3.1. 전문가 정책평가 결과의 요약
3.1.1. 정책의 중요도에 비해 성과 미흡
축산업의 외부경제와 외부불경제 해결을 위한 정책들 대부분의 중요도가 보통 이상으로 높게 평가된 반면, 그간의 성과는 사업에 따라 다양한 것으로
나타났다. 정책의 중요도가 가장 높게 평가된 정책은 ‘축산분뇨처리시설’이 었으며, ‘가축개량지원’, ‘자연순환농업활성화’, ‘조사료생산기반 확충’, ‘축산 물이력제’도 높게 평가되었다.
성과부분에서는 축산업의 생산성 향상과 질병대책과 관련한 경쟁력 강화 정책들(가축개량지원, 축산물이력제, 축사시설현대화, 축산물 HACCP 컨설 팅, 가축질병근절사업, 시 도가축방역, 살처분보상금)의 성과가 높게 나타난 반면 최근 문제가 되고 있는 축산업의 외부효과와 직접 관련된 정책들(자연 순환농업활성화, 동물보호 및 복지대책, 축사공원화, 마필육성사업, 낙농체 험, 악취방지법, 가축사육 거리제한, 가축생균제 및 축산환경개선, 축산업 허 가제 및 등록제)은 성과가 낮은 것으로 평가되었다. 성과가 낮은 정책들은 최근에 새롭게 추진되는 정책들이 다수 포함되어 아직 성과가 높지 않은 것 으로 평가된 것으로 보인다.
3.1.2. 정책의 비용과 효과는 비례 관계
축산업의 외부효과를 해결하기 위한 정책의 비용과 효과는 비례관계가 있 는 것으로 나타났다. 즉, 비용이 많이 소요되는 정책(축사시설현대화, 가축개 량지원, 축산물이력제, 조사료생산기반확충, 축산분뇨처리시설, 시 도가축방 역)은 정책의 효과도 높은 것으로 평가되었으며, 비용이 적게 소요되는 정책 (낙농체험, 동물보호 및 복지대책, 축사공원화, 가축사육 거리제한, 악취방지 법)은 정책의 효과도 낮은 것으로 평가되었다. 다만 ‘축산업허가제 및 등록 제’와 ‘축산관련 종사자 교육사업’은 비용도 적고 효과도 높은 정책으로 평 가된 반면, ‘마필육성사업’은 비용은 많이 들고 효과는 적은 것으로 평가되 었다.
3.1.3. 정부의 법적 규제가 정책의 효율성 향상
정부가 직접 개입하는 법적 규제와 관련한 정책들(축산업 허가제 및 등록 제, 가축사육 거리제한)이 효율성이 높은, 즉 저비용으로 정책효과를 극대화 할 수 있는 정책으로 평가되었다. ‘축산관련 종사자 교육사업’도 효율성이 높은 것으로 평가되었다. 반면 지원금이 많이 소요되는 정책들(살처분보상 금, 마필육성사업, 축사시설현대화, 축사공원화, 동물보호 및 복지대책, 자연 순환농업활성화, 축산분뇨처리시설)은 효율성이 낮은 것으로 나타났다.
3.1.4. 축산업 기반조성 등의 정책은 장기과제로
축산업 기반조성과 관련된 정책들(가축개량지원, 조사료생산기반확충, 자 연순환농업활성화, 동물보호 및 복지대책, 가축질병근절사업)은 장기정책으 로 분류되었으며, 축산환경개선(낙농체험, 가축생균제 및 축산환경개선, 축 사시설현대화)과 질병발생에 따른 조치(살처분보상금) 등은 주로 단기정책으 로 분류되었다. 외부불경제 완화를 위한 정책은 주로 중기과제로 추진해야 하는 것으로 나타났다.
3.1.5. 정책의 수용성은 지원사업이 높아
축산업 외부경제 제고를 위한 정책의 수용성은 정부의 지원 금액이 높고 축산농가가 직접적으로 혜택을 받는 정책들(가축개량지원, 축사시설현대화, 축산물이력제, 조사료생산기반확충)이 높게 나타났다. 외부불경제의 정책 수 용성도 보조금 중심의 지원정책들(축사시설현대화, 축산분뇨처리시설, 살처 분보상금, 가축생균제 및 축산환경개선제 지원, 시 도가축방역, 가축질병근 절사업)이 높게 나타난 반면 법률적 규제(축산업 허가제 및 등록제, 동물보 호 및 복지대책, 악취방지법, 가축사육 거리제한)는 수용성이 낮게 나타났다.
3.2. 전문가 정책평가의 시사점
3.2.1. 축산업의 양적 성장에서 질적 성장으로 정책전환 필요
전문가들은 축산업의 외부효과와 관련된 정책들의 중요도를 모두 보통이 상으로 높게 평가하고 있었다. 축산업의 정책은 외부효과를 해결하기 위한 정책으로 전환할 필요가 있다는 점을 시사한다. 특히 정책의 성과평가에서 는 그동안의 생산성 향상과 같은 양적 성장의 성과는 높은 것으로 평가했지 만, 질적 성장과 관련한 정책들은 성과가 낮은 것으로 평가하고 있다.
질적 성장과 관련한 정책들은 대부분 새롭게 추진되고 있는 정책들이 다 수였다. 따라서 향후 축산정책은 축산업의 질적 성장을 견인할 수 있는 정책 (자원순환농업활성화, 조사료생산기반확충, 동물보호 및 복지대책, 축사공원 화, 악취방지법, 가축사육 거리제한) 중심으로 전환할 필요가 있다. 특히 새 롭게 추진되고 있는 정책들(악취방지법, 가축사육 거리제한, 축사공원화)의 성과를 높이기 위한 다양한 노력이 필요하다. 예를 들면, 사업추진 전 사업 의 타당성 조사나 사후관리 및 평가 등을 강화하는 방안이 있을 수 있다.
3.2.2. 효율적인 정책 중심의 우선순위 결정과 지원
정책의 비용과 효과를 평가한 결과 비용이 높은 정책일수록 정책의 효과 도 높은 것으로 나타났다. 외부경제를 높이든 외부불경제를 최소화하든 정 부가 추구하는 목표와 우선순위가 정해진다면, 이러한 목표달성을 위해서는 정책의 우선순위에 맞는 규모의 지원이 필요하다. 그렇게 함으로써 정책의 목표달성은 보다 쉽게 이루어질 수 있을 것이다.
외부효과 특히 외부불경제의 최소화를 위한 정책의 효율성은 축산업 허가 제 및 등록제와 가축사육거리제한을 통한 법적 규제가 높은 것으로 나타났 다. 축산업 허가제 및 등록제와 가축사육거리제한이 축산현장에서 제대로 안착되게 하는 정책적 고려가 필요하다. 이외에 축산관련 종사자 교육사업
도 정책의 효율성이 높은 것으로 나타났다. 축산업 종사자에 대한 환경문제 와 가축질병으로 인한 피해 등에 대한 교육을 강화할 필요가 있다.
3.2.3. 정책의 효율성을 높이기 위한 다양한 노력 필요
정책의 효율성을 높이기 위해서는 다양한 노력이 필요하다. 특히 축산업 기반조성과 관련된 정책들은 장기정책으로 추진하며, 축산환경 개선, 질병발 생에 따른 조치, 시설투자 등은 단기정책으로 추진할 필요가 있다. 앞에서 살펴보았듯이 정책의 효율성이 높은 사업들은 정부의 법적 규제이지만 축산 업 종사자들은 이러한 규제에 대한 수용성은 낮은 것으로 평가되고 있다. 따 라서 규제를 강화할 경우 적절한 지원과 함께 축산업자가 이러한 강화되는 규제에 충분히 준비할 수 있도록 여유를 두고 추진할 필요가 있다.
본 장에서는 우리나라 축산업의 외부경제와 외부불경제를 포함한 외부효 과의 경제적 가치를 계측한다. 외부효과의 경제적 가치를 계측하기 위해 국 민들의 축산업 외부효과에 대한 지불의사금액을 추정한다. 이를 통해 축산 업에 대한 지원의 정당성과 지원규모 등을 살펴본다.9
1. 축산업의 외부효과 추정방법 및 설문조사
1.1. 분석방법
축산업의 외부효과는 일종의 공공재적 성격을 지니기 때문에 그 가치가 시장에서 실현되지 못하므로 그에 대한 지불의사(Willingess to Pay)를 별도의 방법을 통해 추정하여야 한다. 공공재적 성격을 지니는 재화나 서비스의 가 치를 시장가격 등을 통해 평가할 수 없을 경우, 여러 가지 비시장적 방법을 활용해 가치를 추정한다.10 이들 비시장적 방법은 크게 현시선호(Revealed
9 본 장의 조사설계와 계량분석은 서울대학교 권오상 교수의 위탁연구를 통해 추진되었다.
10 이러한 방법들에 관해서는 주로 환경경제학 분야에서 권오상(2007; 2013), Freeman (2003), Haab and McConnell(2002), Bockstael and McConnell(2007) 등의 여러 문헌에 의해 소개된 바 있다.
추정법 주요 분석 모형 적용대상
여행비용모형(Travel Cost Model) 휴양가치, 경관가치 특성임금모형(Hedonic Wage Model) 사망위험성 감소, 질병위험성 감소
Preference, RP) 분석법과 진술선호(Stated Preference, SP)분석법으로 나뉘는 데, 최근에는 두 기법의 혼합기법이나 실험경매법(Experimental Auction) 등이
로 보여준 행동을 분석하여 축산업의 환경개선 사업 등에 대한 지불의사를 도출한다는 점에 있어 대단히 신뢰할 만한 방법이지만, 본 연구에서처럼 축 산업의 전체적인 외부경제(공익적 기능) 향상이나 외부불경제 완화에 대한 지불의사를 도출하고자 할 경우에는 평가대상의 포괄범위에 있어 한계를 가 지고 있다.
반면, 진술선호법은 공공재가 공급되는 어떤 가상적인 상황을 만들어서 설 문지를 통해 제시하고, 이 성과물과 관련하여 응답자들이 어떤 행동을 선택 하도록 한 후, 그 결과를 이용해 성과물의 편익을 분석하는 방법이다. 이 방 법은 어떤 공공재가 공급될 상황을 가상적으로 설명하기 때문에 응답자들이 그 평가대상을 정확히 숙지했느냐 하는 것이 의문시될 수 있다. 아울러 평가 대상이 가상적일 뿐 아니라 그에 대해 비용을 지불하는 것도 가상적이기 때 문에 설문조사에서 소비자들이 성과물을 위해 돈을 낼 생각이 있다고 응답 해도 자신들이 실제로 그러한 금액을 내는 것은 아니다. 따라서 설문조사에 서 소비자들의 응답이 설문조사가 가정하는 현상이 발생했을 때 그들이 선 택할 실제 행동과 일치한다는 보장이 없다. 또한 설문조사에 응하는 응답자 들은 자신들의 응답결과가 정책선택에 영향을 미칠 것임을 알 경우 전체 분 석결과에 영향을 미치기 위해 자신의 실제 지불의사와 상관없이 다분히 전 략적인 응답을 할 수도 있다.11
진술선호법이 이상과 같은 문제점을 가지고 있지만 아직 존재하지 않는 시설물이나 사업성과의 가치를 평가할 때 사용될 수 있는 거의 유일한 방법 이다. 아울러, 그동안 많은 연구를 통해 예상되는 문제점들을 완화하기 위한
진술선호법이 이상과 같은 문제점을 가지고 있지만 아직 존재하지 않는 시설물이나 사업성과의 가치를 평가할 때 사용될 수 있는 거의 유일한 방법 이다. 아울러, 그동안 많은 연구를 통해 예상되는 문제점들을 완화하기 위한