2. 문제의 제기
그러나 전통적인 시장기능과 정부기능의 분류로서는 최근 우리 나라 경제에서 나타나는 여러 가지 이슈와 이에 대한 전문가들의 시각을 충분히 설명하지 못하는 경우가 나타날 수 있다.
최근 자본시장에서 외국인투자의 확대에 따라 우리 대기업에 대한 경영권 위협이 현실로 나타난 경우를 예로 들어 보자. 이에 대한 경제학자들 및 전문가들의 견해는 크게 세 가지로 제시될 수 있다. 첫째 견해는 성급한 자본시장의 개방에 따른 투기자본 의 등장으로 우리나라 대기업의 경영권이 위협받을 수 있으므로 지금부터라도 투기자본을 단속하고 자본시장에 대한 외국인투자 를 규제하고 정부가 국적 있는 기업정책을 펴서 우리 기업의 경 영권을 안정적으로 지켜야 한다는 주장이다. 둘째 견해는 이러한 경영권 위협은 자본시장을 비롯한 경제개방과 세계화 및 경쟁에 따른 정상적인 시장의 반응이므로 민감하게 대처할 필요가 없으 며 지금까지 한 것처럼 정부는 대기업의 경영투명성과 지배구조 개선을 위한 개혁을 계속하고 경제력집중 억제정책을 통하여 재 벌규제를 지속해야 한다는 주장이다. 셋째 견해는 자본시장의 개 방을 통한 대기업의 지배구조 개선은 바람직한 현상이고 이를 통 해 우리 대기업의 경쟁력이 향상되는 것도 좋지만 그렇다고 경제 력집중 억제정책과 같은 세계에서 유래가 없는 재벌규제로 우리 기업의 발목을 잡고 경영권에 대한 효과적인 대처도 못하게 하는 것은 불공정하므로 경제력집중 억제정책과 같은 정부의 재벌규제 를 완화하여 세계화에 대응하자는 주장이다.
이상의 견해를 전통적인 시장 대 정부의 논의로 분류할 경우 다소 불분명한 경우가 나타난다. 예를 들어 첫째 견해는 분명히 정부의 역할을 강조하는 견해로 보이지만 둘째 견해도 개혁의 주
체로서 정부의 강력한 역할을 강조하므로 유사하다고 볼 수 있다.
그러나 시장의 관점에서 본다면 시장의 규율을 강조하는 둘째 견 해와 셋째 견해 모두 이로 분류할 수도 있는 것이다. 있는 그대로 를 보자면 둘째 견해는 세계화와 경쟁을 통하여 시장의 역할을 강조하므로 정부의 역할이 미약할 것 같으나 재벌에 대한 강력한 규제를 펼치는 개혁의 주체로서 정부의 역할은 크다고 할 수 있 는 것이다. 결국 전통적인 시장과 정부라는 분류로서는 위의 세 가지 견해를 충분히 서로 다르게 분리해 낼 수 없는 문제점이 나 타난다. 따라서 이에 더하여 이를 보완할 수 있는 또 다른 논의의 기준이 필요하다고 본다.
3. 기업가역할(Entrepreneurship)
본 보고서에서는 기업가역할40)을 전통적인 시장과 정부라는 관점에 추가한다. 경제활동 중에서 특히 생산활동은 다른 소비활 동과는 달리 큰 위험부담을 그 특징으로 한다. 기업을 운영하는 기업가는 혁신적인 자세를 가져야 하며 위험을 부담하여야 하고 중요한 기회를 잘 이용하며 변화에 대응할 줄 알아야 하는 것이 다. 이런 모든 것을 종합할 때 기업가역할은 ‘자원의 제약과 리스 크의 존재에도 불구하고 모험정신을 발휘하여 창업, 성장, 신사 업, 신시장을 일구어 고도화를 꾀하는 기업가의 의지’라고 정의 되는41) 기업가정신이 발현된 활동이라고 할 수 있다. 기업가역할
40) 기업가역할보다는 기업가정신이라는 용어가 보다 일반적으로 통용된다. 그러 나 기업가정신이란 용어는 적극적인 ‘활동’보다는 이를 위한 ‘자세’ 또는 ‘정 신’이란 뜻으로 소극적으로 해석될 수 있다. 본 보고서에서는 정부역할이라는 의미와도 대조되는 것이 바람직하므로 기업가역할이란 표현을 사용한다.
41) 이언오(2004)
은 경제학적 논의에서는 그다지 많이 논의되지는 않는 제목이며 경영학적 관점에서 보다 활발하게 논의되는 내용이다. 대부분의 경제학적 분석에서는 기업가역할을 비록 중요한 경쟁력의 원천이 며 기업발전의 원동력으로는 보고 있으나 사전적으로는 이를 일 정하게 주어지는 것이라고 가정함으로써 그 논의가 제한적이기 마련이다.
그러나 기업가역할의 근저가 되는 기업가정신은 그 자체가 희 소한 자원이다. 흔히 우리는 대기업의 성장과 발전을 지극히 당 연한 것으로 여기다가 창업주나 경영진이 바뀌어서 대기업의 성 장이 멈추거나 쇠락할 때 이 기업가정신이 중요한 자원이라는 것 을 새삼 느끼는 수가 많다. 한 나라의 경제에 있어서도 마찬가지 이다. 기업가정신을 북돋우며 기업의 투자를 장려하는 시기에 우 리는 흔히 투자, 경제성장 등의 외형적이고 눈에 보이는 경제변 수에 관심을 두기 마련이어서 기업가정신을 잊기 쉬우나 투자가 살아나지 않고 경제에 활력이 없을 때 사회전체적인 기업가역할 의 저조와 쇠락이 새삼 눈에 띄게 된다.
특히 요즈음과 같은 저이자율 시대에 접어들었음에도 불구하고 장기적으로 지속되는 우리나라의 경기침체와 낮은 경제성장률 그 리고 높은 실업률은 과거 우리 경제가 대기업의 눈부신 성장을 통 해 가졌던 역동성과 높은 경제성장과 대비되어 기업가역할이 많이 저하되었음을 느끼게 해준다. 최근 우리나라의 기업가역할은 뚜렷 이 저하하고 있는 것으로 나타나고 있다. 공장설립 추이는 1,692(’99)
→ 1,869(’00) → 1,560(’01) → 1,715(’02) → 991(’03) 등으로 최근 들 어 크게 줄어들고 있으며 설비투자율과 해외투자는 하향세로 나타 나고 있다. 기업들은 현금은 있으나 투자를 하지 않고 있다.42) 대
42) 상장 제조사의 유형자산 증가율은 2004 년 현재 2001년부터 정체하고 있으며 현금비중은 2001년부터 급벽히 증가하여 2004년 1/4 분기말에 8.2%를 기록
기업들은 신사업으로의 다각화를 자제하고 있다. 외환위기를 기 점으로 30대 기업집단의 다각화 추세가 하향상태를 보이고 있으 며 업종 수가 크게 감소하고 있다. 삼성경제연구소에서 국내 최 고경영자 및 임원 1,774명을 대상으로 한 설문조사43)에 따르면 기업가역할이 가장 활발했던 시기를 1970년대(38%)와 1980년대 (28%)로 평가하고 있으며 현재 투자가 위축된 가장 큰 원인으로 정책 불확실성(28%)과 사업기회 부재(22%)를 들고 있다.
이처럼 우리나라의 기업가역할은 최근 여러 측면에서 쇠퇴하고 있는 것으로 나타나고 있다. 그러나 본래 우리나라의 기업가역할 은 지금과 같이 낮지 않고 높은 평가를 받았었다. 과거 이병철, 정주영 등의 비전과 개척정신 그리고 모험심과 강한 성취동기는 오늘날 삼성과 현대의 밑거름이 된 것은 주지의 사실이며 이는 우리나라 대기업의 여러 창업자들에게도 공통적으로 적용되는 덕 망이다. Drucker(2003)는 “미국이 기업가정신을 가장 잘 실천하고 있는 나라가 아니다. 한국이 1등이다. 약 40년 전만해도 한국에는 기업이 없었다. 제대로 교육받은 사람도 없었고, 한국전쟁으로 남 한은 완전히 파괴되었다. 그러나 오늘날 한국은 24개가량의 산업 에서 세계 일류수준이고, 조선과 몇몇 분야에서는 세계 선두주자 이다.”44)라고 함으로써 우리나라 기업가정신을 세계 최고수준으 로 평가하고 있다.
유정호(2004), 좌승희(2003b)를 비롯한 우리나라 경제발전론 관 련 문헌에서 지적되듯이 경제개발기는 강력한 엘리트 관료와 기
하였다. 한편, 2004년말과 2005년 6월말을 비교한 자료에 따르면 상장법인의 현금보유율은 2004년말에 비하여 3.2 3% 증가하여 기업의 현금보유율은 지 속적으로 증가하고 있음을 알 수 있다. 이언오(20 04), 증권선물거래소 8월 23 일 보도자료
43) 이언오(2004)
44) 류지성(2004)에서 재인용.
업가들의 협력으로 특징지어진다. 물론 이는 정경유착과 관치금 융으로 이어지고 우리 경제의 한 문제점으로도 작용하였지만 당 시 경제개발과 고용 및 대기업의 성장을 위하여 박정희 대통령이 기업가정신을 십분 활용하여 기업가역할을 끌어올렸던 것으로 인 정된다.
그러나 이와 같은 기업과 정부의 협력관계는 1980년대말에 접 어들면서 점차 그 분위기가 바뀌어 가게 된다. 1980년대에 들어 과거 1960~70년대의 대기업 중심의 성장정책에 대한 많은 사회적 비판이 제기되었고 재벌기업을 중심으로 한 경제력집중 현상을 억 제하여야 한다는 여론이 고조되기 시작하였다. 이 시기에 정부는 경제력집중 억제를 위한 여러 가지 규제방안을 모색하게 되었고, 중소기업 고유업종제도, 여신관리제도, 은행업에 대한 재벌의 참 여제한 등을 함께 도입하였다.45) 경제력집중 억제정책은 대기업에 대한 차별적 규제가 본격화되는 계기를 마련하였다. 1986년 경제 력집중 억제정책이 시행된 이래로 다음의 <표 4>에서 보는 것처 럼 대기업에 대한 규제가 봇물처럼 쏟아지기 시작했다.
우리나라 공정거래법에 경제력집중 억제정책이 도입된 배경에 는 다소 대중적이고 현상적인 관심이 개입되어 있다. 즉 우리 경 제가 대기업 중심의 성장정책으로 특징지어지고 있으며 재벌기업 을 중심으로 한 경제력집중 현상을 규제하여야 한다는 여론을 의 식하여 과학적인 분석과 정책의 효과에 대한 논의보다는 여론과 정서적인 이유로 대기업에 대한 차별적 규제가 공정거래법에 도 입되었던 것으로 판단된다. 그러나 경제력집중 억제정책이 도입 된 이후 이를 준거로 유사한 대기업 규제가 많이 나타나게 되었 다. 사실상 경제력집중 억제정책은 세제에서의 차별규제를 비롯 하여 특정산업에 대한 진입규제와 중소기업 고유업종 지정 그리
45) 공정거래위원회(2001), p.304.
고 산업자본의 금융지배 방지 등에서 대기업을 차별적으로 규제 하게 된 중요한 시발점이 되었다고 볼 수 있다.
<표 4> 대기업에 대한 규제추이
구분 주요 대기업 규제 중소･외국 기업 등 우대
1970년대 - 계열기업여신관리(’74) - 주거래은행여신관리(’78)
- 중소기업계열화촉진(’75) - 신용보증기금설립(’76)
1980년대
- 계열기업 여신관리 강화(’84) - 대규모기업집단 규제(’86) - 상호출자금지(’86)
- 금융‧보험사 의결권 제한(’86) - 창투사 계열회사 주식취득 제한(’86)
- 단체수의계약(’81) - 고유업종 지정(’82) - 하도급거래공정화법(’84) - 창업중소기업지원(’86) - 구조조정기금(’89)
1990년대
◦ 진입규제: 금융, 언론
- 종합유선･위성 방송사 주식소유 제한(’91)
◦ 30대그룹 규제강화 - 채무보증 200% 제한(’92) - 30대그룹 출자한도규제(’92) - 내부거래규제(’92)
- 수도권내 대기업 공장 신･증설 규제(’94) - 10대그룹 부동산취득 제한(’94)
◦ 구조조정을 위한 ｢5+3기업정책｣ 규제 - 사외이사선임(’98)
- 채무보증해소 및 신규 채무보증 금지(’98) - 결합재무제표 작성의무(’98)
- 주채무계열지정, 재무구조개선약정 체결(’98) - 계열사 주식에 대한 의결권 행사제한(’98) - 출자총액규제 재도입(’99)
- 대규모내부거래 이사회 의결 및 공시(’99)
- 공기업 대규모기업집단 제외(’90)
- 지역중소기업 보호(’94) - 외국인기업전용단지(’94) - 수산자원보존지구내 중소기업증설 허용(’95) - 건설업 겸업제한(’96) - 계열사원사업자간주(’96) - 소기업지원법(’97) - 공기업 외부감사 면제(’98) - 외국인투자촉진법(’98)
2000년대
◦ 소유지배구조 개선, 투명경영 강화 - 감사위원회 구성(’00)
- 창업투자대상에서 제외(’00) - 증권거래업･선물업 진입규제(’00) - 계열사 주식 취득금지(’01) - 간접투자자산운용업 진입규제(’04) - 증권집단소송 시행(’05)
- 중소기업구조개선특별조치법 (’01)
- 경제자유구역법(’03) - 중소기업인력지원특별법(’05)
자료: 전경련, 대규모 기업집단의 차별규제 현황과 개선 방향, 2004.