도로교통 이슈 ··· 83

2. 저성장기의 패러다임 변화 ··· 85

1) 이동성・접근성 부문 패러다임 변화 ··· 85

2) 안전성 부문 패러다임 변화 ··· 88

3. 저성장기 도로교통 투자 전략 ··· 89

1) 간선도로 건설 : 선택과 집중 및 투자재원 다각화 ··· 89

2) 대도시 혼잡 도로 : 국가의 역할 강화 ··· 94

3) 관광 지원 도로 확충 ··· 96

xvii

4) 도로와 대중교통의 공조 ··· 97

5) 성능기반 생애주기 도로 유지관리 ··· 98

6) 고령자 교통사고 저감 ··· 99

Ⅴ. 저성장기의 도로교통투자 전략 실현을 위한 정책방안 ···103

1. 지역별 도로교통시설 공급 방안 ··· 105

1) 수도권 도로교통시설 공급 ··· 105

2) 광역 대도시권 도로교통시설 공급 ··· 109

3) 지방부 도로교통시설 공급 ··· 111

2. 도로 관리부문 정책 방안 ··· 113

1) 안전 관리 방안 ··· 113

2) 시설 유지관리 방안 ··· 114

Ⅵ. 결론 및 향후 과제 ···117

1. 결론 ··· 119

2. 연구의 성과와 향후 과제 ··· 121

참고문헌 ··· 123

SUMMARY ··· 127

부록 ··· 131

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 2-1> 인구성장률 국제비교 ··· 13

<표 2-2> 장래 총 인구전망 ··· 14

<표 2-3> 장래 연령대별 인구전망 및 중위연령 ··· 17

<표 2-4> 국세수입 장기 기준선 전망 ··· 20

<표 3-1> 시대별 주요 도로투자 정책 변화 ··· 24

<표 3-2> 교통이 경제성장에 미치는 영향에 관한 연구 ··· 26

<표 3-3> SOC 투자의 최적수준 도출 방법론 ··· 27

<표 3-4> 연도별 등급별 도로투자 실적 ··· 29

<표 3-5> 도로인프라 변화 ··· 30

<표 3-6> 연도별 도로현황 ··· 30

<표 3-7> 2차로 환산연장의 변화 ··· 31

<표 3-8> 여객 및 화물 수송실적 ··· 32

<표 3-9> 홍다희(2014) 연구에서 검토한 평가항목 ··· 34

<표 3-10> 『도로정비기본계획 1998~2011』 기본방향 ··· 34

<표 3-11> 『도로정비기본계획 수정계획 2006~2010』 기본방향 ··· 34

<표 3-12> 『제2차 도로정비기본계획 2011~2020』 기본방향 ··· 35

<표 3-13> 도로투자 질적 성과 항목 ··· 35

<표 3-14> 도로투자 성과 항목별 평가 개요 ··· 36

<표 3-15> 고속도로 정체시간 비율 비교 ··· 39

<표 3-16> 고속도로 정체시간 비율 비교 (국내 vs. 영국) ··· 40

<표 3-17> 통행시간지수(TTI) 지역간 비교 ··· 41

<표 3-18> 주요 대도시권의 고속도로 IC 접근시간 ··· 43

<표 3-19> OECD의 도시규모 분류기준 ··· 44

<표 3-20> 국가별 도시규모별 첨두시/비첨두시 고속도로IC 접근시간 비교 45

xix

<표 3-21> 도시부 주요도로 지정체 비율 ··· 47

<표 3-22> 연령대 구분에 따른 장래인구 추계 (전국) ··· 53

<표 3-23> 고령자 연령대별 장래인구 추계(전국) ··· 53

<표 3-24> 연령대별 경제활동 참가율(%) ··· 54

<표 3-25> 통행목적별 통행발생 원단위의 변화 ··· 55

<표 3-26> 고령화에 따른 통행행태에 관한 연구 ··· 55

<표 3-27> 지하철 고령자승차 연인원 변화 ··· 56

<표 3-28> 연령대별 교통수단 분담률 변화 (2000~2010년) ··· 57

<표 3-29> 장래 통행목적별 통행발생 원단위 예측 ··· 58

<표 3-30> 2015년 및 장래 성인 통행발생량 전망 (전국) ··· 59

<표 3-31> 연령대별 교통수단 분담률 변화 (2000~2010년) ··· 60

<표 3-32> 연령대별 승용차분담률 가정 ··· 61

<표 3-33> 연령대별 통행수요 전망 ··· 61

<표 3-34> 연령대별 교통사고 현황 ··· 65

<표 3-35> 고령보행자 사고 추이 ··· 66

<표 3-36> 연령대별 교통사고 사망률 모형 계수 ··· 68

<표 3-37> 연령대별 사망자수 전망 ··· 69

<표 3-38> 국가재정운용계획 상 사회복지분야 지출전망(2014~2018) ··· 70

<표 3-39> SOC 재정투자 추이 ··· 71

<표 3-40> 장래 분야별 재정투자계획 ··· 72

<표 3-41> SOC 부문별 재정투자 추이 ··· 72

<표 3-42> 차종별 평균 연비 추이 ··· 73

<표 4-1> 국도 구축현황 ··· 90

<표 4-2> 고속도로 구축현황 ··· 90

<표 4-3> 도로건설 평균단가 ··· 92

<표 4-4> 고속도로 건설비 출자 기준 연혁 ··· 93

<표 4-5> 도로사업 준공 소요기간 ··· 94

<표 4-6> 대도시권 혼잡도로 추진 현황 ··· 95

<표 4-7> 대도시권 혼잡도로 투자 현황 (국비 지원) ··· 95

<표 4-8> 광역도로 투자 현황 (국비 지원) ··· 95

<표 4-9> 예비타당성조사지침 상의 시간가치(2007년 기준) ··· 96

<표 5-1> 수도권 고속도로 건설에 있어 투자재원별 장단점 ··· 108

xxi

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 2-1> 본 연구에서의 저성장 개념 ··· 12

<그림 2-2> 선진국과의 인구전망 추이 비교 (2000년=1.0) ··· 14

<그림 2-3> 선진국과의 고령화율 비교 ··· 15

<그림 2-4> OECD 국가별 고령화율 14%, 20% 도달연도 ··· 16

<그림 2-5> 국내 경제성장률 장기 변화 ··· 18

<그림 2-6> 경제성장률 장기전망 ··· 19

<그림 2-7> 총수입·총지출·재정수지 전망 ··· 20

<그림 3-1> 중앙정부지출 중 도로투자 비율 변화 ··· 25

<그림 3-2> 도로투자의 투입 ․ 산출 및 결과 ··· 33

<그림 3-3> 도로투자의 질적 성과항목 개념 ··· 36

<그림 3-4> 본 연구에서의 이동성과 접근성의 개념 ··· 37

<그림 3-5> 정체시간 비율 분석 절차 ··· 38

<그림 3-6> 정체시간 비율 산정 개념도 ··· 39

<그림 3-7> 접근성 분석 도시 ··· 43

<그림 3-8> 국가별 첨두시/비첨두시 도시 접근시간 비교 ··· 45

<그림 3-9> 도로 교통사고건수 추이 ··· 48

<그림 3-10> 도로 교통사고사망자 추이 ··· 48

<그림 3-11> 사고유형에 따른 치사율 비교 ··· 48

<그림 3-12> 교통사고발생률 감소추이 국제비교 ··· 49

<그림 3-13> 국가 소득수준별 교통사고 사망률 분포 (2010년 기준) ··· 49

<그림 3-14> 교통사고 사망자 중 보행자 비율(%) ··· 50

<그림 3-15> 국가 소득수준별 보행자 교통사고 사망률 분포 ··· 50

<그림 3-16> 인구저성장에 따른 도로교통에의 영향 ··· 52

<그림 3-17> 고령운전자 교통사고 증가 추세 ··· 66

<그림 3-18> 인구 만명당 교통사고 사망자수 추이 ··· 67

<그림 3-19> 고령자 교통사고 사망률 추이 ··· 68

<그림 3-20> 경제저성장에 따른 도로교통에의 영향 ··· 69

<그림 3-21> 시장이자 변동 추이 ··· 74

<그림 3-22> 도로시설 성능저하 곡선 ··· 76

<그림 4-1> 도로교통투자 패러다임의 변화 ··· 85

<그림 4-2> 시대별 고속도로 서비스영역 변화 ··· 91

<그림 4-3> 도시부 도로 접근성 저하 과정 ··· 97

<그림 4-4> 도로관리 예산투입에 따른 포장상태 변화 ··· 99

<그림 4-5> 인구 고령화에 따른 안전성 저하 ··· 100

<그림 4-6> 수동/자동 보행자 알림 경고장치 사례 ··· 101

<그림 4-7> C-ITS를 통한 사고예방 ··· 101

<그림 4-8> 자동차의 발전단계 ··· 102

<그림 5-1> 고속도로 연계도로망 강화 개념도 ··· 106

<그림 5-2> 저성장기의 도로교통 여건 변화와 도로교통투자 전략·정책 연계도 107

제1장

연구의 개요

제1장 연구의 개요

3

CHAPTER

1 ^{연구의 개요}

본 장에서는 연구의 배경 및 목적, 연구의 방법 등 연구의 주요 틀을 제시한다.

이와 함께 본 연구와 관련있는 기존의 선행연구들에 대한 고찰을 통해 본 연구의 차별성을 도출한다. 본 연구의 목적은 저성장기에 따른 도로교통부문의 여건변화 전망을 바탕으로 장래 도로교통부문에서 제기될 이슈들을 검토하고 저성장기의 도로교통투자의 전략과 정책방안을 제시하는 것이다.

1. 연구의 배경 및 목적 1) 연구의 배경 및 필요성

지금 우리는 저성장 시대를 겪고 있으며, 이러한 저성장은 세계적인 추세로 이러한 저성장이 장기화 될 것이라는 전망이 우세하다. 글로벌 경제위기 이전 5%였던 한국의 경제 성장률은 최근 4%대로 낮아졌으며, 이러한 경제 저성장은 국가 및 개인 살림의 위해 요소로 다가오고 있다. 낮은 출산율로 인하여 인구성장속도가 매우 느리며 장기적으로는 인구 감소를 예고하고 있다. 이와 더불어 고령화는 통행 패턴에의 상당한 변화 요소로 작용할 것으로 예상되고 있다.

도로교통인프라에 대한 그간의 투자는 국가경쟁력 제고와 국민 생활의 질 향상에 기여해 왔으나, 최근 인프라에의 지속적인 투자가 과연 필요한가에 관하여 다음과

같은 논란이 끊임없이 제기되고 있다.

▪ 도로교통 부문에 투자를 계속 해야 하는가?

▪ 도로교통에 어떻게 (어느 부문에 얼마나) 투자를 해야 하는가?

인구 고령화 및 인구감소 전망, 복지지출 증가 등으로 인하여 앞서 언급한 논란들이 더욱 증폭되고 있으며, 이는 도로를 포함한 SOC 투자 감축의 사회적 분위기를 형성하고 있다. 이제 저성장임을 고려하고도 도로교통 투자의 당위성을 스스로 입증해 야 한다.

그 동안의 도로인프라 투자는 경제성장에의 기여 관점에서 접근하였으며, 따라서 계량경제 모형을 통한 투자규모 판단에 치중하여 분석되어왔다. 그러나 교통은 단지 물류비 감소를 통한 국가 경제성장, 지역경제 발전에 기여하는 것 외에도 국민이 삶을 영위하는 모든 활동에 수단으로서 결부됨으로써 국민의 일상적인 삶을 지원 (support)하는 기능을 갖는다.

본 연구는 저성장기의 여건변화에 따라 도로교통부문의 여건변화 전망을 바탕으로 장래 도로교통부문에서 제기될 이슈들을 검토한다. 그리고 이를 바탕으로 저성장기의 도로교통투자의 전략과 정책방안을 제시하고자 한다.

2) 연구의 목적

본 연구는 저성장기의 여건변화 하에서 도로교통에 지속적인 투자의 필요성을 점검하고, 효율적인 도로투자를 위한 전략을 제시하는 것을 목적으로 한다. 먼저 저성장기의 여건변화에 따른 도로교통부문의 여건 변화를 전망한다. 또한 장래 저성장 으로 인한 교통 수요 및 행태 부문의 변화와 이를 바탕으로 도로교통투자의 이슈 및 패러다임 전환을 모색하고, 저성장기에 보다 효율적으로 저성장기의 도로교통투자 성과를 제고하기 위한 도로투자 정책과 체계 개선방안을 제시하려고 한다.

제1장 연구의 개요

5

1) 연구의 범위

□ 공간적 범위

￮ 전국의 도로 (주로 국가간선도로망 및 지역간선도로망)

□ 시간적 범위

￮ 목표연도 : 2040년

- 본 연구에서 중요 요소인 장래 인구 전망에 있어서 국내 시도별 인구추계가 제공되는 최대 기간

2) 연구의 전제

본 연구는 저성장기의 전제 하에 도로교통 여건에 어떠한 변화를 겪게 될 것인지를 전망하고, 이를 바탕으로 도로교통투자의 전략과 정책방안을 제시하고자 한다. 그러 나 본 연구는 도로교통투자 규모의 상대적 수준을 제시하는 것은 다루지 않기로 한다.

또한 국가경제 성장 여건 변화는 물류 수요에 영향을 미치며, 이는 내륙 화물교통량 변화를 야기할 수 있다. 그러나 수많은 영향요인들 간 상호작용으로 인하여 화물 교통량 변화의 방향성(증가/감소)이나 변화의 정도를 예측하는 것은 그 자체로 복잡하 고 난해한 과제이며 본 연구의 주목적에 부합하지 않으므로, 화물교통의 변화는 고려하지 않기로 한다.

3) 연구의 틀

제1장 연구의 개요

7

구분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주 요

선 행

연 구

1

∙ 과제명: 지속가능한 교통인프라 투자정책 방향

∙ 연구자: 김종학 외(2013)

∙ 연구목적: 교통비용 추정을 통한 세대간 상호공존 가능한 교통 투자방향

∙ 선행연구 고찰

∙ 교통수요분석

∙ 시나리오 분석

∙ 교통인프라 투자동향

∙ 시나리오별 교통투자 비용 추정

∙ 정책제언 및 결론

2

∙ 과제명: 경제·사회 여건변화에 대응한 교통SOC효율화 방안

∙ 연구자: 안근원 외(2013)

∙ 연구목적: 미래사회에 대응할 수 있는 교통SOC의 효율적 투자 방향제시

∙ 국내외 비교

∙ 해외사례조사

∙ 지표설정 및 실증분석

∙ 국내외 교통SOC투자 현황 비교분석

∙ 국내외 교통스톡 현황비교 분석

∙ SOC 질적수준 평가를 위한 진단지표 개발

3

∙ 과제명: 교통SOC 투자효과분석 및 투자효율화 방안 연구

∙ 연구자(년도):이훈기 (2010)

∙ 연구목적: 교통투자효율화 방안 제시

∙ 문헌조사

∙ 국내외 사례조사

∙ 교통수요분석

∙ 통계분석

∙ 스톡규모 추정

∙ 시설별 적정투자배분 비율

∙ 녹색교통 활성화와 투자효율화 방안

4

∙ 과제명: 중앙과 지방의 투자협력 체계 구축을 위한 인프라 투자 비용 분담체계 개선방안 연구

∙ 연구자(년도): 조남건 외(2012)

∙ 연구목적: 실천가능한 중앙과 지방의 투자협력체계 구축방안 제시

∙ 문헌조사

∙ 국내외 사례조사

∙ 전문가 설문조사

∙ SOC 부문 재정상태 및 분담체계

∙ 국가재정분담체계의 문제

∙ 투자분담체계 개선방안

본 연구

∙ 저성장기 여건변화 하에서 도로 교통의 지속적인 투자필요성을 점검하고, 도로부문투자를 위한 정책방향 및 전략을 제시

∙ 국내외 사례조사 및 비교분석

∙ 이동성, 접근성 분석

∙ 가구통행실태자료 조사 분석

∙ 저성장기 교통여건변화

∙ 도로투자 성과 진단

∙ 저성장기 도로교통투자 전략

기존 연구는 교통투자와 경제성장과의 관계, 전체적인 교통 투자규모 등 양적인 규모선정에 관한 연구가 주를 이루었다. 본 연구에서는 저성장기 여건변화에 따른 교통측면의 변화를 살펴보고, 현재수준에서의 도로투자의 성과 진단 및 장래 전망을 바탕으로 효율적인 도로교통 투자전략을 제시하고자 한다. 목표달성을 위한 투자체계 개편 방안으로 보다 효율적인 투자재원 배분, 투자 프로그램 및 투자의사결정체계 측면의 전략을 제시한다는 점에서 기존 연구들과의 차별성이 있다.

4. 연구의 기대효과 1) 학술적 기여도

도로교통투자의 성과를 방대한 마이크로 데이터를 이용하여 실증적으로 분석하고 국제비교를 수행하였으며, 더불어 저성장기의 여러가지 여건변화에 따라 나타나는 도로교통측면의 통행행태의 변화를 종합적으로 분석하여 장래 예상되는 도로교통 부문 이슈들을 전망하였다. 이 과정에서 도로투자 성과를 분석하는 네트워크 분석, 통계자료분석, 공간통계 분석 등을 통하여 학술적 기여가 예상된다.

2) 정책적 기여도

저성장기 도로교통투자의 필요성을 제시하고, 이에 대한 근거와 투자가 필요한 분야 등을 분석을 통하여 도출하였다. 이를 통해 의사 결정자에게 투자정책의 방향성 을 제시함으로써 저성장기에 걸맞은 맞춤형 정책수립이 가능할 것이다.

제2장

저성장기의 여건 변화

제2장 저성장기의 여건 변화

11

CHAPTER

2 저성장기의 여건 변화

본 장에서는 본 연구에서 고려하는 저성장의 개념을 정립하고, 저성장기가 도래함에 따라 발생하는 중장기적인 사회 여건의 변화를 검토한다. 저성장을 인구 저성장과 경제 저성장으로 구분하여, 각각에 따른 사회현상을 진단하고 도로교통부문에 영향을 끼칠 것으로 예상되는 요인을 도출한다.

1. 사회․경제적 여건변화와 저성장

도로시설은 계획에서부터 건설까지 최소 7년 이상의 기간이 소요되며, 한번 건설된 도로시설은 수십년동안 유지관리하며 사용하게 되므로 도로시설 투자에 있어서 장기적인 사회․경제적 여건 변화를 세심히 살펴보는 것은 매우 중요하다.

최근 언급되는 중장기적인 여건 변화로는 인구고령화 및 인구성장 둔화, 경제 저성장, 사회적 가치관의 변화 등이 있으며, 이 외에도 기후변화에 따른 국제협력, 통일 등 동북아 국제정세의 변화, 첨단 통신 및 데이터처리 기술의 발달에 따른 기술적 변화 등도 중장기적인 여건 변화에 해당한다.

이 같은 여건변화들은 도로투자에 있어 다양한 관점에서 여러 가지 장래전망 시나리오를 만들어내지만, 본 연구에서는 통행의 주체인 사람의 행태에 가장 큰 영향을 미치는 인구 요소, 재정투자 결정에 직접적인 영향을 미치는 경제 요소를 중심으로 여건변화를 저성장으로 규정하고 이에 따른 투자전략을 제시하고자 한다.

2. 저성장의 개념

본 연구에서 고려하는 저성장은 저출산·고령화로 인한 생산인구 감소, 고령인구 증가 및 이와 더불어 나타나는 인구성장 정체 및 감소 등 ‘인구 저성장’과 국가의 경제성장률 둔화 및 재정수지 악화 등 ‘경제 저성장’을 말한다.

저성장 = 인구 저성장 + 경제 저성장

<저출산·고령화>

- 인구성장 정체/감소 - 고령인구 증가

<경제성장률 저하>

- 경제성장 둔화 - 재정수지 악화

<그림 2-1> 본 연구에서의 저성장 개념

다만, 향후 중장기적인 변화로 가정한 저성장의 요소들은 시대를 초월한 보편타당한 전제는 아니다. 이를테면 우리나라는 1960년대 경제성장기에 진입하기 이전 경제성 장률이 매우 낮은 경제적 저성장기를 거쳤다. 그러나 우리가 살펴보고자 하는 경제 저성장은 당시와 같이 저개발시기의 저성장기와는 다르다. 인구 성장률에 있어서도 과거 어느 때에 인구성장이 정체되거나 감소된 때가 있을 수 있지만 우리가 살펴보고자 하는 인구 저성장의 영향은 그 시기에도 동일하게 적용되지 않는다. 즉, 본 연구에서 말하는 인구저성장 및 경제저성장을 포함하는 저성장기는 과거부터 현재까지 누적된 사회경제적 변화 등 관련 여건변화를 기본 전제로 하여 현재 시점에서 인구 및 경제의 성장 여건이 둔화될 것으로 예상되는 중장기 시점(본 연구의 목표연도 2040년) 까지를 의미한다.

본 연구는 인구 저성장과 경제 저성장으로 인한 직접적인 파급영향에 주목하여 장래 변화를 전망하고 그에 대한 대응방안을 마련하고자 한다. 앞서 언급한 바와 같이 여건변화의 범위를 확대하여 파급영향을 살펴보는 것은 연구의 초점을 흐리게 할 위험이 있어, 사회경제적 변화에 수반되는 가치관 변화(삶의 질 추구 등)와 같은 간접적 요인은 분석에서 제외하였다.

제2장 저성장기의 여건 변화

13

인구저성장과 경제저성장이 현재 국내에서 어떠한 양상으로 나타나고 있는지 현상적 증거를 바탕으로 살펴보고, 이를 통하여 장래 전망의 기본 전제를 설정하였다.

1) 인구 저성장의 기본 전제

□ 인구 성장둔화 및 감소

최근 저출산으로 인하여 우리나라의 인구성장률은 세계 주요국과 비교해도 큰 폭으로 감소하는 추세를 보이고 있다. 총인구는 2014년 5,042만명으로 1970년 3,224 만명에서 약 1.6배 증가하였다. 인구성장률을 살펴보면 1990년대 1.01%에서 2015년 0.32%로 급격히 감소하고 있으며, 이는 한자녀 정책을 최근까지 강력하게 고수했던 중국의 인구성장률과 유사한 수준이다.

연도 한국 일본 중국 인도 프랑스 미국 영국

1990~1995 1.01 0.31 1.08 1.93 0.51 1.07 0.32 1995~2000 0.83 0.25 0.88 1.75 0.37 1.05 0.34 2000~2005 0.48 0.17 0.65 1.55 0.41 0.97 0.34 2005~2010 0.52 0.02 0.51 1.43 0.58 0.89 0.60 2010~2015 0.48 -0.07 0.42 1.32 0.51 0.85 0.60 2015~2020 0.32 -0.20 0.26 1.17 0.45 0.80 0.58 출처: 통계청. 장래인구추계 2010-2060

<표 2-1> 인구성장률 국제비교

(단위: %)

인구추계에 따르면 우리나라 총 인구는 2030년에 정점(5,216만명)을 이루고 감소 하여, 25년간(‘15-’40) 변화율이 총 0.9%로 현재와 유사한 인구규모를 가질 것으로 전망된다. 25년간 총 0.9%의 인구증가는 최근 1년(‘14-’15)의 인구증가율 0.8%와 유사한 수준으로 매우 미미하여 현재와 동일한 수준의 인구규모를 갖는다고 보아도 무방하다.

구분 2015 2020 2025 2030 2035 2040 25년간 증가율 ('15-'40) 총 인구 5,062 5,144 5,197 5,216 5,189 5,109 0.9%

<표 2-2> 장래 총 인구전망

(단위: 만명)

출처: 통계청. 장래인구추계 2010-2060

미국, 영국, 일본, 스웨덴, 독일 등의 선진국에서 각각 제시하고 있는 장래 인구전망 과 비교해보면, 우리나라는 아직까지 인구감소 추세가 확연하게 나타나는 것은 아니 다. 그러나 2020년 이후의 장래에는 일본, 독일과 더불어 인구감소추세가 나타나 지속적인 인구성장이 전망되는 다른 국가들과는 확연히 구분된다.

<그림 2-2> 선진국과의 인구전망 추이 비교 (2000년=1.0)

출처: 한국 국가통계포털. 미국 (1980-1989), 독일(1980-2013) OECD (data.oecd.org/pop/

elderly-population.htm). 미국 (1990-2040) United States Census Bureau (www.census.gov/

popest). 영국 Office for National Statistics (www.ons.gov.uk/ons). 일본 Statistics Japan (www.stat.go.jp). 스웨덴 Statistics sweden (www.scb.se). 독일 (2014-2040) OECD (stats.oecd.org/index/aspx?DatasetCode=POP_PROJ#)

제2장 저성장기의 여건 변화

15

□ 인구 고령화

저출산으로 인한 인구감소와 함께 인구의 고령화도 나타난다. 기대수명은 1990년 71.3세에서 2013년 81.9세로 빠르게 증가하고 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 세계적으 로도 매우 낮은 출산율과 결부되어 우리나라의 고령화 속도는 빠르게 증가할 것이다.

우리나라의 고령화 수준은 아직까지 매우 높은 수준인 것은 아니지만 증가세가 매우 가파른 수준이다.

<그림 2-3> 선진국과의 고령화율 비교

출처: 한국 국가통계포털. 미국 (1980-1989), 독일(1980-2013) OECD (data.oecd.org/pop/

elderly-population.htm). 미국 (1990-2040) United States Census Bureau (www.census.gov/

popest). 영국 Office for National Statistics (www.ons.gov.uk/ons). 일본 Statistics Japan (www.stat.go.jp). 스웨덴 Statistics sweden (www.scb.se). 독일 (2014-2040) OECD (stats.oecd.org/index/aspx?DatasetCode=POP_PROJ#)

<그림 2-3>에서 2040년 고령화율이 30%을 초과하는 3개국(일본, 독일, 한국) 중 일본과 독일은 고령화율 20% 도달시기가 OECD 국가 중 가장 빠른 그룹이었으며 (2000년대 초), 우리나라는 아직 고령화율 20%에 도달하지 못하였다. 우리나라의 고령화율 20% 도달시기는 2026년으로 전망되고 있다.

출처: OECD Historical population data and projections(1950-2050)

<그림 2-4> OECD 국가별 고령화율 14%, 20% 도달연도

제2장 저성장기의 여건 변화

17

특히 80세 이상의 초고령인구는 동기간 3.4배로 증가하여 전체 인구 중 초고령인구가 차지하는 비율이 ‘15년 3%에서 ’40년 9%로 크게 증가할 것으로 전망된다. 이에 따라 총 인구에서 중간대에 해당하는 연령층인 중위연령은 ‘15년 41세에서 ’40년 53세로 증가할 예정이다.

구분 2015 2020 2025 2030 2035 2040 25년간 증가율 ('15-'40) 총 인구 5,062 5,144 5,197 5,216 5,189 5,109 0.9 % 생산가능인구

(15~64세) 3,695 3,656 3,490 3,289 3,089 2,887 -22 % 고령인구

(65세+) 662 808 1,033 1,269 1,475 1,650 149 % 초고령인구

(80세+) 141 190 232 279 351 482 242 %

중위연령 41 43 46 49 51 53 -

<표 2-3> 장래 연령대별 인구전망 및 중위연령

(단위: 만 명, 세)

출처: 통계청. 장래인구추계 2010-2060

2) 경제 저성장의 기본 전제

□ 국가 경제성장 둔화

세계적으로 경제성장이 둔화되는 현상과 함께 2011년 이후 우리나라의 경제성장률 은 3% 전후로 매우 낮아졌다. 1960년대~90년대 경제성장률은 평균 10%에 육박하는 수치를 나타냈으나, 1998년 IMF 시기 이후 경제성장률은 하향하고 있는 추세이다.

1998년과 2009년에서 나타나는 외환위기 및 글로벌 금융위기의 영향을 제외하고 보더라도 평균적인 경제성장률은 점차 하락하고 있으며, 이러한 추이는 생산가능 인구 증가율의 감소 추이에서도 유사한 형태로 나타난다.

<그림 2-5> 국내 경제성장률 장기 변화

출처: 이진면 외. 2012. 고령화를 고려한 중장기 산업구조 전망(p.60)

즉, 인구저성장과 경제저성장은 상당부분 상호 관련이 있으며, 이진면(2012)의 분석에 의하면, 특히 인구저성장이 경제저성장에 보다 더 큰 영향을 미치는 것으로 나타났다.

인구고령화에 따른 총 요소생산성 약화로 인하여 경제성장률은 향후에도 지속적으 로 하락할 것으로 보인다. 실질성장률은 2014년 3.6%에서 2060년 0.8%로 전망되고 있으며, 경상성장률은 2014년 5.4%에서 2060년 1.9%로 지속적으로 하락할 것으로 전망된다¹⁾.

1) 2014~2060년 장기 재정전망(국회예산정책처, 2014)

제2장 저성장기의 여건 변화

19

<그림 2-6> 경제성장률 장기전망

(단위: %, 조 원)

출처: 국회예산정책처. 2014. 2014~2060년 장기 재정전망

□ 국가 재정수지 악화 전망²⁾

국회예산정책처(2014)에 의하면 국세 수입은 2014년 212조원에서 2060년 1,275 조원으로 6배 성장할 것으로 전망되나, GDP 대비 국세수입이 차지하는 비율은 26.2%에서 계속 하락하여 2060년 21.3%까지 낮아질 것으로 전망된다. 국세수입은 경상성장률 둔화추세가 시작되는 2018년부터 하락하여 2023년 14.5%로 감소한 이후 2060년까지 비슷한 수준을 유지할 것으로 나타났다. 사회보장기여금은 생산가 능인구의 감소로 인해 GDP 대비 비중이 2014년 3.4%에서 2060년 2.5%로 점차 감소할 전망이며, 세외수입은 국민연금기금의 운용수익의 감소, 금리의 하향 안정화 등으로 2014년 GDP의 4.5%에서 2060년 2.5%로 점차 하락할 전망이다.

반면, 총지출은 2014년 GDP의 25.4%에서 2060년 32.6%로 증가하고, 2014~2060 년 연평균 4.6% 증가하여 경상성장률(4.1%)을 상회할 것으로 예상되고 있다. 총지출 의 증가는 2014년 GDP의 11.8%에서 2060년 19.6%로 7.7%p 증가하는 의무지출³⁾이 주로 견인(연평균 5.2%로 증가)할 것으로 예상된다.

2)『2014~2060년 장기 재정전망』(국회예산정책처, 2014)을 바탕으로 정리 3) 정부의 재정지출 시 지출 근거와 요건이 법령에 명시된 경직성 지출

구분 2014 2020 2030 2040 2050 2060 연평균증가율

‘14~’35 ‘36~’60 ‘14~’60 소득세 52.3

(3.8) 77.9 (3.9)

131.2 (3.9)

196.6 (3.9)

266.6 (3.9)

348.6

(4.0) 5.6 3.1 4.2 법인세 43.9

(3.2) 57.4 (2.9)

97.8 (2.9)

158.3 (3.1)

228.0 (3.3)

292.7

(3.4) 5.1 3.4 4.2 부가가치세 58.4

(4.2) 79.4

(4.0) 133.0 (4.0) 200.1

(4.0) 273.4 (4.0) 343.9

(4.0) 5.1 2.9 3.9 교통세 및

개별소비세 19.3 (1.4)

25.9 (1.3)

42.0 (1.3)

60.9 (1.2)

77.2 (1.1)

88.0

(1.0) 4.7 2.1 3.4

관세 9.5

(0.7) 13.6 (0.7)

17.5 (0.5)

22.3 (0.4)

25.3 (0.4)

25.1

(0.3) 3.5 0.9 2.1 기타세목 28.4

(2.0) 41.1 (2.0)

68.7 (2.0)

102.9 (2.0)

140.5 (2.0)

176.8

(2.0) 5.4 2.9 4.1 국세수입

(GDP 대비) 211.8 (15.2) 295.3

(14.7) 490.2 (14.6) 741.1

(14.7) 1011.0 (14.7) 1275.1

(14.7) 5.2 (5.4) 2.9

(2.9) 4.0 (4.1)

<표 2-4> 국세수입 장기 기준선 전망

(단위: 조원, %)

주: 연평균증가율 중 괄호안의 숫자는 해당 기간의 경상 GDP성장률임 출처: 국회예산정책처. 2014. 2014~2060년 장기 재정전망

위와 같은 총 수입 및 지출 전망에 의거하여 살펴보면, 잠재성장률 둔화에 따른 총수입(3.6% 증가)보다 복지지출의 급속한 증가 등으로 인한 총지출(4.6% 증가)이 빠르게 증가하여 재정건전성이 악화될 것으로 전망된다. 이에 따르면 통합재정수지는 2014년 GDP 대비 0.8% 흑자에서 2021년 적자 전환되고 2060년 11.4% 까지 적자폭 이 확대될 것으로 보인다.

<그림 2-7> 총수입·총지출·재정수지 전망

(단위: GDP대비 비중)

출처: 국회예산정책처. 2014. 2014~2060년 장기 재정전망

제3장

저성장기에 따른 도로교통

파급영향 전망

제3장 저성장기에 따른 도로교통 파급영향 전망

23

CHAPTER

3 저성장기에 따른 도로교통 파급영향 전망

본 장에서는 저성장기에 따른 도로교통부문의 파급영향을 전망한다. 먼저 우리나라 도로교통 투자 정책의 변천을 살펴보고 고성장기의 도로투자 핵심전략을 도출하였다.

또한 그동안의 도로투자에 대한 양적・질적 성과평가를 통해 도로교통부문의 현 수준을 파악하였다. 이를 바탕으로 저성장기의 여건 변화에 따른 부문별 파급영향을 전망한다.

1. 도로교통투자 현황 진단 1) 기존 도로교통 투자

(1) 도로교통 투자 정책의 변천

도로는 역사적으로 국가의 경제성장을 뒷받침하는 핵심 요소로 간주되어 왔다.

도로는 경제성장을 위한 자본(사회간접자본)을 구축하는 역할을 하기 때문이다.

도로망의 발달은 사람과 물자의 이동을 원활하게 하며, 이동에 소요되는 시간과 비용을 절감할 수 있게 한다. 이는 시장경제 하에서 지역의 경쟁력을 증가시킨다.

시간과 공간의 확장, 그리고 생활 영역의 확장을 통하여 도로는 경제 성장과 문화 전파, 혁신의 역할을 수행하여 왔다. 과거 로마 번영의 역사에서도 그 사례를 확인할 수 있다. 과거 우리나라도 도로교통 인프라를 경제성장 및 경쟁력 강화의 필수 선행요

소로 인식하여 왔다. 우리나라의 국가 도로투자 정책의 변화는 다음과 같이 정리할 수 있다⁴⁾.

시대 국가 경제 도로투자 정책

1960년대 경제 미성장기 GDP/인(‘69) $216

교통기반시설 구축 착수

초반 철도중심투자로 도로는 소규모정비 후반 고속도로 건설 착수 1970년대 경제성장기 진입

GDP/인(‘79) $1,713

핵심 기간도로 확충

초반 물류간선 중심 고속도로 건설 후반 국도 포장위주 사업 추진 1980년대 고도 경제성장

GDP/인(‘89) $5,738

주요 기간도로 확충·확장

초반 균형개발 고속도로 건설 후반 혼잡개선 위한 건설·확장 1990년대 고도성장기 이탈

GDP/인(‘99) $10,404

전국 간선도로망 체계 구축

초반 혼잡개선 위한 건설·확장 후반 계획적 도로망체계 구축

2000년대 지역균형개발 촉진 GDP/인(‘09) $18,346

도로망 혼잡 개선

초반 국도 차로확장, ITS 구축 후반 대도시 혼잡 우회도로 건설

민자 고속도로 건설 활성화

<표 3-1> 시대별 주요 도로투자 정책 변화

1950년대 전후복구 시기를 지나 1960년대 들어서면서 우리나라는 경제성장을 목표로 교통기반시설 구축에 본격 착수했다. 그러나 1960년대 전반기까지 교통부문 투자의 64.2%를 산업철도 건설에 집중하고 도로투자는 포장정비 및 노폭확장, 선형개 량 등의 소규모 정비에 한정하였다. 1960년대 중후반에 이르러서야 울산정유공장, 대구 제3공업단지, 포항종합제철 준공 등 경제성장 여건이 조성됨에 따라 물동량 증가 및 통행수요 증가로 간선도로 투자의 필요성이 대두되었다. 이에 1960년대 후반부터 『제2차 경제개발 5개년 계획(1967~1971)』을 바탕으로 경인고속도로와 경부고속도로를 건설에 착수하였다.

1970년대는 본격적인 경제성장기로서 도로시설의 공급도 활발해지기 시작하였다.

1970년대 초반에는 급격히 경제성장이 이루어지면서 이를 지원할 수 있는 신속한 수송체계 확보를 위한 고속도로의 신설이 이루어졌다. 『제3차 경제개발 5개년계획 (1972~1976)』의 차관사업으로 건설된 고속도로 9개 노선이 이에 해당한다.

1980년대 초반에는 상대적으로 교통체계가 열악한 지역에 고속도로를 건설하고,

4) 국토연구원. 2008. (상전벽해) 국토60년:정책편 을 바탕으로 정리

제3장 저성장기에 따른 도로교통 파급영향 전망

25

1990년대의 도로정책은 전국간선도로망 구축에 초점을 맞추었으며, 도로에 대한 투자가 크게 증가한 시대였다. 1990년대에는 교통혼잡구간 개선에 주력하여 고속도 로와 일반국도 시설확충을 추진하였고 도로망계획을 체계적으로 진행하였다.

1900년대의 도로정책의 방향이 전국 교통망의 지속적 확보와 혼잡구간 해소에 초점을 맞춘 반면, 2000년대에는 지역간 균형적 발전과 효율적 투자에 주력하였다.

계획된 국가기간교통망 체계를 실현하기 위하여 지속적으로 교통시설에 투자가 이루어졌고, 구축된 인프라에 첨단교통시스템의 도입되었다.

2000년대에 이르러서 고속도로 연장의 50%이상이 증가하게 되고, 『제1·2차 국도건설 5개년 계획』에 따라 국도 차로수 확충과 질적 개선을 하게 되었다. 2000년 대에는 양적인 투자와 함께 질적 서비스 확보를 이루려는 노력이 시도되었다.

<그림 3-1> 중앙정부지출 중 도로투자 비율 변화

출처: 중앙정부지출 - 국가통계포털. 중앙정부 총지출(명목) 도로투자예산 – 도로업무편람(국토교통부)

(2) 기존 도로투자 전략

위와 같은 정책의 변천 과정에서 중앙정부가 도로투자를 계획하는 데에 바탕이 되는 핵심전략은 다음과 같이 「경제성장을 위한 도로투자」, 「간선도로 중심 투 자」, 「건설 중심 투자」로 압축될 수 있다.

□ 경제성장을 위한 도로투자

국가재정을 이용하는 도로투자가 투자효율성을 갖추어야 하는 것은 매우 당연하며, 국가정책 기조가 경제성장을 지향하고 있으므로 효율적인 투자라 함은 국가의 경제성 장에 크게 기여하는 투자를 의미하였다. 도로인프라가 척박하던 시기이므로 공급해야 하는 건설사업 후보군이 방대하였기에 당시의 도로투자 전략은 경제성장을 위하여 가장 효율적인 투자규모를 도출하고 이를 경제적 효과가 높은 노선 구간의 건설사업에 투자우선순위에 따라 배분하는 것으로 충분하였다.

과거 교통시설 투자의 실증적 효과를 분석한 연구들에 따르면, 도로 등 교통시설 투자가 경제성장에 이바지하였음을 확인할 수 있다. 경제성장에 미치는 교통부분 영향에 관한 기존 연구들은 <표 3-2>와 같이 다양하게 진행되었다. 도로시설 등 SOC 건설에 따른 생산유발효과와 부가가치유발이 제조업보다 높게 나타났으며, 지역별 교통기반시설 스톡은 지역경제성장에 긍정적인 영향을 미쳤음이 확인되었다.

구 분 관련연구 설명

1

· 부문별 사회간접자본(SOC)의 경제적 파급효과 분석, 2014, 김명수,

한국건설관리학회지15(3), pp.120-127

· 도로, 철도, 공항, 항만 등으로 나누어 부문별 경제적 파급효과를 산업관분석 모형을 이용하여 분석

· SOC 건설 단계에서의 생산유발 효과를 보면, 도로건설과 철도건설의 경우 제조업보다 더 높게 나타났으며, 부가가치유발에서도 모든 부문에서 제조업보다 높은 수치를 나타냄

2

· 지역별

사회간접자본(SOC)스톡의 적정규모에 관한 연구, 2006, 류덕현, 공공경제 11(1), pp.155-188

· 지역별로 사회간접자본이 경제성장에 미치는 효과를 내생적 경제성장 모형을 이용하여 분석

· 경제성장을 극대화하는 사회간접자본의 한계 생산성이 민간자본에 의한 한계생산성보다 낮게 예측

<표 3-2> 교통이 경제성장에 미치는 영향에 관한 연구